（社会保障专业论文）老年福利政策的中日比较研究——政府和民间的责任分担.pdf

摘要 本论文对中国和日本老年福利事业的发展和改革进行了考察研究。重点从 政府与民间关系的视角，运用社会福利学的理论并选取大连市为例，进行了比 较研究，探讨了在老年福利政策中社会各个部门的责任空间及作用空间。 首先论述了整个社会福利政策产生和发展的历史过程，剖析了社会福利发 展的规律和特征，可以看出贯穿社会福利发展的主线是政府和民间责任空间和 作用空间的变化，即由个人承担责任，到国家完全承担责任，进而到责任的分 散和多元化。因此，介绍了理论界关于政府和民间责任分担的论争，为本文奠 定了理论依据。 然后，介绍了日本老年福利政策的兴起和改革，分析了日本老年福利事业 中政府和民间的作用的变迁。指出在日本的老年福利运作过程中，国家拥有绝 对的权威，在这种传统体制下，国民和民间过分依赖国家，不仅使政府财政负 担过重，同时也没有给民间福利团体以足够的发展空间。 第三章，考察了中国从计划经济时期到改革开放后老年福利政策的改革过 程，指出了目前中国老年福利政策中政府和民间作用存在的问题，即资源提供 的方式和主体的错位，国家和民间关系的错位。 第四章，通过对大连民权社区居家养老个案的考察和分析，以及同日本类 似政策的比较，可以看出，中国社区养老福利事业尚处于探索阶段，在资金来 源、专业人员的培训以及福利提供的主体方面，与日本的在宅福利制度相比， 国家承担责任较少，尚存在很多需要发展和完善的课题。 最后是比较和结论，通过对中日老年福利政策的比较，可以发现二者的政 策起点和发展过程呈现出很多差异性：日本是由完全的政府主导逐步向民间过 渡；而中国是在原有的计划经济时期的单位福利解体后，提出社会福利社会化 的发展方向，将老年福利服务的责任绝大部分交给社会来承担。同时今后的发 展方向上两国又呈现出相似之处：一是，都强调要逐步减少政府直接提供老年 福利的责任，鼓励更多的民间机构兴办老年福利事业，并提高福利服务的质量。 二是，都重视运用地域共同体这一重要载体发展老年福利事业。 摘要 总结两国老年福利政策中政府和民间责任分担的发展规律，对今后的发展 方向提出了构建“新型地域共同体”的个人展望。所谓的“新型地域共同体” 即，依托地缘为纽带的居住共同体，将政府和民间作用有机结合，满足老年人 日益发展的福利需要。结合中国现实情况及中国社区自身的特点和优势，提出 现阶段发展社区养老事业的政策建议，力求将社区作为中国目前政府和民间作 用的有机结合点。 关键词：老年福利，政府和民间责任 a b s t r a c t t h i st h e s i sr e v i e w sa n ds t u d i e sa b o u tt h ed e v e l o p m e n ta n dr e f o r m a t i o no f e l d e r l yw e l f a r es e r v i c e si nc h i n aa n dj a p a n ，e s p e c i a l l yf r o mav i e w p o i n to fp u b l i c a n dp r i v a t ep a r t n e r s h i p s u s i n gt h et h e o r i e so fs o c i a lw e l f a r ea n dt a k i n gd a l i a na s a l le x a m p l e ，w ec o m p a r ea n d a n a l y z e t h er o l e so fe v e r ys e c t o ri ne l d e r l y w e l f a r ep o l i c i e s f i r s t l y ，w ed i s c u s st h ep r o c e s so fb i r t ha n dd e v e l o p m e n to ft h ew h o l es o c i a l w e l f a r ep o l i c i e s ，a n da n a l y z et h es t r u c t u r e sa n df e a t u r e so ft h e m w ec a r lf i n do u t a ni m p o r t a n tc h a n g ei ne l d e r l yw e l f a r ef r o mp r i v a t es e c t o r st op u b l i co n e sa n d r e c e n t l yp u b l i c p r i v a t ep a r t n e r s h i p sh a v eb e e ni n c r e a s i n g l yc o m b i n e dt o g e t h e r s o r e v i e w i n gt h ed i s p u t eo np u b l i c p r i v a t ep a r t n e r s h i p si sat h e o r e t i c a lb a s i so ft h i