（环境与资源保护法学专业论文）民间环保组织在环境公益诉讼中的法律地位研究.pdf

摘要 环境保护是当今世界各国所共同面临的一大问题，在各国的环境保护运动 中，民间环保组织无论是在推动环境保护法律法规制定、参与环境保护监督， 还是监督环境法律法规实施都发挥了极其重要的作用。民间环保组织作为社会 公益的拥护者，也是提起环境公益诉讼的恰当原告。 在我国现行的法律制度框架下，民间环保组织在环境公益诉讼中的法律地 位有诉讼支持者和诉讼代理人之说。为了更大地发挥环境保护的“公民参与性”， 应该要赋予民间环保组织原告资格，笔者正是以原告资格为视角，研究民间环 保组织在环境公益诉讼中的法律地位。 首先，介绍了民间环保组织和环境公益诉讼的概念与特性，以及在环境公 益诉讼中民间环保组织具备原告法律地位的必要性和可行性。本文研究指出： 民间环保组织提起环境公益诉讼是完善诉讼制度的迫切需要，可以有效解决环 境公益诉讼中的一些障碍，推动环境公益诉讼的开展。民间环保组织提起环境 公益诉讼在我国的一些实践也从侧面证明，在我国现阶段选择民间环保组织作 为环境公益诉讼原告是可行的。 其次，对民间环保组织担当环境公益诉讼原告资格的理论基础追根溯源， 寻求现行法律制度框架下的理论支撑依据。从公共信托、环境权、私人检察总 长、私人实施法律等理论中寻求民间环保组织作为环境公益起诉人的理论依据。 在对美国、英国、澳大利亚等国家民间环保组织提起环境公益诉讼的考察的基 础上，寻求它们之间的共性和异性，以便更好的为我所用。 最后，对民间环保组织获得环境公益诉讼原告法律地位存在一些障碍进行 分析，从外因看，是由于现行原告资格法律规定的缺失，政府管理模式的僵化， 以及诉讼费用征收的不合理：从内因看，是由于资金短缺和自身专业性不强。 为了突破这些障碍，我国应立法赋予民间环保组织原告资格，对现行的登记管 理制度进行改革，加强民间环保组织的筹资能力。为了保障民问环保组织的诉 权行使的有效、顺利进行，我国法律还需建立前置程序，对诉权加以限制，完 善诉讼费用承担办法和举证责任分配制度。 关键词，民间环保组织；环境公益诉讼；原告资格；法律地位 n a b s t r a c t e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o ni st h em o s ti m p o r t a n ti s s u ew h i c ha 舱c o n c e r n e db y a l lt h ec o u n t r i e si nt h ew o r l d e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o nn g o p l a y sa ne x t r e m e l y i m p o r t a n tr o l en o to n l yi np r o m o t i n gt h ef o r m u l a t i o no ft h ee n v i r o n m e n t a ll a w s ，b u t a l s oi np a r t a k i n go fe n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o ns u p e r v i s i o n b e s i d e s , i ta l s os u p e r v i s e s t h ei m p l e m e n to ft h ee n v i r o n m e n t a ll a w sa n dr e g u l a t i o n s a sas u p p o r t e ro fs o c i a l w e l f a r e , e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n n g oi sa l s oap r o p e r p l a i n t i f fo ft h e e n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s ta c t i o n i no u rp r e s e n tl e g a ls y s t e mf r a m e ，e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o nn g oi sa s u p p o r t e r a n da na g e n ti ne n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s ta c t i o n i no r d e rt ol e tm o r ec i t i z e n s p a r t i c i p a t ei ne n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n ，w es h o u l dg i v et h ep l a i n t i f fq u a l i f i c a t i o nt o t h ee n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o