（日语语言文学专业论文）日本老人福利政策研究.pdf

摘要 日本从1 9 7 0 年开始突然进入人口老龄化发展阶段，在2 4 年后的1 9 9 4 年完 全蜕变成老龄社会，2 0 0 5 年老龄化比例达到2 0 4 ，2 0 0 7 年日本老年人口( 6 5 岁以上) 占总人口的2 1 5 ，与劳动人口( 1 5 岁- 6 4 岁) 的比例为1 ：3 ，伴随着 老龄化的深入，2 0 3 0 年老年人口预计达到2 9 6 ，与劳动人口比例达到l ：2 。面 对老龄化的不断发展，日本经过长期摸索，在借鉴英国、瑞典、德国等西欧国家 社会保障模式的基础上，创建了具有日本特色的福利社会保障体系，其中在应付 老龄化问题上颁布实施了老人福利法、老人保健法及护理保险法等一 系列专门服务于老人的福利政策，并且随着社会的发展不断修订已有的法律、制 定新的法律，在老人福利政策的制定及实施上有着丰富的经验。 日本虽然不是实现老龄化最早的国家，但却是老龄化发展最快的国家，这与 目前我国的老龄化加快的特点不谋而合，此外日本已经在建立和完善社会保障制 度上取得了独特的发展，作为与我国有着许多相同历史传统文化的亚洲邻国，研 究日本的社会福利相关法律法规对完善我国的社会保障制度有着重要的借鉴意 义，对增进我们对日本社会现状的了解和认识、促进社会各方面的合作和交流也 有着重要的现实意义。 本篇论文的研究目的主要在于向国内系统地介绍日本老人福利的相关政策， 在论述主要发展历程及三部主要法律的基础上，通过对青森县进行实证分析，探 讨日本老人福利政策在实施中存在的各种问题，从经济学的角度分析护理保险制 度的可持续性，此外还将对当今日本国内最具争议的后期高龄者医疗保障制度、 福利财源保障等问题进行分析和阐述，指出这些问题的存在原因以及今后的改革 趋势。本篇论文旨在对日本老人福利政策进行详细而系统的介绍和分析，思考各 种问题产生的原因，提出自己的观点，加深国内对日本老人福利制度的了解，增 进对日本国内最新发展情况的认识。 基于以上学术和实践意义，本篇论文主要采用了归纳对比、实证分析的研究 方法，并结合社会学、经济学等知识进行了辩证的研究和分析，在系统分析相关 政策法规的基础上，从实际出发，结合日本的具体情况，客观地展开评论，得出 了自己的观点。此外用发展的观点来看待日本老人福利政策的变化，引入了对最 新实施的“后期高龄者医疗制度”以及当下日本国内争论热点的分析和评论。 日本老人福利是日本社会保障制度的一部分，专指以老人为对象提供的一切 服务，狭义上指老人福利法中所规定的内容，广义上包括老人的医疗、保健 以及其他应该享有的社会保障服务。鉴于日本社会保障制度的一个重要特点就是 以国家立法为基础，有着健全的社会保障法律体系，因此本篇论文主要通过系统 地研究老人福利相关法律来论述和分析日本老人福利的发展历程、主要内容以及 存在问题。本篇论文由绪论、本文和结论组成，绪论介绍论文写作背景和目的以 及先前研究成果，结论总结文章的内容、主要成就以及研究不足，本文主要由以 下四章组成： 第一章将老人福利相关的政策串联成一个独立的系统来展开分析，在介绍日 本老人福利政策的基本概念等知识的基础上详细论述了从抚恤条例到老人 福利法的制定、从老人医疗免费政策到老人保健法的制定、从老人保健 法到护理保险法的制定这三个日本老人福利政策的主要发展阶段，明确了 日本老人福利政策的发展轨迹，为进行对具体政策的分析提供了重要的背景知 识。 第二章系统介绍了支撑日本老人福利的三项基本法律，即老人福利法、老 人保健法及护理保险法，分别从实施背景和目的、主要内容、历年修订、 实施成果和不足等四个大的方面进行了总结和论述。通过总结各部法律的历年修 订内容，首次向国内全面而准确地展示了日本三大老人福利法律的发展历程。伴 随日本老龄化的不断深入出现了越来越多需要护理的高龄老人，护理保险制度成 为支撑日本老龄社会的重要制度之一，因此在本章中侧重地论述了护理保险法 的相关内容，结合该法律在2 0 0 5 年的最新修正案，探讨并分析了实施效果以及 今后的改革动向。 第三章通过对老龄化水平高于日本全国平均水平的青森县进行实证分析，从 微观的角度客观分析并评价了青森县护理保险制度和高龄老人医疗制度在内容 上的弊端以及在实施中存在的突出问题；通过分析护理保险的经济学特征对护理 保险制度的可持续性进行了探讨，得出市町村因不断膨胀的护理医疗开支而引发 的财政危机是影响可持续性发展的最关键因素，本章通过对青森县具体情况的分 析和研究展现了日本社会老人福利发展的实际状况、最新动态以及存在的热点问 题。青森的问题正代表了日本国内普遍受到关注的问题，因此本章还归纳了日本 民众对后期高龄者医疗制度的改革呼声，分析并指出了该制度的一些不合理规定 是侵害老人权益、引发民众不满的直接原因。 第四章在前三章分析研究的基础上总结出了日本老人福利政策中最受关注 2 的财源保障问题、居家护理服务和设施护理服务、后期高龄者医疗制度这三个大 的课题，在对相关问题的产生原因、解决途径等进行研究的基础上提出了自己的 一些观点。例如指出了财源保障问题是一切问题的根源，而解决财源保障问题的 根本途径就是通过提高全民的身体素质来降低医疗护理开支。