（宪法学与行政法学专业论文）行政第三人研究.pdf

摘要 行政行为作为行政机关经常运用的一种社会管理手段，其生存空间和影响r 益广泛，它几乎渗透到我们同常生活的方方面面，它不仅直接影响着行政相对人 的利益，还可能间接影响到行政相对人以外的第三人的利益。在保护行政第三人 权益方面，中华人民共和国行政许可法开了一个好头，赋予了行政许可第三 人相对完整的权利。但是，在行政许可以外的领域内，当强大的行政机关侵犯行 政第三人合法权益的时候，他们仍会感到无助。究其原因主要有：目前我国行政 法学界还没有完全确立起行政第三人的理论地位；对行政第三人的法律保护相对 薄弱，尚未形成完整的法律体系；仅就行政许可法的规定而言，也还存在着 诸多缺陷。鉴于此，本文借鉴前人的观点对行政第三人的含义进行了界定，对行 政第三人的权利进行了定位和论述，并以行政许可法为分析范本系统总结了 目前我国相关法律、法规赋予行政第三人的各项权利及其缺失，指出了各法律、 法规对行政第三人权利的救济保护措施及其不足，也分析了其他保护机制及其漏 洞，并在此基础上形成了对行政第三人相对完整的行政保护体系、完善的救济保 护措施以及健全的保护机制。通过以上探讨，以期行政第三人理论能在我国行政 法学界得以确立，行政第三人的合法权益能够得到切实的保护，并促进我国相关 法律的完善。 关键词：行政行为；行政第三人；权利；法律保护 a b s t r a c t t h ea d m i n i s t r a t i v ea c ti sav e r yi m p o r t a n tm e t h o df o rt h eg o v e r n m e n tt om a n a g e t h es o c i e t y i tm a yn o to n l ya f f e c tt h ei n t e r e s t so ft h ea d m i n i s t r a t i v ec o u n t e r p a r t ，b u t a l s op o s s i b l ya f f e c tt h et h i r dp a r t yi n d i r e c t l y i nt h ep r o t e c t i o no ft h er i g h t sa n d i n t e r e s t so ft h et h i r dp a r t y , ”p r ca d m i n i s t r a t i v el i c e n s i n gl a w ”h a sm a d eag o o d s t a r t ，g i v i n gt h et h i r dp a r t ys o m er i g h t s h o w e v e r , i nt h eo u t s i d eo ft h ea d m i n i s t r a t i v e l i c e n s ea r e a , w h e nap o w e r f u le x e c u t i v ev i o l a t i o nt ot h el e g i t i m a t ef i g h t sa n di n t e r e s t s o ft h et h i r dp a r t y , t h e yw i l lf e e lh e l p l e s s t h er e a s o n sa r ea sf o l l o w s ：f i r s t ，a tp r e s e n t ， c h i n a sa d m i n i s t r a t i v el a ws c h o l a r sh a v en o te s t a b l i s h e dt h et h e o r e t i c a ls t a t u so ft h e t h i r dp a r t yc o m p l e t e l y ；s e c o n d ，t h el e g a lp r o t e c t i o no ft h et h i r dp a r t yi sr e l a t i v e l y w e a k , i th a sn o tf o r m e dac o m p l e t el e g a ls y s t e my e t ；t h i r d ，t h er e g u l a t i o n so f t h e ”a d m i n i s t r a t i v el i c e n s i n gl a w ”a l s oh a sm a n yf l a w s i nv i e wo ft h i s ，t h et h e s i s d e f i n e dt h em e a n i n go ft h e l i r dp a r t y , a n a l y z e dt h e ”a d m i n i s t r a t i v el i c e n s i n gl a w ”， s u m m e du pt h et h i r dp a r t y sm i s s i n gr i g h t si nc