（交通运输规划与管理专业论文）燃油税改革对我国公路建设投融资的影响研究.pdf

摘要 2 0 0 8 年1 2 月1 8 日，国务院印发了关于实施成品油价格和税费改革的通知，决 定从2 0 0 9 年1 月1 日起施行，这标志着公路税费改革正式启动。燃油税改革之后，对 多方面都会产生重大的影响，其中公路建设投融资也会受到影响，因而必然要进行定 的调整。公路建设资金由预算外管理渠道纳入财政管理范围，并严格按照“收支两条线 方式运行，这将导致公路建设资金出现结构单一和现金流量减少等问题。同时，为应对 世界金融危机，国务院提出了扩大内需的十项措施，公路基础设施建设则是其中的一个 重要环节，这使得公路建设庞大的资金需求将远远超过现有渠道的融资能力，公路建设 资金供需矛盾越加突出。 本文将通过对国内外燃油税征收的具体情况进行比较，并初步估计用于公路建设的 燃油税数额；通过具体研究国外公路建设资金来源以及其投融资结构，对比分析各国燃 油税的征收情况，归纳出国外公路建设投融资可供我国借鉴的经验；总结我国公路的建 设资金来源、结构，分析我国公路建设投融资模式及现状，阐述我国公路建设筹融资的 特点，分析燃油税改革对我国公路建设投融资的影响，对比研究美国、日本燃油税与我 国燃油税占本国公路建设总投资的比重、地位以及作用；同时将公路划分为收费公路及 非收费公路，阐述燃油费税改革之后对收费公路和非收费公路建设投融资的主要影响， 最后提出对策。 关键词：燃油税改革公路建设投融资结构收费与非收费公路 a b s t r a c t o nd e c e m b e r18 ，2 0 0 8 ，t h es t a t ec o u n c i li s s u e d ”t h en o t i c eo nt h ei m p l e m e n t a t i o no f t h er e f i n e do i lp r i c ea n dt a xr e f o r m ”t h ed e c i s i o nf r o mj a n u a r y1 ，2 0 0 9s h o u l dc o m ei n t o f o r c e ，m a r k i n gt h eo f f i c i a ll a u n c ho fr o a dt a xa n df e er e f o r m t r a n s p o r ti n v e s t m e n ta s a n i m p o r t a n tp i l l a ro ft h en a t i o n a le c o n o m y , a f t e rf u e lt a xr e f o r m e d ，w o u l db eb o u n d t ob es o m e a d j u s t m e n t s h i g h w a yc o n s t r u c t i o nf u n d sf r o me x t r ab u d g e t a r ys o u r c e sw e r eb r o u g h ti n t ot h e s c o p eo ft h ef i n a n c i a lm a n a g e m e n t ，a n dr a ns t r i c t l yi na c c o r d a n c ew i t ht h e ”e x p e n d i t u r e ”， w h i c hw i l ll e a dt op r o b l e m ss u c ha sas i n g l es t r u c t u r eo fh i g h w a yc o n s t r u c t i o nf u n d sa n dt h e r e d u c t i o no fc a s hf l o w a tt h es a m et i m e ，i nr e s p o n s et ot h eg l o b a lf m a n c i a lc r i s i s ，r o a d i n f r a s t r u c t u r ei so n ei m p o r t a n ta s p e c to ft h es t a t ec o u n c i l s10m e a s u r e st oe x p a n dd o m e s t i c d e m a n d ，w h i c hm a k e st h eh u g ed e m a n df o rh i g h w a yc o n s t r u c t i o nf u n d sf a re x c e e de x i s t i n g s o u r c e so ff i n a n c i n gc a p a c i t y t h ec o n t r a d i c t i o nb e t w e e nd e m a n da n ds u p p l yo fr o a d c o n s t r u c t i o nf u n d sb e c o m ei n c r e a s i n g