（环境与资源保护法学专业论文）我国环境行政补偿制度的建构.pdf

我国环境行政补偿制度的建构 摘要 随着我国民主和法治建设不断推进，公民权利在我国越来越受到重视。但是， 由于我国片面强调私人利益服从于国家利益和公共利益，以及国家对经济与社会 事务的管理权力过大等原因，行政主体虽依法行使环境行政权力，但是造成相对 人损失的情况还是很多，所以，我们必须完善一般环境行政补偿制度。另外，本 文试图提出一种环境侵权的行政救济方式即建立环境受害行政补偿制度。首先， 由于环境侵权具有特殊性，很多受害人通过传统的民事救济无法得到及时充分赔 偿，需要行政机关对环境侵权进行干预，由行政机关通过建立补偿基金对无法通 过传统民事救济得到赔偿的环境侵权受害人进行及时有效补偿；其次，基于环境 资源的公共物品属性，在权利社会化的同时，义务也日趋社会化，因此环境侵权 补偿社会化具有正当性；第三，基于环境权理论，公民环境权受到侵害时，政府 负有消除危害、填补损失的责任，对公民的环境权予以有效保护是政府应尽的职 责。基于以上理由，我国可以考虑建立环境受害行政补偿制度。 一般环境行政补偿制度与环境受害行政补偿制度共同构成了我国的环境行政 补偿制度，然而，我国现行的环境行政补偿制度并不完善，相关立法存在很多不 足：在立法的指导思想上，过多体现出国家主义与整体主义的倾向；缺乏统一的 补偿原则、标准；缺少具体实施程序；没有有效的环境行政补偿救济制度，并且 环境受害行政补偿制度缺失等等。针对以上问题，我们应当参照国外的立法规定， 制定环境行政补偿法，从各方面完善现行的环境行政补偿制度，以达到保障公民 的基本权利、平衡公共利益与个人利益、促进社会整体利益的目的。 关键词：环境行政补偿；一般环境行政补偿；环境受害行政补偿；立法 n 硕士学位论文 a b s t r a c t a st h ea d v a n c e m e n to ft h ed e m o c r a c ya n dt h en o m o c r a c y ，m o r ea n dm o r e a t t e n t i o n sa r ep a i dt oc i v i lr i g h t s h o w e v e r ，w eh a v eb e e np l a c i n gt o om u c he m p h a s i s o nt h ea d m i n is t r a t i v ei n e r t i at h i n k i n gt h a tp r i v a t ei n t e r e s t sm u s to b e yt ot h en a t i o n a l i n t e r e s t sa n dp u b l i ci n t e r e s t si nc h i n a d u et ot h ei n e r t i ao fp l a n n e de c o n o m y ，t h e p o w e ro fo u rg o v e r n m e n ti st o o 伊e a t t h o u g ht h ea d m i n i s t r a t i v ea g e n c i e se x e r c i s e t h e i f 如n c t i o n sa n dp o w e r sa c c o r d i n gt ol a w ，t h e yp r o b a b l yi n 仔i n g et h er i g h to fc i t i z e n s s ot h eg e n e r a lc o m p e n s a t o r ys y s t e mo ne n v i r o n m e n te x e c u t i o ns h o u l db ei m p r o v e d a d d i t i o n a l l y t h i s p a p e rt r i e s t o b r i n g f o n a r da na d m i n i s t r a t i v e r e m e d y f o r e n v i r o n m e n t a li n f r i n g e m e n tb ye s t a b l i s h i n gc o m p e n s a t o r ys y s t e mo ne n v i r o n m e n t i n f r i n g e m e n t f i r s t ，t h e r ei ss p e c i a l i z a t i o ni nt h ee n v i r o n m e n t a li n f r i n g e m e n ta n d v i c t i m sc a n tg e tt i m e l ya n ds u f n c i e n tr e m e d yb yc i v i lp r o c e d u r e s oi n t e r v e n t i o nb y t h eg o v e r n m e n ti sr e q u i r e da n dt h eg o v e r n m e ms h o