nn g o f r o mt h e p e r s p e c t i v e o ft h e p l a i n t i f f q u a l i f i c a t i o n ，t h ea u t h o ra n a l y s e st h es t a t u so ft h ee n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o nn g o i n e n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s ta c t i o n t h i sp a p e ri sd i v i d e di n t os i xp a r t s ，t h ef i r s tp a r ti sn g oe n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o n a n de n v i r o n m e n t a l p u b l i c i n t e r e s ta c t i o n i ti n t r o d u c e sn g o e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o na n de n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s ta c t i o n sc o n c e p ta n di t s c h a r a c t e r i s t i c s ；t h es e c o n dp a r ti n t r o d u c e st h en e c e s s i t ya n df e a s i b i l i t yf o rt h e e n v i r o n m e n t a ln g ot oh a v et h el e g a ls t a t u so ft h ee n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s t a c t i o n a n dt h et h i r dp a r td e s c r i b e st h et h e o r yf o rt h ee n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o nn g o t og e tt h ep l a i n t i f f sq u a l i f i c a t i o ni ne n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s ta c t i o n i nt h e f o u r t hp a r t ，i ti n t r o d u c e st h ep r a c t i c a ls i t u a t i o no ft h ee n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o nn g o i ns o m ef o r e i g nc o u n t r i e s t h ef i f t hp a r ta n i m a l i z e st h eo b s t a c l e sf a c e db yt h e c h i n a se n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o nn g ow h e ni tw a n t st oo b t a i nt h el e g a ls t a t u s i n t h es i x t hp a r t , o nt h eb a s i so ft h ef i v ep a r t s ，i tt r i e st op u tf o r w a r ds o m es t r a t e g i e st o g u a r a n t e ea n ds t a n d a r d i z et h el e g a ls t a t u so ft h ec h i n a se n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n i h o p et h a ti c a np u tf o r w a r ds o m eu s e f u ls u g g e s t i o n sa b o u tt h ec o n s t r u c t i o no f e n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s ta c t i o ns y s t e mi nc h i n at h r o u g ht h es t u d yo ft h e s e m l s s t l e s k e yw o r d s ：n g oe n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n ；e n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s t a c t i o n ；q u a l i f i c a t i o no fp l a i n t i f f ；l e g a ls t a t u s i v 硕士学位论文民间环保组织在环境公益诉讼中的法律地位研究 1 引言 近几年来，环境污染、环境破环现象不断出现，严重损害了国家及社会公 共利益。