h i n a sr e l e v a n tl a w sa n dr e g u l a t i o n s ， p o i n t i n go u tt h ep r o b l e m so ft h el a w sa n dr e g u l a t i o n so nt h el e g a lp r o t e c t i o no ft h e t h i r dp a r t y , a l s oa n a l y z e do t h e rp r o t e c t i o nm e c h a n i s m s ，a n do nt h e b a s i so ft h i s f o r m e dac o m p l e t es y s t e mo nt h el e g a lp r o t e c t i o no ft h et h i r dp a r t y t h r o u g ht h e a b o v ed i s c u s s i o n , w et h i n kt h a tat h i r dp a r t yi no u ra c a d e m i ca d m i n i s t r a t i v el a w s h o u l db ee s t a b l i s h e d ，t h el e g i t i m a t ei n t e r e s t so ft h et h i r dp a r t ys h o u l db ep r o t e c t e d e f f e c t i v e l y , a n da l s ow i s ht h a tt h i st h e s i sc a np r o m o t et h ei m p r o v e m e n to fc h i n a s r e l e v a n tl a w s k e yw o r d s ：a d m i n i s t r a t i v ea c t ；t h et h i r dp a r t yt o a d m i n i s t r a t i v el e g a lr e l a t i o n s h i p ； r i g h t ；l e g a lp r o t e c t i o n i i 1 厶j l 刖 青 一、选题的原因 文中所用的行政第三人一词是行政法律关系第三人的简称，采用了行政法学 界一般使用的称谓，也有学者称之为“行政相关人”。它作为行政主体和行政 相对人之外的一个概念已频繁地出现在各种著述中，由此种现象可知，行政第 三人作为行政法学的一个理论，已引起越来越多的人关注，并在不断发展和完善。 但是，长期以来人们对行政主体和行政相对人的研究较多，而直接阐述行政 第三人问题的可谓凤毛麟角，对其进行系统研究的更是少见。随着行政法学的不 断发展，其研究范围不断扩展，研究内容也不断深入，但却一直未见有对这一基 本概念的真正关心。大多数教科书对行政相对人关注较多，而对行政第三人则要 么忽略要么以利害关系人一带而过，这种现象使得关于行政第三人的研究十分欠 缺。同本学者戒能通孝曾指出：“从行政官署的权限或行政行为的立场来论述行 政法的著述较多；而从相对于行政官署的市民权的立场概观行政法的著作几乎没 有。在某种意义上我们深感不可思议。” 传统的行政法学理论在主体上往往 以行政权或行政主体为主要研究对象，在行政行为上连行政相对人的行为都很少 关注，更不用说对行政第三人的关注了。 总的来讲，行政法学者对行政第三人的关注较少与行政法的理念有重要关 系。 从国外的情况来看，在英美法系国家，早期行政法理论中的主要思想就是控 制行政权力，“控权论”盛极一时，在这种背景下学者们关注的重点自然是行政 权力问题。尽管上个世纪中叶以来，有西方学者也对这种控权论理论提出过批评， 但也大多只是从缓解控权、发挥行政权力的积极作用的角度立论，对行政权力以 外的因素不特别重视。在德国、日本等大陆法系国家，传统行政法则是以行政组 织、行政行为为核心构建的，其强调的是行政权力的支配命令性及公定力、确定 力和执行力，行政主体以外的法律关系人处于消极的、受制于行政主体的被动地 位，这种情况下行政第三人不被重视也就不难理解了。 从我国的情况来看，其原因主要有以下几点： ( 1 ) 我国长期实行计划经济体制，政府包揽一切，具有无所不能的行政权 力和绝对的支配地位，行政法律关系的其他参与者从实质上讲没有独立的法律人 格，一切按照计划听从政府的命令，没有主动灵活的地位。因而对其不重视研究 肖金明、张宇飞：关于行政相关人问题，载政治与法律2 0 0 5 年第6 期，第6 2 页。 圆例如：黄学贤：论行政行为中的第三人；周佑勇、何渊：论行政第三人；徐学伟、夏云娇：行政第 三人研究；赵肖筠、沈国琴：论行政法律关系第三人等。 转引自方世荣：论行政相对人，中国政法大学i l ：版社2 0 0 0 年版，前言第2 页。 i i i 也是自然的。 ( 2 ) 我国的行政法学研究上个世纪八十年代初才刚刚起步，相对于其他法 律学科而言起步较晚，在创立和发展之初，更多地直接运用了其他法律学科的研 究结果，行政诉讼法( 试行) 中的有关条款曾明确指出参照民事诉讼法的相 关规定执行。