l yp r o m i n e n t t h i sa r t i c l ew i l lc o m p a r et h es i t u a t i o no ff u e lt a xc o l l e c t e db e t w e e nd o m e s t i ca n d i n t e m a t i o n a l ，a n de s t i m a t et h ea m o u n to ft h ef u e lt a xf o rr o a dc o n s t r u c t i o n t h r o u g ht h es t u d y o ff u n d i n gs o u r c e ，i n v e s t m e n ta n df i n a n c i n gs t r u c t u r e so ft h eh i g h w a yc o n s t r u c t i o ni n d e v e l o p e da n dd e v e l o p i n gc o u n t r i e sa b r o a d ，w ew o u l ds u m m a r i z et h ee x p e r i e n c eo ft h e i n v e s t m e n ta n df i n a n c i n go fh i g h w a yc o n s t r u c t i o n ；s u mu pt h es o u r c eo ff u n d i n ga n dt h e s t r u c t u r eo fc h i n a sh i g h w a yc o n s t r u c t i o n , a n a l y z et h em o d ea n ds t a t u so ft h eh i g h w a y c o n s t r u c t i o ni n v e s t m e n ta n df i n a n c i n g ， a n de l a b o r a t eo nt h ef e a t u r e so ft h eh i g h w a y c o n s t r u c t i o ni n v e s t m e n ta n df i n a n c i n g ；a n a l y z et h ei m p a c to ft h ef u e lt a xr e f o r mi nt h e h i g h w a yc o n s t r u c t i o ni n v e s t m e n ta n df i n a n c i n g ，c o m p a r et h e s h a r eo fh i g h w a yc o n s t r u c t i o n i n v e s t m e n t , s t a t u sa n dr o l eo ft h ef u e lt a xb e t w e e nu n i t e ds t a t e s ，j a p a na n dc h i n a ；w h i l e d i v i d i n gt h eh i g h w a yt ot h et o l lr o a da n dn o n - t o l lr o a d ，a n a l y z et h em a j o ri n f l u e n c eo f t h e h i g h w a yc o n s t r u c t i o ni n v e s t m e n ta n df i n a n c i n ga f t e rf u e lt a xr e f o r m e d ，a n df m a l l yp r o p o s e s o l u t i o n s k e yw o r d s ：f u e lt a xr e f o r m ，h i g h w a yc o n s t r u c t i o n ，i n v e s t m e n ta n df i n a n c i n gs t r u c t u r e ， t 0 1 1a n dn o n t o l lr o a d 长安大学硕士学位论文 第一章绪论 1 1 选题的背景 ( 1 ) 成品油价税费改革政策的实施 2 0 0 8 年1 2 月1 8 日，国务院印发了关于实施成品油价格和税费改革的通知，决 定从2 0 0 9 年1 月1 日起施行，这标志着公路税费改革正式启动。 成品油税费改革，通过规范的税收制度的建立和完善价格机制，以达到节能，环保， 结构调整，促进公平的报酬，按照交通基础设施维护和建设资金融资等多种政策目标。 改革的重大意义在于对国家的发展。 这次的改革是以增加成品油消费税的形式，主要用于交通设施维护建设和运输管 理，逐步取消了政府收费二级公路收费的政府资助，给予对种粮农民以及受了影响的公 益性行业支持等。根据国务院关于实施成品油价格和税费改革通知精神，这项改革 对公路的正常运作与收费影响不大，从道路交通分流的所产生的影响也是有限的。