我国各地民间环保组织为了维护国家及社会的公共利益，承办了一些 与环境公益诉讼有关的案件，但是同时也引起了法学理论界及法律实务者的极 大关注和不断争论。由于环境问题的越来越公益化，而我国在立法上又没有关 于环境公益诉讼的踪影，不能对损害公益的行为追究法律责任，如若不能有效 地保护这种公益，最终必然淡化人们对维护公共利益的热情，也会造成公众参 与环境事务的不积极。因此，要确立环境公益诉讼制度，维护环境的公共利益， 首先需要解决的就是扩大诉讼的主体问题，特别是确定民间环保组织在此类案 件中的身份地位问题。 在环境公益诉讼中民间环保组织作为环境公共利益的维护者，与其他主体 相比，具有公益性、非政府性、专业性等显著优势，应该在环境公益诉讼中扮 演着举足轻重的角色。法律应赋予民间环保组织以环境诉权，唯有如此，才能 让民间环保组织真正走入环境保护领域，发挥其专长，才能使环境公共利益在 受到不法侵害时，民间环保组织能够作为环境公益的代言人提起诉讼从而达到 环境保护的目的。 建立和谐社会，实行可持续发展已经成为当今的主题。在此背景之下环境 保护已成为其重要内容之一，但是在具体制度设置上并非易事。本文拟从民间 环保组织提起环境公益诉讼身份地位的角度出发，探讨民间环保组织作为准原 告人参加环境公益诉讼的若干问题，以期通过对这些问题的讨论，为明确民间 环保组织在环境诉讼中的法律地位、推动环境公益诉讼制度的建立、完善我国 的环境保护法律体系提出建设性意见。 本文主要的采用的研究研究方法有：一、比较分析法。由于我国并没有建 立环境公益诉讼制度，这个制度属于“舶来品”。一些西方国家对于该制度的理 论研究以及实践中早已积累了一定的经验，所以我们可以通过对不同国家民间 环保组织在环境公益诉讼中的法律地位的理论和实践进行对比与研究，寻求它 们的共性和异性，以便更好地为我们国家所用。二、综合分析法。民间环保组 织参与环境公益诉讼不仅仅只涉及了诉讼法学和环境法学的问题，还涉及到法 l 硕士学位论文民间环保组织在环境公益诉讼中的法律地位研究 学中的法理学、行政法、民法、宪法、以及经济法和环境法等各种不同领域同 时还包括法学、政治学、社会与经济学等众学科。论文试图将这个制度置于一 个比较宽广的领域，试图从不同的角度进行研究，因此，综合分析法是极为重 要的。 2 硕士学位论文民间环保组织在环境公益诉讼中的法律地位研究 2 民间环保组织与环境公益诉讼概述 2 1 民间环保组织概述 2 1 1 民间环保组织的概念 民间环保组织是指从事生态环境与资源保护活动的非政府、非营利组织， 又称环保社团或环保n g o 等，n g o 是非政府组织( n o n - g o v e r n m e n t 0 r g a n i z a t i o n ) 一词的简称。非政府组织通常“是指不以营利为目的，专门为 社会公益服务，提供准公共产品的正式组织，是区别于经济组织以及政府组织 的所有社会组织，囊括行业协会、社团、学会、基层服务性群众组织和公益慈 善等社会服务组织，涵盖了科技、教育、卫生、文化、医药、体育、环境保护 和弱势群体扶持等相当广泛的领域。一【l 】我国官方文件以及相关政策法规中对 我国非政府组织所使用的称谓大致有：“社会团体 、“民间组织”以及“民 办非企业单位 等。而“民间组织 便是对这类组织的总称，大致是由“社会 团体 以及“民办非企业单位 所组成。“社会团体一一般是指符合我国 社 团登记管理条例规定的社会组织，该条例第2 条规定：本条例所称社会团体， 是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利 性社会组织。“社会团体”同时也是目前我国官方最常见的称谓。“民办非企业 单位 主要是指社会团体、企业事业单位以及其他社会力量和公民个人利用非 国有资产来举办的，用以从事非营利性等各种社会服务活动的社会组织。笔者 认为，n g o 、社会团体和民间组织只是称谓上的不同，并没有本质差别。但由于 中国大量社团组织存在官民二重性，就很难满足n g o 的非政府性的标准。因此， 为了保证文章论述过程中的前后一致性，在本文的行文中笔者将统一使用民间 组织的称谓。 2 1 2 民间环保组织的特征 非政府组织的一般特点必然成为民间环保组织的基本特征。通说认为，非 政府组织具有以下几个特征：一是组织性，有一定的组织机构，那些非正规的、 临时积聚在一起的人不能被认为是非政府组织；二是民间性，非政府组织既不 3 硕士学位论文民间环保组织在环境公益诉讼中的法律地位研究 是政府机构的一部分，也不是通过政府的官员主导的董事会领导的。当然，这 并不是意味着非政府组织不可以接受政府的有力支持；三是非营利性，非政府 组织也许在一定的期限内能够积累一部分利润，但这些利润必须返回到团体使 命所规定的工作中去，而不是在组织者中进行分配；四是自治性，非政府组织 能够自己控制自己的活动，其内部管理程序不受外部操控；五是志愿性，非政 府组织把一些有志愿精神的公民组成一个有机整体，通过有秩序、理性的方式 参与各种活动；六是公益性，其以保护公共利益以及服务社会为宗旨。