在保障老人能享受 到应有的医疗及护理服务的同时，还应该鼓励他们强身健体，督促他们参加社会 活动，培养他们积极的生活态度，提高信心和个人幸福感，只有身心两方面都达 到健康状态才能真正降低各类老年病的发病率。 一直以来有关学者对日本社会保障进行了深刻而广泛的研究，例如沈洁在 1 9 9 7 年编写的日本老人福利制度一书中介绍了老人福利的法律、政策运作方 法以及行政管理等相关知识；崔万有在2 0 0 7 年的博士论文日本社会保障研究 中也涉及到关于老人福利的相关法律政策的说明；史铭在2 0 0 2 年的日本的老 人护养制度一文中通过对受护理老人的实际情况的考察探讨了实践中存在的一 些问题。日本山田知子等在2 0 0 6 年写的社会福利手册一书中对日本老龄化 的状况、老人福利的发展历史以及相关法律的内容概要等进行了说明；在2 0 0 7 年日本法律文学社出版的基础社会保障论一书中，详细论述了护理保险法 的理念和主要内容，同时指出了控制保险支付费用的上涨以及护理保险财源保障 等问题。 通过对过去研究成果的分析可以发现一些研究上的不足之处，主要表现在： ( 1 ) 在对日本的养老金、医疗保险等社会保障制度的研究中对老人相关的政策 有过论述，但很少将老人福利政策作为一个独立的体系进行系统地分析和研究； ( 2 ) 对于日本近几年与老人福利相关的新形势、新政策介绍不足，使我国国内 掌握不到日本最新的发展趋势和存在问题；( 3 ) 大多研究只是局限于针对政策法 律的介绍，对具体的政策制度的研究缺乏定量的实际案例分析。 针对以上研究状况中的不足，本篇文章在重视社会学、经济学等学科知识交 叉研究的前提下，采用实证分析的研究方法，提出了创新的内容和观点，主要表 现在：( 1 ) 将日本老人福利政策相关的法律作为一个独立的系统，按照历史的沿 革和发展进行整体性的梳理和介绍；( 2 ) 在介绍主要法律法规时着重介绍自法律 颁布期直至现在的修订历史以及最新的改革内容，展现了这几项法律在不同时期 的发展和改革方向，为国内外的相关研究提供了最新的信息资料，对我国在现阶 段相关法规的制定也有着重要借鉴意义；( 3 ) 通过对青森县这一老龄化严重的典 型地区的现状进行实证分析，从社会学、经济学等角度探讨了政策中存在的问题 3 以及今后的改革方向，有助于我们掌握日本老人福利政策的最新发展趋势。 由于材料收集的限制对日本青森县的分析不够全面，对与社会保障和老人福 利相关的理论和实践的认识尚待深化，对日本老人福利政策的存在问题提出的一 些个人观点还有待进一步研究，在今后的学习中会将这些初步观点作为研究课题 进行深入分析和探讨。 关键词：日本老人福利，老人保健；护理保险；后期高龄者医疗 4 要旨 日本i 袁、1 9 7 0 年i ：高龄者人口比率即岛6 5 崴以上。高龄者水衿人口i = 占的否 割合i 击7 1 c 逵l ，、高龄化社会i = 稼u 、言6i = 1 9 9 4 年i z l 袁1 4 老突破l ，【r 高 龄社会jf = 入。把刃扬否o2 0 0 7 年f = f 土高龄者人口此率郁2 1 5 f ：逵l 1 5 - 6 4 崴回生座年龄人口3 人l = 对l6 5 崴以上。高龄者人口水1 人。比率i ：柱 把。日本i 土、：o 士弓i 人口。高龄化水世界i 一颓老晃稼i ，、灭已一f 造办、 2 0 3 0 年i = - i ；1 ：高龄者人口水绺人口i = 占的否割合l 宗2 9 6 1 = - 柱u 、国民d3 人i ：1 人舻6 5 崴以上。高龄者i = 稼否七予测古机t i ，、否。 急速拯高龄化。逢行忙对虑亨否于：的、日本f 度一r 芊i j 灭、叉哆 1 - 一手 及u ： 一r 岁各苎。社会保障制度在参考l 把上、特色老持。把日本型福祉社会奁耩篥 l ，【毒把。戟後加6 今丧、老人福祉法、老人保健法及u 介攘保陵法柱l ，、 o 力、o 法律水实施言机、改正冬机于= o 日本性高龄者福祉政策。制定、宾施及u 改革i ：十分稼轻骏老持o l 、否七考元6 机否。l ，于：郝o 【、日本回高龄者福祉 政策在研究寸否i 土日本。社会保障制度。扬吵方八。理解奁深的否二七水 考否仍办稼6 矿中国仍福祉制度a ) 彀立之改革l ：七ot 毛参考之稼否o f 主柱 加6 弓力、七思扣机否。 今丧日本仍社会保障制度i = 圈亨否研究水多 行和机 i ，、否水日本高 龄者福祉f = 朗矿否法律七政策柱苎老一。刃乡叉亍厶七l 【丧七彩、亍d 凳展履 史在揄述l ，、突例在举l 于柱水6 政策。施行忙现存亨否圈题点韭u i ：对虑亨否改 革案l = o l ，、- c 研究矿否屯田l 度丧拦穸 各l 、o 本研究目的l 末日本。高龄者福祉 。凳展庭史七重要柱圉遑法律老全面的l = 分析l 把上、实例老拳i 于稼水6 高龄 者福祉政策。施行状沉及u 现存亨否同题点老梭衬l 、圣l ，【解决仍方策i z o 【，、 【私案老提示亨否二上扬否。 本研究f 土亍一夕分析上突赶分析a ) 研究方法f ：士u 、日本。高龄者福祉i = 胬矿 否政策考多方面力、6 比较l 力、o 青森果回施行状沉老分析l 把上，介鹱保睃 制度回持毓可能苏逗喾上凳展奄阻害寸否要因及u 後期高龄者医瘵制度i = 存在 亨否髑题点i = ? i ，、t 梭封l ，【l ，、否。亍。