u l de s t a b l i s hc o m p e n s a t i o nm n d s w h i c hc a nr e m e d yf o r t h eo n ew h oc a n tg e te n o u g hc o m p e n s a t i o nb yc i v i lp r o c e d u r e ； s e c o n d ， e n v i r o n m e n t a lr e s o u r c e sa r ep u b l i cg o o d sa n db o t hr i g h ta n dd u t ya r e s o c i a l i z e dg r a d u a l l y ，s os o c i a l i z a t i o no fr e m e d yf o re n v i r o n m e n t a li n f r i n g e m e n ti s p r o p e r ；t h i r d ，w h e nt h ee n v i r o n m e n t a lr i g h to fc i t i z e ni si n f r i n g e d ，t h eg o v e r n m e n th a s t h ed u t yt oe l i m i n a t et h eh a z a r da n dm a k eu pt h el o s sa c c o r d i n gt ot h et h e o r yo f e n v i r o n m e n t a lr i g h t sa n di ti st h ed u t yf o rt h eg o v e r n m e n tt op r o t e c tt h ee n v i r o n m e n t a l r i g h t so fc i t i z e n s t h a t sw h yw es h o u l dt r ye s t a b l i s h i n gc o m p e n s a t o r ys y s t e mo n e n v i r o n m e n ti n 厅i n g e m e n ti no u rc o u n t r y g e n e r a lc o m p e n s a t o r ys y s t e mo ne n v i r o n m e n te x e c u t i o na n dc o m p e n s a t o r y s y s t e mo ne n v i r o n m e n ti n f r i n g e m e n tc o n s t i t u t ec o m p e n s a t o r ys y s t e mo ne n v i r o n m e n t e x e c u t i o n h o w e v e r ， t h e r ea r ed e f e c t si n c o m p e n s a t o r ys y s t e m o ne n v i r o n m e n t e x e c u t i o ni no u rc o u n t y ：i ti n c a r n a t e sn a t i o n a l i s ma n dc o l l e c t i v i s mi nt h eg u i d i n g i d e o l o g yo ft h el e g i s l a t i o n ，a n di ta l s ol a c k su n i 矗e dp r i n c i p l ea n dc r i t e r i o n t h e r ei sn o s p e c 讯cp r o c e d u r e a n de f f e c t i v e r e m e d ys y s t e m f o r c o m p e n s a t o r ys y s t e m o n e n v i r o n m e n te x e c u t i o n t h e r ei sn ol e g a ls y s t e ma b o u ta d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o n f o re n v i r o n m e n t a li n f r i n g e m e n t s ow es h o u l dm a k eal a wo nc o m p e n s a t o r ys y s t e mo n e n v i r o n m e n te x e c u t i o nb a s e do nt h ec u r r e n ts i t u a t i o no fo u rc o u n t r ya n dr e l e v a n t l e g j s j a t i o n s o ff o r e i g n c o u n t r y t h e nt h e c o m p e n s a t