s t h e s i s s e c o n d l y ，w er e v i e w - t h eb i r t ha n dc h a n g e so fj a p a n se l d e r l yw e l f a r ea n d a n a l y z et h ec h a n g e so ft h er o l e so fp u b l i cm a dp r i v a t es e c t o r si ne l d e r l yw e l f a r e w ec a r ls e ep u b l i cs e c t o rp l a y i n ga na u t h o r i t a r i a nr o l ei nj a p a n u n d e ri t ss y s t e m p r i v a t es e c t o r sd e p e n do np u b l i co n e se x c e s s i v e l y a sar e s u l t ，i t sf i n a n c i a lb u r d e n h a sb e c o m eh u g e a tt h es a m et i m e ，i tp r e v e n t sp r i v a t ec o m m u n i t i e sf r o ms t a n d i n g o nt h e i ro w l f e e t t h et h i r dc h a p t e rr e v i e w st h ep r o c e s so fr e f o r mo fc h i n a se l d e r l yw e l f a r e f r o mt h e p e r i o do fp l a n n e de c o n o m yt ot h ep e r i o do fe c o n o m i cr e f o r ma n d o p e n - d o o r sp o l i c y w ef i n dt h a tt h e r ea r ep r o b l e m si np u b l i c p r i v a t ep a r t n e r s h i p s i nc h i n a s e l d e r l y w e l f a r ep o l i c i e s t h em o d em a di n s t i t u t i o n st h a tm a n a g e r e s o u r c e sh a v en o tb e e na d e q u a t e t h er e l a t i o n s h i po f p u b l i ca n dp r i v a t es e c t o r si s u n s u i t a b l ef o rc h i n a t h ef o u r t hc h a p t e rr e v i e w sa n da n a l y z e st h ee x a m p l eo fd a l i a nm i n q u a n c o m m u n i t y c o m p a r e dw i t hj a p a n ss i m i l a rp o l i c i e s ，w e c a ns e et h a t c h i n a s c o m m u n i t ye l d e r l yw e l f a r es e r v i c e sa r ei nas t a g eo ft e s t c o m p a r e dw i t hj a p a n e s e a b s t r a c t h o m e - c a r ew e l f a r es y s t e m ，t h e r ea r em a n yp r o b l e m si nc h i n a ；f i n a n c i a lp r o b l e m s ， l a c ko fs y s t e m sf o r t r a i n i n go fs p e c i a l i z e ds t a f f s ，a n dp r o b l e m si nw a y so f p r o v i d i n gw e l f a r es e r v i c e s p u n i cs e c t o r sh a v eal i t t l ed u t y t h e r e f o r et h e r ea r ea l o to fi s s u e st ob em o d i f i e do n f i n a l l y t h r o u g hc o m p a r i n gc h i n a se l d e r l yw e l f a r ew i t l lj a p a n so n e w e p o i n to u tm a tt h es t a r t i n gp o i n ta n dp r