根据 当局的预测，交通部门提供燃油税不会低于“六费 的总额。上述改革虽然对收费公路 的收入能够偿还债务的项目受这次改革的影响不大；对公路收费收入不足以偿还贷款本 金和利息，要通过之前的交通规费( 现在的燃油税) 还款的项目，而且还款压力很大的 交通厅( 如西部和中部省的一部分) ，如何确保这一部分的银行贷款的安全，目前还没 有明确的解决办法。 据统计，目前全国二级收费公路里程规模与站点数量均占收费公路总量的6 0 左右。 取消收费之后，地方在二级公路建设的筹资渠道将进一步收窄，而建设压力日益增加。 由于转移到取消收费的政府还贷二级公路上的车辆大部分属于“双超 车辆，加速 了路面的损毁，需要额外的大量资金对其维修养护。根据成品油价税费改革方案和 逐步有序取消政府还贷二级公路收费实施方案内容，普通公路建设资金来源主要有 燃油税分配形成的财政性公路建设养护资金和车辆购置税两部分组成。但是，2 0 0 7 年征 收的车辆购置税8 7 6 8 7 亿元，只相当于2 0 0 7 年公路建设总投资6 4 8 9 9 1 亿元的1 3 5 1 ； 其中财政部安排投入公路建设的车购税资金只有6 9 5 亿元，只相当于2 0 0 7 年公路建设 5 7 4 4 9 2 亿元到位资金的1 2 1 ；显然，仅靠包括车辆购置税和燃油税分配形成的财政性 公路建设资金，是远远满足不了普通公路建设和额外的养护资金需求。 如果二级公路建设和养护所需资金无法落实，地方人民政府就有可能将规划中的二 第一章绪论 级公路提高到可以收费的一级公路或高速公路等级标准，形成所谓的“二改一 ，这有可 能导致公路建设过分超前所带来的经济损失。国家公布的成品油价税费改革方案中并没 有新增成品油消费税的相关数据，仅提到成品油消费税收入中每年预安排2 6 0 亿元专项 资金，在满足各地取消政府还贷二级公路的债务偿还以后，才能用于普通公路的养护管 理和公路建设，但是这笔资金相对于庞大的债务来说，只是杯水车薪。公路是投资大、建 设期长、资金回收较慢的特殊产业，资金是制约公路建设发展的至关因素，解决公路资 金问题的关键在于投融资体制的改革。 ( 2 ) 公路建设资金供需矛盾突出 随着经济的快速发展，中国的公路交通建设取得了快速发展，特别是在过去l o 年 来，国家加大公路基础设施的投资，有效地缓解区域交通状况紧张，道路网络级，密度 和通达水平上升，道路交通在国民经济和国家综合运输系统，以进一步提高地位和作用。 但是，经济全球化以及加速城市化进程使道路基础设施建设不能满足经济和社会发展。 针对迅速恶化的宏观经济形势，2 0 0 8 年1 1 月初国务院提出的扩大内需的十项措施 也包括公路基础设施建设，交通运输部提出力争2 0 1 0 年交通固定资产投资规模达到 1 0 0 0 0 亿。至2 0 0 9 年底，高速公路里程已经达到6 5 万公里，2 0 0 9 年新增公路通车里程 9 8 万公里，其中高速公路4 7 1 9 公里。 在2 0 1 0 年全国交通运输工作会议上，谈到2 0 1 0 交通运输重点工作时，李盛霖部长 说，今年是全面完成“十一五”目标任务的最后一年，要继续抓好公路的建设管理，积极 落实扩大内需、促进经济发展一揽子计划和政策措施，按照中央提出的投资重点用于项 目续建和收尾的要求，组织实施好国家高速公路网规划的项目建设，重点推进“断头路” 建设。全面完成西部开发8 条省际通道，确保年内建成通车。完成地震灾区基础设施恢 复重建任务。加强国家公路运输枢纽建设，完成6 0 枢纽城市国家公路运输枢纽总体规 划的审查工作。积极落实中央提出的加大对民生领域和社会事业支持力度的要求，全面 完成“十一五”农村公路建设目标。 面对如此规划及任务，巨大的资金需求已经大大超过了现有渠道的投融资能力，公 路建设资金供需矛盾会更加严重。 ( 3 ) 公路建设投融资渠道狭窄 在所有的资本性资金中，只有车购税和交通规费相对来说比较稳定，其他资金都是 随着经济环境变化等一系列因素发生着变化，具有一定的不确定性。而其他的公路建设 资金融资方式在这些年也发生了较大变化，主要得融资方式有国内外贷款、发行企业债 2 长安大学硕士学位论文 券、股票融资、经营权转让以及利用外资等等。 我国公路基础设施建设从来源渠道上看资金构成方式不少，但在其结构、资金来源 及比重、资金渠道的稳定性等方面存在如下问题：地方自筹仍占重要地位，但比例逐 年有所下降；在公路建设总投资中，国内贷款已经连续几年占到位资金的4 0 左右， 一直以来都在公路建设的投融资中占极其重要的主导地位。但国内贷款所占比重较大， 使得地方公路交通部门存在着过度集中负债的问题，其过大的偿还银行贷款的压力会直 接的影响公路建设发展的可持续性。融资渠道缺乏，吸引民间资金的有效政策和手段 还很少，债券发行和股票等融资规模都还很有限。 1 2 研究目的和意义 燃油费税的改革实施至今已经执行了一年，还属于燃油费税改革的初期阶段。燃油 费税改革不是新设立一个燃油税税种，而是直接从养路费等六交通规费过渡而来。此次 的燃油费税改革是采用的取消养路费等六费的征收，以六费的费额为基准，提高现行成 品油消费税单位税额的方式，并没有再单独开征成品油税。这与国外的燃油税征收的出 发点存在很大的不同。