o r ys y s t e m o ne n v i r o n m e n t e x e c u t i o nw i l lb ei m p r o v e di ne v e r yd i r e c t i o n ， s ot h a ti tc a np r o t e c tt h ec i t i z e n s i 我国环境行政补偿制度的建构 m n d a m e n t a lr i g h t s ，m a i n t a i nab a l a n c eb e t w e e np u b l i ci n t e r e s ta n dp e r s o n a li n t e r e s t ， a n dp r o m o t et h ei n t e r e s to ft h ew h o l es o c i e t y k e yw o r d s ：c o m p e n s a t o r ys y s t e mo ne n v i r o n m e n te x e c u t i o n ；g e n e r a lc o m p e n s a t o r y s y s t e mo ne n v i r o n m e n te x e c u t i o n ；c o m p e n s a t o r ys y s t e mo ne n v i r o n m e n t i n f r i n g e m e n t ；l e g i s l a t i o n i v 湖南大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取得的 研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均 已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果由本人承担。 作者签名：、p y 各 醐知缈刖尹 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保 留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。 本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 作者签名： 导师签名： 1 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密团。 ( 请在以上相应方框内打“”) 弘抑八 历，脚_、，。 岁 年年嚣期期 硕士学位论文 1 1 选题背景 第1 章绪论 随着我国现代化和城市化进程的加快，政府的权力慢慢地渗入到社会生活的 方方面面，在实现社会福利增加的同时，不可避免地也会影响到私人利益。长期 以来，我国国家与社会不分，国家垄断了一切社会资源，人民被作为利益一致的 主体，在政府治理思维上片面强调私人利益对国家利益和公共利益的依赖和服从， 行政主体在行使职权时经常打着公共利益的幌子，披着合法的外衣，侵犯公民基 本权利。由于我国环境行政补偿制度尚不完善，使公民、法入或其他组织因环境 行政主体合法行使权力，履行环境管理职能过程中遭受的特别损失，无法得到应 得补偿，甚至得不到任何补偿，实践中出现了很多问题。 另外，由于我国基本上是在粗放经营的传统发展模式下实现快速工业化，环 境污染和生态破坏越来越严重，环境侵权纠纷越来越多，因为环境侵权的主体存 在不特定性以及环境侵权造成的后果非常严重，加上环境侵权受害人在经济实力、 信息与知识上处于弱势地位，很多环境侵权受害人通过传统的民事救济无法得到 赔偿，环境污染事故也得不到妥善处理，严重影响到社会的稳定与和谐社会的建 设。 而解决上述问题的关键是完善我国的环境行政补偿制度，除了要完善我国的 一般环境行政补偿制度即因为行政主体在依法行使环境与资源管理职权时给相对 人造成人身伤亡或财产损失，或者行政相对人因公益行为引起人身伤亡或者财产 损失由行政主体给予行政相对人合理的补偿的制度，还应当建立环境受害行政补 偿制度即政府以行政手段介入环境侵权损害赔偿，设立损害补偿基金，并设定相 应的救助条件，以该基金补偿环境受害人，使受害人获得迅速、确实的赔偿，在 侵权责任人可以确定的情形下，可以向加害人追索所付补偿金的制度，以保障公 民基本权利、实现和谐社会所追求的实质公平与正义。 1 2 研究意义 人权保障是法律的核心价值，公民合法权益受一国法律保护是法治的当然逻 辑，因为环境行政主体合法行使职权或环境侵权受到损害也必须得到救济。 在一般环境行政补偿中，当国家要求公民出让合法权益而致使其受损，就必 须使其得到合理补偿。唯有如此，法律才能体现其公平正义，否则必然会损害利 益主体从事有利于社会进步活动的积极性。因此，加强一般环境行政补偿制度的 我国环境行政补偿制度的建构 理论研究，完善一般环境行政补偿制度，对保障社会公平，促进社会进步具有重 大的意义，首先，完善一般环境行政补偿制度有利于实现宪法规定的法律面前人 人平等原则，保障公民平等权的实现。平等是人们普遍向往的理想完美状态。