上、财源碴保敬o 髑题1 7 - o 【，、【自分 柱u 回提案毛提示l l ，、否。 高龄者福祉七f 去、社会福祉制度。一分野、特l i 高龄者老对象七寸否廿一e 灭a ) = 之老指l 、老人福祉之毛呼l 芸机否。底羲l 土高龄者a ) 所得保障肇医瘵保 障敬老舍办、狭羲f 客老人福祉法f = 规定冬机托福祉炒一e 叉拦i 于老指亨。日 本。社会保障制度i 末法律老基i = l ，【施专机否把的、本稿f 度日本高龄者福祉f = 阴 寸否法律。分析输述力、6 研究老展阴l 【l ，、否。本擒文仍槽成f 度次。通u 右 否。 第一章f 度、日本。高龄者福祉1 圈亨否概念、高龄者福祉政策老实施亨否目 的意明6 加i ：l ，把上、恤救规则力、6 高龄者福祉制定丧、老人医瘵费焦料化 力、6 老人保健法制定丧、老人保健法力、6 介疆保险法制定丧乞o 托三o o 段陪f = 分忖【老人福祉政策。凳展回步办老 i ；召介l ，、次章。于：的背景在脱明矿否 = i = l7 ：。 第二章f 度、日本d 老人福祉制度老支元否三? 仍重要柱法律i = o l ，、【、t 机 毛机。寞施。背景之目的、主要内容及u 改正刃内容老丧的、擒述l 把。圣。 上、乇。法律寞施劾果上内容f = 抬忖否欠陷苏苎a ) 髑题点老指摘l 、明6 力、f ： l 把扬否。3 人i ：1 人水6 5 崴以上a ) 高龄者e 稼否臌l ，i ，、超高龄社会水巾o - c 否把的，寝于：考u 状戆肇器知症a ) 出现割合尔高 柱u 、要介蘸老人刃人口 水激l ， 上异l ，【l ，、否。：弓l 把中、介蓬保陵法舻高龄者。生活之一番密接苏 弱傈老持o 【i ，、否福祉政策言元上弓。亍机、本章f 度介鹱保陵法f = 重考老 吾s 考、圣机i = 2 0 0 5 年回改正案之最新情赧老加元、全面的i = 群l ， 输述l ，托。 第三章l 度青森噪奄例i ：高龄者福祉政策。寞施现状i - o i ，、t 梭衬l ，把。第一筇 l 度、青森果刃高龄者福祉施段。数量、介莲徒事者分颏及盯人数、介黢保险 仍利用状沉力、6 高龄者福祉政策。实施现状老分析l ，允。第二筇i 士、青森果。 介鹱保陵制度持籁可能性f ：ol 、【槊l ，人j l ，d 分析在行。把。青森泉下。保陵 者。介箍保陵财政仍臌l ，l ，、状沉老示l 、财政恶化郁介蒗保险制度。持毓可能稼 逗喾凳展老阻害亨否要因扬否二之奄指摘l 【l ，、否。第三筇f 袁、後期高龄 者医瘵制度f = o 【，、t 脱明l 把上青森果l ：括时否逼喾状沉七施行遇程i 括l 、 【起= o 于：圈题在探o 办赶。圣机i = 日本国内。修正案f = 对l ，、自分稼ui ：提 案l 【办把。 第四章i 度上述。日本高龄者福祉圈傈。法律老税明、实例分析在行。赶上、 财源碹保、居宅修一匕灭施段寸一e 灭、老人保健医瘵制度l 一存在l ， i ，、否髑 题点老指摘l 、研究l 允。各髑题点f = o i ，、【、自分柱ul ：l 、 o o 解决方法屯 提案李机把。例天懂、令丧o 福祉制度老雒持l r l 、 莨的f ：l 度、保陵袷付l ： 2 必要七稼否财源。磕保老何占i ：j 毛重视l 拯时机i 芸柱6 拯l ，、o 医瘵之介蔑。耠付 在下l 于、财源老碴保寸否唯一。方法l 古全国民特仨高龄者健康l ，犬l ，老高的否 三七扬否乞指摘l 允i ，、o 身体的柱健康l ，犬j l ，郝高丧否之、氮持与毛前向考i ： 柱u 、精神的i = 毛工木，l ，芊乡1 忙敬否。圣机i ：士i ：j 、高龄者孤独感水轻减 冬机、幸福感水湮【，、【 否d 扬否。体七心。面面小6 人同健康老碴保亨否 二上i 去大事扬否。 最後i 土高龄者。医瘵在崩壤冬世否r 亏i 芸拾 山j 制度上雷才) 机否後期高龄者 医瘵制度f = o i ，、- c 、日本国民水= o 制度 仍不满韭u i = 仕祖办上内容f = 挡l 于否 圈题点老指摘l ，、梭封l 把。差别医瘵老掂大l ，、高龄者仍利益老侵害亨丕i ，、 o 小。法律项目侏大考苏不满奋起二l 【l ，、否原因拦七考元6 机否。 徒来、日本。社会保障制度在研究亨否学者水多 、研究成果毛多数残l t i ，、 否。沈潆水1 9 9 7 年f ：喜l 、把旷日本老人福祉制度【，、弓本。中、日本。老 人福祉i = 阴穸否法律、制度。逗喾柱k o l 、【输述l 托。崔蒿有水2 0 0 7 年i ： 喜i ，、把r 日本社会保障研究j 七题亨否博士榆文、老人福祉i = 弱矿否法律上政 策i ：o i ，、【税明老展阴l ，把。史铭水2 0 0 2 年忙害l ，、七输文r 日本d 老人介麓制 度j 刃中、介援寸一e 灭考受f 于否高龄者。突隙刃状沉毛羽查l ，把上、l ，、 o o 蠲题点客指摘l 把。山田知子柱苎水2 0 0 6 年i = 謇i ，、于：社会福祉7 二工7 j e 【，、弓本中、日本。高龄化。状沉、高龄者福祉仍理念匿史韭u 忙弱 违法律。主要内容苏e 老明6 小i ：l ，于：o 古橘工岁子水2 0 0 7 年i = 出版l ，把初 的【仍社会保障揄七i ，、弓本。中介装保睃法。理念七概要柱老税明l 屯 上、今後a ) 保睃耠付费。