行政第三人被有意无意地等同于宪法、民法上的公民、法人，其权 利和义务也与宪法上公民和法人的权利义务等同。 ( 3 ) 从行政法学的发展讲，过去我国行政法所形成的基本观念使得行政法 学界也不会去关注行政第三人。在国家利益、集体利益、个人利益面前，我们总 是强调以国家利益为重，忽视个人利益，形成了以国家为中心主义的观念。在这 种观念的指引下，行政管理被强化，行政法被认为是有关行政管理的法，是作为 行政管理的工具来认识的。行政法的这种价值取向，也只能以行政主体及其行政 权力为重点。其他行政法律关系主体作为受支配一方，其法律地位上的被动性使 其不具有更多的研究价值。稍晚些时期，我国的行政法学理论也引入了西方行政 法的控权论观念，但这种控权论也主要是集中于对行政权力的控制，对行政行为 的司法审查，关注的重点仍是行政主体与行政权力，行政第三人与行政相对人仍 处于无足轻重的地位。 行政法学的这种状况并不能说明行政第三人无研究的必要。最高人民法院 关于执行 中华人民共和国行政诉讼法) 若干问题的解释第1 2 条规定：“与具 体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以 依法提起行政诉讼。”第1 3 条又规定：“有下列情形之一的，。公民、法人或者其 他组织可以依法提起行政诉讼：( 一) 被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公 平竞争权的；( 二) 与被诉的行政复议决定有法律上利害关系或者在复议程序中 被追加为第三人的；( 三) 要求主管行政机关依法追究加害人法律责任的；( 四) 与撤销或者变更具体行政行为有法律上利害关系的。”对于该司法解释的上述 规定，学术界一般从行政诉讼的角度将其理解为大大扩大了行政诉讼的原告范 围。但是，如果从作出相应行政行为的角度来进一步认识该规定，便不难发现它 实际上是基于行政行为中的第三人理论。而根据我国行政法学通说，行政法律关 系的主体只包括行政主体和行政相对人，并不包含行政第三人。但在实践中，行 政第三人的合法权益受到侵害的情况又是大量存在的，因此我们有必要研究行政 第三人理论，以期为其权益的保护提供全方位的救济途径。 二、国内外研究现状 由于受传统行政法学理论的影响，我国行政法学界对行政行为第三人理论的 研究不够深入。在目前所能搜集到的资料中，有代表性的是周佑勇教授的论行 政第三人和黄学贤教授的论行政行为中的第三人两篇论文，也有其他几篇 论文分别从行政处罚、行政许可、政府采购等角度来泛泛地分析行政第三人制度， i v 至于这方面的专著更是缺乏，一些被广泛使用的教材中，对该制度要么没有提及 要么只是以利害关系人一带而过。 而反观国外以及我国台湾、澳门地区对行政第三人的关注无论是在学理上还 是在立法上都比我国要完善的多。 日本学者认为，在行政行为的分类中不仅要注意和相对人的关系，而且还 必须注意和第三人的关系。例如建筑确认，对相对人来讲是授益处分，而对于其 相邻人来讲则具有侵害性效果。这种行政处分称之为复效性处分或者二重效果的 行政行为。在这种情况下，第三人应当处于行政过程中的什么地位? 即是否作为 听证等的对象? 或者说在与撤销诉讼的原告适格的关系上应当处于什么地位? 这些都是值得我们研究的问题。在这罩该学者不仅提出了行政行为中的第三人 问题，而且更进一步提出了在行政程序以及行政诉讼中第三人的地位及其权利 问题。日本学者所谓的复效性处分或二重效果的行政行为，我国台湾地区学者称 之为第三人效力处分，即对相对人以外的第三人的法律地位也产生影响的行政 行为。圆基于这样的认识，我国台湾地区对行政行为中的第三人在理论上和实践 中给予了必要的研究和关注。 美国联邦行政程序法第5 5 4 条规定：“机关应当向所有利害关系人提供 下列机会。 这里的所有利害关系人就包括间接利害关系人即第三人。德 国行政程序法第1 3 条规定：“行政机关可依职权或应请求，通知因行政程序 结果而损害利益的人作为参加人；程序结果对第三人有影响的，应其请求亦应通 知其为参加人；行政机关知道该等人的，应在行政程序开始时即对其作出通知。 日本行政程序法第1 0 条规定：“行政机关对申请而为处分时，依法令应斟酌 申请人以外第三人之利害，作为许认可等之要件者，如有必要应尽量以举办公 听会或其他适当方法给予申请人以外第三人听取其意见之机会。第1 7 条规定： “听证主持人认为有必要时，对当事人以外之人，依该不利益处分所依据之法 令认为与该不利益处分有利害关系者得要求其参加该听证程序或许可其参加该 听证之相关程序。 葡萄牙行政程序法第二部分为主体，其第二章标题即 为利害关系人，从而有效避免了将行政相对人仅局限于直接相对人。受葡萄牙的 影响，我国澳门特别行政区的行政程序法也作了类似的规定。我国台湾地区 行政程序法在维护直接当事人以外的利害关系人合法权益方面作了比较好的 规定。该法第2 3 条规定：“因程序之进行将影响第三人之权利或法律上利益者，行 政机关得依职权或依申请，通知其参加为当事人。”再如第4 6 条规定：“当事人 或利害关系人得向行政机关申请阅览、抄写、复印或摄影有关资料或卷宗。但以 主张或维护其法律上利益有必要者为限。由此来看，明确规定行政第三人的 地位，已经成为法治发达国家和地区行政程序法的重要内容。