【2 】因此， 民间环保组织也具有组织性、民间性、非营利性、自治性以及志愿性的基本特 征。 除此以外，与其他非政府组织相比，民间环保组织还有自己的特征： 首先，民间环保组织的宗旨是致力于保护环境，实现环境可持续发展。非 政府组织有许多种，各个行业都有属于自己的非政府组织，在环境保护领域中 就体现为民间环保组织，他们成立以及存在的目的都是为了保护环境，实现环 境的可持续发展，它们所开展的活动通常是与环境保护密切相关的。 其次，专业性强。由于环境问题产生的原因以及其治理方式涉及的大多都 是专业科学领域，所以在民间环保组织中汇聚了许多环境领域方面的专家和学 者，民间环保组织的组织者或发起人以及其精英骨干也通常都是环境领域或与 其相关领域的权威，面对环境问题时，与普通民众相比他们能够更快地做出最 精准及最专业的分析与评价。 再次，民间环保组织与其他非政府组织相比，拥有更为深厚的群众基础， 与社会各阶层联系密切。其他非政府组织通常仅局限于一类人或者一个领域， 而民间环保组织的人员构成，往往遍布世界各国，并且发展速度飞快。如美国， 全国性的民间环保组织在2 0 世纪4 0 年代一共只有6 个，而到1 9 9 2 年，民间环 保组织增加到1 万多个，其中仅美国著名的全国性环保团体野生物联盟， 就大概约有4 0 0 万名成员。再如日本，在2 0 世纪9 0 年代，其民间环保组织数 量就己经达到1 5 0 0 0 个左右，大约平均每8 0 0 0 人口就有一个民间环保组织。在 瑞典，各种民间环保组织的成员早已超过2 0 万人，占其总人口的5 。【3 】 最后，民间环保组织种类繁多、功能多样。民间环保组织可以从政治军事、 经济贸易、文化教育、以及科学技术、道德法律等多个方面发起各种环境资源 4 硕士学位论文民间环保组织在环境公益诉讼中的法律地位研究 保护行动和开展各类环境服务以及各种环境公益活动来推动环境保护工作。 2 2 环境公益诉讼概述 2 2 1 环境公益诉讼的概念 对于环境公益诉讼的概念，学界存在各种说法。比如有的学者将其定义为 “环境作为一种公共利益，当其受到直接或间接的侵害或者有侵害的可能时， 而无直接利害关系人可以为了维护环境公共利益据此向法院对侵害人提起民事 或者行政诉讼的制度 。 4 1 有的学者将其定义为“所有人基于行为人的不法行 为导致公共环境权利受到损害或者有损害之虞时，依法提起的诉讼。”f 5 】关于 环境公益诉讼概念和定义的界定虽然存在各种说法，但是明显的差别是在于对 其主体的范围界定的不同。 笔者认为，环境公益诉讼是指，由于行政机关或者其他公共权力机构、企 业、公司或其他组织及个人的违法行为作为或不作为，导致环境公共利益遭受 侵害或者有侵害的可能时，法律允许公民或社会民间团体为了维护环境公共利 益向法院提起的请求判令其终止环境损害行为以及赔偿环境公益损失的诉讼。 在具体实践中，这种诉讼不单单是一种独立的诉讼类型，同时是一种与原告资 格的认定紧密相关的诉讼类型，它不但可在行政诉讼中采用，同时也适用民事 诉讼程序。如是由行政机关或其它公共权力机构的行为对环境公益造成侵害或 者有侵害可能的，他们作为被诉的对象，即为适用行政诉讼程序的环境行政公 益诉讼；如是企业、公司、其他组织或个人作为被诉的对象，即为适用民事诉 讼程序的环境民事公益诉讼。 2 2 2 环境公益诉讼的特征 环境公益诉讼与传统的民事、行政、刑事诉讼相比具有如下特征： 第一，预防性。具有明显的预防性质是环境公益诉讼的功能之一，同时其 还具有补救功能。环境公共利益与一般的社会公共利益有所不同，其一旦受到 损害，事后补救通常比较困难，同时会耗费大量的人力、物力以及财力，甚至 更多的时候是无法弥补和挽救的。故环境公益诉讼的提起不以必须发生实质的 损害为要件，也就是说对环境公益的侵害无需现实的发生，若根据相关的情况 s 硕士学位论文民间环保组织在环境公益诉讼中的法律地位研究 可以合理的判断出其具有发生侵害的可能性即可提起诉讼，即使是在科学无法 确定的情况下。这不但可以把潜在的环境污染以及破坏消灭在萌芽状态，而且 对于维护环境公共利益具有非常重要的意义。 第二，原告的广泛性。公民、民间组织、和国家机关都可以作为环境公益 诉讼的发动者。环境公共利益直接关系到人类的生命、健康以及社会经济的可 持续发展，与当代每个人以及子孙后代都是息息相关的，因此，环境公益诉讼 的原告，除了可以是直接的受害人，还可以是无直接利害关系的人，他们都可 以根据法律的授权来提起诉讼。 第三，诉讼对象的多样性。由于环境公益诉讼的对象既可能是一般的民事 主体，也可能是国家行政机关及其公务员。而传统的环境行政控制因为受制于 各种因素的影响，也许会难以解决一般民事主体，比如企事业单位或个人生产 和生活所造成的环境污染与破坏，并且这种损害是无时无刻，无处不在。因此， 当一般的民事主体的某种行为对环境的公共利益造成损害，环境行政控制却又 无法或不能干预时，即可能成为环境公益诉讼的被告。此外，国家的有关行政 机关与其公务员由于行政权的不断扩张，作为公共利益的维护者，很可能在某 些利益的衡量下或其他因素的影响下，没有履行法定职责，应作为而不作为， 不应作为却作为，对环境公共利益造成的损害。