o c e s so fd e v e l o p m e n tw e r ed i f f e r e n t i n j a p a nt h ew e i g h to fp o l i c i e sh a sb e e ns h i f t e df r o mp u b l i cs e c t o r st op r i v a t eo n e s i nc h i n as i n c et h e “u n i tw e l f a r e ”o ft h ep e r i o do fp l a n n e d e c o n o m yw a s d i s i n t e g r a t e d ，t h ed u t yo fe l d e r l yw e l f a r eh a sb e e nc o m m i t t e dt os o c i e t y ，a n dw e h a v et ot r e a ti ti nm i x e dw a y s f o rd e v e l o p i n gf u r t h e r ，b o t hc o u n t r i e sa r ef a c i n g s e v e r a ls i m i l a ri s s u e s ；( 1 ) t h e ye m p h a s i z eo nr e d u c i n gd i r e c tp u b l i cs e c t o r sd u t y i ne l d e r l yw e l f a r ea n de n c o u r a g ep r i v a t es e c t o r st or t 1 ne l d e r l yw e l f a r es e r v i c e ss o a st oi m p r o v et h eq u a l i t yo fw e l f a r es e r v i c e s ；( 2 ) t h e ys t r e s so nt h ei n f l u e n c eo f c o m m u n i t i e si ne l d e r l yw e l f a r es e r v i c e s s u m m i n gu p s e v e r a lb a s i cs t r u c t u r e so fc h a n g e sa n d d e v e l o p m e n to f p u b l i c - p r i v a t ep a r t n e r s h i p s i ne l d e r l yw e l f a r ep o l i c i e s ，i no r d e rt os a t i s f yt h e g r a d u a l l ye x p a n d i n gd e m a n d f o r e l d e r l yw e l f a r e ，w em u s tr e c o n s t r u c t “n e w r e g i o n a lc o m m u n i t i e s ”，i nw h i c hp u b l i c p r i v a t es e c t o r sa r eg o i n gh a n di nh a n d b u tw h e nw eo b s e r v ep r e s e n tc h i n e s ec o m m u n i t i e s ，w ec a l lg e ts o m ei m p l i c a t i o n ； w em u s tm a k er e l a t i o n s h i p sb e t w e e np u b l i cs e c t o r sa n dp r i v a t es e c t o r sc l e a ra n d t a k et h e mi n t oc l o s ep a r t n e r s h i p s k e yw o r d s ：e l d e r l yw e l f a r e 、p u b l i c p r i v a t ep a r t n e r s h i p s 东北财经大学研究生学位论文原创性声明 本人郑重声明：此处所提交的博士硕士学位论文 鬟耋蒜鬈怒耋茹黥嘉擞臻篇裟鬈 作者签名： 誊1 虱q 日期：协i 年月名目 东北财经大学研究生学位论文使用授权书 击肄茅缆辜芰昙勰系七i 右享北对冬太孚攻茇j 言士， 鼍 一姗审) 吊闾劫毛馓：殛m i 一= 。二”+ ? 乞，- “? 盖发：工，。 硕士学位期问在导师指导下完成的博士硕士学位论文。本论文的研究成果归东 北财经大学所有，本论文的研究内容不得以其他单位的名义发表。本人完全了解 东北财经大学关于保存、使用学位论文的规定，同意学校保留并向有关部门送交 论文的复印件和电子版本，允许论文被查阅和借阅。本人授权东北财经大学，可 以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文，可以公布论文的全部或部分内容。 