此次改革是根据我国的国情进行的，需要在实践中不断完善燃油 税的改革，真正建立完善的费税体系。而本文的研究目的就是通过对国内外燃油税征收 以及国内外公路建设资金来源渠道的比较，同时比较燃油税在国内外公路建设投融资中 所占比重，地位以及所起作用，分析燃油税改革对我国公路建设投融资的影响，为以后 燃油税进一步地改革完善进程中所存在的问题提供解决的依据。 1 3 国内外研究现状 1 3 1 国外研究现状 关于燃油税的文献很多，主要是涉及税收的作用，例如对总的经济增长、税收归宿 或者市场效率的影响。有关燃油税的增长和就业的影响，见l i da n db o y d ( 1 9 9 8 ) a n d d e c k e ra n dw o h a r ( 2 0 0 5 ) 。对于汽油的征税率，见c h a u i n a r da n dp e d o f f ( 2 0 0 4 ) a n d c h e m i c ka n dr e s c h o v s k y ( 1 9 9 7 ) 。s i p e sa n dm e n d l e s o h n ( 2 0 0 1 ) 研究了汽油税针对空气污 染的的成效。也就是说，无论是直接或间接，有一些关于汽油税的决定因素的研究。 n e l s o n ( 2 0 0 2 ) 实际调查了不同国家的消费税包括汽车燃料广泛的定义，并特别关注对 邻国的影响。也就是说，一个国家的消费税水平要考虑到邻近国家的税率。 s h m a n s k e 的研究似乎是为数不多的考虑具体的行业特别是卡车对燃油税税率的影响。虽然他认 3 第一章绪论 为，货运利益没有对这种税具有显著影响，但同时应该指出的是，他的研究专注于汽油 的税率，而不是柴油税率。也有研究报告提出，税收水平对各种不同的政治和经济条件 具有敏感性。例如，h a m m a r , l o f g r e n ，a n ds t e r n e r ( 2 0 0 4 ) ，通过对西欧国家，美国和新西 兰的调查研究发现，汽油税率的决定因素和发现，在低税率鼓励更多的汽油消费的同时， 高的消费水平导致了税率增长的巨大压力。此外，他们还找到其他影响税率的政府变数， 如政府的债务水平。这项研究是非常引人注目。然而，h a m m a r , l o f g r e n ，a n ds t e r n e r ( 2 0 0 4 ) 专注于汽油税率的研究。相反地，r i e t v e l d ，a n dv a nw o u d e n b e r g ( 2 0 0 5 ) 用了1 0 0 个不同的 国家，以调查这些国家之间燃油税的差别，同时调查汽油税和柴油税的问题。他们发现， 对于汽油和柴油，小国比大国倾向于降低税率。此外，相对来说政府支出较高，收入差 距较大的国家，燃油税率更高。 1 3 j 2 国内研究现状 在我国，燃油税的征收从提出到正式开展前后经历了十多年的时间，期间对于燃油 税征收的理论研究也层出不穷，如西南财大的段航、刘强运用机会成本理论对燃油税的 征收进行了经济学分析，对燃油税征收的具体做法提出了建议；石绍楠运用了一般经 济学理论与博弈论原理对燃油税的征收进行分析，较为全面的剖析了消费者、供给者以 及关联行业所受到的利益影响。 耿英超则从受燃油税影响最大的运输企业发展的角度来思考燃油税征收的具体方 式以及运输企业的应对措施：韦素华在其著作中以建立节约型社会以及打破垄断为立足 点，强调了燃油税在社会福利以及利益分配方面的影响，并相应的提出了解决方法。陈 燕借鉴了国外发达国家对公路资金的管理经验，并结合我国开征燃油税的难点以及可能 对公路发展的影响提出若干建议。任宪强、任宪富、针对“费改税 前公路建设融资来 源及存在的主要问题，提出以“费改税 为契机，加快融资体制改革。 关于燃油税分配问题，在税费改革对公路建设资金的影响研究报告中，东南大 学研究了燃油税总量预测的方法和思路；交通部规划研究院在税费改革影响研究报告 中关于费改税对公路建设发展的促进作用和改革可能存在的问题研究的比较深入。 本文将把研究重点放在我国燃油税改革实施初期，对比分析国内外燃油税在公路建 设总投资中所占比重，所处地位以及所起作用，探讨燃油税改革对我国公路建设投融资 结构的影响。 4 长安大学硕士学位论文 1 4 主要研究思路及内容 首先，阐述了我国成品油价格税费改革的内容、意义，估算我国燃油税分配到公路 建设的税额，对比分析国内外燃油税征收的情况。 其次，研究国外公路建设资金来源及结构，分析找出我国可借鉴的经验。 第三，分析我国公路建设资金来源结构，通过国内外对比国内外公路建设资金来源 渠道的不同，重点分析燃油费税改革对我国公路建设投融资结构的影响，从车购税、银 行贷款以及地方自筹三方面进行详细的阐述，以及我国燃油税与国外发达国家美国及日 本燃油税在公路建设投资中所占的比重，所处的地位及其作用。 第四，通过研究分析收费公路与非收费公路建设投融资方式以及受燃油费税改革的 主要影响，提出了公路建设筹融资的对策。 最后，为本文对上述研究作最后的总结，创新之处以及有待进一步研究的问题。 5 第二章国内外燃油税的征收比较 第二章国内外燃油税的征收比较 2 1 我国燃油税的征收 2 1 1 成品油价税费改革的背景及目标 改革开放以来，中国的经济发展和资源环境之间的不协调越来越尖锐，特别是近几 年，节能减排受到越来越大的青睐。