我 国现行宪法第3 3 条第2 款规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”在 环境行政补偿中，行政相对人因合法环境与资源管理行为而遭受特别牺牲，社会 公众又因此行政行为而受益，这就是对平等原则的破坏。为了补偿造成的损害， 就有必要对因环境与资源管理而受到侵害的公民、法人或其它组织给予公正补偿； 其次，完善一般环境行政补偿制度有利于监督行政权的合法行使，提高行政机关 依法行政的水平。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验， 有权力的人们使用权力一直是到遇有界限的地方才终休止。现代日益复杂的政 治、经济和社会问题要求政府加强对社会事务的直接介入，同时，行政权力的扩 张却使行政主体违法侵权的机会大大增加，维护公共利益将成为行政主体损害私 人利益的借口，环境行政补偿制度在程序和实体上提出了现实运行的规则，对行 政权进行合理限制。再次，完善一般环境行政补偿制度有利于保护相对人的合法 权益，平衡公共利益与个人利益。由于社会的复杂性和关联性，为了维护社会的 安全、秩序和发展，必须在公共利益和私人利益发生冲突时，首先维护公共利益。 但是也必须兼顾保护公共利益相对方的合法权益，实现社会公平。因此，只有在 环境行政补偿制度的规束下，才能保护私人利益，如此对鼓励人民努力劳动，创 造财富，促进社会的和谐发展都具有积极意义。 而基于公民环境权、私法公法化以及义务社会化等理论，我国应当建立环境 受害行政补偿制度，加强环境受害行政补偿制度研究，一方面，可以合理减轻企 业追求科技进步的负担，保证经济发展的活力，实现分配正义当中的效率原则， 同时也可以解决在环境侵权法律关系中加害人和受害人的地位不平等，保护弱势 群体的利益，实现了分配正义中的公平原则；另一方面，建立使受害人的损失能 得到及时和有效填补的制度也履行了国家本应承担的提供社会福利的义务。 同时，本文也着眼于理论推进意义，希望能推进一般法学理论在环境法领域 的具体化应用，推动环境法对各个部门法的借鉴、渗透与互相推进，推动环境法 学科建设。 1 3 研究现状 一直以来，环境行政补偿指的是一般环境行政补偿即因为行政主体在依法行 使环境与资源管理职权时给相对人造成人身伤亡或财产损失，或者行政相对人因 公益行为引起人身伤亡或者财产损失由行政主体给予行政相对人合理的补偿，各 国学者专门研究环境行政补偿比较少，关于环境行政补偿的理论主要来源于行政 2 硕士学位论文 补偿的理论，德国行政法学之父奥托麦耶在提出公法权利时，就研究了行政补偿， 提出了相关理论。二十世纪以后，行政补偿引起了日本行政法学界的广泛关注， 出版了大批的专著和论文。关于一般环境行政补偿的内容，已经颇具体系，2 0 世 纪7 0 年代以来，由于环境侵权的特性以及法律责任由道义责任转变为社会责任， 环境受害行政补偿开始受到法学界的关注，各国学者纷纷提出，行政机关应当干 预环境侵权进行救济，日本学者加藤雅信主张建立类似于新西兰意外事故补偿 法的统一的综合性救济制度，完全废止侵权行为法，以社会保障性救济取代侵 权损害赔偿。心1 环境法学在我国是一个新兴学科，同样，因为环境行政补偿理论的从属性， 学者关于环境行政补偿的专门研究很少，主要研究的是行政补偿基本理论，最初 主要表现为对其他国家和地区行政补偿制度和研究情况的介绍，以及对行政补偿 制度概念的简单界定上。随着我国市场经济的迅速发展，公民权利保护意识的不 断增强，行政法学界越来越关注行政补偿问题，不但在行政法教科书里开始全面 系统介绍行政补偿。更是出现了很多专业论文，研究领域广泛；近几年，随着我 国环境法制的不断完善，也有一些学者开始专门研究我国的环境行政补偿制度， 比如陈丽红发表于2 0 0 1 年第3 期黎明职业大学学报的环境资源管理中的行 政损失补偿，2 0 0 4 年东北林业大学王润娟的硕士论文论环境行政补偿制度的 完善专门对环境行政补偿进行比较全面和深入的研究。陆维福发表于2 0 0 7 第4 期安徽农业大学学报( 社会科学版) 的论环境行政补偿也对环境行政补偿 制度的理论依据进行了比较深入的探讨。学者们对环境行政补偿主要从环境行政 补偿的理论基础、环境行政补偿的原则、环境行政补偿方式等进行研究，对环境 行政补偿理论基础有学者认为应将公共负担平等说与“谁受益谁负担”原则结合 起来，3 也有人认为特别牺牲说与公共负担平等说是相通的。h 1 关于环境行政补 偿的原则，有学者主张应当适用“适当补偿”原则，只是补偿受害人的实际物质 损失。1 有学者主张行政补偿标准可参照行政赔偿的标准，以补偿相对人的实际 损失为原则。但具体领域、具体事项的补偿标准，应以单行法律、法规规定，不 宜作统一的相同规定。b 1 对于环境行政补偿的范围，有的学者主张环境行政补偿 包含一般环境行政补偿与环境受害行政补偿h3 ，有的学者主张环境行政补偿只限 于一般环境行政补偿的内容即因环境资源的公用征收、公用征调、公权力附随效 果损害环境权、财产权限制、行政许可权被变更或撤回、对财产使用或收益禁止 与限制等等导致的特别牺牲。