或者，国家在推行一些开发计 划和方案中，因为忽视了环境保护的要求，极可能对环境公共利益造成严重损 害，并且这些损害往往大于一般民事主体所造成的损害。因此，由于国家行政 机关与其公务员的不当行政行为，他们也有可能成为环境公益诉讼的对象。 第四，诉讼目的的公益性。环境公益诉讼不是为了个案救济，它的目的是 为了保护环境公共利益。所以，环境公共利益与社会成员的个体利益是有所区 别的。它们的区别主要体现在利益内容的特殊性上，环境公共利益并不是社会 个体成员环境利益的总和，虽然社会个体成员环境利益与社会公共利益密不可 分，但另一方面，环境公共利益与环境个体利益在内容上并不具有同等性和可 比性。在自主而平等的市场体制下，个人环境利益满足，并不代表整个社会的 境公共利益也都被满足了。现代经济学早已揭示，对单位或个人来说是有利的 事，对环境公共利益则可能是严重的损害。因此，环境公益诉讼的诉讼主张为 的是环境公共利益而不是某个人或者某些人的环境利益，这与私益诉讼有着根 6 硕士学位论文民问环保组织在环境公益诉讼中的法律地位研究 本性的不同。网 7 硕士学位论文 民间环保组织在环境公益诉讼中的法律地位研究 3 在环境公益诉讼中民间环保组织具备原告法律地位的必 要性和可行性 民间环保组织是提起环境公益诉讼的重要主体，在我国现行的法律制度框 架下，民间环保组织在环境公益诉讼中的法律地位有诉讼支持者和诉讼代理人。 然而，为了更好地发挥环境保护的“公民参与性”，应该要赋予民间环保组织原 告资格，本文将以原告资格为视角，研究民间环保组织在环境公益诉讼中的法 律地位。 3 1 在环境公益诉讼中民间环保组织具备原告法律地位的必要 性 从民间环保组织自身的特点以及国内外民间环保组织的发展态势来看，我 国在环境公益诉讼中应当明确民间环保组织的原告资格。 首先，民间环保组织提起环境公益诉讼是完善诉讼制度的迫切需要。我国 现行法律将维护国家利益和社会公共利益作为一项重要的内容，但由于现行诉 讼法对原告主体资格的限定，环境公益诉讼的起诉权往往只赋予了个人诉讼， 但个人诉讼并不能代表一个国家诉讼制度的全貌，更不能完全解决我国环境诉 讼中存在的问题。我国的环境保护法第6 条规定：“一切单位和个人都有保 护环境的义务，并有权对污染环境和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。一 1 7 1 此规定与环境公益诉讼有关，但由于规定过于抽象，缺乏可操作性，使这些 零星的与环境诉讼公益相关的规定在实践中无法充分发挥其应有的作用。因此， 应当设定一个能够代表国家和社会公共利益的主体来参与诉讼。根据我国的实 际情况以及民间环保组织的公益性特点，民间环保组织是最适合作为国家和社 会公共利益的代表的。 其次，民间环保组织拥有诉权可以有效解决环境公益诉讼中的一些障碍。 民间环保组织在环境公益诉讼中可能发挥与公民、检察机关和环境管理机关不 同的作用。民间环保组织是一个团体，而非公民个体，但是它又不同于作为公 权力机关的政府或是检查机关。对环境于某些损害事件，国家机关除了环境保 硕士学位论文民间环保组织在环境公益诉讼中的法律地位研究 护外可能还有其他的考虑。如果是由于政府活动或者其他企业活动的对环境造 成了污染和破坏，而他们却既不愿意消除污染破坏也不愿意为受害的群众提供 充分的保护和救济时，公民个人面对如此势力强大环境污染破坏者往往无能为 力，此时，民间环保组织便可以代表公民个人或代表公众，采取各种措施，如 提起诉讼。f 8 】相对于单个的公民，民间环保组织对环境问题等公共利益更为关 注，并且拥有专业人员、较强的技术基础、雄厚的资金和一定的社会影响力。 再次，赋予民间环保组织诉权可以有效推动环境公益诉讼的开展。从国外 的相关的实践来看，在美国，大多数公民诉讼是通过公民团体即民间环保组织 进行的。即便没有现成的团体，美国人也会临时成立一个协会或者组织来代表 公共利益起诉。正是这种高度发达的民间团体，极大推动了美国公民诉讼制度 的发展。著名政治家托克维尔就曾描述：“你将会发现，所有美国人，不论年龄 大小、境况好坏、意向异同，都不断的结成组织。无论在什么地方，一些新兴 的事业倡导者，在法国是政府，在英国是贵族，而在美国必定是一个民间组织。 网并且，欧洲国家环境公益诉讼的发展过程有一个相似的特点，即这种诉讼形 式通常首先向民间环保组织打开大门。一些国家允许民间环保组织作为社会公 众一员，享受法律授予公民的参与环境事务的同等权利。 i o i 这些赋予民间环保组织诉权的国家往往是环境公益诉讼比较发达的国家， 同时也是环境保护比较成功的国家。这种现象绝不是巧合。民间环保组织在社 会多元化的土壤中成长，它们以合乎现行法律的方式向决策圈提出强大的环境 利益要求，它们以组织化的行动来凝聚个人力量，改变了分散的社会个体没有 能力参与现代民主制度的状况。l 公众通过参与行政听政会、环境影响评价、 尤其是通过提起环境公益诉讼的方式，在一定程度上获得制衡公权行使的机会。 蚴由于这种制衡的发展，国家作为公共权力的唯一独享者遭到了质疑。在维护 经济利益的市场运行中，国家把某一领域社会管理职权赋予行业协会等民间组 织，从而分离部分公共权力。