日期：劲皓年f f 月暑目 h 期：研年“月了曰 套叫 岛 参 r f 鸯别l 签 签 者 师 作 导 引言人口老龄化趋势与老年福利问题 年老是人生不可避免的自然规律，随着科学技术的进步、经济的发展， 人们的生活水平得到改善，人口死亡率下降，平均寿命延长，老年人口数量 不断增加。有数据表明截至2 0 0 0 年世界总人口有6 0 亿7 0 0 0 万人，其中6 5 岁以上老人占总人口的比例是6 9 ，据推算到2 0 5 0 年总人口将达到8 9 亿， 6 5 岁以上老人所占的比例也将达到1 5 9 。又据2 0 0 0 年人口普查表明，中国 6 0 岁以上人口已经达到1 3 6 亿，占人口总数的1 0 3 ，其中6 5 岁以上人口 为7 1 ，而且每年以3 2 的速度增长，目前中国的6 5 岁以上的老年人口近 1 3 亿，占世界老年人口总量的2 0 以上。预计到2 0 5 0 年，中国老年人口将 达到2 8 亿，占中国人口的总数的1 8 6 4 。 可见，老年入口已经成为一个具有特殊需求的庞大群体。如何解决老年 人的生活照料问题，使其长寿的同时也能保证有质量的生活，已经成为中国 社会福利工作的当务之急。同社会福利制度完善的发达国家相比，处于经济 发展和体制改革过程中的中国，对于老年福利事业的财政支出尚处于较低的 水平，在老年福利服务需求急剧增加的同时，随着国有企业的改革、单位福 利的解体，社会福利的供给远远不能满足需求。近年来，针对老年人的生活 需求，结合中国国情，民政部提出了“社会福利社会化”的方针政策。在不 断推进国有福利设施社会化的同时，又多方面吸取民间营利企业和各类社会 团体的资金和参与，号召社会福利社会办。与此同时，中国的社区作为城市 生活中人与人的地缘纽带，在老年福利政策中的作用也在不断地受到关注。 另一方面，邻国日本据5 月3 0 目公布的2 0 0 5 年全国人口普查中“1 抽 样统计快报”显示，日本6 5 岁以上老龄入口占总人口的比例，达到2 1 0 ， 超过意大利的2 0 o ，成为全球该项指标最高的国家。预计到2 0 5 0 年这个数 字将会上升到3 5 7 ( 2 0 5 0 年) 。2 同是作为东亚两个重要的国家，日本和中国在传统的养老观念上有很多 共同之处，在福利政策的发展过程却不尽相同。1 9 6 3 年日本的老年福利法的 出台，标志着完全由政府承担责任的“公共”老年福利制度的诞生，但随着 老年人口比例的增加，老年福利需求的急剧增加，原有的公共福利已经不能 老年福利政策的中1 3 比较研究一政府和民间的责任分担 应对目前的老龄化趋势，特别是巨大的财政压力迫使日本的公共福利进行改 革，其中具有标志性意义的改革是2 0 0 0 年颁布的护理保险法。由此，日 本的老年福利领域，在提供主体上认同了民间企业的参与，关于民间企业在 社会福利领域的作用问题的争论也越来越多。 本文主要选取了老年福利政策中的政府和民间作用这一角度对中日老年 社会福利政策的发展做了简单的比较研究，探讨了在老年福利政策中社会各 个部门的责任空间及作用空间。并通过对大连社区居家养老模式的个案分析， 结合两国经验对老年福利事业的发展方向提出个人的展望。 国家老龄委2 0 0 3 ，z e n ga n dg e o r g e ，2 0 0 0 。 日本国立社会保障人口问题研究所，人口统计资料集2 0 0 1 2 0 0 2 ，1 0 6 。 第一章社会福利的发展及政府、民间关系论 第一节社会福利的发展 一社会福利领域中国家责任的确立 在社会福利制度产生之前，人们通过血缘、地源结成的家族和地域共同 组织相互扶助，相互支援。欧洲中世纪时期，当时教会的势力很强大，在对 辖区内的穷人的慈善事业上，充当了重要角色。 近代社会福利的萌芽发端于英国。中世纪末期，随着工商业的兴起，封 建社会的人身依附关系开始瓦解，连年的战争和瘟疫使得成千上万的农民离 开土地而涌向城镇，他们在离开土地、摆脱封建的土地人身依附关系的同时 也失去了基本的生活来源，此时正是英国从封建社会向资本主义转变，在自 由竞争的市场条件下，恶劣的劳动环境、低工资、失业、疾病等加之生育、 退休、年老等生命周期等生活危机，由此而引发了新的社会矛盾和冲突。为 了摆脱社会动荡，缓解社会矛盾，一些国家开始采取济贫立法。1 6 0 1 年，伊 丽莎白女王在以前各种法令的基础上，颁布了著名的济贫法( p o o rl a w ) ， 该法最大的特点是确认国家负有救济贫民问题的责任。后来又通过新济贫 法，对济贫法进行了修订。根据这一法律，国家对解决贫民负有责任， 在全国普遍设立了济贫院，收容救济老人、孤儿以及残疾人等无劳动能力的 贫民。可以说，在发达的资本主义国家中，英国是第一个实行社会福利政策 并建立起一套社会保障制度的国家。 1 9 世纪，英国等先进工业国家贫民问题越来越严重。终于在1 9 世纪中 后期，德国的工人运动蓬勃发展，为了保护阶级利益，德国颁布了一系列法 律，实施了一些社会保障措施，以削弱工人的反抗意识。此后，欧洲各国也 相继建立了本国的社会保障制度。由此，较为广泛的生活保障体系开始建立， 逐步确立了国家的社会福利责任。 二福利国家的形成 2 0 世纪初，以自由放任主义为特征的自由资本主义时代结束，无产阶级 老年福利政策的中日比较研究一政府和民间的责任分担 和资产阶级的力量对比发生了根本的变化。