（经济法学专业论文）政府经济行为的经济法规制.pdf

i 摘 要 随着中国市场经济迅猛发展，政府经济行为的重要作用已经得到突出显现 和普遍认可。就目前而言，市场经济发展如火如荼，政府的经济行为无疑是推 动经济最有力的因素，其在改革进程中扮演着特殊的角色。然而政府经济行为 究竟是什么、有哪些种类，却还是很模糊的、不易界定的。同时由于在政府经 济行为中政府身份的特殊性，导致了其中社会关系的复杂性，这也使人们感觉 到政府经济行为作为一种国家、政府的行为，现行的诉讼理论以及法律责任等 无法完全适应其发展需要。因此，有必要建立新型的政府经济行为的规制体系。 本文结合政府经济行为的公益性特征，从经济法与诉讼法即实体法和程序法相 结合的角度，对政府经济行为的内涵、特征、经济法属性以及法律规制方面进 行了全面、系统而深入的分析。文章第一章是引言部分；第二章开始从政府与 市场的关系出发，分析市场调节与政府干预最优的结合起来、市场调节与政府 干预各占多大的比重，是理论界与实务界都很关注的一个问题，从而揭示了政 府与市场的辩证关系；紧接着第三章分析政府经济行为的概念、特征和性质， 介绍政府经济行为与一般民事行为、行政行为的区别，着重从经济法的视野下 阐述政府经济行为的经济法属性；本文的第四章提出：鉴于目前政府经济行为 存在的行政权力干预过大，政府行为的有限理性以及我国现行诉讼法，尤其是 民事诉讼法与行政诉讼法的固有局限性，在追究政府经济行为过程中公益违法 行为的不足，对公益的维护因此形成相应的盲区。于是紧接着在第五章： “经济 法对政府经济行为的监督制约与完善”中重点阐述在经济法的视域下构建具体 规制机制政府经济行为主体权限配置、复议制度、公益诉讼、责任形态的 规制等方面，实现政府经济行为规范运行。 关键词：政府经济行为；经济法； 法律规制 ii abstract with the high speed development of market economy in china, it is of great importance and widely accepted by people for government economic behavior. now government economic behavior is the most important factor to develop economy,and it also plays a special role in the process of china reform.but it is not very clear what government economic behavior is and which behaviors belong to government economic behavior. because of governments special status, complicated social relations exists in government economic behaviors. people feel that the current litigation theory and law responsibility cant meet the development of government economic behaviors,since it works as the state and governmet behavior. so it is essential to establish new regulation system for government economic behaviors.there are five chapters to analyis the rule of economic law for government economic behaviors deeply. chapter one is a preface. in chapter two it is put forward that market regulation should combine with govenment interference considering the relations between government and market.the issue is focused on by field of theory and practice what proportion the market regulation and government interference should amount to separately. so it is disclosed that the relation between government and market is dialectic. and then in chapter three definition,characteristic,property of government economic behaviors are analyzed. the differences between government economic