抑制，财源碴保稼高龄者福祉i = 圈亨否髁题屯指摘 l 于：o 先行研究老藐心二七忙占u 、徒来。研究l 土高龄者d 年金、医瘵保睃稼e i ：集 中l 【l ，、否二占舻分力、o 把。亍l 【、主教周题f 丧以下刃三点扬否o 老人福 祉弱遑a ) 政策老一? a ) 乡叉亍厶之l ，【研究矿否o i 度： 稀扬否o 近年以来 。新ll ，、法律修正案七施行l 把i 芸力、uo 後期老龄者医瘵制度柱o 最新福祉 政策f = o 【，、 轺介之研究i 击不足l 【，、否。法律及政策i = o l 、【o 轺介水 扬。把l ：l 【毛、实例在举l 于柱水6 蠲题点亳分析亨否回i 末少各l ，、。 本研究i 衰、轻济学之社会学。祝点力、6 日本老人福祉政策a ) 制定、施行、成 果稼多方面力、6 分析老展阴l ，t l ，、为。今丧o 研究i = 比人【、本稿a ) 主柱贡 献之l 【i 衷次士弓i = 扬i 于否二之水考否。第一、日本老人福祉弱遣法律在 3 一o o 乡叉亍厶乞l t 匿史的稼凳展。步办老丧七西柱水6 、输述l 把。第二、 圈遑法律刃新l ，l 、修正案、施行l 允l 重力、i ：jo 後期高龄者医瘵制度及u 日本国内 。高龄者福祉i = 圉寸否最新d 勤考i ：o l ，、【分析l ，梭封l ，允ol ，允水o t 本 稿老通c r 日本老人福祉。凳展庭史及u 最新。改革勤向柱奁全面的i ：把握 亨否= 七水考占弓。第三、本研究i 丧圈遑法律杏榆述亨否l 承力、i = 、青森果刃福 祉政策。施行现状在研究l 、果l ，犬，l ，d 福祉施行。有檬老分析l l ，、否之共i ： 轻清学刃视点办、参青森果。介镬保陵制度a ) 持毓可能性老分析l ，【办托。圣机i ： 土u 、日本全国。後期高龄者医瘵制度。内容施行l = 挡忖否圈题点在窥亏= 上 水考把。 本研究l 衰福祉理揄f = o i ，、【o 理解舻浅 、资料舻不足l 【l ，、否把的、日本。 老人福祉政策及叮存在l ，【l ，、否周题点f = o l ，、 仍梭封f 土丧拦十分f 度言天柱 i ，、之二乃水随行i - 旯6 机否。二机小6 毛籁i 于【老人福祉朗傈刃髁题在分析l ，、 梭射l 于：【，、。本研究f 土日本。高龄者福祉- 圈于否重要柱法律老全面的= 分析l 把上、青森噪。例奁举l 于柱水6 法律a ) 施行i = 现存亨否同题点老梭封l 、圣l r 解决a ) 方策f = o 【，、t 私案毛提示l 七。本研究f 古今後中国仍福祉制度。彀立之 改革a ) 于：的忙微小栓水6 毛参考七柱否二七在照o 止丧柱l 、o 丰一7 一f ：日本老人福祉、老人保健、介蓬保陵後期高龄者医瘵 4 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容 外，本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成 果。对本文所涉及的研究工作做出重要贡献的个人和集体，均已 在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律责任由本 人承担。 特此声明 学位论文作者签名： 肆擗乞哆年严月日 学位论文版权使用授权书 本人完全了解对外经济贸易大学关于收集、保存、使用学位 论文的规定，同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的 印刷本和电子版本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版， 并采用影印、缩印、扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有 权提供目录检索以及提供本学位论文全文或部分的阅览服务；学 校有权按照有关规定向国家有关部门或者机构送交论文；在以不 以赢利为目的的前提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内 容用于学术活动。保密的学位论文在解密后遵守此规定。 学位论文作者签名：缘l j 起池 导师签名：却乏么必 叩年汾节日 沙1 年甲月砷日 绪论 日本作为老龄化发展最快的国家之一，为了迎接6 5 岁以上人口占总人口的 比例超过2 1 的“超老龄化社会一的到来，在借鉴英国、德国、美国等国家社会 保障制度的优缺点的基础上，结合自身国情建立了日本型福利社会，伴随着日本 社会的发展和新的社会保障问题的出现，日本不断修正已有的法律，制定新的法 律和政策，了解和分析日本福利政策对我国进一步改革和完善社会福利制度有着 重要的借鉴意义。 本篇论文的研究目的主要在于向国内系统地介绍日本老人福利政策的发展 历程和基本内容，通过实证分析来探讨实旖中存在的问题，结合日本国内最新情 况来展现老人福利制度在现阶段最具争议的热点问题、探讨今后的改革趋势。 对于日本老人福利政策，一些国内的学者进行过相关研究。