1 由于环境侵权的特殊性与我国环境侵权纠纷解决现状，很多学者从环境侵权 社会化的角度都主张我国建立环境受害行政补偿制度，又名环境侵权损害行政补 偿制度，关于环境受害行政补偿，学者主要研究环境受害行政补偿的理论基础， 有学者认为构建环境侵权损害填补综合协调机制的前提是实现三个转变：道义责 我国环境行政补偿制度的建构 任转为社会责任、个人赔偿机制转为社会赔偿机制、单一侵权损害赔偿转为综合 性社会安全体制；哺1 有学者指出受害人的充分补偿与侵权责任的社会化分担以及 环境侵权个人责任的不足与环境侵权责任社会化是环境受害行政补偿的理论依 据；n 1 关于环境受害行政补偿的性质，有学者认为它是民事赔偿制度的补充同时 兼有国家福利的性质， 1 也有学者认为它是行政补偿的一种，是一种行政救济手 段。4 1 学者们对环境行政补偿进行了比较深入的研究，给人很多启示，但是我们也 可以看到当前理论存在的问题。首先对环境行政补偿的概念理解尚欠清晰，其次， 对环境行政补偿的理论依据争论很多，有的学者一味地吸收了外国的相关理论， 而忽略了中国的国情。另外，时至今日，尚未见符合我国国情的环境行政补偿制 度的研究论著出现。现在每年虽有些论文出现，但与研究环境行政补偿制度的 现实要求形成极大反差，这种状况亟待改变。本文通过分析我国环境行政补偿制 度的现状，指出我国环境行政补偿制度存在的问题与原因，通过借鉴国外环境行 政补偿制度，结合我国现阶段环境资源保护与管理工作的实际，分析今后环境行 政补偿制度发展的趋势，从而论述我国制定环境行政补偿法的必要性和可行性以 切实保障公民基本权利。 1 4 本文研究内容与研究方法 本文研究的内容是环境行政补偿制度，包括一般环境行政补偿制度与环境受 害补偿制度。本文的结构如下： 首先，对行政补偿作出定义，在此基础上对环境行政补偿作出内涵界定。接 着，本文针对当前有些学者认为环境受害行政补偿不属于环境行政补偿的观点进 行了评述，提出了应当将其列入环境行政补偿的观点，拓展环境行政补偿的外延， 将环境行政补偿分为一般环境行政补偿与环境受害行政补偿，这种分类方法是本 文行文的重要依据。 基于以上定义及分类，本文先对一般环境行政补偿的理论基础从经济学、公 共管理学、法学的视角进行了全面的理论分析。接着又对环境受害行政补偿从环 境侵权的特殊性、私法公法化、义务社会化这些方面进行了理论基础分析，这是 环境行政补偿制度建立的理论基础。 然后，本文对环境行政补偿制度在世界各国发展的历史及现状进行介绍，对 比我国的环境行政补偿相关立法的历史及现状，指出了我国环境行政补偿制度存 在的缺陷。 最后，在全面分析我国环境行政补偿相关立法的基础上，借鉴国外相关立法 经验，本文从环境行政补偿的立法模式、立法的基本原则、环境行政补偿的形式、 4 硕士学位论文 补偿资金的来源、环境行政补偿的程序等方面详细地对我国环境行政补偿制度提 出立法建议，以实现在我国建立完善的环境行政补偿制度的构想。 为了达到研究目的，本文除了采用比较分析法、归纳分析法等分析方法，同 时还采用经济分析与公共管理学的分析方法，以期达到比较全面深入研究环境行 政补偿制度的目的。 我国环境行政补偿制度的建构 第2 章环境行政补偿的界定 作为一门新兴的学科，环境法的很多理论都处于起步阶段，在环境法领域内 进行的研究大多都要借助于其他学科的研究成果，环境行政补偿制度同样如此。 对环境行政补偿的界定要建立在对行政法领域的行政补偿进行界定的基础上，因 此，本章在阐述行政补偿定义的基础上对环境行政补偿进行界定。 2 1 行政补偿的定义 关于行政补偿的内涵，学界尚无定论。在我国，主要有以下几种观点： 姜明安认为“行政补偿制度是指行政主体的合法行政行为使自然人、法人或 者其他组织的合法权益受到损失，由国家通过行政机关给予补偿救济的制度。”旧1 魏建良认为：行政补偿，是指“基于公共利益的需要，行政主体( 主要指国 家行政机关) 在管理国家和社会公共事务过程中的合法的具体行政行为及该行为 的附随效果，使公民、法人和其他组织的合法权益遭受特别的损失，依公平负担 的原则，对此损失给予补偿的法律制度。”阳1 陈艳认为：行政补偿是指“国家行政机关及其工作人员的合法行为使公民、 法人或者其他组织的合法权益受到特别损失；或者公民、法人或其他组织为了维 护和增进国家、社会公共利益而使自己的合法利益受到损失，依法由行政机关对 相对人所受损失予以适当补偿的制度。”u 伽 任志强认为：行政补偿是指“行政主体基于公共利益合法行使职权给相对人 造成人身伤亡或财产损失，或者公民、法人或者其他组织的公益行为引起人身伤 亡或者财产损失，由行政主体依法予以合理补偿的制度。” 本文认为，行政补偿应当定义为：行政主体基于依法行使职权给相对人造成 损失或者依据法律特别规定由行政主体依法给予行政相对人合理补偿的制度。 之所以这样定义是因为： 首先，从词源意义来说，补偿是指抵消( 损失、消耗) 或补足( 缺欠、差额) 。 从其原始意义上看补偿可以由合法行为引起，也可以因为非法行为引起：可以由 自己行为引起，也可以由他人行为引起。2 1 所以，行政补偿不应当仅限于依法行 使行政职权给相对人造成的损失，也可能基于其他原因进行。 其次，行政补偿制度的内涵和外延是一个动态的发展过程，随着社会的发展， 在社会生活实践中很容易出现新问题、新情况，需要进行行政补偿。从制度的起 源来看，行政补偿制度肇始于公用征收补偿，其随着征用概念的扩展而不断扩展， 6 硕士学位论文 以致于合法公权力行为所导致的所有财产权特别牺牲都被视为征用，进而需要予 以补偿。n 3 1 可见，行政补偿从最初仅指国家基于公共使用的目的征收相对人不动 产时而为的给付，而后逐步发展为对合法行政行为造成相对人财产损失进行弥补 的法律制度。