behaviors and civil behaviors,also with administration behaviors are introduced in chapter three. it is from the view of economic law that government economic behaviors is of property of economy law. in this thesis chapter four is considered a key component. it is put forward that there is too much administration interferenc in government economy behaviors in this chapter. the blind area of protecting public benefits will exist in litigation law. this is caused by following reasons. firstly the government behaviors are not enough rational. secondly the current litigation law,especially civil litigation law and administratin litigation law can not deal well with the government when the administration break law in government economy behaviors. then in chapter five the topic of which is economic law to supervise and improve government economic behaviors,it is expounded that such rules should be established with the view of of economic law as configuration of power for government economic behaviors, regulation of multi-discussion,public interest litigation and regulations of responsible form and so on. complying to above rules government economic behaviors can work smoothly. keywords：government economic behavior ；economic law ；law regulation 湘潭大学湘潭大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明： 所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所 取得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任 何其他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。 对本文的研究做出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的 法律后果由本人承担。 作者签名： 日期： 年 月 日 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意 学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文 被查阅和借阅。 本人授权湘潭大学可以将本学位论文的全部或部分内容编 入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇 编本学位论文。 涉密论文按学校规定处理。 作者签名： 日期： 年 月 日 导师签名： 日期： 年 月 日 1 第 1 章 引 言 1.1 选题的背景及意义 选择这个主题，是与现行的经济体制、国家权力的配置以及和经济法现存 的一些问题紧密相关的。在政府经济行为中政府身份的特殊性，导致了其中社 会关系的复杂性，政府经济行为的行为主体即调制主体的行为往往被认为是属 于抽象行为，在现行制度上不具有可诉性，因而要追究调制主体的责任是比较 困难的。而且调制主体本身的角色也具有多重性，如既可能是调制主体也可能 是行政主体，也可能是立法主体等等。更为重要的是调制主体在公共物品的提 供方面也具有十分重要的作用，因而一般也很难让它歇业、关闭、或是处以自 由罚；同时，鉴于其经济来源的财政补偿性，处罚的经济后果最终还是要由纳 税人来承担，一般也很难对其进行有实际意义的经济处罚，因而，对政府经济 行为的调制主体往往不能按照传统的责任形态来承担责任。同时，政府经济行 为关乎国计民生，其影响之广、力量之巨，非一般行政行为、市场规制行为所 能比拟。