沈洁在1 9 9 7 年 编写的日本老人福利制度一书中介绍了与日本老人福利相关的老人福利法、 老人保健法、国民年金法三项法律，说明了日本老人福利的内容、政策运 作方法以及行政管理等相关知识，但由于编著时间较早，未能涉及法律的修订、 新政策出台等的新动态；崔万有在2 0 0 7 年的博士论文日本社会保障研究中 也涉及到了关于老人福利的相关法律政策的说明，但只是将这些政策穿插到整个 社会保障体系中去，没有形成独立的章节和系统；史铭在2 0 0 2 年的日本的老 人护养制度一文中通过列举几个受护理老人的实际情况，揭示出了护理人员的 素质有待提高、子女应该注重与老人精神交流、新的护理制度加重了老人家庭的 经济负担等问题，但是没有介绍具体的政策和法律制度。 日本山田知子等在2 0 0 6 年写的社会福利手册一书中对日本老龄化的状 况、老人福利的理念、发展历史以及相关法律的内容概要等进行了说明；在2 0 0 7 年日本法律文学社出版的基础社会保障论一书中，详细论述了护理保险法 的理念和主要内容，同时指出了控制保险支付费用的上涨以及护理保险财源保障 等问题。日本在老人福利政策的研究方面有非常突出的成果，但是在系统归纳和 介绍各项老人福利政策的基础上进行详实的实证分析的研究还不够多，对这三项 老人福利基本法在历年来的修订内容进行完整归纳和总结的研究也屈指可数。 通过对已有研究成果的优缺点的总结和分析，为了增进国内对日本老人福利 政策的了解和认识，本篇论文将日本老人福利的相关政策作为一个独立的系统来 分析，在全面地归纳分析理论知识的同时，通过对青森县的实例举证深入探讨政 策在实施中存在的问题，同时结合日本国内的最新发展情况对现存的一些关键问 题进行分析和研究。鉴于立法是建立和实施日本社会保障制度的基础，因此本篇 论文主要从介绍和分析日本老人福利制度的相关法律出发来展开对相关问题的 研究。 第一章主要介绍日本老人福利的相关概念和内容，论述日本建立新型社会福 利制度的目的和意义，从总体上把握日本老人福利政策的三个发展阶段； 第二章主要论述日本老人福利政策中三项重要的法律。由于日本型福利社会 已经开始向护理型社会过渡，本章将侧重地论述日本护理保险法的实施背景 和目的、主要内容、最新修订、成绩和不足等几个方面； 第三章是以同本青森县为例对老人福利政策的实施状况进行案例分析，发掘 实施过程中存在的问题、研究需要改革的课题； 第四章是在第三章案例分析的基础上结合日本全国的情况提出老人福利政 策实施中存在的财源保障、老人保健医疗制度等几个重要问题，通过对问题的产 生原因、解决方法等的研究来增进国内对日本老人福利政策的了解，也希望能对 我国相关政策的制定和实施起到一定的借鉴作用。 伴随着日本老龄化的不断深入，老年人口不断增加，与老年人福利相关的问 题越来越引起人们的注意，然而目前正在实施的法律和政策中的一些弊端侵害了 老人的权益，引起了民众的不满，尤其是要求改革新实施的“后期高龄者医疗制 度1 的呼声更是此起彼伏。关于日本老人福利制度各项政策的实施背景、具体内 容、存在的弊端以及在实施中暴露的问题等将在本文中展开全面的论述。 后期高龄者医疗制度是u 奉在2 0 0 8 年4 月开始实施的面向7 5 岁以 ：老人的最新的医疗制度。 2 第1 章日本老人福利政策的实施及发展历程 自1 8 7 4 年颁布抚恤条例到2 0 0 8 年实施后期高龄者医疗制度，与日本老 人相关的福利政策经历了上百年的发展变化，对该发展过程的研究可以促进国内 对日本老人福利政策的了解，也有助于在后几章展开对政策具体内容以及存在问 题的分析和探讨。 本章将首先论述日本老人福利政策的概念以及实施的目的和意义，进而按照 历史时间的推移将日本老人福利政策的发展过程分成了三个重要发展阶段，分述 各个阶段中与日本老人福利相关的主要法律政策，对各项主要法律政策的颁布、 实施以及向新政策过渡等的发展过程进行简明扼要的论述。 通过对日本老人福利政策的相关概念、实施目的等的介绍可以为后几章的问 题分析提供重要的基础概念知识，还可以促进国内对日本老人福利政策的概念、 具体内容以及实施重要性的理解。此外本章着重将各个时期的日本老人福利政策 的串连成一个独立的系统来进行介绍，明确其发展轨迹，便于从整体上把握日本 老人福利政策的发展过程。针对在老人福利政策的发展过程中起重要作用的老 人福利法、老人保健法、护理保险法这三部法律将在第二章中进行详尽的 多方位的论述和分析。 1 1日本老人福利政策的有关概念及实施目的 1 1 1 日本老人福利政策的概念 在日本，老人福利是社会福利制度的一个领域，特指向老年人2 提供的服务， 也称为高龄人福利，在广义上包括福利、保健、医疗、所得、住宅、就业、娱乐 等为保持老年人身心健康而提供的一切政策和措施，狭义上是指曰本老人福利 法中所规定的福利措施及服务，大致可以分为设施福利和居家福利两方面内容， 主要指养老设施服务和居家养老服务，养老设施服务包括提供护理老人之家、特 别护理老人之家、低费用老人之家、收费老人之家等设施，居家养老服务包括提 供老人居家护理、老人日托护理等服务。 老人福利制度是指一切与老人福利有关的制度，老人福利政策是老人福利制 度中规定的具体措施和方针计划，具体指由政府公布并计划实施的与老人福利相 2 对于论文中出现的“老人”、“老年人”，“高龄者”等概念，无特殊说明均指6 5 岁及6 5 岁以上老人。 3 关的政策，包括相关法律以及与老人福利相关的服务的提供、运营等计划。