这是现代行政法治 。参见 日 盐野宏：行政法，杨建顺译，法律f f ；版社1 9 9 9 年版，第8 3 8 4 页。 参见翁岳生：行政法，中国法制j l j 版2 0 0 0 年版，第6 7 0 页。 v 发展的必然趋势。 三、选题的意义 加强对行政第三人问题的研究，在行政法学学科建设以及行政法治的理论和 实践上都具有重要意义。 首先，有利于完善行政法律关系理论，促进行政法学学科的建设与发展。行 政法律关系是行政法学理论体系中的一个重要组成部分，其主体不仅包括行政主 体和行政相对人，也应包括行政第三人。但传统的行政法学研究往往只注重于对 行政主体的研究，行政相对人只是偶尔被提起，不予重视，而对于行政法律关系的 第三方主体行政第三人更是视而不见，行政第三人的概念也没有在理论界 确立和使用。要克服这种片面性的认识，就要求我们不仅要从行政主体角度看问 题，同时也要从行政相对人和行政第三人的立场来研究。这样，行政法律关系理论 才会得到不断完善，也才会促进行政法学学科建设。 其次，有利于更好地维护公民、法人和其他组织的合法权益，促进法治政府 的建设。行政第三人理论的确立和完善，有利于确认特定法律关系的主体身份。 如有助于我们利用行政第三人理论来认定行政复议的申请人、第三人和行政诉讼 的原告、第三人以及行政赔偿的请求人等，从而更好地维护他们的合法权益。从 宪政的角度来看，行政法的根本目的是保护公民、法人和其他组织的合法权益， 这也是法治政府的应有之义。 最后，研究行政第三人问题，也有利于我国的行政立法、行政执法，有利于 对行政权实施监督以及扩大行政第三人民主参政的范围，调动其参与法律实践的 积极性。对行政第三人的地位、作用等各种问题有正确的认识，有利于行政主体 在行政立法活动中注重发挥行政第三人的参与作用，根据需要与可能妥善处理行 政相对人个人利益与公共利益以及权力与义务的关系，使行政立法向着民主立 法、科学立法的方向发展，并以此有效激励行政第三人遵守法律规范的自觉性； 有利于行政主体在行政执法过程中转变行政管理观念，增强行政服务意识，更新 改进行政管理方式和手段，加强与行政第三人的合作，调动行政第三人的积极性 而顺利实现行政管理的目标；也有利于增强行政第三人自身的法律意识，充分发 挥他们对行政主体依法行政的群众性制约、督促作用，健全、完善对违法行政行 为的监控体系。 v i 学位论文独创性声明 本人郑重声明： 1 、坚持以“求实、创新 的科学精神从事研究工作。 2 、本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作和取得的研究 成果。 3 、本论文中除引文外，所有实验、数据和有关材料均是真实的。 4 、本论文中除引文和致谢的内容外，不包含其他人或其它机构 已经发表或撰写过的研究成果。 5 、其他同志对本研究所做的贡献均已在论文中作了声明并表示 了谢意。 作者签名：毛鲤 e l期：边监：上 学位论文使用授权声明 本人完全了解南京师范大学有关保留、使用学位论文的规定，学 校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电 子版和纸质版；有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论 文进入学校图书馆被查阅；有权将学位论文的内容编入有关数据库进 行检索；有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密的学位论文在 解密后适用本规定。 作者签名：垂疆作者签名：孟塑 日期：丛塑：土 第一章行政第三人概述 一、行政第三人性质的学理争论 行政法学界对行政第三人的界定并无统一的认识，总体来讲共有两种观点： 一是认为行政第三人还是属于行政相对人范畴，我们称之为“行政相对人范畴 说”；另一种观点认为行政第三人是独立于行政相对人之外的一类行政法律关 系主体，我们称之为“独立说”。 ( 一) 行政相对人范畴说 该说将行政第三人称为“暗示行政行对人、“受行政行为结果影响的相对 人圆或“间接行政相对人 。持此种观点的学者以方世荣教授为代表，其在论 述行政相对人的分类时将行政相对人分为“行政行为明指的相对人”和“受行政 行为结果影响的相对人 。其指出：“所谓行政行为明指的相对人是行政行为明 确针对和指向的人，也是行政主体在做出行政行为时，主观上就明确指向且客观 上也对其权益发生影响的相对人。受行政行为结果影响的相对人，是行政主体在 作出一个行政行为时主观上并没有指向特定的目的，但作出行政行为后，该行为 在客观结果上却影响了其利益的人。” 其实通过分析不难发现，无论把这类主体称为暗示相对人还是称为受行政行 为结果影响的相对人，都未能把这这类主体从相对人的范畴中脱离出来，无法合 理地界定其在行政法上的地位，这是欠妥的。首先，这不符合行政法律关系的含 义。因为从行政法律关系的角度理解，会出现三边关系乃至多边关系的现象。多 边法律关系是指由三个以上主体参加并相对的法律关系，虽然逻辑上可以按主体 分解为若干双边关系，但由于法律关系中的客体往往不能分割或不宜分割，所以 在实际操作中不能分解。行政法律关系的客体是行政行为，而行政相对人与第三 人、行政行为难以分解，各方均围绕行政行为享有权利、承担义务，成为统一的 法律关系主体。