在我国对石油的需求逐渐增加的同时，石油资源逐 渐匮乏，寻找石油的成本也是越来越高。而且，中国的石油不仅消费水平高，利用及其 低效率，而且还存在着严重的浪费。因为机动车的快速增加，燃料的消费大幅度增加， 导致了石油污染日益严重。目前大城市超过4 0 的氮氧化物以及超过8 0 的一氧化碳 都是来自机动车排放的尾气，燃油的不合理消费迫切需要得到抑制。 我国公路交通建设和维护资金除了征收车购税外，主要是征收车辆通行费和公路养 路费，这在促进了公路建设发展的同时也出现了不少的问题。其一，由于养路费是按照 车辆及其载重来计费的，所以不断出现大吨小标、异地挂靠以及超载超限等一些逃费现 象以及一些不规范的收费行为，这造成了车主的不公平负担；其二，收费公路发展中也 存在不少的问题，例如收费站点多，收费规模大以及收费结构不合理，这严重影响了经 济的发展以及群众的出行。 1 9 9 8 年我国就已经确定了石油价格市场化的导向，我们必须抓住国际市场石油价格 回落的机遇，加紧燃油费税的改革，完善成品油价格形成机制，理顺成品油价格。 本次成品油费税改革，通过规范的税收制度的建立和成品油价格机制的完善，以达 到节能减排，环保，结构调整和促进公平的报酬，依法对交通基础设施建设和维护资金 的融资等多种政策性目标。 2 1 2 成品油价税费改革的主要内容 2 0 0 8 年1 2 月1 8 日，国务院印发了关于实施成品油价格和税费改革的通知，决 定从2 0 0 9 年1 月1 日起施行，这标志着公路税费改革正式启动。 成品油价格和税费改革的主要内容包括燃油费税改革以及成品油价格两个方面： 一是取消公路养路费、航道养护费、公路运输管理费、公路客货运附加费、水路运 输管理费和水运客货运附加费，逐步有序取消已审批的政府还贷二级公路收费。 自1 9 8 4 年“贷款修路，收费还贷”政策实施起，不仅缓解了公路建设资金的不足， 还极大促进了公路建设。到2 0 0 8 年底，全国公路总里程达到3 7 3 0 2 万公里，按公路技 6 长安大学硕士学位论文 术等级分，各等级公路里程分别为：高速公路6 0 3 万公里，一级公路5 4 2 万公里，二 级公路2 8 5 2 万公里，三级公路3 7 4 2 万公里，四级公路2 0 0 4 6 万公里，等外公路9 5 1 6 万公里。其中高速公路中依靠收费公路政策建设起来的大约占9 5 ，一级公路的大约占 6 1 ，二级公路的大约占4 2 。实践证明，对促进我国公路交通发展，收费公路政策发 挥了非常重要的作用。目前，以收费公路的形式世界上有超过6 0 个国家吸收社会资本 投资建设和发展高速公路。根据中国目前的发展情况，收费公路的政策在今后的一段时 间内仍然是我国公路交通建设的主要融资渠道。 “贷款修路，收费还贷”这种公路融资模式，虽然促进了公路建设的发展，缓解了公 路建设资金不足的压力，但也存在一些问题，主要表现为收费公路的结构不合理。本次 逐步有序取消政府还贷二级公路收费的改革，实际上扩宽了政府为人民提供公共服务的 范围。政府还贷二级公路收费站点，通常设在城市道路和农村地区，逐步有序的取消收 费，是非常有意义的，也是我们的财政能力的现有水平的反映。 第一，逐步有序取消政府还贷二级公路收费，可以在比较少的时间里大量减少收费 公路的里程，同时减少收费站点的数量，强有力的锐减过于庞大的收费公路规模，从而 扩展公路设施的公益性以及基础性，彰显出公路的社会效益。 第二，二级公路的使用者，绝大部分都是城乡居民和广大农民，逐步有序取消政府 还贷二级公路收费，对广大的城乡居民和广大农民来说是其直接利益得到了保障。 第三，继续保留收费公路政策，是我国目前经济发展水平决定的，因为高速公路和 部分一级公路存在级差效益，更加适合采用市场融资方式，供一些有承受能力的运输消 费者和具有一定消费水平的居民选择使用。 第四，逐步有序取消政府还贷二级公路收费，继续保留收费公路政策，既可以使得 公路交通建设得到可持续的发展，同时也能够减轻国家财政的压力，为公路建设提供了 市场融资渠道。 二是汽油消费税单位税额每升由o 2 元提高到1 元，净提高o 8 元；柴油每升由0 1 元提高到0 8 元，净提高o 7 元；其他成品油单位税额相应提高。汽、柴油等成品油消 费税实行不是从价计征，而是从量定额计征，这与油品价格的变动没有任何关系，征税 的多少仅仅跟用油量的多少相关联。 7 第二章国内外燃油税的征收比较 2 1 3 成品油价格和税费改革的意义 实施成品油价格和税费改革，对政府收费行为的规范，社会负担的公平，节能减排 的促进，结构的调整，依法对交通基础设施建设和维护资金进行筹措，对交通事业健康 稳定发展的促进，都具有重大而深远的意义。 党的十七大报告指出：“环保上相互帮助、协力推进，共同呵护人类赖以生存的地 球家园。”自1 9 9 7 年以来，在日本京都问世的京都议定书，得到了世界各国普遍的 关注。它不仅仅促进了发达国家对成品油清洁消费的重视，对清洁能源更广泛的利用， 同时也对发展中国家成品油消费的清洁以及成品油的节约起到了不小的推动作用。而在 其中起到了非常重要作用的即是成品油消费税收政策，且现在许多国家都已执行了此政 策。