由于 日本社会保障的重要特点之一就是以国家立法为基础，有着健全的社会保障法律 体系，所以本篇论文主要通过论述和研究与日本老人福利相关的几项主要法律来 开启介绍日本老人福利政策的窗口。 日本的老人福利主要包括四个大的方面，第一是老人福利法中确定的制 度，包括老人福利设施、上门护理、痴呆老人共同生活护理( g r o u pr o o m ) 、日 常生活用品的供给和租借：第二是老人保健设施，主要是指为老人出院后向居家 正常生活过渡时期所准备的保健设施；第三是老人的所得保障制度，包括公共年 金( 国民年金、厚生年金、共济年金) 和生活保障；第四是健康老人的活动支持， 包括老年人俱乐部，银发人才中心。 1 1 2 日本老人福利政策的实施目的 一般来说把6 5 岁以上人口占总人口的比例称为老年人口比例3 ，这一比例处 在7 到1 4 之间的社会被称为“老龄化社会”，1 4 至1 j2 1 的为“老龄社会 ，超过 2 1 的被称为“超老龄社会 。4 日本的人口老龄化一直以世界上罕见的速度在发展。日本从1 9 7 0 年开始突 然进入社会高龄化发展阶段，在2 4 年后的1 9 9 4 年完全蜕变成老龄社会，至2 0 0 5 年老龄化比例达到2 0 4 ，2 0 0 6 年为2 0 7 ，2 0 0 7 年达到2 1 5 5 。伴随着老龄化 比例的快速上升，预计到2 0 1 5 年将达到2 6 0 ，2 0 5 0 年将达到3 5 7 ，也就是说 在2 1 世纪中期将进入6 5 岁以上老人与总人口比例为l ：2 8 的超老龄社会。 为了迎接超老龄化社会的来临，日本正在谋求构建新型社会福利制度，同时 将着手进行各个领域的制度改革。在老龄化社会中，老人福利制度是社会福利制 度中最为重要的一个领域，通过归纳和分析可以得出日本老人福利政策的实施以 及改革主要有以下几个目的： ( 1 ) 为了切实保障为社会发展贡献了一生的老人们的合法权益，实现“老有 所养，让所有老人都能够健康、幸福地度过余年，颁布并实施合理的老人福利 政策是国民众望所归。尤其对于进入老龄化的日本社会，维护和保障众多老人的 3 老年人u 比例也被称为“老龄化率”。 4 根据h 本w i k i p e d i a 百科事典，“老龄化社会”( 1 1 语为“高龄化社会”) 一词可能来源于1 9 5 6 年联合国一 篇报告，该报告中称老人比例高于7 的欧美国家已经进入老龄化社会。对于老龄化社会、老龄社会、超 老龄社会的划分取自国际一般划分法。 5 老龄社会白皮书，口本厚生劳动省，2 0 0 8 年版。 4 合法权益对维护社会的稳定有着重要的作用和意义。 ( 2 ) 切实实施有力的老人福利政策能可以解决年轻人对长辈生活的担心和忧 虑，使他们有更多的时间和精力投入到工作和学习中去；同时可以解决年轻人对 老后生活的顾虑，使他们有信心去消费而不是为了养老进行无止境的存款，通过 增加年轻人的消费来扩大内需，刺激市场繁荣，促进经济发展。 ( 3 ) 老人福利政策的实施，带动了老人福利相关产业的兴起。各类福利设施 的建设和维护、大量护理人员的需求、医疗保健器械的提供、面向老年人的心理 咨询和生活咨询等服务需求的增加带动了建筑业、制造业、咨询、培训等一大批 行业的兴起，老人福利政策很大程度上影响着市场结构的变化，同时也提供了大 量的就业机会，缓解了社会就业压力。 ( 4 ) 旧的老人福利制度已经出现了裂痕，暴露出来的问题严重影响到了一部 分老人尤其是经济困难或者无亲人抚养的病残老人，只有重新认识和解决政策的 制定、实施以及监督中存在的各种问题，才能维护社会的稳定局面。 综上所述，日本老人福利政策的颁布和实施关乎着日本老人及其家属的切身 利益，也影响着年轻人的消费观、老人福利相关产业的发展等多个方面，对日本 经济和社会的发展有着不可估量的影响力。随着老龄化社会进程的加快，与老人 福利相关的医疗、所得、保健等问题也越来越受到社会各方面的高度关注，能否 处理好相关政策的制定、颁布以及实施中的各种问题已经成为了考验执政党和政 府能力的重要途径。总之，日本老人福利政策关乎着日本的民生、经济、政治等 多个方面，其制定和实施有着重要的实际意义。 1 2日本老人福利政策的发展阶段 在第一节对日本老人福利政策的相关概念和实施目的等进行论述的基础上， 本节将主要探讨日本老人福利政策的发展历程。根据历史时间的推移将日本老人 福利政策的发展过程分为三个主要发展阶段，即从抚恤条例到老人福利法 的制定、从老人医疗免费政策到老人保健法的制定、从老人保健法到护 理保险法的制定，并对各个阶段的主要政策法规进行简明扼要的论述，着重将 与日本老人福利相关的政策串联成一个独立的系统，从整体上把握其发展历程。 5 1 2 1 从抚恤条例到老人福利法 日本在明治维新后，由于急剧的资本主义变革，使得土地开始集中到大地主 手中，大量农民丧失土地，沦为一无所有的雇佣劳动者，这些人为了生存蜂拥流 入城市，很快形成城市贫困阶层。与此同时日本各地农民运动也此起彼伏、连绵 不断，明治政府一方面采取高压政策，镇压民众反抗，一方面实施安抚和救济政 策。于是在1 8 7 4 年颁布了抚恤条例，这是日本社会保障制度中最初的社会救 济政策。 可以说日本最初的老人福利政策是从照顾贫困老人开始的，在抚恤条例 中就规定了对6 5 岁以上无依无靠的贫困的年老体衰者进行救济。