并且，尽管行政补偿的内涵和外延在实践中已经扩大，但是这种建 立在行政行为合法与否基础上的国家责任二元构成论，在实践中仍然存在着行政 赔偿和行政补偿这两种制度所无法包容、赔偿和补偿所不及的地方，这些情形包 括：第一，公权力的行使违法但无过失情况下对相对人造成的损害，例如，消防 机关根据相关法律的赋权，决定拆除或改建相关防火对象物。后经判决该决定被 撤消时，对因该命令所产生的损失应给予的补偿或赔偿；第二，公营造物的设置、 管理无瑕疵的情况下对其产生的损害，例如对车辆渡到道路工事标识板产生的损 失的补偿或赔偿；第三，公务灾害、战争灾害所产生的一般性危险状态时的补偿 或赔偿，等等。因此，本文认为，应当将这些被排除在两种制度之外的制度夹心 层中的内容适度地纳入到制度之内，即重新定义行政补偿，将其定义为上文所述 内容是合理而恰当的。以环境污染为例，虽然政府在环境侵权的过程当中并不存 在违法行为，但是环境污染是伴随着经济发展而产生的，而现代政府为了保证经 济的发展容忍甚至鼓励环境污染行为，同时环境保护是政府的当然义务，政府有 义务保障公民环境权的实现，现代社会的法律也要求国家负起社会和公众福利的 责任，同时也赋予人民向国家请求保护其各种社会权益的权利，所以当公民依据法 律无法借助民事途径解决自己所受的损害的时候，政府应当担负起其鼓励经济发 展所应当履行的补偿义务。 2 2 环境行政补偿的内涵 根据行政补偿的定义，环境行政补偿应当定义为环境行政主体基于依法行使 职权给相对人造成损失或者依据法律特别规定由行政主体依法给予行政相对人合 理补偿的制度。 从环境行政补偿的内涵界定我们可以看出，环境行政补偿有以下几个特征： 第一，环境行政补偿的主体是行政主体，主要是行政机关；第二，行政主体无过 错，在环境民事侵权当中，行政主体并不存在违法行为，而行政主体依法行使环 境管理职权更加是应当予以肯定的积极行政行为；第三，环境行政补偿的对象是 具体的环境受害人，无论是环境行政管理还是环境侵权导致的损失，受害人是具 体而明确的；第四，环境行政补偿的理论基础是国家的环境法律责任，法律责任 在当代主要是一种社会责任，即对违法者的责难和对受损害者的救济，对于合法 环境行政管理导致的损失政府要承担救济责任，对于政府容忍甚至鼓励经济发展 带来的环境侵权，在受害人通过民事救济无法得到赔偿时政府同样应当承担补偿 7 我国环境行政补偿制度的建构 责任。 2 3 环境行政补偿的外延 当前学者关于环境行政补偿的外延颇有争议，这些争论的焦点问题与对行政 补偿外延的争论相类似，即：是否应将环境受害补偿纳入到环境行政补偿制度中。 在对行政补偿的界定中，有些学者并不同意将公害补偿制度纳入行政补偿制度， 1 4 同样，在对环境行政补偿的外延进行界定时，要解决同样的争议命题。 总结学术界的观点，当前否认将公害救济纳入到环境行政补偿制度的理由是： 第一，两者产生原因不同。行政补偿的原因行为为合法行政行为，而公害补偿的 原因行为既可能是违法行为，也可能是不法行为；第二，两者的性质不同。尽管 学界对行政补偿的性质还不能取得一致的看法，但行政补偿受行政法规范调整却 是肯定的，并且不属于行政救济制度的范畴。而公害救济制度起因于修正或补充 传统民事赔偿理论之不足，在性质上仍属于民事救济的范畴。 本文认为，环境行政补偿的外延应当为一般环境行政补偿与环境受害行政补 偿。因为公害救济制度是一种行政机关在对由人为因素产生的破坏生存环境、损 害国民健康或有危害之虞造成国民生命、身体健康、财产损害，于受害人无法得 到迅速和足额赔偿时，而给予补偿的制度。而从世界发达国家的行政补偿立法来 看，行政行为的合法性并不是行政补偿的必然原因，并且，退一步讲，环境污染 很可能是经行政机关批准的企业的合法排污行为日积月累所造成的，因此，从这 个角度来说，环境污染的受害人所遭受的侵权损害也是行政机关的合法行为间接 造成的，只不过这种损害是社会发展的必要代价。所以公害救济并不是学者所说 的性质上属于民事救济的范畴修正或补充传统民事赔偿理论之不足，它实质上是 一种行政机关对自己的行政行为的一种补救。如法国自1 9 7 3 年起，通过向航空公 司征收噪声特许金，设立损害赔偿补偿基金，适用于戴高乐机场和o d v 机场的噪 声公害，赔偿机场噪声对相邻地面居民造成的损害。h 副这是典型的用基金作为利 益冲突( 机场利益和居民利益之间的冲突) 下赔偿问题的公正解决方案的实例。 同时，随着行政行为在公共生活中的触角日益延伸，以前那种认为仅包括行政诉讼 制度、行政复议制度和国家赔偿制度的行政救济制度也不能适用现代社会的需要， 应该将行政补偿制度纳入行政救济制度中来。事实上，日本、法国和德国等国家 都早已将公害救济纳入了行政补偿的范畴，n 副可见，将环境行政补偿制度纳入行 政救济制度中来是恰当的。因此，应将环境受害补偿纳入到环境行政补偿制度中。 根据原因行为的不同，环境行政补偿应当分为一般环境行政补偿与环境受害 行政补偿。 一般环境行政补偿指的是因为行政主体在依法行使环境与资源管理职权时给 8 硕士学位论文 相对人造成人身伤亡或财产损失，或者行政相对人因公益行为引起人身伤亡或者 财产损失由行政主体给予行政相对人合理的补偿，比如，行政主体依法终止环境 行政合同造成行政相对人损失等等，它是国家调整公共利益与私人利益或团体利 益、全局利益与局部利益之间关系的必要制度。