但各个国家政策的目标不一样，有的侧重交接油品结构，有的侧重于环境保护，有 的侧重于节约能源，所以各国的成品油消费税收政策也不同。 本次改革，我国建立了三个长效机制。第一、建立规范的税费体制。这次改革通过 取消养路费等六费、提高成品油消费税税额的方式，进一步地规范了燃油税制度，增强 了国家运用财税手段调控成品油消费的力度，这是对燃油费税制度比较重大的制度性的 调整。第二、建立和完善成品油价格形成机制。这次改革提高的成品油消费税单位税额， 不仅能反映国际石油市场的价格变化，企业的生产成本，还能反映国内市场的供求关系； 不仅能反映石油能源的稀缺性，而且能兼顾到社会各方面的承受能力。这有利于税收杠 杆作用的发挥，不仅能促进节能环保，优化经济结构，还能促进经济发展方式的转变。 第三、建立一个有利于公路发展的资金筹措机制。这既不会使用油者原有用油的负担， 还能依法筹措公路建设资金。 2 1 4 用于公路建设的燃油税税额 根据燃油费税改革方案，本次改革是以增加成品油消费税税额形式出现的，主要用 于交通基础设施维护建设和运输管理，补助各地逐步解决取消的政府还贷二级公路债务 偿还，对因开征燃油税增加负担的一些行业给予适当补偿。因此方案出台前对于保证交 通基础设施维护、建设与运输管理费用的基数经过了详细测算，从总量上讲，交通运输 部门可得到不低于六费总量的底数。 燃油费税改革之后，燃油税直接纳入国库，属于中央财政。燃油税转移支付的基本 目标是保证地方政府能够得到与六费总量规模相当的用于交通的资金，对因为开征燃油 8 长安大学硕士学位论文 税而增加了负担的一些行业适当地给予补偿。燃油税转移支付的基本原则1 是： ( 1 ) 保证地方既得利益。燃油税的分配要保证地方原养路费等“六费”基数，对地 方既得利益格局不做调整。地区间收入分配的调节主要通过燃油税收入增量分配进行。 ( 2 ) 合理安排补偿性分配。因开征燃油税后原来不交纳养路费的一些行业和部门 所增加的负担，按照直接影响各地增加开支的有关因素给予补偿。由地方政府根据本地 的实际情况，制定具体的补偿办法。妥善处理好道路维护和建设与负担补偿的关系。 ( 3 ) 力求科学与规范。在考虑各地原“六费”基数的基础上，选择影响道路维护和 建设与航道养护支出的合理的客观因素，采用规范的办法，全国统一的计算公式，来确 定分配给各地的燃油税转移支付资金。 ( 4 ) 兼顾公平与效率。既要体现对中西部地区交通建设的酌情支持，促进全国交 通建设的均衡发展，也要注意调动东部地区加快本地交通建设的积极性，为经济的进一 步发展创造条件。 中央分配给地方的燃油税收入采取“基数加因素”的分配办法，运用全国统一的计算 公式，按替代性分配，补偿性分配和增长性分配三部分确定，即地方所得的燃油税收入 为替代性分配、补偿性分配、增长性分配三者之和2 。详细的分配基数路线图如下图2 1 。 1 财政部中央对地方燃油税转移支付实施方案( 草案) 2 财政部 中央对地方燃油税转移支付实施方案( 草案) 9 第二章国内外燃油税的征收比较 图2 1 用于公路建设的燃油税转移支付资金分配的技术路线 全国燃油税转移支付分配到公路水路交通行业支出的燃油税中，由于各地水运部门 具体情况不统一，暂时按1 0 预留，因此可用于公路部门所得的燃油税税额则大概能占 9 0 l 。 公路部门燃油税所得主要包括公路建设、补偿贷款、公路养护和公路运输管理四部 分的资金支出，扣除后三部分，即能得到可以用于公路建设的燃油税税额。 d 公路贷款偿还补贴 2 0 0 5 年的数据显示，交通规费收入用于还款补贴的约为6 5 亿元，占到了交通规费 总收入的6 8 。而在今后大概十年的时间，新修建的收费公路其交通量都需要三到五 年的时间来适应，对于各省的交通厅来说，需要偿还的贷款都相对集中，所以用燃油税 收入来补贴偿还贷款本息仍然是有必要的。 2 ) 公路养护费和运管费的支出 从历年用于公路养护和运管的养路费使用情况来看，用于养路的工程费约占到规费 的4 2 左右。 由上述分析可以计算出，用于公路建设的燃油税收入占整个成品油税费改革税收返 还金额的比例为：公路部门所占比例9 0 ( 1 公路贷款偿还补贴6 8 公路养护管理费 1 袁玉玲我国公路建设资金及投融资政策研究【d 】西安：长安大学，2 0 0 9 1 0 长安大学硕士学位论文 和运输管理费支出4 2 ) = 4 6 0 8 。 2 0 0 9 年中央对地方税收返还和转移支付2 8 6 2 1 3 亿元，完成预算的9 9 1 ，与预算 的差异，主要是救灾支出实际数低于年初预计，相应减少对地方专项转移支付。其中： 税收返还4 9 4 2 2 7 亿元，增长4 8 2 ，主要是实施成品油税费改革，中央财政增加的成 品油消费税收入按规定返还给地方；成品油税费改革税收返还金额为1 5 3 1 1 亿元1 。则 由上述可以推出，2 0 0 9 年用于公路建设的燃油税总额为7 0 5 5 3 亿元。 2 2 国外燃油税的征收 2 2 1 美国燃油税的征收 美国的燃油税分为联邦燃油税和州燃油税两种，联邦燃油税的税率是全国统一的， 而州燃油税的税率是由各州自行决定的，通常都要比联邦燃油税高出很多。但是总体上 来说，在美国，油价中的燃油税所占的比例是极其低的，其燃油税的征收是为了筹集交 通与道路修建及维护的经费。