此外在1 8 7 2 年 设立的东京府养育院作为贫民救济设施也收留因为年迈丧失劳动力而导致贫困 的老人。抚恤条例中规定的对贫困老人以及其他社会底层民众的救济措施对 缓和当时的劳资矛盾起到了一定作用，对于日本社会保障制度的形成也有一定促 进作用。但由于规定的救济对象范围过于狭窄，救济水平过低，被许多日本学者 认为在社会福利方面的贡献不大。 二战后，日本老人福利政策有了新的发展。在1 9 5 0 年修订后的新生活保 护法中，规定了以“收容和扶助因衰老而无法独立进行正常生活的贫困老人 为目的设立养老设施即养老院。之所以只将贫困的老年人列为救济对象，是因为 当时在日本还是以长子供养双亲的传统养老方式为主，有子女的老人一般都由长 子继承自己的家业并和长子一起生活，由长子和长媳来承担抚养老人的义务。 在2 0 世纪6 0 代日本迎来了高度经济成长期，日本政府开始起草老人福利相 关的法规。在1 9 6 3 年以促进老人福利事业的发展为目的实旌了老人福利法， 规定了健康检查、建立老人之家以及其他增进老人福利事业发展的具体措施。老 人福利法的颁布和实施标志着日本老人福利制度的正式确立，其中规定的措施 等为近代日本老人福利事业的发展确定了基础。 从1 8 7 4 年到1 9 6 3 年的近1 0 0 年间，日本社会发生了激烈的变革和动荡，日 本老人福利政策也经历了由无到有、由简单到具体的蜕变，服务对象从最初的贫 困老人发展为6 5 岁以上的全体老人，伴随着老人福利法的颁布老人福利制 度也被正式确立。这一阶段是日本老人福利政策形成和发展的最初阶段，虽然历 时较长且发展缓慢，但是在整个发展过程中起着重要的基础奠定作用。 6 1 2 2从老人医疗免费政策到老人保健法 在l ：老人福利法实施了1 0 年后的1 9 7 3 年，老人福利法的一部分内容 被修订，日本开始实施老人医疗免费政策。在 老人福利法第1 0 条第2 项的 新增的内容“老人医疗费的支付一中指出，对于7 0 岁以上生病或者负伤的老人， 他们根据健康保险等职工医疗保险以及国民健康保险的规定所需要缴纳的个人 负担费用都将由公费来支付，即对7 0 岁以上高龄老人实行完全免费医疗制度。 当时这项政策被誉为一项划时代的改革，自1 9 7 2 年起步的的田中角荣内阁因此 备受褒奖，1 9 7 3 年也被称为日本的“福利元年 。 老人医疗免费政策是指由公费来承担老人在医疗保险制度中的个人负担部 分。老年人在退休后一般都失去收入来源，只能依靠储蓄和养老金( 日本称年金) 来确保基本生活，但由于当时日本养老金制度还未完善，老年人的医疗费就成为 威胁他们正常生活的最大因素。当时作为职工医疗保险的健康保险制度只向被保 险人本人支付1 0 的医疗费用，退休后转为地方保险的国民健康保险制度，这项 保险只负责7 0 的医疗费用，其余的3 0 由老人个人承担。由于人上了年纪后发 病率会上升，几种病并发的可能性也很高，所需要的医疗费伴随着年纪的增加不 断上升，3 0 的个人负担费用就成为了老年人沉重的经济负担，因此老人免费医 疗制度从根本上解除了老人的医疗费负担，赢得了老人们的欢迎和赞赏，该制度 的实施在当时有着极其重要的社会意义。 另一方面，老人免费医疗制度在降低老年人经济压力的同时，却给财政带来 了巨大压力，庞大的开支也进而转移到了年轻劳动力阶层的身上。此外只规定了 7 0 岁以上老年人享受免费医疗政策，而对于6 5 - 7 0 之间的老人却没有切实的医疗 保障措施。不巧的是在老人免费医疗政策实施的当年爆发了“石油危机 ，日本 经济瞬间转向低成长期，由于经济不景气、财政收入骤减，政府已无力负担开支 庞大的老人免费医疗制度，该制度以及其他老年人福利制度和政策也不得不被重 新审议修订。 在这种背景的发展下，日本在1 9 8 2 年废除了老人医疗免费制度，制定了老 人保健法，重视医疗和保健之间的协调平衡关系。在此之前，日本政府只是重 视医疗，出现了预防不力、医疗一边倒的状况，颁布了老人保健法之后，开 始重视国民的身体保健，这也是降低国民发病率、进而降低国家和民众医疗开支 的最彻底最有效的方法。 7 1 2 3从老人保健法到护理保险法 据当时入口学家的预测，2 0 世纪8 0 年代是日本社会老龄化的第一个高潮时 期，1 9 8 2 年出台的老人保健法就是为了迎接老龄化高潮期的第一部法规。老 人保健法将老人的医疗和保健从一般人的健康保险法中分离出来，并形成相对 独立的体系，对健康老人和患病老人采取不同的服务措施。通过该项法律的实施， 历来依据老人福利法进行实施的老年人医疗保障制度从旧的制度体系中被剥 离出来，形成新的独立的制度，由此日本形成了从老年人福利制度和医疗保障制 度两方面来保障老年人生活的社保体系。 老人保健法的颁布和实施强化了健康保健事业，老年人的身体质量因此 得到了不同程度的提高，老人医疗费用的膨胀问题也进而得到一定程度的控制， 可以说老人保健法在发展社会福利事业和降低国家财政医疗开支两方面都取 得了显著的成绩。老人保健法制定于1 9 8 2 年，自1 9 8 3 年2 月起开始实施， 直至今日，根据不同时期的社会发展状况和民众需求已经经历了多次修订，之后， 自2 0 0 0 年4 月起日本开始施行护理保险制度，一部分与老人福利相关的政策也 开始从老人保健法向护理保险法过渡。 