第一次世界大战结束后，英国遭 遇了长期的经济失调和严重的失业，社会陷入动荡，而此时，理论界正盛行 着以庇古为代表的福利经济学和以凯恩斯为代表的国家干预理论，这为实行 福利国家计划奠定了基础。庇古于1 9 2 0 年发表了福利经济学一书，提出 了国家实行养老金制度和失业救助制度的主张，被公认为当代西方社会保障 经济理论建立的标志。而3 0 年代兴起的凯恩斯学派的就业理论等经济学说， 为英国于战后实施社会福利政策提供了理论依据。 2 0 世纪4 0 年代，英国提出了“福利国家”的概念。1 9 4 2 年1 2 月，贝弗 里奇发表题为社会保险及相关服务的报告，即著名的“贝弗里奇报告”， 制定了以社会保险制为核心的全面的社会福利计划。提出社会保障应遵循强 制性、普遍性原则：社会保障的管理应该统一；国家有责任防止贫困和不幸， 社会福利是一种社会责任；实现充分就业；每个国民都有权从社会获得救济， 使自己的生活水平达到国民最低生活标准。 战后，英国政府按照贝弗里奇的设计，于1 9 4 6 年1 9 4 8 年间通过并实 施了一系列社会福利法案，从而缓和了阶级矛盾，稳定了社会。1 9 4 8 年，英 国宣布：英国已建成为世界上第一个“福利国家”。继英国之后，欧洲各国 纷纷按英国模式实施社会福利政策，建设“福利国家”，其中瑞典的福利制 度更是堪称“福利国家”中的典范。 福利国家( w e l f a r es t a t e ) 的提出，对资本主义制度的发展具有相当重 要的意义和影响，它使得整个社会意识、社会的价值理念甚至社会结构都发 生了巨大的变化，而其中对社会保障制度的影响尤为深刻，福利国家所提出 的目标和服务内容，已经超越了1 9 世纪以前传统的社会福利方式，使社会保 障制度迈进了一个新的境界。 福利国家一词最早出现在1 9 4 1 年英国约克郡大主教威廉坦普尔 ( w i l l i a mt e m p l e ) 所著的公民与教徒( c i t i z e na n dc h u r c h m a n ) 一书 中，书中用福利国家的概念取代了权力国家的概念。按照通常的解释，福利 国家是指由国家通过立法来承担维护和增进全体国民基本福利的责任，其典 型构架是以全体国民为对象的普遍的社会福利计划。即社会福利是国家责任 主义的基础上，其政策责任主体是国家。因此，社会福利公共责任就是基于 国家责任的原理，对国民的生存权利给予保障。 第一章社会福利的发展及政j | 于、民l 司关系论 福利国家的出现，在社会福利的发展史上具有重要的意义。首先，从国 家政治制度看，标志着政府职能的一个重大转变，政府的责任不仅是救助一 般贫困与社会急需，而且应更积极地保障并促进全民的福利。其次，从社会 意识看，是英国社会意识重大转变。这种变迁的标志在于：社会福利不再是 局部的、有限的慈善活动，而是一项面向全体国民的社会政策；它的组织与 实施不再单纯是民间的互助互济，而是由政府直接干预并承担责任；它的理 论不再是积德行善的教义或儒学思想，而是日益丰富的福利国家、福利经济、 福利社会等学说。 三福利国家的危机和福利多元主义 第二次世界大战以后，各国社会福利制度进入了以高福利为特征的全面 发展阶段。1 9 7 3 年中东石油危机爆发，导致西方资本主义国家普遍出现经济 危机，经济停滞不前，通货膨胀居高不下，失业人口不断增加；与此同时， 日益增长的社会福利开支己远远超过了国民经济的增长速度和政府财政所能 承受的界限，出现了巨大的财政赤字。在这当中，人口老龄化和失业率上升 是不可忽视的直接因素。 从欧洲的情况看，近三十年来，欧洲许多国家人口出现负增长，老年人 所占的比率一直呈上升趋势，6 5 岁以上的老人己占全国人口的1 3 1 5 ，已 全面进入人口老龄化社会。据有关资料统计，1 9 8 0 年西欧各国6 5 岁以上人 口在每1 0 0 0 个1 5 岁6 4 岁人口上所占的比重( ) 分别是：德为2 3 4 ，奥 地利为2 4 1 ，比利时为2 7 1 ，丹麦为2 2 3 ，西班牙为1 7 2 ，荷兰为1 7 7 ，法国 为2 1 9 ，意大利为1 9 3 ，挪威为2 3 9 ，葡萄牙为1 6 4 ，英国为2 3 2 ，瑞典为2 5 4 ， 瑞士为2 0 7 。2 这就意味着整个欧洲的老年人口持续增加，同时伴随着年轻人 口的削减，其结果一方面是社会保障税收来源减少，另一方面是社会保障费 用的支出加大。 庞大的社会福利开支加剧了各国财政的不平衡，加重了税收负担，影响 了国内投资和产品的竞争力。西方资本主义国家的社会保障制度发展到鼎盛 后，终于遇到了前所未有的危机。自8 0 年代以来，随着自由放任的经济思潮 的复苏以及结构因素和文化因素的变化，西方各工业国家开始反省福利国家 实施高福利政策所带来的问题，由此产生了新一轮的社会保障制度的整合与 变革。2 0 世纪8 0 年代以来，世界上出现了社会保障制度改革的热潮。从改 老年福利政策的中日比较研究一政府和民1 司的贵任分担 革的趋势来看，多元化、私有化和分散化将是未来发展的方向，人们将在提 高社会福利和促进经济发展之间寻找到新的最佳的平衡点。 第一，多元化的福利措施。