美国的燃油税设置体现的是对道路使用多用多付费、少用 少付费、不用不付费的公平原则，非交通用途的燃油则可以享受免税的优惠。所以，与 世界上那些征收燃油税的目的是抑制能源消耗、促进环镜保护的国家相比较，美国把燃 油税率定得很低，而且这些年一直不变。 目前，美国全国平均的汽油燃油税大约是4 7 美分力口仑( 1 加仑3 7 8 5 升) ，其中联邦 税是固定的1 8 3 美分，剩下的是州税。而且各州的燃油税都不同，其中加利福尼亚州的 州税最高，为4 8 7 美分。加州是汽油价格最高的州，按照洛杉矶某加油站9 3 号汽油每 加仑2 2 美元的价格计算，燃油税在油价中所占比例约为3 0 。现在的联邦燃油税税率 是美国于1 9 9 3 年确定的，一直未变的低燃油税税率使得道路建设及维护经费严重不足。 也就是说，因为公共交通事业经费的不足，使得现在大部分美国人主要依靠私人汽车作 为交通工具。有专家已经呼吁联邦政府及州政府要大幅度的提高燃油税税率，在增加道 路建设和维护经费筹措的同时，要发挥燃油税抑制能源消耗以及促进环境保护的功能。 2 2 2 日本燃油税的征收 日本汽车相当普遍，但日本人更愿意使用方便快捷的公共交通，小排量汽车因其节 能环保也是受到了日本人的青睐，这与高燃油税税率有很大关系。日本的燃油税分为挥 发油税、地方道路税、柴油税、天然气税四大类。挥发油税所征税的对象是汽油，征收 1 关于2 0 0 9 年中央和地方预算执行情况与2 0 1 0 预算报告 第二章国内外燃油税的征收比较 的税款纳入中央财政，主要用于公路交通基础设施的维护；地方道路税的征收对象是汽 油，柴油税的征税对象是柴油，征收的税款全部纳入地方，用于地方道路设施的维护； 天然气税的征税对象是天然气，税款一半纳入中央一半纳入地方，用于维护公路设施。 在设立之初，挥发油税和地方道路税( 现统称汽油税) 只有现行标准的1 2 。1 9 7 4 年，日 本政府为了有效解决道路修缮经费缺乏的问题，提高了税率。目前日本每升汽油征收的 挥发油税和地方道路税为5 3 8 日元( 约折合0 5 4 美元) 。 2 2 3 法国燃油税的征收 法国燃油税的设置在相当大程度上以环境保护为着力点，征收体系的最大特点是独 立征收，即燃油税与燃料价格没有任何关联。 宏观上法国燃油税包括石油产品国内税和增值税。在法国国内，商品的消费均需要 征收增值税，因此，在严格意义上来说，法国的燃油税指的是石油产品国内税。石油产 品国内税征收的基本原则是节能环保，而这种原则最大的体现就是燃油税不与油价挂 钩。法国燃油税固定单位燃油征税的金额，因此耗油越多，消费者征缴税就越多，征缴 的税额与原油价格以及燃料的成本价格毫无关系。 法国政府在燃油税征收时对部分行业有优惠政策，渔民、农民、公路客运、公共交 通等群体或行业可享受免税。对公共交通行业，包括出租车在内，实施免征燃油税政策， 来鼓励公交系统的发展，减少使用私家车，起到保护环境的作用。 2 - 2 - 4 英国燃油税的征收 英国是世界上最先开征燃油税的国家，1 9 0 9 年英国征收燃油税以控制燃油的消耗量 及加强对环境的保护，所以其税率设置较高。英国对汽油征收相当高的税收，汽油税一般 包括燃料税和增值税两种，其中占比例最大的是燃料税。2 0 0 0 年英国汽油价格为8 5 便士 升时，其中生产成本与利润约为2 1 7 便士，燃料税是大约5 1 便士，增值税是1 2 3 便士。从 2 0 0 7 年1 0 月1 日开始，英国燃油税( 包括汽油和柴油) 税率为2 2 8 9 英镑每英国加仑，或者 1 9 0 6 英镑每美国加仑；生物柴油和生物乙醇0 3 0 4 英镑每升或者1 3 8 0 英镑每英国加仑， 或者1 1 4 9 英镑每美国加仑。除此之外，英国燃油还必须同时缴纳增值税，税率为油价的 1 7 5 。在英国，农民及施工车辆使用的柴油被染成红色，税率较低。国际航空燃油则既不 需要缴付燃油税，也不需要缴付增值税。 1 2 长安大学硕士学位论文 2 3 国内外燃油税征收的比较 根据上述国外燃油税征收的阐述，比较分析国内外燃油税征收的具体情况如下表 2 1 所示。 ( 1 ) 征收主体的不同。美国的燃油税分为联邦税和州税，由联邦政府和各州政府 同时征收；日本的燃油税分挥发油税、地方道路税、柴油税、天然气税四大类。挥发油 税征收的税款全部纳入中央财政，地方道路税和柴油税征收的税款全部纳入地方财政， 天然气税的征税税款一半纳入中央一半纳入地方，所以日本的燃油税是由中央与地方共 享，且所有的税款都用于维护公路设施。 法国与英国的燃油税征收主体均是国家政府征收，燃油税纳入国家财政，由财政统 一支出。虽然中国的燃油税也是纳入国家财政，但并不是一般的财政性支出，而是以转 移支付的形势分配给地方政府。 ( 2 ) 征收的燃油税率不同。美国的燃油是由联邦税和州税两部分组成，联邦税是 是全国统一的税率，州税是由美国各州自行决定的税率，通常远远高于联邦税。而美国 的低燃油税率政策，导致大排量轿车、高油耗轻型卡车的流行。美国的燃油税率与中国 的燃油税率相差不多，而日本、法国、英国的燃油税则偏高，是中国燃油税率的5 6 倍。 