但是恰恰是这样的行为却具有不可诉性，那就意味着受控主体的权利 得不到完整、充分的救济。在从计划经济向市场经济的转轨过程中，国家利益 遭到了极大的侵蚀。据有关部门的不完全统计，国有资产以每天一个亿的速度 流失。在公共投资领域中，发包方和承包方为了个人私利或是小集团利益，偷 工减料、以次充好的事件也屡见不鲜。在这些案件中，国家不介入，当事人双 方谁也不会主动提起诉讼或再审。但是恰恰现行的诉讼理论、我国诉讼法，尤 其是民事诉讼法与行政诉讼法的固有局限性，以及法律责任等都无法完全适应 其发展需要。因此，有必要建立新型的政府经济行为的规制体系。本文结合政 府经济行为宏观性、非盈利性、全局性、长远性等公益性特征，从经济法与诉 讼法即实体法和程序法相结合的角度，对政府经济行为采用经济法规制，建立 一个完整的体系，各个部分相互制衡达到国家经济的帕累托最优，推进我国依 法治国的进程。 1.2 国内外研究的现状及水平 18 世纪 60 年代到 20 世纪初期，西方主要资本主义国家相继完成了第一、 第二次工业革命，社会生产力得到巨大的提高，生产社会化和世界市场逐步形 成。那时的生产力状况决定了西方只能是自由市场经济，市场机制是社会经济 生活的轴心和唯一调节者。自由竞争这只“无形之手”是经济生活的主宰。但 是随着生产力的进一步发展， “市场失灵”问题日益凸显，单单靠价值规律的自 2 发调节已经不能解决严重的经济问题。为此，就需要国家这只“有形之手”对 此进行干预。所以西方的著名的经济学家斯蒂格利茨写下了政府为什么干预 经济一书，从经济和法律角度全面分析了政府干预经济的问题。他还详细的 分析了政府经济行为的利和弊，提出政府干预的形式及其公共生产和“私有化 基本定理” ，同时从征税权、禁止权、处罚权、交易成本四个方面提出政府纠正 市场失灵的四大优势。我们认为国家干预经济必然会有一系列的行为，行为的 适度，会推动经济发展；行为不适，同“市场失灵”一样，也会出现“政府失 灵”的问题。 目前，国内外的专家学者，对于政府经济行为实体方面的研究是比较多的， 如陈宪的市场经济中的政府行为 、韦留柱的政府经济行为的法理解读 、 我国的经济法学界对政府经济行为已经引起了关注。吕忠梅教授在规范政府 之法政府经济行为的法律规制这本著作中主要针对政府行为特别是经济行 为作出回应。吕教授在书中的第七章政府经济行为的外壳和内核中，把政府经 济行为的特点和类型作出详细分析，特别讲到了政府经济行为的经济法基础， 是对经济法运行规律的全面认识，也是一种新的思路和研究方法。经济法教授 程宝山先生在经济法的基本理论研究一书中，也有专门的一章写到政府经 济行为。与吕教授不同的是，程宝山教授把政府经济行为的规制分为他力规制 与自力规制，内部与外部的双向规制使政府的经济行为在经济法中良性发展。 相关的论文文献对政府经济行为的程序问题也有许多研究：王全兴、管斌 的市场化政府经济行为的法律规制 、黄丽娟的经济法视域中的政府经济行 为规范的制度分析 、黄和新的论政府经济行为立法强调市场经济中政府经 济行为干预经济生活的必要性,绝不意味着市场经济中政府经济行为是随意性 的行为或自然理想化的行为。一方面,市场经济中政府经济行为,必须对市场经 济活动的每一个合法主体的权利和利益给予尊重、认定和保护；另一方面,市场 经济中政府经济行为应该掌握到什么范围和程度,采取什么样的方式和方法,都 要按照维护和保障市场经济效益最优化原则予以确定。这在客观上要求市场经 济中政府经济行为必须规范化、法制化。董克群的经济法与政府经济管理行 为之法律规制对政府是否承担责任做了分析,他指出:对于政府的经济决策与 立法,按照 1990 年 10 月 1 日实施的我国行政诉讼法第 12 条第 2 款规定, 对于因行政法规、规章或者行政机关制定发布的具有普遍约束力的决定、命令 而提起的诉讼,人民法院不予受理。 因此,政府的经济决策与立法行为,被排除在 了司法审查之外。因此对这一部分政府行为的监督主要依赖于权力机关监督和 行政机关的自身监督两种方式。按照我国现有的规定(主要是从宪法、组织法的 规定来看),对这一类行为有如下的监督形式:首先,全国人大常委会有权撤销国 3 务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；其次,县以上地方各 级人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令；再 次,国务院有权改变或者撤销各部委以及地方各级人民政府不适当的命令。 司法 在这一领域的作用由于种种原因,一直受到压制， 它只有求助于强大的行政机关 去解决。大多数学者对政府经济行为的定性、体系作了不同程度的探索，但目 前存在的不足点是没有结合政府经济行为的公益属性，从经济法与诉讼法相结 合的角度，对政府经济行为中损害国家和社会公共利益的行为进行研究，对政 府经济行为的救济机制、责任形态还没有形成体系研究。本文以此为视角，力 求全面、系统的对政府经济行为相关法律问题进行研究。 