受7 0 年代以来经济增长速度放缓和失业率增 加的影响，许多福利国家和由政府提供大部分社会保障费税的国家都面临着 严重的财政危机，福利国家的理念受到了挑战。为控制政府在社会保障方面 经费的支出，平衡政府的财政支出各国政府开始逐渐改变其社会福利方案。 目前，欧洲各国在社会保障措施的提供上，尽管大多数国家政府仍采取某种 程序的干预，但其干预的程序和性质已与过去有相当大的不同。使得各国政 府在社会福利制度的提供上，不再扮演传统福利给付中惟一“提供者”的角 色，而是逐渐转为扮演“减轻负担者”的角色。社会福利多元化发展的结果， 使各国政府逐渐减少对福利供给的干预范围和程序。 第二，福利措施私有化的引入。福利措施私有化，是指将以往由政府免 费或部分付费提供的保险项目，部分地转移为个人自行依需要向市场购买。 由于政府在社会福利制度中角色的逐步转变，越来越多的私人或企业作为福 利方案的提供者而出现。福利措施私有化的趋势，一方面是各国政府在财政 预算出现困难时所采取的对应措旌，另一方面，也是市场经济的必然结果。 英国学者奥辛格斯( 0 h i g g i n s ) 在论及英国社会福利与私有化之间的关系 时指出，“政府所提供的福利服务品质逐渐降低时，或政府在私人提供的服 务品质日渐提升而无未能将自身所提供的福利服务品质作相应提升时，人们 选择私人提供的福利服务的情形就会增加。政府角色逐渐退缩，并非源自剥 夺民众领取政府所办福利服务的权利，而是因为消费者自行选择从别处购买 其所需用之服务。某种程序的再市场化( 或称私有化) 即通过消费，而非通 过夺取以达成。政府或许可借有意的或无意的政策实施，导致人们在一段时 间之后，逐渐转向选取私人提供的服务，并进而扩大私人服务提供的范围与 角色。”因此，分析近年来福利服务私有化蓬勃发展的原因，除了因经济压 力导致政府社会福利预算逐年削减以外，还由于民众在社会保障方面需求的 增加，即要求享受更有效率的服务，要求在遭遇劳动风险时能得到更高额或 更多的补偿给付。不过，与政府提供的福利服务相比，由私人提供的福利服 务或给付，不但在方案上存在着极为显著的差异，而且各私人提供的补充福 利方案的性质或财源也存在很大的不同。这主要是因为私人方案的提出是由 第一覃社会福利的发展及政府、民1 司关系论 个别提供者依据实际需要而自行设计的，而且私有化本身并非是指所有经济 和成本均由个人来提供，实际上，许多私人补充福利方案都相对得到政府的 经费补助。 第三，福利措施向地方化发展。福利措施的地方化，是指福利服务的供 给逐渐改为以满足地方社区居民个别需要为目标。从各国社会保障发展的规 划看，除中央制定一套共同的制度以供遵守外，近年来也制定了不少弹性的 规定以适应福利地方化的需要。欧盟各国和国家内部各地区之间存在生活水 平和就业结构的差距，对各国在制定和执行有关福利政策上有较大的影响。 纵观社会福利发展的历程，可以看出贯穿社会福利发展的主线是国家责 任空间和作用空间的变化，即由个人承担责任，到国家完全承担责任，进而 到责任的分散和多元化。因此，理论界关于政府和民间责任分担的争论也始 终伴随着社会福利发展的全过程，所以下文将详细阐述社会福利中政府民问 关系论的发展。 第二节政府、民间关系论的发展 社会福利的政府、民间关系论自2 0 世纪初围绕英国的济贫法和民间慈善 活动的作用分担被提及以来，在社会福利政策以及实践的展开过程中一直成 为争论的焦点，可以说是一个“老而新”的话题。 社会福利是一种通过社会力量应对个人和家庭难以解决的生活困难的一 种社会政策。对于困难的应对有自发的，集团的民间活动，更有地方政府及 国家兴办的公共福利制度和福利事业。起初，寻求解决的生活困难是贫困问 题，但随着福利国家的实现及社会保障制度的不断完善，金钱不能解决的生 活困难越来越多，特别是发达国家的人口老龄化日益突出，伴随着老龄人口 的增加，老人的护理及生活照料问题不断增加，而在近代化和家庭小型化的 过程中，家庭内部的支援功能逐渐弱化，家庭内部无法解决的这种非货币需 要越来越突出，即社会福利的需要呈现多样化的发展，其中老年福利问题在 社会福利领域中越来越受到重视。 随着时代的发展和社会的进步，应对社会需要的变化，在社会福利领域 1 老年碣利政策的中日比较研究一政府和民l 可的责任分担 哪一种需要、多大的范围、什么程度需要由政府部门来承担责任，或者由自 发的团体的民间部门来承担，这一问题被反复争论。政府民间关系论的争论， 从当初的国家地方公共团体和自发的志愿组织之间的作用分担开始被提及， 随着福利国家的发展，争论的内容不再停留在公共的货币保障，而扩大到非 货币的服务提供上。 政府国家、地方各级政府 rj l 蕾利组织 刚司一厂刚础“织t 一织 民间一l 营利组织 l 民问非编织家庭、亲友、邻里等 图l 一1 概念的界定 就民间的含义和范围有不同理解，本文中界定的概念范围如图l 所示， 政府主要是指国家及地方政府，民间主要包括三个部分，一是社会福利团体， 公益团体以及志愿组织等民间非营利组织；二是商业福利，保健医疗服务的 相关企业等盈利组织；三是家族、亲友、近邻的非组织的福利活动及地域共 同体自发组织的福利活动。 综上所述，简单归纳一下政府和民间关系的争论过程。 第一阶段可以追溯到1 9 世纪后半期，古典的争论是围绕着英国济贫法的 运营展开的。