中国的燃油税是从量计价征收，是属于“多消费多纳税 ，这虽然能对节能减排起到一 定的促进作用，但是相对较低的消费税单位税额很难充分发挥其对节能减排的促进作 用，所以从长远来看，单位税额必然会有所提高。 ( 3 ) 征收环节不同。法国、日本等国家都是在零售或批发环节征收，直接向消费 者征税，其优点是谁用油谁缴税，是最终负担者缴税人；而中国则是在生产和进口环节 征收的，这样可以做到从源头予以控制，同样在生产和进口环节征收的还有澳大利亚和 新西兰等发达国家。 ( 4 ) 征收目的不同。法国、英国主要是以环境保护为出发点，基于环保的目的限 制使用小车，减少排放量，所以燃油税率高；而日本的燃油税征收虽然主要是为了筹集 公路建设和养护资金，但由于日本能源极度匾乏，十分重视节能，所以日本也是高额的 燃油税，这使得日本的小排量汽车备受青睐。美国和中国的燃油税率偏低，美国已经基 本建成公路网，已经过了公路建设高峰期，现在主要需要的是公路的养护资金，故燃油 税率低；而中国则是在建立一个规范的税费机制以及建立完善我国成品油价格形成机制 的同时在不提高成品油价格的前提下实施的这次燃油费税改革，所以目前的燃油税率偏 第二章国内外燃油税的征收比较 低。 ( 5 ) 征收减免方式的不同。美国和英国征收燃油税均是采用染色方式区分应税和 免税的柴油和煤油而进行对相应减免对象的免税和低税率；法国和日本则是直接对减免 对象免税；中国则是采取的燃油税通过规范的财政转移支付返还。 1 4 长安大学硕士学位论文 表2 1 国内外燃油税征收的比较 汽油燃油税率( 2 0 0 9 年1换算成 国别所属 征税对象征收环节征收目的减免方式 月)元，升 燃油以及各种燃州和地方政府、学校、军队、加 联邦政 全国平均的汽油燃油税大约是料，包括普通汽油、筹集联邦和地热、农业发电厂、火车、公交车、 美国府与各 4 7 美分g a i ( 1 9 a l 3 7 8 5 l ) ，其 0 8 5 元 乙醇汽油、煤油、生产、流通、方的交通与道商业捕鱼、救护用飞机、商业飞 中联邦税1 8 3 美分，各州平均升柴油、压缩天然气、消费各个环节路修建维护经行和其他非公路运输使用的燃油 州共享 大约是2 8 7 美分g a l 液化石油气、航空费 ( 料) 通过染色方式区分应税和免 燃料等 税的柴油和煤油免税 中央和 专门为公路建 对出口、煤油、飞机专用油、石 日本 地方政 5 3 8 日元升( 约合0 5 4 美元) 4 0 6 元汽油、柴油、天然 在零售环节 设和养护的特 油化学用油免汽油税：对船舶动力 采取价外征收，从量定额升气和石油产品 定支出而征收 源、铁路车辆、农林经营用、钢 府铁、电力或化学工业原料免柴油 的税 交易税 国家政 1 8 9 法f l l j 升( 1 9 8 4 年) ；单 2 8 9 元 在零售或批发渔民、农民、公路客运、公共交 法国位征税金额固定，与原油价格石油产品环境保护 府升环节通等群体或行业可免税 和燃料成本价格无关 国家政5 0 8 元，汽油、柴油、生物 控制燃油的消农民及施工车辆使用的柴油被染 英国每美国加仑1 9 0 5 9 英镑耗量和对环境成红色，税率较低；国际航空燃油 府升柴油、生物乙醇 的保护既不缴付燃油税 公路建设养护对因开征燃油税后增加负担的农 中央政0 8 元升；价内征收，从量定汽油、柴油、其他资金筹集、建业田间作业、近海渔业捕捞、公 中国0 8 元升生产环节 府额计征成品油立完善成品油共汽车及原不交纳养路费的行政 价形成机制事业单位车辆等用油给予补偿 1 5 第二章国内外燃油税的征收比较 2 4 我国燃油税征收衍生出的问题 首先，要解决人员安置问题。此次燃油费税改革涉及到了大约2 4 万人，是相当大 的人员安置规模。针对大规模的人员安置问题有三个方案：一是交通运输行业内部转岗 安置；二是税务部门接受；三是地方政府统筹协调，多渠道做好安置工作。相对税务部 门征税收入增多的情况，并没有提高税务部门的征税成本。所以如果过分地让税务部门 人员承担安置任务，势必会影响税务部门税收征管的效率，不利于效率的提高。因此， 解决人员安置问题应更多地考虑在交通部门内部消化以及在社会各部门间统筹协调解 决的方案，同时要加大政府财力的投入支持，使燃油税的改革得以稳步推进。 其次是财政转移支付问题。我国燃油税改革是以增加成品油消费税单位税额的形势 征收的燃油税，消费税属于中央税，征收的燃油税收入纳入中央财政，而养路费等交通 规费属于地方收入，纳入地方财政。因此，燃油税税收收入必然通过规范的财政转移支 付由中央财政返还给地方，让地方政府的交通事权得到保障。 第三是关系民生的燃油税费改革方案配套措施的落实问题。替代养路费等六费的 燃油费税改革，已成为所有用油主体的消费税。虽然此次燃油税改革能在一定程度上促 进节能减排以及环保，但是对于农业用油以及非交通工具用油的产生的负担该如何减 轻，却容不得一点忽视。“三农”问题很重要，需要给予相应的补偿。根据我国的实际 国情，美国对公交车、火车等用油实行低税率的政策不适合我国，因为这种低税政策会 增加税收征收的成本，而且不可避免燃油税收收入被挪用的可能。而新西兰政府对非公 路用油的使用者，根据的其提出详尽的补偿资料的申请，然后经政府审批以后给予补偿。 这种先征后补的方式比较适合我国，可以保证对农业用油的补偿能够有效地，不折不扣 地发放到农民手中。 第四是不同交通工具的负担公平问