日本在颁布护理保险法之前，历来向老年人提供的护理服务都是由老人 福利制度和老人保健制度两种制度共同承担的，因此对处于同等水平的老年人来 说，如果使用的制度和设施不同他们承担的费用也不尽相同；此外在同时利用两 种制度时需要办理非常复杂的手续；另外还需要采取必要的措施来专门应对老年 人医疗费的上升，综合多种原因将与老年人护理有关的内容从社会保险制度中独 立出来形成专门的制度体系就显得尤为重要，日本护理保险法就在这样的背 景下出台了，关于法律的内容等将在第二章进行详细论述。 第2 章日本老人福利政策的基本法律 第一章在介绍有关概念的基础上将日本各个时期的老人福利政策的串连成 了一个独立的系统，分别从三个阶段论述了其发展过程。在本章中将对老人福利 政策的发展过程中起重要作用的老人福利法、老人保健法、护理保险法 进行详尽的、有所侧重的论述和分析，这三部法律相辅相成共同支撑着日本的老 人福利制度，相互之间也有着明确的职能分工，具体如图1 所示。 本章将分别论述这三项基本法律的实施背景和目的、主要内容，鉴于护理 保险法在当今日本社会的重要性，本章将有所侧重地对护理保险法的内容、 实施成果及改革动向等进行系统性的论述和分析；此外将通过研究近年来的修订 内容以及改革的方向的，展现这三项法规在不同时期的发展演变，弥补国内对这 几部日本福利基本法修订内容的研究空白；在各节最后还将分别探讨各项法律的 最终效用、不足之处和可贵经验，旨在从辩证的角度向国内展示这三部老人福利 基本法的成绩和不足。 图1 老人福利法、老人保健法及护理保险法的职能分类 老 人 护理老人之家 福 低费用老人之家 服务分为面 利 老人福利中心 向6 5 岁以上 法 老人和6 0 岁 老人俱乐部等 以t 老人等 介 住房应对措施，提 高生活意义、参加 福利服务 社会活动 老 保健医疗服务 7 5 岁以上老人 人 保 急性期医疗 健 法 7 5 岁以上 保健事业 li u 医 ，厂 痉? u 莲v 7 5 岁以下老人 类 法 7 5 岁以下 一般医疗 律 护理保险法 6 5 岁以上需要护理者 设施服居家服务 务 制定老访问护理； 护理服务( 需要护 人护理访问入浴护 理者、需要支援者) 福利设理； 施短期入住设 施护理； 护理老 日托所护 人保健 理l 面向需要护理者的 设施 痴呆老人共 长期疗养服务及基 同生活护 础医学管理 理： 设施复健； 制定护入住特定设 4 0 - 6 4 岁的患有特 理疗养施生活护 殊疾病的需要护理 型医疗理： 设旄短期入住疗 者等 养护理等 资料来源：白泽政和老人福利论第2 版，三卒，l ，哆7 謇房，2 0 0 3 年4 月。 9 2 1日本老人福利法 2 1 1 老人福利法的实施背景和目的 在2 0 世纪6 0 年代日本在经历了“神武景气( 1 9 5 5 - t 9 5 7 年，经济高速增长 的初级阶段) 和“岩户景气 ( 1 9 5 8 1 9 6 1 年，经济高速增长的稳健时期) 这两个 阶段的辉煌后，迎来了新一轮的经济成长期。由于在经济高速发展时期日本政府 重点支持重工业的发展，国民的生活没有得到重视和相应的改善，因此之后爆发 了各种严重的社会危机，物价上涨，国民艰难度日，劳资矛盾愈演愈烈。 为了纠正单纯追求经济发展无视民生所带来的问题，协调经济和社会综合发 展，日本政府自2 0 世纪6 0 年代开始起草与社会保障相关的法律政策，与老人福 利相关的政策就是其中尤为重要的一部分。在1 9 6 3 年以促进老人福利事业的发 展为目的实施了老人福利法，规定了健康检查、建立老人之家以及其他增进 老人福利事业发展的具体措施。 2 0 世纪6 0 年代是日本社会保障发展的黄金时期，也是日本型社会保障制度 和老人福利制度形成的重要时期。颁布老人福利法的目的是为了应对当时存 在的与老人密切相关的各种问题，也是为迎接日本老龄化高潮期而做好准备工 作。在2 0 世纪6 0 年代，伴随着经济高速发展，老年人的生活也受到了广泛而深 刻的影响，通过归纳和分析可以得出以下几点： ( 1 ) 老年人口增加，占总人口的比例也不断上升。随着生活水平提高和医疗 技术的提高，日本出现了人口出生率和死亡率急剧下降、老年人口比例逐渐上升 的趋势，据调查，1 9 6 3 年日本6 0 岁以上老人人数为9 0 0 万，占总人口比例为7 4 。 老年人口的增加使与老人的生活、健康等相关的问题变得更加重要，也上升为全 社会重点关注的课题之一。 ( 2 ) 伴随着经济的发展，高技术占主导地位的第二和第三产业越来越排斥老 年人，使得老年人的就业问题变得更为严峻，就业难，收入少，出现了很多经济 困难的贫困老人，这些老人的收入处在社会底层，如果没有子女抚养，基本的生 活都不能得到保障。 ( 3 ) 伴随着社会发展，越来越多的子女脱离家庭独自工作和生活，使得传统 的家庭养老方式逐渐破裂，家庭养老意识随之淡薄，越来越多的老人也不再将养 老寄希望于子女而选择单独生活。老人单独生活则引发了老人的孤独和寂寞，缺 乏与人交流导致他们心情郁闷，对生活缺乏信心，因此老年痴呆症和其他老年疾 1 0 病的发病率不断上升，老人医疗保健费用开支膨胀、医疗护理人员严重不足等社 会保障和社会福利问题也逐渐凸显出来。 老人福利法正是为了解决