1.3 论文结构安排及创新之处 本文内容结构如下：第一章为引言；第二章提出政府与市场的辩证关系后， 比较美国、日本的政府经济行为的特点，引出我国政府经济行为发展过程；第 三章对政府经济行为的概念、特征作出详细分析后指明政府经济行为的经济法 属性，为在经济法视域下研究政府经济行为提供依据；第四章分析了政府经济 行为的行为现状及存在的不足，提出政府的职能转变以及怎么转变、在哪些方 面转变；最后一章即第五章作为本章的重要部分，是在经济法领域内对政府经 济行为作出整个体系的规范，例如在文章中提出政府经济行为调控主体方面强 调权限配置、行为内容上提出政务公开与司法公开的衔接等，而对政府经济行 为的复议制度、检察院对政府经济行为提起公益诉讼这两项程序上的构建是本 文的一个创新之处，希望通过程序的保障和救济来弥补现行政府经济行为的不 足。最后通过经济法责任形态对政府经济行为规范化建立一个制度体系，环环 相扣、紧密相连同时充分运用逻辑推理、比较研究、实证分析等方法，揭示本 文要解决的中心课题。 4 第 2 章 政府与市场 2.1 政府与市场的辩证统一 新古典经济学理论认为在一系列理想化条件下，完全竞争市场中形成的价 格可以使社会资源达到最优配置，每个人实现最优福利，整个经济达到帕累托 最优状态。但是在现实生活中“看不见的手”的定理并不存在，帕累托最优状 态通常不能实现，换句话，市场在配置资源时存在着“失灵” 。这时候，借助于 政府的干预可以消除“市场失灵” 。为什么政府能消除“市场失灵” ，实现资源 配置最优呢？这是假设政府是由一些一心为社会的政治精英组成的，他们根据 国情结合现有的法律以及政策有效的进行调控使国家经济处于最优状态。在英 国，这些政治精英一般都是来自英国剑桥的哈韦路这条街道上，因此，我们把 这一假设称为“哈韦路假设” 。 但是政府的种种失误逐渐使人们对政府纠正“市场失灵”的假设提出质疑， 那些处于政府中的政治精英真的就是那么毫无私心、全心全意地为社会利益服 务吗？20 世纪 60 年代以 jm布坎南为代表的一批经济学家研究的公共选择理论 对这一问题进行论述， 最后提出了“政府失灵”， 或者叫“哈韦路假设的破产”。 1 经过几十年的不断争论后，我们看到政府与市场关系实际上就好像一个硬 币的两面，“市场和政府这两个部分都是必不可缺的。没有政府和没有市场的经 济都是一个巴掌拍不响的经济。 ” 2没有政府规范的经济是无序的，同样，没有 经济内容的政府行为也是苍白的。在现阶段的市场经济中把市场调节与政府干 预辩证地结合起来，已经成为了人们的共识。市场调节怎样与政府干预最优的 结合起来，市场调节与政府干预各占多大的比重，这是理论界与实务界都很关 注的一个问题。 2.2 政府经济行为之模式比较 不同的国家有着不同的国情、不同的经济体制，同时还要受发展阶段、历 史与文化的影响与制约，所以政府经济行为也各有特色。当今世界存在着三种 主要的市场经济模式：一是以美国为代表的消费者导向型市场经济模式也称自 由市场经济模式，主张放手让企业根据市场需求来决定生产，希望政府少管一 些；二是以德国、北欧一些国家为代表的社会市场经济模型，主张通过国家调 节、平衡市场与社会之间的关系；三是以日本、韩国及法国为代表的政府主导 型市场经济模型， 主张政府应当主动发挥调控国民经济的作用， 促进市场经济发 展。美国作为经济大国，在世界范围内具有经济上的优势，同时美国政府经济 5 行为及其对国民经济的影响在发达资本主义国家中是典型的。研究其政府行为 与经济发展模式，对我国经济建设有着重要参考价值。日本在二战后创造的经 济奇迹曾经引起广泛关注，日本政府规制的形成过程及特点与美国等国家有很 大不同，其在政府规制方面面临的问题也不尽相同。 2.2.1 美国政府经济行为 20 世纪 30 年代大危机以后，美国政府对经济的影响已经不是局部的施加 影响，而是承担起维护整个社会经济运行和发展的重任，对国民经济发挥调节、 促进和管辖三大职能。特别在第二次世界大战之后，美国政府推行“福利国家” 制度的步伐大大加速，一方面，经济持续发展为其扩大福利开支提供了经济保 障，而另一方面，有效治理了社会问题。总的来说，美国政府经济行为具有以 下特点： 第一，维护“自由竞争企业制度” 。在加强国家对经济的干预和调节的过程 中，除战时某些部门有例外之外，企业的“国有化”从来没有成为主要形式。 第二，国家财政政策和货币政策等政策紧密配合是国家全面调节经济的手 段。随着生产与资本的进一步积聚和集中，以及国内外竞争的加剧，美国政府 通过财政、货币等政策加强联合，对付经济周期，解决经济难题。经济立法的 规范性和经济政策的灵活性正在有机组合，成为政府经济行为一个特征。 2.2.2 日本政府经济行为 战后日本经济崛起，政府所起的作用是至关重要的。所以，人们将日本的 市场经济体制称之为“政府主导型”模式。他的主要特点是： 第一，独具特色的政府产业政策。政府通过产业政策间接干预经济，它不 是政府对经济的直接控制和直接参与，而是通过微观利益主体，根据利害关系 自我选择实现的。政府不是代替微观利益主体进行决策，而是通过产业政策来 影响他们的决策依据。它有效的达到了以下目标：实现经济振兴和经济赶超； 实现结构调整和结构转换；保持经济领先地位和维持经济增长势头。因此我们 说日本的产业政策行为是独具特色的。 第二，别具特色的政府“行政指导” 。西方人对日本的“行政指导”感到很 神秘，甚至认为这是日本保持官民一体的“诀窍” 。何谓“行政指导” ，日本内 阁法制局的解释是：“行政机关为完成根据机构设置法所规定的任务和主管事物 并在其任务和主管事物范围内， 为取得行政对象的合作以达到一定的行政目的， 而敦促、诱导、使之从事或不从事一定活动的行为” 。