其次，用暗指相对人来表达行政第三人的概念，不利于其权益的 保护。因为这样仅表明其与行政主体的相对关系，未将其置于三边乃至多边法律 关系中，在对第三人的保护中难免不周全。最后，暗指相对人的称呼不为各国所 承认。在英美法系国家，美国有直接利害关系人和间接利害关系人之称，但他们 同处于一个行政法律关系中；德、同更为明确地分为相对人与第三人，二者亦处 于同一行政法律关系中。因此，把这类主体从一般意义上的行政相对人概念中彻 国邢鸿飞：浅论行政相对人，载南京大学法律评论1 9 9 7 年春季号，第5 8 页。 圆参见方世荣：论行政相对人，中国政法大学f i ；版社2 0 0 0 年版，第5 4 5 5 页。 国方世荣：论行政相对人，中国政法人学出版社2 0 0 0 年版，第5 4 5 5 页。 底脱离出来使之成为一个独立的概念，是非常必要的。 ( 二) 独立说 “独立说”认为应把行政第三人从传统的行政相对人范畴中独立出来，这样 才能完善行政法律关系，扩大“相对人”的保护范围。在行政法学界，持这种观 点的学者也越来越多，只不过在称谓上有些许差异而已。例如：有学者称之为行 政法律关系第三人；黄学贤教授将其称为行政行为中的第三人；肖金明教授将 其称为行政相关人。称谓虽然不同，但所表达的意思一致，我们因此也赞成以 上观点，主张将这一类行政法律关系主体独立出来称之为行政第三人。 二、行政第三人的涵义 ( 一) 行政第三人的概念与特征 1 行政第三人的概念 对于行政第三人的概念，我国学者主要有以下几种观点。第一种观点认为， “行政第三人是指与已作出的行政行为有间接利害关系的、受行政权间接作用或 约束的、在行政法律关系中潜在的或暗示的公民、法人或者其他组织 ；第二 种观点认为，“行政第三人是指除行政相对人之外与行政行为、行政合同、行政 指导等行政活动可能或已经具有利害关系的公民、法人或其它组织 ；第三种 观点认为，“行政第三人是指行政主体做出的行政行为，主观上并未指向，但客观 上侵犯其合法权益，与具体行政行为有法律上的利害关系，法律规定对其合法权 益保护的公民、法人或其他组织” 。 上述几种定义的共同之处在于，都认为行政第三人最主要的特征在于行政第 三人与行政行为有间接的利害关系。不同的是，第一种观点强调行政第三人在行 政法律关系中的潜在性和暗示性；第二种观点采取排除法，即认为除行政相对人 之外的利害关系人都应当是行政第三人；而第三种观点则对利害关系的法律性加 以明确。我们认为第二种观点将行政第三人的范围界定过宽，因为并不是所有的 与具体行政行为有间接利害关系的公民、法人或者组织都可以成为行政第三人， 如果其受影响的利益不是法律上的利益，则不应受法律的保护，其利益也就不能 上升为权利。既然没有权利，也就不能作为法律关系的主体加入到行政法律关系 中来。第三种观点虽然注意到利害关系必须具有法律性，但过分强调法律保护的 明确性，难免限定过窄，与当前各国对第三人保护范围通过判例逐渐扩大的趋势 不合，不利于行政第三人权利的实现。 通过以上分析，我们赞成第一种观点，即行政第三人是指，与已作出的具体 赵肖筠、沈国琴：论行政法律关系第三人，载理论与探索2 0 0 1 年第2 期，第6 0 页。 黄学贤：论行政行为中的第三人，载当代法学2 0 0 6 年第2 期，第8 9 页。 留肖会明、张宇飞：关于行政相关人问题，载政治与法律2 0 0 5 年第6 期，第6 2 页。 锄周佑勇、何渊：论行政第三人，载湘潭工学院学报2 0 0 1 年第6 期，第4 3 页。 四周兰领：行政第三人研究，载行政与法2 0 0 3 年第4 期，第8 8 页。 衄赵肖筠、沈国琴：论行政法律关系第三人，载理论与探索2 0 0 1 年第2 期，第6 l 页。 2 行政行为有间接的利害关系、受行政权间接作用或约束的、在行政法律关系中潜 在的或暗示的公民、法人或其他组织。 2 行政第三人的特征 在对行政第三人的概念有一个大致的界定后，我们可以从以下特征中对其进 一步加深理解。 ( 1 ) 行政第三人是受具体行政行为影响的第三人。因为抽象行政行为通常 是行政机关为有效实施行政管理活动而制定规范性文件的行为，抽象行政行为所 指向的对象通常是不特定的多数人，具有反复适用性。既然没有特定的指向对象， 也就无所谓直接间接利害关系的考量，所以我们研究行政第三人一般应把范围限 定在具体行政行为的法律关系中。 ( 2 ) 行政第三人是受行政权间接作用或行政行为间接约束的行政法律关系 主体，这个特征使它与行政相对人相区分。行政主体在作出一个具体行政行为时， 其主观上往往有明确的指向对象，即行政相对人，而对于行政第三人来说，行政 主体在作出行政行为时主观上并没有指向他的目的，只是在做出行政行为后，该 行为在客观结果上却影响了其利益。这种情况在建筑许可中比较常见，例如：镇 政府批准公民甲建房的行为间接影响了公民乙的宅基地使用权。在该案中，公民 甲是行政相对人，公民乙就是行政第三人。 ( 3 ) 行政第三人是行政法律关系中与行政主体、行政相对人相区分的第三 方主体。行政第三人往往以民事、行政或其他法律关系为中介，与行政主体间接 地形成了法律上的权利义务关系，所以其当然是该行政法律关系的主体。 ( 4 ) 行政第三人的利益受到具体行政行为的不利影响。