在后来的环境利益维护机制中，民间组织、社会 团体或者部分公众能够作为公共利益代言人而不是作为利害关系人提起公益诉 讼，可以避免公权机关的懈怠或监管运作过程中的疏漏，进而遏制因经济利益 的肆意蔓延而对环境利益造成的损害，与个人的干预力量相比，团体诉讼的力 量雄厚，态度一般比较强硬，有能力与行政机关周旋，并且可以造成很大的社 9 硕士学位论文民间环保组织在环境公益诉讼中的法律地位研究 会影响。1 1 3 】 3 2 在环境公益诉讼中民间环保组织具备原告法律地位的可行 性 在我国，学界己普遍认可建立环境公益诉讼制度的必要性，然而，对于由 谁作为原告来提起环境公益诉讼的问题，还是存在许多争议。学界分别提出了 检察机关、民间环保组织、公民个人、以及行政机关部门等他相关组织，都可 以成为环境公益诉讼的原告。t 1 4 前文笔者亦有提及，民间环保组织具有合法性、 非政府性、非营利性、独立性、志愿性和公益性等特征，因为这些特征，民间 环保组织提起环境公益诉讼将比其他起诉主体具有更多的优越性。主要表现在 以下几个方面： 首先，民间环保组织具有公益性特点，因此其适合担任环境公益诉讼的主 体。民间环保组织成立的宗旨就是为了维护环境社会公共利益，公益性是民间 组织的首要特性，也是其存在的根基。环境公益诉讼属于客观诉讼，其目的是 维护环境社会公共利益，而不是为了私益救济。由民间环保组织提起环境公益 诉讼，更符合该诉讼目的的公益性。尽管公民选择社团的初衷是维护私利，但是 公共利益就是由不特定多数公民的利益有机组成。【1 5 】故一个开放的、规模不断 扩大的民间环保组织不仅能从客观上越来越体现社会公共意志，甚至当今许多 民间环保组织直接在章程中确定其组织目标就是捍卫社会公益。1 1 6 】 其次，民间环保组织与其他诉讼主体相比具有充足的信息资源优势。环境 公益诉讼的被告通常都是极具实力的超级企业和跨国集团，加上环境问题的复 杂性，而环境资源保护具有相当强的技术性等特点。与实力雄厚的被告相比， 单个自然人对掌握这方面的专业知识及信息存在一定困难，很难弄清楚这些污 染物到底会对自己的健康或是生命造成何种不利影响。在这样的情况下，缺少 充足的信息资源、专业素质和精心准备的原告，是很难与如此强大的被告平起 平坐的，而民间环保组织显然可以弥补这一不足。民间环保组织的很多成员具 有环境科学和法律方面的知识和技术，这利于应对环境公益诉讼所涉及的大量 技术性、复杂性问题。同时，大规模成员专家化的民间环保组织可集中精力对 这些复杂的问题进行研究，以便充分掌握诉讼所需的信息和证据，扭转环境公益 1 0 硕士学位论文民问环保组织在环境公益诉讼中的法律地位研究 诉讼原告信息不对称的劣势。【1 7 】 再次，民间环保组织的社会普遍接受性决定其适合担任环境公益诉讼的诉 讼主体。民间环保组织一般是民间环保爱好者为维护生态、保护环境和动植物 利益而成立的“绿色 民间组织，独立于政府机构，代表广泛的社会利益，对 公民而言更具有亲和力。民间环保组织对行政机关怠于环境执法、对环境监管 不力的现象提出质疑，能在一定程度上对大公司的环保决策产生制约，从而更 好地维护社会公共利益。正如美国联邦法院法官斯克利赖特所指出的，环境 公益诉讼的一个很重要的目标是促使“国会不会被联邦官僚机构所误导”。【1 8 】 民间环保组织所具备的社会普遍接受性能让环境公益诉讼变得切实可行，从而 使得懈怠处理、甚至纵容环境污染的可能性降低。 最后，民间环保组织提起环境公益诉讼在我国已有实践。虽然现阶段我国 并没有明确的法律条文表明民间环保组织可以就损害环境公共利益的行为提出 诉讼，但是为维护环境公共利益，保证公众的生活质量，不少民间环保组织已 开始探索环境公益诉讼之路。【1 9 】 例如，2 0 11 年1 月，中华环保联合会诉贵州省贵阳市乌当区定扒造纸厂污 染环境公益诉讼一案，由贵州省清镇市环保法庭公开审理，中华环保联合会获 得胜诉，全部诉讼请求获得法院支持，定扒造纸厂被关停，这是我国社团组织 进行环境公益诉讼的首例胜诉判决。 再如，2 0 1 1 年4 月到6 月，云南省曲靖市的陆良化工厂发生了多批次铬渣 非法、转移倾倒事件，经过媒体曝光，成为影响很大的污染事件。9 月中旬， 环保组织自然之友和重庆市绿色志愿者联合会与曲靖市当地环保局共同作为三 位原告，状告云南省陆良化工实业有限公司和陆良和平科技有限公司。一个月 后，曲靖市中院受理该案。这不仅是我国环境公益诉讼的历史性突破，也是我 国民间环保组织提起公益诉讼的一个良好开端，被民间环保组织称之为里程碑 意义的公益诉讼案件。 在这两个案例中，民间环保组织作为公益代言人，被确立了环境公益诉讼 原告的身份。这些有益的尝试有力地打击了危害环境公共利益的违法行为，弥 补了我国公益诉讼制度缺失的不足，一定程度上保护了我们的环境。这也从侧 面证明，在我国现阶段选择民间环保组织作为环境公益诉讼原告是可行的。 硕士学位论文 民问环保组织在环境公益诉讼中的法律地位研究 4 民间环保组织获得环境公益诉讼原告资格的理论依据 从理论上看，民间环保组织取得环境公益诉讼的原告资格是切实可行的。 由于程序主体理论的发展突破了传统诉讼理论的局限，不再要求原告必须是实 体上的利害关系人，即只要争议事件影响到某一主体的相关权益，该主体就可 作为程序上的主体参与诉讼。【2 0 l 民间环保组织之所以能够充当民事、行政公益 诉讼的原告在于其公益代表性，由民间环保组织充任公益诉讼的原告是目前我 国建立环境公益诉讼制度的最佳路径。 