它既不是行政命令，也不 一定有法律依据，但是，民间企业基本上都能服从政府的“行政指导”原因在 于“行政指导”的背后还隐藏着对民间企业进行奖惩的经济手段，因而有些学 6 者把它称之为“糖衣加皮鞭”的政策手段。如果民间企业能服从政府的“行政 指导”就有可能获得补助金、长期低息贷款或是减税等好处。相反，则有可能 受到政府的经济制裁。 “行政指导”具有灵活机动，收效较快的特点，它可以弥 补经济法规的不足，是一种行之有效的经济干预手段。 3这项政策类似于我国 现行政府经济行为中的“非权力行为” ，因此对我国政府的“非权力行为”的运 用具有研究和借鉴价值。 2.3 中国政府经济行为 一个政府在国民经济中处于什么地位、发挥什么样的作用，首先取决于社 会经济制度，其次取决于市场经济模式。 社会制度是根本的因素。建立在资本主义私有制基础上的国家政权，按照 马克思、恩格斯所说，他们不过是管理整个资产阶级的共同事务的委员会罢了。 诚然，它还要承担一定的社会公共管理职能。但是，这种社会管理职能亦是服 务维持资本主义制度的。建立在社会主义公有制基础上的国家政权，它代表着 工人阶级和广大劳动群众的意志和利益，成为国民经济的领导、组织和管理者。 我国的人民政府正是行使社会经济管理职能、为人民服务的公权力机构。 经济体制也是重要的因素。当今世界存在着三种主要的市场经济模式：一 是以美国为代表的消费者导向型市场经济模式也称自由市场经济模式，主张放 手让企业根据市场需求来决定生产，希望政府少管一些；二是以德国、北欧一 些国家为代表的社会市场经济模型，主张通过国家调节、平衡市场与社会之间 的关系；三是以日本、韩国及法国为代表的政府主导型市场经济模型，主张政 府应当主动发挥调控国民经济的作用，促进市场经济发展。三种模式各有特色。 前两种并不否认政府的经济职能，后一种也不是以政府代替企业的角色。它们实 际上都强调以市场为基础，只是政府干预的范围、方式和程度有所差别而已。 4 考察我国经济发展的历程，我们不得不承认，政府始终是我国经济运行的 中枢，是决定经济发展的最重要的力量。政府经济行为作为宏观调控行为和市 场规制行为的总和，其实现目的的手段是多样性的。概括而言，政府经济行为 是一个由多种行为方式、手段以及相应的物质手段所构成的体系行为。这些行 为包括纵向上的：中央政府经济行为地方政府经济行为；横向上的：财政 货币税收等行为。在早期的计划经济体系下，人们过分信任政府、依赖政府 认为政府是万能的，在这个时代，政府对经济的控制可以说是全方位的，经济 活动中的人、财、物，产、供、销，都处于政府统一计划中，从国家机关活动 到企业的经营几乎全部由政府包干。这样的政府经济行为存在着严重的弊端： 缺少相应的制衡力量与制约体系、监督力量薄弱、具有强烈的主观性和盲目性， 7 同时政府经济行为不断直接作用于私人生活的空间，压缩了其他主体的生存空 间。 5在实行市场经济后，虽然放权让利等一些指导思想改进了微观激励机制， 经济活力有所增强，但是政府按照中国经济发展的逻辑和体制的历史惯例，出 现问题仍是常用行政手段或是计划手段来进行强制性调整，而不是用经济手段 与法律手段来调整。我们还必须看到，中国现行的政府所规制的内容还相当广 泛，其范围不仅涵盖公用事业中的电力、城市供水、公共汽车与地铁；广播通 信中邮政、电信、卫星广播电视；交通运输中航空、铁路、管道等，同时还广 泛存在于经济社会生活的其他领域和行业。正是因为国情的差异以及国家的文 化底蕴不同，必然要求我国要从本国的实际出发，吸收三者的优点，针对性的 实行“拿来主义”从而逐步实行市场调节与宏观调控相结合的市场经济模式。 在这种体制下，政府的职能主要在制定和执行宏观调控政策，提供良好的经济 和法律环境。 8 第 3 章 政府经济行为的经济法属性 3.1 政府经济行为的内涵与基本特征 制度经济学派代表诺思认为政府经济行为的存在是经济增长的关键又是人 为经济衰退的根源。 6152在中国， 政府经济行为是启动和制约经济改革和发展的 决定性力量，所以政府经济行为是经济学和法学共同研究的热门话题，但是对 它的内涵经济法和法学是有不同理解的。 经济学中它的含义是政府作为国家权力机构所共有的经济职能的具体运 用。政府经济权力源于政府的社会经济职能，是政府管理、组织、调控、监督 和参与经济发展等职能的总和。而有意义的政府经济行为是指严格的经济运行 所耗费资源的节约，它可能使社会资源利用率的提高，也可能使资源流动优化 确定性提高和资源配置优化程度的加强。 7 经济法意义上的政府经济行为的内涵是市场经济下国家以整体利益为目的 而进行的宏观调控和市场规制过程中所产生的发生法律效力的行为，即政府作 为经济法主体而进行的旨在设立、变更、终止经济法律关系的行为。 6152这种行 为在性质上有合法行为和违法行为之分,无论合法还是违法,都引能够起法律关 系的产生、 变更和消灭,但是合法的政府经济行为自成立时起对当事人即具有法 律拘束力,当事人非依法律规定不得擅自变更或解除。 而违法的政府经济行为自 始对当事人就不具有拘束力。市场经济中政府经济行为一旦以法律、法规形式 出现,便成为国家意志行为,具有普遍的约束力,成为社会经济生活的行为准则, 对宏观经济具有较强的事前调节作用,也便具有了严肃性和稳定性。