即具体行政行为实 施的结果，将会使该公民、法人或者其他组织现有的利益发生不利的变动，如建 筑许可得相邻人，就可能因为许可的实施，使其现有的采光权、通行权等受到影 响。 ( 5 ) 受影响的利益有法律保护的必要，这也是区别行政第三人与一般反射 利益者最重要的标志。所谓反射利益，一般认为，是指“为保护和增进公益而进 行的法律规制或行政执法在事实上给特定的或不特定的私人带来一定的利益” 叫。这种利益仅仅是行政公益活动的结果，而不是国民的利益，因此法律上不予保 护。比如对公园、道路等公共设施的废止，其周围的居民就不得作为行政第三人 提出权利请求。但是反射利益与法律利益之间的界限并非十分明显，在许多情况 下难以明确区别。德国法上通常的判断标准是看关系人的范围能否明确界定。联 邦行政法院认为，如果特定人群的个人要件特征可以明确，从而得以将其与大众 区别开来，此时其可以作为行政第三人赋予相应的权利，而消费者不属于可以个 别化界定的人群，因此原则上没有主观权利。例如，“因航空法没有第三人保护的 。杨建顺：日本行政法通论，中国法制 f j 版社1 9 9 8 年版，第1 9 9 页。 3 目的，飞机乘客无权要求航空行政机关针对所有的国内飞机发布禁止吸烟的命 令”。而r 本目前的发展趋势是通过判例缩小反射性利益的适用，逐步扩大第三 人保护的范围，综合相关因素尽量将其解释为法律上的利益加以保护。因此，只有 受侵害的利益有法律保护的必要时，间接利害关系人才能成为行政第三人加入 到行政法律关系当中来，否则即使既得利益受到损害，也只能作为一种事实的关 系，游离于法律之外。 ( 二) 行政第三人与相关概念的区别 为了进一步明确行政第三人的涵义，我们有必要对与行政第三人有关的概念 做出区分，明确界限。 1 行政第三人与行政相对人 两者都受行政权作用或行政行为约束，而且两者都与行政主体形成了行政法 上的权利义务关系，但两者存在着明显的区别。首先，从实质特征看，行政第三人 与行政行为有间接的利害关系，即与行政行为的结果有利害关系，同时，行政第 三人受行政权的间接作用或行政行为的间接约束；而行政相对人与行政行为有直 接的利害关系，他受行政权的直接作用或行政行为的直接约束。其次，从形式特 征看，行政第三人是暗示的或潜在的行政法律关系主体，不能从行政决定书上直 接看出来，而行政相对人是明显的行政法律关系主体，从行政决定书上可直接找 到。 有学者认为，如果行政主体的行政行为直接作用或直接影响明示对象以外的 其他对象，而且这些对象与行政主体之间形成特定的行政权利义务关系，这些对 象则应被称为“暗示的相对人圆。对于这种将行政第三人也归入到行政相对人 的范畴的观点，我们难以赞同。首先，这种两分法所暗含的一层意思就是，行政法 律关系只能是一种双方法律关系，不存在三方甚至多方主体的可能，这显然与事 实相悖。行政活动的多样性与复杂性决定了行政法律关系必然呈现出各种不同的 形态，如果缺少了一方当事人，整个法律关系将难以达到平衡。其次，行政第三人 的权利义务与行政相对人有明显的不同，虽然从宏观上讲都处于行政主体相对的 一方，但是第三人与相对入之间却既可能有共同的利益，也可能存在激烈的利益 冲突，如果简单地将二者等同起来，不利于第三人权利的实现。再次，将行政第三 人概念在理论上给予确认，符合行政法学发展的趋势。目前德国、日本以及台湾 地区的行政法学者已经都肯定了行政第三人的法律地位，并在相关立法和实践中 使用该概念，我国也应当大胆借鉴国外的研究成果，为行政第三人正名。 2 行政第三人与行政诉讼第三人 广义的行政法律关系，是指“受法律规范调控的因行政权力行使而形成( 或引 德 汉斯j 沃尔犬： 行政法( 第一卷) ，商务印书馆2 0 0 2 年版，第5 0 7 页。 宙邢鸿飞：浅论行政相对人，载南京大学法律评论1 9 9 7 年春季号，第5 8 页。 4 发) 的权利义务( 权力与责任) 关系”。通常可以将其分为原生的行政法律关系 与派生的行政法律关系两大类。所谓原生的行政法律关系，是指因行政权力行使 而直接形成的行政法律关系，各国界定行政第三人的概念一般也是从这个角度出 发的。而派生的行政法律关系，是指因行政权力行使而引发的行政法律关系，这类 关系是由原生的行政法律关系派生出来的，以原生行政法律关系为前提或者依附 其存在，通常表现为一种事后的救济或保障的法律关系，比如行政诉讼法律关系 以及行政复议法律关系。 那为什么在研究行政第三人时仅仅以原生的行政法律关系为对象呢? 我们 认为，由于派生行政法律关系自身的依附性，因此，无论在行政诉讼关系还是行政 复议关系中，其权利义务主体和原生的法律关系主体并无不同，发生变化的仅仅 是各个主体在法律关系中的位置。比如，行政第三人可能在诉讼关系中成为原告， 也可能作为诉讼第三人出现，同样行政主体既可能以被告身份出现，也可能成为 诉讼第三人。尽管在诉讼中，由于司法技术的需要，各个主体的法律地位可能会根 据情况发生变化，但是在作为诉讼基础的原生法律关系中，所有的主体位置是恒 定的，而且所有的派生法律关系，归根结底还是因为当事人对原生法律关系的权 利义务有争议而引发出来的。所以，我们在研究行政第三人时通常是指在原行政 法律关系中的第三人，而不包括诉讼关系或者复议关系中的第三人。 此外，虽然行政第三人与行政诉讼第三人有密切的逻辑联系，但是两者的区 别十分明显。