此外，我们仍需要探讨民间环保组织提起环境公益诉讼制度的法理基础， 使得这种新型的制度构建在充分利用既有的法律理论与制度资源的同时，还能 在传统的边际上进行创新，而不是天马行空的自说自话。 4 1 公共信托理论 公共信托理论很早就已经存在罗马法中。在当时公共信托基本含义是：空 气、河流、水、海岸以及其他自然资源在本质上都属于公民的共同财产，而这 些共同财产应该基于公共利益的目的，由政府或者其他组织以信托的形式来管 理和利用。【2 i 】 在现代美国，约瑟夫萨克斯教授对公共信托理论进行了加工，其影响迅 速扩大，同时在一定程度上影响了美国环境公民诉讼制度的建立。萨克斯认为， 公共信托理论有三个重要的基本原则：“一是像大气和水这样的公共利益对于全 体市民来说是非常重要的，因此将它们作为私的所有权是不正确的。二是人类 蒙受大自然给予恩惠是极大的，所以与各个企业相比，大气和水与公民个人的 经济地位无关，每一个市民都应当可以自由地使用。三是政府的主要目的是增 进一般公共利益，不能因为私的利益将公共物从可以广泛的、一般的使用的状 态而加以限制或改变其分配形式。一瞄l 这种观点主张，由于自然资源对人类的 极端重要性，应将其视为全体公民的公共财产和共享资源，国家或政府是这一 公共财产的受托人。瞄l 由于环境资源具有经济价值以及生态价值的双重属性， 所以环境问题从一定意义上来看是经济利益与环境利益之间的冲突问题，而经 1 2 硕士学位论文民间环保组织在环境公益诉讼中的法律地位研究 济利益从根本上来看是私益，环境利益从根本上来看是公益，公共信托恰好为 它们之间的利益提供协调机制。【2 4 】依据公共信托的理论，全体公民把财产交给 国家信托管理受到侵害的时候，国家就有保护信托财产不受损害的义务。当国 家或政府没有正确地履行受托人义务，例如，未尽到管理人的义务或滥用权力， 而对受托人的利益造成损害时，每一个公民便可以依照这一理论向法院提起诉 讼，从而保护信托的财产。民间环保组织是公众参与环境治理的一种组织化模 式，民间环保组织参与环境公益诉讼与公共信托理论是相符合的。【2 5 】 4 2 环境权理论 谈到环境公益诉讼就不得不提环境权问题。蔡守秋教授就认为，“环境权是 环境公益诉讼的基础，同时也是环境法的一个核心问题。一【2 6 】 上个世纪六七十年代，环境污染日益严峻，环境权正是在这样的情况下被 提出来的，它是环境保护运动的产物。放眼国际，环境权的观念和运动主要起 源于美、日、英等工业较为发达国家。1 9 6 0 年，一位生活在原西德的医生控告 了欧洲人权委员，他认为向北海倾倒各种放射性废物的行为是违反欧洲人权 条约中有关保障清洁卫生的环境规定的。这项规定是指：公民享有在良好的、 适宜的环境中生活的基本权利。但是最终由于 欧洲人权条约中未对环境权 的内容做出明确规定，他的控告被驳回，然而却由此引发了是否有必要把环境 权添加进欧洲人权条约的大讨论。此后，环境权问题受到国际社会和各国 的广泛关注。 6 0 年代初，美国开展了一场举世闻名的大讨论，即公民要求对环境进行保 护，要求在良好、适宜的环境中生活有什么法律依据? 在这场争论中，美国密 歇根州立大学的约瑟夫萨克斯教授提出的“环境公共财产论”以及“环境公 共委托论 为环境权奠定了独立的理论基础。他指出，人类生活所必须的环境 要素如阳光、空气、水等，由于受到严重的污染和破坏，已经威胁到人类的正 常生活，在这样的情况下不应该再把上述环境要素认定为“自由财产”而应成 为所有权的客体；根据其自然属性以及对人类社会的重要性来看，环境资源应 是全体公民的“共享资源 ，是全体公民的“共享财产 ，任何人不能对它任意 占有、支配和损害。【2 7 】共有人将环境资源委托给国家来管理，以期达到合理支 1 3 硕士学位论文民间环保组织在环境公益诉讼中的法律地位研究 配和保护这一“共有财产”的目的，国家作为受托人对共有人的环境权行使环 境的管理权，不得滥用委托权，必须对共有人负责。 奠基于“环境公共财产论”以及“环境公共委托权一的环境权理论受到了 法学界的广泛关注以及立法实践的认可。1 9 6 9 年，美国 ，向有关部门提出申请，要求变动该公 司在坎布里亚倾倒放射性废物的授权，这样该公司便可以测试新的处理厂，尽 硕士学位论文 民间环保组织在环境公益诉讼中的法律地位研究 管这种许可证的变动违反了放射性物质法案的规定，但是英国政府最终许 可了这家公司的要求。于是，英国的民间环保组织绿色和平组织提起了环 境公益诉讼，绿色和平组织认为许可该公司测试新处理厂是违反 放射性物质 法案的。而该核燃料股份公司认为绿色和平组织没有“充分利益”来证明其 原告资格，因而不具备原告资格，故请求法院不受该组织的诉讼主张。 “然而，高等法院宣称：如果申请人确实没有利害关系，而是一个多管闲 事的人，在原告资格审查之后，将会被驳回起诉。【4 5 l 最终，法院以为：绿色和 平组织中因为有成员居住在这个处理厂区域内，并且绿色和平组织确实是对环 境的真实关注的和完全负责任的以及受尊敬的主体，认为它对英国核燃料股份 公司所作出的行为享有真实以及充分的利益。此外，法院考虑到若否定了该民 间组织的原告资格，那么该民间组织所代表的公民将很难找到其它的起诉途径。 由此案我们可以看出，只要一个民间环保组织中有成员居住在有争议的环 境行为所在的区域，同时具备相应的提起诉讼的能力，则英国法院便会裁定这 个组织拥有“充分利益”，这说明了英国对于原告资格放宽的态度，并且允许民 间环保组织只要具备一定条件便可作为原告参与环境公益诉讼。 