因此,政府 经济行为至少应当显现以下特征:第一,政府经济行为必须是政府的意志体现。 也就是说,政府经济行为是政府机构以社会整体利益作为出发点,旨在从宏观上 管理和调控经济发展的行为。 第二,政府经济行为必须是依据一定法律规范而为 的行为。即有无法律规定是评价政府经济行为成立与否、效力如何的基本标准。 第三，政府经济行为是能够引起经济法律后果的行为。换句话说,该行为必须能 引起经济法律关系的产生、变更或消灭,不产生经济法律后果的行为,不具有经 济法的意义,也就不是经济法律行为。第四,政府经济行为是具有普遍约束力的 行为。 政府经济行为一旦在法律规定的范围内实现,其国家意志性便突出表现出 来,成为社会经济生活中必须遵守的行为准则。第五，政府经济行为的目标与一 般经济组织的行为目标也是不一样的。一般经济组织的行为目标就是追求经济 效益最大化，但是政府经济行为的目标更趋于多样化，更注重对社会效益的影 响，其行为目标有：减少失业、稳定物价、促进经济增长、实现收入分配公平 9 等。政府经济行为的目标具有以下特点：宏观性、非盈利性、全局性、长远性。 第六，政府经济行为拥有其它经济组织所不具有的强制性。全体社会成员是强 制性的隶属于某个国家的，这是一个不容置疑的事实。这也赋予国家一种强制 力，而这种强制力是其它经济组织所不具备的。一个人如果不喜欢他所供职的 公司，或者他看不上为他提供某项具体服务的公司，一般来说，他有权辞退该 公司，但是一个人很难对国家（政府）实行“辞退权” 。第七，政府经济行为主 体的财产权力是和政治权力紧密联系在一起的，政府往往可以凭借其政治权力 行使并强化其财产权力。如果政府经济行为作用的领域太广，也就是说替代市 场而进行资源配置的范围过大，它的经济行为在受政治权力的干预下，很容易 产生腐败。总而言之,政府经济行为就是政府依据法律规定,以社会整体利益为 出发点,管理和调控社会经济运行的经济法律行为的总和。 8 3.2 政府经济行为的性质 对政府经济行为的性质不能简单地从某一个方面去下定义，而应该多方面 多维度的去看待这个问题。不可否认的是，由于政府经济行为涉及的范围的宽 泛性，手段的多样和内容的复杂性，政府经济行为可能会涉及到民法、行政法、 经济法甚至是刑法等领域。因此，政府经济行为具有复合性的特点：既具有民 事行为的属性，要受到民法某些原则的制约。例如，政府在进行委托收购农产 品、 在购买物质等一些经济行为时， 可以从民法意义上考察,政府也是法人之一, 属于机关法人， 在这类一般性商品交换关系中,同样应当实行民法中平等、 自愿、 公平、诚实信用的原则制约；也有行政行为的属性，受到行政法一些规则的制 约。例如,企业、公司设立登记,审批中外合资经营企业合同,发放某些许可证, 征税,金融管理,审计,产品质量监督管理,劳动监督等这些经济行为时，政府又 是国家机关之一，行使社会经济管理职能。 同时，政府经济行为更是体现社会 整体利益的可持续增长，反映了它的经济法的属性。 3.2.1 政府经济行为与民事行为的区别 在市场经济条件下，民事行为越来越自由，亦越来越繁荣，可以说人们进 行民事行为的广度与深度如何从一个侧面反映出国家、市场的兴旺与否。 就我国现有的法律而言， 中华人民共和国民法通则 第一条明确规定: “为 了保障公民、法人的合法的民事权益制定本法。 ”法律在充分肯定与保障人 们的合法的民事行为的同时我们也认识到民法以个体为本位，首先保护的是私 权利。尽管中华人民共和国民法通则第七条也规定:“民事活动应当尊重社 会公德，不得损害社会公共利益。 ”但是，这说明民法对社会利益的保障是位居 10 其次的，因为个体利益的实现仅以不损害社会公共利益为要件，而非促成社会 公共利益的增加。而政府经济行为正是在这种背景下变得越来重要，因为它通 过国家权力来完成民事行为无力解决的一些市场经济中不可避免的问题。具体 来说，政府经济行为与民事行为的区别主要表现在以下几个方面： （1）主体差异：政府经济行为作为国家宏观调控的方式，从一个侧面反映 着国家的宏观经济政策，同时又是政府治理变革的一种方式，行为主体往往是 政府或是其具体的职能部门，资格大多是要由国家专门的立法加以确定的。这 些主体在一定的条件下可以成为民商事活动的主体，同时又是社会公共利益的 代表者和管理者。而民事行为是以行为人具有民事行为能力为生效条件，它的 主体包括自然人、法人和其他组织。 （2）目的不同：政府经济行为与社会利益有关，与履行政府职能有关，是 非商业性、非赢利性的。而民事行为大多是私人之间的行为，是为了生产、销 售或是赢利等。 （3）体现当事人意思不同：一般民事行为是建立在相互意见一致合意基础 上的，意思自由是民事行为的核心与精髓。政府经济行为明显不具有民事行为 中的选择缔约方的自由、约定缔约内容的自由等。 3.2.2 政府经济行为不同于一般的行政行为 政府经济行为是国家经济管理职能的体现，是现代国家基于国家与社会的 关系而产生的一种新的职能，而行政行为是国家行政管理职能的体现。国家职 能是基于国家的功能而不断发展的。国家本质上是政治性的，是“政治国家” ， 是为了维护统治阶级的利益而存在的暴力工具。进入到资本主义时代，它的一 大贡献便是资本主义私有制摆脱了政治的束缚，摆脱了政治权力的管制。