其中重要的有j l o w e l l 和c o s ( 慈善组织协会) 的“民间社会 福利事业万能论”的民间优势说，以及k g r a y 为代表提出的“政府民间平行 棒理论”( t h ep a r a l l e lb a r st h e o r y ) 。提出了，民间作用比政府的作用更 有优势，在先导性上位于与政府平行的位置。 第二阶段是2 0 世纪初到1 9 3 0 年，这一阶段是社会保障制度化的阶段。 政府开展社会福利的必要性取代了已经失去成立依据的民间优势论，出现了 公营万能论和政府民间平行论。前者的代表是h c l a r k ，他主张贫困作为资 本主义构造的矛盾，应该由政府的责任来解决。后者是由b w e b h 提出的劳动 扩张理论( e x t e n s i o n a b o rt h e o r y ) ，l b s w i f t 的“多数= 公营，少数= 民营”( m a j o r i t y p u b i c ，m j n o r i t y p r i v a t e ) 。 第一章社会福利的发展及政府、民间关系论 第三阶段是二战以后，伴随着英国福利国家的构想的具体实施产生的。 m p h a l l 提出的“批判性的合作关系论”以及“政府民间协作论” ( p a r t n e r s h i p ) ：为了实现福利国家的目标，政府和民间在社会福利领域的 作用、功能、特征都应该被承认，就像合作又排斥的车轮。也就是在这个阶 段出现了著名的贝弗里奇报告，在报告中提出政府的责任是保证最低限度的 收入保障，而民间的作用是提供超越最低生活保障的，致力于提高生活质量 的收入及福利服务，由此将二者的责任范围进行了明确的划分，成为了近代 政府民间关系论的出发点。 第四阶段是随着福利国家的成立和发展，与贝弗里奇的观点有所不同， 国家和地域共同体在社会福利中的作用不断吞噬民间领域。同时，1 9 6 8 年 s e e b o h mr e p o r t ( 报告) 在地域共同体扶助政策的推行及发展方向方面起到 了巨大的作用。报告中提出，社会福利服务的提供不仅由社会福利部门承担， 为了提高地域整体的福利，号召居民之间的相互援助，白助。地域全体成员 的互酬支援( r e c i p r o c a lg i v i n g ) 和促进市民参加活动成为该报告的主题。 在这一报告中，就政府和民间的关系提出公共的服务和各种相互扶助及非正 规援助活动是纵横交错的关系。在此之后，随着地域援助的展开，政府部门 和民间部门的协作成为重要的课题。 进入1 9 9 0 年，随着老龄人口的增加，英国进行了地域福利改革，提出了 民营化的政策方针。政府和民间关系论进入了民营化及福利混合经济的发展 阶段。政府作为社会服务的购买者，通过契约，将社会福利的公共部门作用 向民间服务转移。 鋈爹霪珍固雯霾珍 图2 2 政府、民间关系论发展过程 这样，政府和民间责任关系的争论就是围绕着民间福利事业是否比公共 胁蕊箩 瓣嚣篓 露豢囊避 簇然氆 老年福利政策的中日比较研究政府和民间的责任分担 福利更有优势；国家保障的责任和范围是否应该和民间的自发福利事业严格 的分离；以及制度化的福利事业和民间福利事业应该建立一种合作的关系而 展开的。这些论争规根到底都可以归结为社会福利事业、社会福利活动应该 处于什么地位才能发挥社会的责任，及政府和民间责任的范围、功能、作用 及其相关性展开的争论。这些问题是涉及到社会福利本质，在现今也是重要 的课题。 社会福利发展到今天，从最初的济贫到现在的多方面的服务提供，其演 变的规律始终围绕着福利需求的演变，以需求为出发点，以最终提高生活质 量为目标，选择适合需求的服务，进而思考其提供主体及对象，即由福利需 求与福利供给是一种二元关系。基于需求划分福利提供主体的责任分担，并 追求政府和民间部门的共同作用和协同合作，应该是今后论证福利责任分担 的正确出发点。社会福利是政府主导的一项社会性的公共事业，它不仅需要 立法规范和政策引导，而且需要公共财政支撑并由政府承担进度管理责任。 尽管社会福利多元化的发展趋势不可逆转，但政府在社会福利中仍然需要承 担的多方面的责任，同时又离不开民间和社会力量的参与。 随着世界入口老龄化的发展，老年福利在社会福和中所在的比重越来越 大，老年人的福利需要越来越受到关注，老年人作为社会福利的一个特殊需 要群体，其福利需求具有特殊性，长期性等特点，特别是老年人的医疗及护 理照料服务的需求，成为整个社会福利政策中的一个十分重要的课题。老年 福利政策的发展在上述整个社会福利政策发展的规律中，又呈现出其自身的 发展规律和趋势。从政府和民间分担的视角对老年社会福利政策进行研究， 对于解决老年人生活困难，满足其生活需要，提高生活质量，有着十分重要 的意义。作为人类社会发展需求的社会福利，尽管各个国家制度不同，文化 差异，但是有很多共同的规律是具有一致性的。这是国际化发展过程中产生 的一种福利文化现象，是人类共同的财产。在此前提下，下文将具体的考察 世界老龄化最高的日本及老龄化加速发展的人口大国中国的老年福利政策， 通过比较思考老年福利政策中政府和民间责任分担的发展方向。 1 周弘国外社会福利制度，中国社会出版社，2 0 0 2 年版，4 5 。 