首先，权利的性质不同，行政第三人的权利是实体法上的权利，比如 行政程序的参与权、听证权、提起救济的权利，而诉讼第三人的权利则是基于诉 讼法而获得的，是程序法上的权利，比如辩论权、上诉权等等。其次，行政第三人 在行政法律关系中的地位是恒定的，在同一个行政法律关系里，第三人不可能转 换为行政相对人，更不可能转化为行政主体。而行政第三人在诉讼法律关系中， 则既可能作为原告出现，也可能作为诉讼第三人出现。而且诉讼第三人的身份也 远比行政第三人复杂，既可能是原法律关系中的行政主体，也可能是原法律关系 中的相对人或者第三入，通常是根据诉讼的需要而依法设定。 ( 三) 行政第三人的主要实践类型 1 相邻权人 相邻权是一个民法概念，指不动产的占有人在行使其物权时，对相邻的他人 的不动产享有特定的支配权，包括土地的相邻权、水流的相邻权、建筑物的相邻 权等。相邻权引起的相邻关系属于民事关系。但是，民事主体侵犯他人相邻权的 行为，在很多时候与行政机关的具体行政行为( 特别是行政许可行为) 有密切的 关系。如果行政机关对于相邻各方中的一方进行许可，拥有相邻权的另一方则成 为行政第三人。例如，在建筑许可中，与建筑所在地相邻的人为行政第三人；行 。杨解君： 行政法学，中国方正出版社2 0 0 2 年版，第1 8 页。 5 政机关批准一方使用某块土地，被涉及邻地通行权、邻地使用权的相邻一方为行 政第三人；又如行政机关批准河道上游的村民饮用水源，河道下游的村民为行政 第三人。 2 竞争权人 公平竞争是市场经济的基本法则，公平竞争权是一种民事权利。一般来说， 对公平竞争权的侵害主要来自其他竞争者违反公平竞争原则的行为，但有时行政 机关的行为破坏了公平竞争的环境或者规则，也可能构成对公平竞争权的侵犯。 在我国，比较突出的问题是，行政机关运用行政权力干预招标、拍卖活动，或者不 依法举行招标、拍卖或者不依据招标、拍卖结果择优作出行政许可决定，破坏了 公平竞争的秩序。在这种情况下，被行政主体侵犯了公平竞争权的个人或组织是 行政第三人。另一种情况是，行政机关直接以行政命令的方式来侵犯他人的公平 竞争权。比如某区卫生局下发文件禁止该区几家医院购买某医药公司药品，被侵 犯了公平竞争权的该医药公司就属于行政第三人。 3 受害人 受害人是指受到他人违法行为侵害的个人或组织。行政主体有保护公民、法 人或者其他组织合法权益的法定职责，当某个个人或组织受到他人违法侵害后， 行政主体即应依法对加害人进行处理。此时，受处理的加害人是行政相对人，而受 害人则是行政第三人。如治安处罚关系中的被处罚人是行政相对人，受到被处罚 人行为侵害的受害人是行政第三人。但需要注意的是，受害人不仅仅局限于治安 管理处罚领域的被他人侵犯的受害人，按照最高法院若干解释第1 3 条规定， 应包括所有领域的受害人。比如甲企业因冒用乙企业的注册商标而受到工商行政 机关的处罚，此时甲企业是行政相对人，而乙企业是行政第三人。 4 所有权人或使用权人。现实生活中，财产的所有权与使用权相分离是一个 常见的现象。财产的所有权人将财产出租、出借或承包给他人使用后，因种种原 因，行政主体可能会对财产实施扣押、查封或没收等行政行为。在这种情况下， 如果行政行为针对的是使用权人，则所有权人为行政第三人；如果行政行为针对 的是所有权人，则使用权人为行政第三人。例如，甲将放映机借给乙经营录像厅， 公安机关以乙播放淫秽录像为由没收放映机，此时甲作为所有权人是行政第三 人。又如，行政主体对农村集体所有的土地进行处置，此时农村集体经济组织是行 政相对人，而农村土地承包人等土地使用权人是行政第三人。另外，所有权人在将 财产交付他人承运或保管时，如果行政主体对财产采取强制措施，则所有权人也 是行政第三人。 ( 四) 关于行政第三人的主体需要探讨的问题 一般的公民、法人或其他组织可以在行政法律关系中成为第三人，勿需多说。 值得讨论的是两类特殊的主体能否赋予其第三人法律地位的问题。一类是通常作 6 为行政主体出现的行政机关，可不可能在行政法律关系中成为第三人? 还有一类 是特定的利益群体，其能否代表某个范围内众多第三人的利益，行使行政第三人 所享有的权利，这在各国实践中尚有争议。 1 行政机关能否成为行政第三人? 行政机关可能成为行政第三人有两种情况，第一种情况是当行政机关的司法 上的权利受到具体行政行为的间接影响时，比如颁发建筑许可将会对旁边的行政 机关的相邻权利造成损害时，我们认为这种情况下，行政机关当然可以成为行政 第三人，并依法享有相应的权利，此时与一般的行政第三人并无不同。第二种情况 是当行政机关的公权利( 权力) 受到具体行政行为的间接影响时，该如何处理值 得研究。例如，县林业局批准甲砍伐公路边的林木，而县公路局对甲给予行政处罚 。虽然公路局处罚行为所指向的对象是甲，但该行政行为实际上间接地否定了县 林业局批准行为，使县林业局的权力受到不利影响，此时县林业局能否作为行政 三人直接向公路局或者法院申请撤销处罚行为呢? 我们认为不可。因为上述情形 的实质是两个行政主体之间的权限争议，而权限争议是一种行政组织系统内部的 争议，不宜通过诉讼途径去处理和解决，否则就造成了司法权对行政权的过度干 预。一般的做法应当是由争议双方的共同上级行政主管机关或者人民政府处理。 2 特定的利益群体能否成为行政第三人? 