马克 思在分析这一特点时写到 “由大工业和普遍竞争所产生的现代资本” 实质是 “抛 弃了共同体的一切外观并消除了国家对财产发展的任何影响的纯粹的私有制” 。 “由于私有制摆脱了共同体，国家获得了和市民社会并列的并且在市民社会之 外的独立的存在” 。 9由于社会经济摆脱了政治强制，国家和社会分化为政治和 经济两个独立的领域。国家的行政管理职能就是根源于国家的政治性质，自从 国家产生时起即存在。姜明安教授在他的行政法与行政诉讼法一书中曾指 出“行政有着与国家、甚至与人类社会同样长远的历史。人类一旦形成共同生 活的组织，行政就必然相伴而生。 ” 10 “现代国家为着社会的全面进步和人民 的福祉的不断提升，对社会生活的各个方面实施管理，其主要职能早已不限于 暴力来维持治安和抵御侵略，对于行政的具体社会经济内容，行政法不可能亦 无必要一并囊中，它所应当充分关注的只是行政组织及其权力设置，行使制约 11 和监督。 ” 11由于政府经济行为与行政行为从行为主体上来看，都是国家的政府 部门及其职能机关和部门；从行为的对象上来看，两者均是对公民、法人和其 他组织进行的管理。正是这种联系，使政府经济行为与行政行为很相似，导致 许多混淆。尽管如此，区别是根本的，相异性才是两者之间关系的主要方面。 （1）产生的基础不同：在现在社会化大生产中，以市场作为资源配置的基 本方式的市场经济在其自身的运行过程中，出现了市场自身无法解决的问题， 主要包括总量平衡问题、经济周期性波动、外部性、公共物品供给、垄断和不 正当竞争以及公正的收入分配等，即市场调节的滞后性、盲目性等。单个市场 主体由于受到利益的驱使， 不可能站在整个经济运行的高度来调节资源的配置， 而且单个的市场主体也没有这样的能力，这就要求国家对社会经济活动进行干 预，利用自身的优势和极大的能力进行调控，政府经济行为便应运而生了。 与此不同的是，体现行政管理职能的行政行为是基于国家存在的需要而产 生的。国家的产生是为了确立符合统治阶级利益的社会整体利益分配模式和社 会秩序状态，使社会整体利益冲突得以控制并使社会整体利益的划分有利于统 治阶级的意志。国家功能的发挥要求国家能够有效运转并使统治阶级的意志内 化于社会生活之中。 12 （2）履行的依据（标准）不同：现代社会逐步走向法治化，为了实现国家 职能，相应的规范依据是必须的。法律规范一方面对国家职能实施予以确认和 保障；另一方面，又是对国家职能实现过程和方式的约束和限定。只是不同的 法律侧重点不同。政府经济行为所依据的法律就是经济法。经济法以社会为本 位，它的功能是保证社会经济的协调运作。在微观经济领域的调整中，关注市 场主体利益的保障，只有市场主体的利益得到保护，他们才有动力依照市场的 规律进行活动，经济才有活力。因此，经济法为市场主体提供了救济的手段。 同时经济法兼具有授权性和约束性。在微观领域，反垄断法、反不正当竞争法、 消费者权益保护法等着重于对破坏或威胁市场规制的行为的规制，所以授权法 的性质较浓；宏观领域如财政法、金融法等限权性质较浓。但总体而言，经济 法着眼于社会经济的有序进行，需要社会主体的参与，给予社会主体充分的空 间去谋取自身的利益，从而促进社会整体利益的增长和社会的进步；与行政管 理职能相对应的行政行为主体而言主要是授权法，即授权行政主体对社会进行 管理，其功能主要是行政主体的管理行为和方式予以确认。 （3）二者实现的手段不同：国家通常使用经济和法律的手段来实现其所承 担的经济职能。所谓经济手段是指国家从总体上和宏观上掌握国民经济运行状 况和变化趋势，遵循客观经济规律，运用强制方式排除市场障碍，调整的工具 主要有税收、利率、信贷、价格等。而国家行政行为主要依靠国家机关的行政 12 命令、行政禁止、行政许可和行政强制等行政管理手段来实现的。 （4）价值取向不同：政府经济管理职权根源于社会经济无法解决自身运行 的矛盾，是对“市场失灵”进行弥补的补充性职能。因此，它的价值目标应当 是公平和效益。所谓公平，主要是指市场主体能够在一个有序的市场环境中平 等竞争，对社会经济各主体进行平等保护。如反垄断法、反不正当竞争法就是 为了在市场主体间建立相对公平、符合市场机制要求的竞争关系。之所以要这 样是为了保证市场机制的调整能够使社会经济运行产生最大的效益，因为垄断 和不正当竞争等只会带来总体经济效益的减损。而行政行为对应的行政管理职 能产生于政治统治职能，它的最主要的功能正在于维护社会的稳定，维护统治 阶级的利益。因此，行政行为的最终价值目标是秩序与效率。所谓秩序是指社 会的稳定，使社会在即定的范围内存在和发展。所谓效率是指社会矛盾的尽快 解决，以使社会秩序尽快恢复。 3.2.3 政府经济行为的经济法特征 完善的市场经济国家发展的轨迹及大量的事实证明,如果没有有效政府对 经济的适度控制和引导，经济的、社会的和可持续的并高质量的发展是不可能 的。 从近现代国家发展史中可以看到,国家的基本制度和经济发展道路在很大程 度上是由政府决定,而且为了实现经济发展的目标,必须借助政府去调动一定的 社会资源。如果用比较的视角去考察近一个世纪的不同国家的发展，所表现出 的不同发展水平便可以得出这样的结论： 在不平衡的发展进程中,多种因素都起 着作用,而政府的作用显然具有决定性的地位。