2 顾倥礼，福利国家论析一以欧洲为背景的比较研究，经济管理出版社，2 0 0 2 年版，2 1 9 。 3 冈崎佑司、藤松素子、坂本勉著，社会福利原论，2 0 0 2 年5 月，2 7 6 2 7 7 。 。郑功成，社会保障概论，2 0 0 5 年5 月，2 8 3 。 第二章日本老年福利政策发展过程中的政府、民间责任演变 第二章日本老年福利政策发展过程中的政府、 民间责任演变 第一节日本老年福利政策的形成 日本传统的社会，是由以家庭为单位的自然共同体组成的，养老扶幼可 以通过亲情照顾、邻里互助圆满的解决，直到2 0 世纪3 0 年代，日本社会基 本上还是保持着这种结构，对老年人的生活进行保障的主体是家庭，国家的 救济政策只起到一种辅助性的作用，对象范围也很窄，原则上仅是7 0 岁以上 的病弱者。另一方面，这个时期，在公共的救济制度很有限的条件下，开始 出现了民间的慈善活动，特别是明治后期，开设了以贫困老人为对象的养老 院，到1 9 2 5 年全国已经有5 7 家慈善养老设施。1 9 3 8 年日本制定颁布了社 会事业法，这部法律开创了国家对民间社会事业的国库资助的道路，但其根 源是国家对民间社会事业的统治，以达到战争后备的最终目的。 2 0 世纪6 0 年代是日本社会福利政策的起步时期，这个时期的标志是“福 利三法”的出台，其中1 9 6 3 年颁布的老人福利法，从严格意义上讲，是 日本明确的系统的出台老年福利政策的标志，这部法律是领先于其他发达国 家的一部独立的老人福利法，它提出了综合福利保障概念，强调老年福利的 范围除了经济和医疗保障之外，还要注意提供生活服务保障。老人福利法 第一次明确的从法律上对老人福利权利和义务进行了规定，对国家、各级地 方政府在发展老人福利上的组织形式、财源构成等进行了规范，规定各级政 府不能以种种理由推卸提供福利财源和福利服务的责任。该法始终强调国家 承担老人福利的责任，从而确立了中央集权型的老人福利体制。 在老人福利法颁布不久，日本于1 9 6 6 年制定了关于养护老人院及特别 养护老人院的整备及运营基准。又在1 9 6 9 年进行了全国范围的老人生活情 况调查，瘫痪老人的生活实态及老人的医疗问题，受到了全社会的极大关注。 1 9 7 0 年日本的厚生福利部制定颁布了社会福利设施紧急整各五年计划， 老年福利政秉的中日比较研究一政府和民i 可的责任分担 加快了老年福利院等福利社会的建设，这个时期成为日本社会福利设施优先 发展的时期，政府把建设福利设施作为发展社会福利的一个中心任务。另一 方面，随着东京都等地方试点实施的的老年公费医疗制度在全国的扩大，1 9 7 2 年作为老年福利法修改的一部分，建立了老年医疗费支付制度，并于次年的 1 9 7 3 年1 月颁布实施。 这个时代的一个重要特征就是逐步确立了国家主导型的社会福利模式。 通过表2 1 可以看到。1 9 6 5 年，公营和私营民间福利设施之间的差距，到 了1 9 7 0 年明显扩大，特别是7 0 年代公营福利设施占据主流，形成垄断趋势。 表2 1老年福利设施发展一览表 年度 公立私立总数 1 9 6 5 笠5 7 02 2 57 9 5 1 9 7 0 正 8 0 33 9 l 1 ，1 9 4 1 9 7 5 芷1 ，3 3 68 1 9 2 ，1 5 5 1 9 8 0 笠 2 ，0 1 4l ，3 4 03 ，3 5 4 资料来源：横山和彦等编，日本社会保障的历史，学文社，1 9 9 1 2 6 8 到了7 0 年代后半期，由于设施建设的支出费用在日本财政支出中所占的 比例越来越大，日本的在宅服务的必要性逐步得到认识，迎来了居家福利服 务的发展时期。1 9 7 8 年展开了老人短期入所事业，1 9 7 9 年老人日照顾事业， 开始了对老年人居家福利事业的国库资助。1 9 8 1 年开展了老人家庭服务员事 业，享受的对象从最低生活保障和低收入家庭扩大到了一般家庭。随着这一 事业的展开，也开始根据负担能力逐渐征收利用费用。同时，对于养护老人 院和特别养护老人院利用，也根据1 9 7 9 年提出的“养护老人院及特别养护老 人院相关费用征收标准的改革”，实行了以年收入作为标准，按照支付能力收 取费用的能力负担原则。1 纵观日本经济高速发展期及其后的7 0 年代的日本老年福利政策，在这当 中开始实施老人医疗公费制度的1 9 7 3 年，被称之为日本的福利元年。可 第二章日本老年福利政策发展过程中的政府、民间责任演变 是就在当年的1 0 月份，中东石油危机爆发，通货膨胀严重，给日本的泡沫经 济带来了极大的冲击。1 9 7 4 年，日本在战后第一次出现了经济的负的增长。 受到这种经济状况变化的影响，1 9 7 5 年关于福利改革论的争论占了优势， 从财政的角度出发主张抑制福利设施的扩充，提倡受益者负担原则、有 效率的社会保障制度改革的呼声愈来愈大。 第二节8 0 年代的政策及老年福利制度的改革 t 9 7 9 年8 月份，日本内阁政府发表了新经济7 年计划，在报告中指 出了社会福利需要个人的自助，及家庭、近邻、地域的互助，提出了创建以 家庭和社区为基础的日本型社会福利。同时在国民生活的未来一日本型 福利中提出：“创建日本型社会福利的关键是发展和培育民间团体以及应用 市场经济的调节手段，打破社会福利领域回避市场经济的观念”。3 到