n 引 环境受害行政补偿又称环境侵权损害行政补偿，它是指政府以行政手段介入 环境侵权损害赔偿，设立损害补偿基金，并设定相应的救助条件，以该基金补偿 环境受害人，使受害人获得迅速、确实的赔偿，在侵权责任人可以确定的情形下， 可以向加害人追索所付补偿金的制度。 一般环境行政补偿与环境受害行政补偿互相补充，本质上仍然是属于国家环 境法律责任，因为环境污染对传统侵权理论的冲击，法学界提出了一种观点即法 律责任是一种社会责任，本人赞同这个观点，本文认为，法律责任的本质应当是 对违法者的责难与对受损害者的恢复。所以，环境行政补偿所补偿的损害的原因 行为应当包括国家合法环境行政管理行为与环境侵权行为，环境受害补偿理应纳 入环境行政补偿的范围。 9 我国环境行政补偿制度的建构 第3 章环境行政补偿的理论依据 为什么要进行环境行政补偿? 环境行政补偿制度有建立的必要性吗? 其建立 的理论依据又在哪里? 本章回答的正是环境行政补偿制度存在的合理性这一问 题，因为只有建筑在合理性基础上的合法性才是能获得社会普遍认同的合法性。 本章从各个不同的视角为环境行政补偿制度存在的合理性进行了深入的理论分 析。 3 1 一般环境行政补偿的理论依据 一般环境行政补偿是传统行政补偿的一种，行政补偿的理论依据同样也是一 般环境行政补偿的理论依据。 一般环境行政补偿制度的产生和发展，除了政治经济条件以外，还有其深刻 的思想根源，这便是民主思想与权利意识的觉醒。民主并不仅仅是一种表面的形 式，一个领袖的产生不管是自封的还是民主选举的，只要对其权力不予制衡，这 个政权就是专制。民主既是民众的自主权利，又是对统治者政治权力的限制。故 而十八世纪孟德斯鸠的三权分立学说，成为民主政治的理论基石，卢梭的人民主 权论更为国家责任的确立开辟了道路。民主思想的发展使权利保障成为首要任务 一一法律的目的便在于保障权利，而保障权利的动因是基于公平和正义。国家在 行使权力过程中，使个别的、部分的人们受到损失，而让国民平等受益，这是不 公平的。 对于为什么国家要对合法的行政行为造成的损失承担行政补偿责任，法学家 们从理论上进行了不懈的探索，并形成了以下几种有代表性的学说： 1 、特别牺牲说。该学说认为为了公共利益所采取的行为很可能牺牲个人利益， 因为国家行为对个人造成的损害是具有公益性质的，所以不应由个人负担，而应 由国家从公众的税收一一国库中支付一定的补偿费用。n 7 1 2 、公共负担平等说。该说认为政府的活动是为了公共利益而实施，因而其成 本或费用应由社会全体成员平等分担。与此类似的还有不当得利说，不当得利说 认为，享受公共利益的是社会全体，公共事业所造成的损失应由全社会负担，社 会全体因特定人的牺牲而获得不当得利。根据公平原则，这一不当得利必须退还 给特定人。 3 、结果责任说与危险责任说。结果责任说产生于日本。该说认为，无论行政 行为合法或违法，以及行为人有无故意或过失，只要行政活动导致的损害为一般 1 0 硕士学位论文 社会观念所不允许，国家就必须承担补偿责任，这是基于结果责任的国家补偿。 【1 8 】危险责任说起源于法国，该学说认为，行政主体为了社会公共利益而使相对 人的合法权利处于某种危险之中，因此，行政主体应对相对人遭受的损失予以弥 补。这种弥补就是行政补偿。 4 、既得权说与人权保障说。既得权说认为人民既得之权利，应予以绝对保障， 即使由于公益之必要，使之蒙受损失，亦应予补偿，以保障人民之既得权。人权 保障说认为，保障人权是民主国家的基本目标和重要任务，当公民受到其他公民 和组织的侵害时，国家有责任使其得到赔偿并依法对侵权人予以惩罚；而当公民 受到国家本身的侵害时，国家当然更有责任对公民受到的损失或损害给予补偿或 赔偿。川 5 、社会保险说与社会协作说。社会保险论认为，社会成员不管因为什么原因 而使其合法权益受损，均可以向国家要求救济、国家对受损的公民、组织予以救 济就如同保险公司向保险人支付保险金一样。社会协作论认为，人与人之间存在 着社会协作关系，这种社会协作关系是国家和法律的基础。社会成员应当为社会 的存在和发展牺牲部分权利和自由，而社会则应以其整体的力量保障其社会成员 的生存和发展，对其合法权益所受的损失或损害给予救济。 6 、谁受益谁负担原则指导下的公共负担平等说，这是我国学者对行政补偿的 理论根据所作的探讨和研究中，最有代表性的学说。该学说认为，公共负担平等 学说在解释行政补偿的理论依据时具有较强的说服力，更具有实用性，它为补偿 对象的特定化、异常性，为补偿可以不足额进行提供了依据。但是它只注重损失 的分摊，而没有顾及利益的所得，所以应将其与“谁受益谁负担 原则结合起来， 才能作为我国行政补偿的依据。阳， 以上各学说，是在不同的国家、不同的时代产生的。既得权说乃是开明专制 时代下的产物，对既得权以外的权利所受侵害之补偿，无法自圆其说：社会保险 说与社会协作说的范围很广，不仅适用于行政补偿领域，也可适用于行政赔偿等 领域。结果责任论的缺陷在于它无法对整个行政补偿的法理基础作出说明，因为 基于结果责任的行政补偿是一种具有特定适用领域的特殊种类的行政补偿，它是 在国民合法利益的损失无法通过行政赔偿或一般行政补偿获得救济的情况下，基 于福利国家、社会国家的理念，按照损失发生的结果而给予的补救，但是并不能 包括基于合法行为产生不法结果而导致损害的补偿以及原因行为是否具有违法性 并不明确而产生损害的补偿。