正如世界银行的报告所说： “政 府对一国经济和社会发展以及这种发展能否持续下去有举足轻重的作用,在追 求集体目标上,政府对变革的影响、推动和调节方面的潜力是无可比拟的，当这 种能力得到良好发挥,该国经济便蒸蒸日上。但是，若情况相反，则发展便会止 步不前” 。 13 国家对经济的适度干预作为对市场缺陷给予的一种救济机制,它的发达和 有效,标志着国家职能的重大变化,是体现政府绩效的标志之一。无论怎样去评 价政府干预的优点都不能忘记政府毕竟是以权力为轴心去行使的一种强制力量, 必须借助法律的形式去界定政府在干预经济活动中的边界、职能、方式及程度 等,为政府设置行为模式。任何一个政府都是有限的政府,有局限的政府和有能 力缺陷的政府,因此政府同市场一样也会失效,政府干预同样存在对经济干预的 随意性，干预行为的非科学性,容易造成对私权的侵犯,容易产生寻租现象。将 政府的干预行为纳入法律是现代社会民主性、 公开性和开放性的必然逻辑结果, 而在法律体系中最适合也最有能力达到规制政府经济行为的法律制度就是经济 13 法。换言之，就是政府经济行为与经济法有着天然的耦合性。 3.2.3.1 行为目的的公益性：经济法社会整体利益本位之体现 “经济法的调整对象是具有社会性的经济关系，即直接涉及或影响社会或 公众重大利益的经济关系。 ” 14法的利益本位，即在利益保护上的出发与立场， 它以不同利益关系的客观存在为前提，同时又包括着法律创制者的主观出发点 与立场，因而是主客观的统一。 15经济法所维护的是社会整体利益，就意味着 经济法始终注重维护全局的、 具有战略意义的作为一个整体的长远利益,追求社 会发展的可持续性,而并不强调个别的局部的暂时利益。 所以经济法所调整的经济管理关系不是一般的经济管理关系,而是具有社 会公共性的经济管理关系。 同社会经济关系结构的变化一样,管理结构的变化也 是形成经济法调整对象特征的一个重要因素。在高度集中的计划经济体制下, 管理是单一的。虽然,有政府管理和企业管理不同的称谓,但由于公有制的单一 形式,国家所有占支配地位。实质上,涉及经济的管理只能是单一的。随着改革 的深入,尤其是“政企分开” 、 “转变政府职能”和“政府管理方式”的改革,国 家(主要是政府)不再是一个身份与职能不分的包罗万象的管理者,而是在不同 的社会关系中表现为不同的地位。作为主体而言,国家是国家财产(含经营性财 产和非经营性财产)的所有者,是行政关系的权力主体,是社会公共管理者。 当国 家以财产所有者的身份进行民事活动时,它所发生的财产关系由民法调整;当国 家进行行政管理和实施行政权时,它所发生的行政关系由行政法调整;当国家 (主要是政府)作为社会公共管理者,实施经济管理权时,它所发生的经济管理关 系才是经济法的调整对象。 显然,这里的经济管理是区别于财产所有者的财产管 理和行政权力主体的行政管理的,它是一种社会公共经济管理。 这种管理表现为 一种普遍性的措施,着眼于社会整体,而不是着眼于某个个体。它既不表现为对 某个自然人和法人的直接控制,也不表现为对某个自然人和法人的个别保护,而 是以承认并维护自然人和法人的独立地位为基点,着眼于社会整体的市场管理 和宏观经济管理。在这种管理中所发生的经济管理关系具有社会公共性。 16 3.2.3.2 行为内容的经济性：经济法关系的基本属性 政府经济行为是调整国家或是一个地区的经济关系的行为，在内容上无疑 是以反映物质利益要求的经济权力和经济义务，具有强烈的经济性质。而且， 现代国家为着社会的全面进步和人民福祉的不断提升，对社会生活的各个方面 实施管理，其主要的职能早已不限于暴力来维持治安和抵御侵略，都已经向着 经济国家转变，政府经济行为应运这一转变的。 经济法是调整特定经济领域的法律，经济法与经济之间有着天然不可分割 14 的密切联系。从其基本内容来看，无论是市场规制法还是宏观调控法，都始终 是紧紧围绕着经济这个问题的。经济法的目的就是通过国家对社会经济生活的 管理与调节，影响社会经济的运行，保障社会经济的稳定、协调、平衡。经济 法的调节手段具有极强的经济性，国家调节经济必须从总体上和宏观上掌握国 民经济运行状况和变化趋势，遵循客观经济规律，或者由国家直接参与经济活 动，或者运用经济杠杆对经济进行宏观调控。经济法具有经济性，这已经是不 争的事实，从某种意义上来说，经济法就是被赋予法律效力的经济规则。 3.2.3.3 经济行为的增量性：经济法调整对象及本质的反映 现代西方国家的市场经济已相当发达,但市场经济中的政府干预始终存在。 这些国家不断利用利率、 税收等手段干预经济活动,为国民经济的发展提供了有 力保证。这说明,市场经济无论在初期阶段还是高度发达阶段,都离不开政府经 济行为。 政府经济行为之所以越来越受到各个国家重视，主要是因为出现了在个体 生产时代不存在各种关系。例如，有国家因调控过度竞争防治经济危机和资源 环境危机所发生的关系；有国家与国家之间争夺利润的竞争关系等等。而这些 关系的共同特征是：它们都是人们在社会化生产中的增量利益关系。所以各个 国家纷纷采取有效手段尽量使政府经济行为优化，其根本在于只有政府经济行 为具有驾驭全局的宏观性特征，才能使国家整体财富增值；只有在政府的指导 和督促下，站在全国全社会的角度，有效的进行宏观调控，才可能完成全社会 整体利益的增值。 而经济法所调整的社会关系正是人们在社会化生产中的增量利益关系。 17 它主要有两个大类：一是增量利益的生