5 3 澳大利亚环境公益诉讼原告资格的考察 澳大利亚属于普通法系国家，其继承了普通法系的一些法律传统，由于普 通法向来强调私人利益的保护，通常认为私人利益比公共利益优先，因此在澳 大利亚的民事诉讼中通常不认可第三人原告资格。郴】一般在普通法中，诉讼的 原因主要有：妨害个人的事物和妨害公共的事物以及侵权行为和过失，故普通 法的救济方式主要是针对已经发生的侵害，属于消极的，无法对可能发生的侵 害采取积极的救济。当发生环境方面的侵害时，若要成为环境诉讼的原告，就 必须要侵害已经切实发生，如若仅仅是因为环境侵害有可能造成申请人的损害， 那么这种公益诉讼是无法成立的。因此，如果侵害没有切实发生，则当事人很 难证明侵害的确实存在。在澳大利亚，公民自己很难证明自己可以作为环境公 益诉讼的原告。 而在澳大利亚，通常有两种情况可以由公民个人或者民间环保组织独立提 起诉讼，其中，一种是当公共利益受到损害的同时，他的个人权利也受到了同 2 l 硕士学位论文民间环保组织在环境公益诉讼中的法律地位研究 样的损害；另一种是虽然私人权利没有受到损害，但是由于公共权利的侵犯， 给该人带来了一些的特殊损害的。 随着时代发展，后来澳大利亚通过修改了相关的法律，对公民参与环境公 益诉讼做出了一些规定，规定了一般公众享有对侵犯环境公益的行为提起诉讼 的原告资格。依据这个法律，不论原告的自身利益是否因环境侵害带来特殊损 害，都可以对违法行为提起诉讼。在1 9 9 9 年颁布了环境保护以及生物多样性 保护法案更是彻底放宽了环境公益诉讼中对于原告资格的限制，无论任何“利 害关系人。都可以向法院提起诉讼。并且法院的环境公益诉讼判例认为，只要是 从事环境保护工作的都可以是“利害关系人”。即：在澳大利亚任何个人以及 民间环保组织，无论规模大小都可以成为环境公益诉讼的原告。 5 4 德国环境公益诉讼原告资格的考察 德国环境法中通常都是通过团体诉讼来解决环境群体性纠纷的，然而它并 不属于群体性诉讼，而是属于环境公益诉讼的一种，团体诉讼被广泛应用于各 种环境公共利益诉讼中。通常这种团体诉讼实质上其实属于诉讼信托，通常是 由法律授予在社会中的具备公益性质的环保组织诉讼实施权，然后再由该环保 组织为环境权益遭受到侵害的当事人起诉。也就是说，这种“信托”是指由法 律授权社会中的环保组织在环境公共利益受侵害时作为受侵害人的法定代言 人，该组织可以无需成员的选任，都可以以自己的名义，自主地进行环境公益 诉讼。 并且，这种公益性质的环保组织在团体诉讼中只能作为原告参与诉讼。它 的好处就在于当环境权益受到侵害时，能够比较有效地实现司法救济进而克服 受害人自己单独的进行环境诉讼而面临的各种举证方面和经济方面等困难。【4 7 1 德国的民间环保组织提起的团体诉讼具有以下特色：团体诉讼，必须是为了 公益而起诉。团体资格要件要求：须在章程中明定，以保护改善环境为其活 动宗旨、曾为一般性的环境保护活动、属于法人组织，更重要的是，需参与该 特定争端的行政前置程序，该要件保证了团体对纷争的熟悉程度，有助于诉讼 程序的顺利进行。就诉讼的审查而言，既然已经由法律直接赋予了环保组织 起诉的资格，因此无需再审查原告权利是否受过侵害，只要行政处分客观的违 硕士学位论文民间环保组织在环境公益诉讼中的法律地位研究 法，即可将其撤销。在团体诉讼中，该团体当事人只能作为原告享有诉权， 而不可能成为被告，也不能作为反诉的被告。【4 8 】团体是依据自己的诉讼权利 而提起诉讼的，受败诉判决的既判力不及于第三人，市民个人仍可以以其主观 权利受侵害为由，自行起诉，不存在一事不二审的问题。团体诉讼的制度设计 一方面没有依赖公权制约公权的监督方式，另一方面也不像美国的公民诉讼那 样采取通过动员个人的利益动机来实现公共目的的战略，可以说是居于两者之 间的一种制度。 5 5 法国环境公益诉讼原告资格的考察 在法国，卢梭认为社会个人与国家之间并不存在为了公共利益而谋福祉的 中间阶层，任何政党都无法有效的来维护社会公益的责任，唯有社会组织可以 忠实地维护社会利益以及公众利益。【4 9 】因受到卢梭思想的影响，一直以来法国 社会都比较注重公共利益而不重视特殊个体的利益需求。 民间环保组织可代表集体和个人的利益参与环境公益诉讼是法国环境公益 诉讼的一个特点。当集体中部分个人的利益受到侵害时，不管该诉讼是环境刑 事还是环境民事诉讼，民间环保组织都可以参与。例如，当河流受到严重污染 时，法国捕鱼协会可以代表捕鱼者的利益进行相应的诉讼。并且，民间环保组 织的起诉资格没有德国等国家的严格限制。不论民间环保组织是否具有法人资 格，只要成立了足够的年限，当其认为政府或其他个人的行为危害到了公共利 益时，便可以根据自己的章程直接提起诉讼或者以加入式的方式参与诉讼。也 就是说，在法国的环境公益诉讼中，民间环保组织可以成为原告。 现代法国司法系统设置了行政法院与普通法院。行政法院受理以行政机关 为被告的行政诉讼案件，普通法院受理刑事诉讼案件与民事诉讼案件。民间环 保组织根据危害环境的主体不同可以分别向不同的法院提起诉讼。如果是政府 行为危害到环境时，民间环保组织可以向行政法院提起“越权之讼 。( s o l 具体含 义是：如果行政机关对公民个人有关环境问题的决策被认为是不合理的，民间 环保组织就可以向行政法院提起针对该行政处理的诉讼；如果是环境刑事案件 则主要由普通法院来管辖。【5 l 】 基于以上法