危险责任说显然不妥。因为即使行政行为使相对人 的合法权益处于危险状态，也不能必然要求行政主体对之承担责任，因为行政主 体是为了公共利益而作出的该行为。从一定意义上讲，受害人本身也是公共利益 的间接受益者，所以行政主体可以免责。而特别牺牲说与公共负担平等说其实是 相通的，前者是原因，后者是结果，正因为个别人为社会利益做出了特殊牺牲， 我国环境行政补偿制度的建构 所以受益公众应当公平负担这种损失，通过国库形式支付给特别受害人以补偿， 才能恢复社会公众之间负担平等的机制。不过，特别牺牲理论与公共负担平等原 则具有不同的层次，行政相对人的损失是否构成特别牺牲，则应当以公共负担平 等原则作为判断的基准。因此，相对而言，公共负担平等原则具有较高的层次性， 以此作为行政补偿的理论基础更为恰当。然而公共负担平等说也无法说明行政补 偿的根本原因，在奴隶制、封建制的专制时代，国家可能出于照顾人民的目的而 给予遭受特别牺牲的个人一定扶助，但这是恩赐，不是国民的权利。 本文认为，可以从多个视角分析一般环境行政补偿制度确立的理由： 3 1 1 经济学视角 众所周知，政府存在的理由之一，就是为社会提供公共物品。经济学中将物 品分为私益物品、公共物品和准公共物品。公共物品的特征是它在消费上的非排 他性和非竞争性。一个消费者在使用公共物品时，并不能排斥他人使用，而且每 增加一个消费者，其边际成本为零，即每增加一个单位的公共物品的供应，不需 要增加生产一个单位公共物品的成本。比如国防就是一个典型的公共物品，任何 一个公民在享有国家提供的公共安全时，并不能排斥他人享有，国家也不会因为 增加若干个公民，而增加国防的开支。公共物品特征显示，没为生产公共物品出 钱的人，也能同等地享有同样数量的公共物品，而且要想排除那些没为生产公共 物品出钱的人就必须花费巨额成本。由于不能从消费者中收回投资，公共物品的 投资就只有两个来路：是依靠政府提供，用税收作为生产成本来满足公共物品 的投资；二是由私人提供公共物品，政府通过税收给予补贴。纯粹的公共物品和 私益物品的区别很明显，但有些物品叫做“准公共物品如消费上非排他性却有 竞争性的物品称为公共池塘物品( 公有私益) ，在产生拥挤效应前，消费上具有排 他性却无竞争性的物品称为俱乐部物品( 私有公益) 。如城市公用绿化地、收费公 路、图书馆、自来水等。这些物品的特征也显示单一的政府或市场无法有效地调 整这些物品的供应，政府和市场必须携手，即以市场为主体，由政府对市场进行 必要的管制。 市场经济的理想状态是所有物品和劳务都按照市场规律自愿地以市场价格进 行交换，这样一种状态无需政府的于预，市场主体能够从可供利用的资源中获得 最大利润，但是市场本身存在很多缺陷，必须受到政府的干预。从经济学对物品 的分类来看，纯粹的私益物品可以通过市场竞争得以解决，而纯粹的公共物品和 准公共物品，其特性往往是排斥市场的形成。比如农业产品、工业产品和劳动力 等产品由私人享有，而如公共广场等产品就无法确定个人产权或者确定产权的成 本非常大，就只能由公众共同享有。由于市场失灵，政府介入市场活动有了充分 的理由。政府在供应纯粹的公共物品或公有私益和私有公益物品时，会产生一定 1 2 硕士学位论文 的外部性。政府向社会提供公共物品的同时对私人利益造成了一定不利的影响， 是政府提供消费品必须承担的成本。尽管私人能够同时享有公共物品所带来的效 益，由于公共物品消费上的非排他性和非竞争性特征，受损失的私人不可能比他 人多享有一份利益，如果成本由私人单独承担，则有失公平。为消除外部性，通 过要求外部性的制造者将造成的外部效应内部化，可以达到恢复效率的目的，政 府必须给予受害方补偿，以恢复到损失未发生时的效果。因此，任何一个享有公 益的人都有义务支付一部分公共物品的成本，但任何个人却无义务比他人多支付 一部分成本，超出私人应承担义务部分就是行政机关给予补偿的数额。 因此，从经济学角度来看，一般环境行政补偿就是行政机关在向社会提供公 共物品或准公共物品时，给相对人带来的外部性超过了其应承担的份额，必须给 予补足的责任。 3 1 2 公共管理学视角 公共管理学研究社会公共部门如何制定和实施正确的公共政策，采取得当的 管理措施和调控行为促使整个社会形成一种公平、公正的生存环境，使市场竞争 遵循合理的规则，从而促进社会的发展，使社会的全体成员在社会生活的各个领 域拥有同等的机会，享有平等的权利，得到合适的发展。公共管理学经历了从传 统公共行政学到新公共管理学的发展时期。传统的公共行政理论以企业管理为模 式。它依据企业管理中追求利润最大化的原则，把效率作为公共行政的主要目标。 这种效率原则又与官僚体制结合在一起，因为按照当时的管理理论，集权制的官 僚等级体系是提高效率的最好选择。在这种体制下，为了社会利益的目的，公民 的权利是可以限制的。他们甚至认为“天赋的权利一这种主张是毫无根据的，它 无法得到任何直接的证据的支持。它是一种关于人性的纯粹的形而上学的命题。 它只是一种语言表达方式而己，却不具有任何科学的或实证的价值。”心“当财产 权神圣、绝对的神话被打破时，宪法便赋予政府基于公共利益的需要对私人财产 进行征用的权力。 乜2 1 政府可以在公共利益的幌子下，无视个人财产权恣意