在行政活动中还可能出现这种情况，一个具体行政行为作出后，可能对某个 特定范围内多数人的利益产生间接的影响，比如行政机关许可在某地设置核电厂， 又如政府准备征用一块一直供当地居民休息的公用草坪修建高速公路。这些行为 都可能对周边地区的居民健康或者安宁造成影响，然而这些利益可能受到影响的 人，通常却又是不特定的、流动的、分散的。如果仅仅是靠公民个人提出权利请 求，话语权极其有限，难以与强大的公权力形成对抗。同时，参与这类行政程序， 专业技术性一般比较高，通常需要委托代理人来进行，如果由个人来承担代理费 用，成本过于高昂。鉴于此，美国等国家的近年来的做法是，由利害关系人根据宪 法赋予的结社自由权，组成利益集团加入到行政程序中，通过集体的力量来影响 行政决定的作出。这样做的好处在于，一方面通过利益集团的统一行动，可以使所 有间接利害关系人的权利主张得以清晰表达，同时对个人来说，也降低了维护权 利所支出的成本。另一方面，统一的行动也使行政机关的效率大大提高，避免了重 复听证，缩短了决策时间。 。参见陈桂明、马怀德： 案例诉讼法教程，中国政法大学出版社1 9 9 6 年版，第3 2 9 3 3 3 页。 7 第二章行政第三人的权利 一、行政第三人权利保障的必要性 赋予某一主体一定的权利，首先要论证其必要性。赋予行政第三人一定的权 利，是实践的需要，有理论基础，也有宪法上的依据。 ( 一) 实践的需要 实践的需要与理论的发展是亦步亦趋的。行政第三人的权利保障有利于完善 行政法律关系理论，行政法律关系涵盖着权力行使过程和权利保障过程。行政法 律关系的主体不仅仅只是包括行政相对人和行政机关，在特定的情况下，还应该 包括行政第三人。另一方面，行政法律关系理论的完善可以帮助我们认识和分析 各种法现象，揭示行政法质的规定性，即权力应该服务于权利。尤其是在实践中， 借助完善的行政法律关系理论能够从纷繁复杂的法律纠纷中理清不同属性的权 利义务关系，从而对一个案件，特别是复杂的案件予以准确的定性，准确的适用法 律，并对案件做出正确处理。因此，行政第三人的权利保障也是理论与实践相统一 的需要。 ( 二) 理论基础 行政第三人权利受保护的理论基础，在不同的国家表现有所不同，但是最主 要的、最具有代表性的是法律保护的利益理论和事实上的利益保护理论。 1 法律保护的利益理论 法律保护的利益理论是一个不断发展的理论。“传统的行政法理论认为法律 保护的利益是指，当法律为私人特别规定保护其一定利益时，该利益称为法律保 护的利益或法律上的利益，该利益由于行政权的违法行使遭受损害时，当事 人享有排除行政违法行为的权利( 法律上的利益) ，可以向法院提起诉讼，要求排 除违法行为( 违法排除请求权) ，或者要求合法地行使行政权”。按照该传统学 说对法律保护的利益的理解，法律保护的利益仅限于实体法上明确规定的权利， 由于第三人的利益受到侵害是由行政行为附带引起的，在传统的法律保护的利益 中，行政第三人的权利不在保护之列，而属于反射性利益的范围。反射性利益是为 了实现行政目的而发布的命令、限制、禁止等带来的结果，国民所享受的事实上 的利益，是法的反射性效果，而不是对特定的个人予以保护的权利，故不能成为法 律的救济对象。所以，即使这些反射性利益受到侵害，也不能说国民有请求救济的 法的权能。固其实，“传统上的法律保护的利益与反射性利益的区分，是以公共利 益和私人利益的二元论为前提的，而在民主国家中所谓公益，最终不过是国民私 。杨建顺： 同本行政法通论，中国法制 l 版社1 9 9 8 年版，第1 9 9 页。 。参见杨建顺：u 本行政法通论，中国法制出版社1 9 9 8 年版，第1 9 9 页。 8 益的集合而已，因而，公共利益和私人利益的区分在原理上是难以成立的。进而， 法律上的利益和反射性利益的二分论，在理论上也是难以维持的”。因此，对行 政第三人权利的保护就在于对反射性利益理论和传统的法律保护理论的突破。 2 事实上的利益保护理论 事实上的利益保护理论是从“法定损害标准 发展到“双重损害标准”，再 由双重损害标准发展而来的。圆事实上的利益保护理论指当事人只要其利益受到 了所指控的行政行为的不利影响，他就具有了原告资格，而不管这种利益是否有 特定法律的直接规定，也不管这种利益是人身利益、经济利益还是其他利益，例如 审美的、娱乐的、环境的利益等等。这样，一般纳税人、行政决定直接涉及对象 的竞争者、普通消费者、环境利益人都可以成为司法审查诉讼的原告，取得司法 审查诉讼原告的资格。事实上的利益保护理论和法律保护的利益理论在实质上是 一致的，都是把行政第三人从公共利益中独立出来，作为一个独立的法律主体来 保护，但是二者强调的角度不同，“法律保护的利益理论是从法律的角度来强 调，但是也同样是客观上受到损害的利益；“事实上的利益保护理论 是从客观 上受到的损害的角度来强调，但是它也必须是法院确认的法律保护的利益。 之所以会出现差别，是因为大陆法系和英美法系的差别。所以，扩大的受保 护利益必须符合两个条件：一是客观上受到损害；二是受到损害必须是法律保护 的利益。扩大的受保护利益表现为行政第三人权利的扩张，相反的是反射性利益 范围的缩小。 然而，二者的划分并非是绝对的，而呈现流动性与相对性。随着时 代观念的改变、国家任务的扩张以及人民权利意识的觉醒，近年来，“反射性利益 公权化同益明显 有扩大权利的趋势，出现了不根据实定法有无规定