（财政学专业论文）我国国有资本监管问题研究.pdf

鞠鞠鳓巍蒸 当前国有企业效益低下，后劲不足，国有资本流失严重的状况仍 未从根本上扭转。其重要原因就在于，在加强企业经营权的同时，所 有权代表机构没有进入企业内部，没有形成内在的所有权约束机制 因此，为了实现国有资本的保值增值，加强国有资本的监督管理，防 止国资流失成为改革国资管理的焦点。笔者认为，国有资本监管的加 强，就是要褥国资监管从国资管理中独立出来，形成国资管理，国资 监管、国资运营三权分离的新国有资本管理体制；建立相应的监管组 织体系，采用系列经济手段，从内部约束入手来加强国有资本监管力 度。 全文主体共分四个部分。在第一部分，论述了国有资本监管问题 的提出。当前，国有资产的流失己影响到国有资本的增值速度，使国 有资产在社会总资产中的优势地位，以及对国民经济的控制力度受到 严重威胁时，加强国资监管成为社会普遍关注的焦点。但是，原有的 监督机制一一监事会及稽查特派员制度由于自身的些局限性，造成 国有资本的监管仍然弱化。针对于此，笔者提出加强国有资本监管， 应成立国有资本监管的专职部门，改变以往高度集中的计划经济体制 下的直接行政监管方式为市场经济体制下以经济法律手段为主要方式 的间接监管方式；使单一的行政监管机制转变为多层次的内外约束机 制。当然，国有资本监管问题早已提出，并且国内许多学者已就这一 问题展开了许多卓有成效的研究。笔者就是试图在学术界许多前辈已 有的研究成果的基础上，对国有资本监管问题作一些新的探索。 在全文主体的第二部分，着重论述了国有资本监管的理论依据。 笔者认为国资监管问题的产生是与国企改革的实践进程，以及这进 程中所反映出来的突出问题息息相关。因此，国资监管的理论依据大 体上可概括为：产权理论；委托代理理论；内部人控制理论。h 、所 有权与经营权的分离是生产力发展的必然趋势，其中所有者对经营者 行使监督权一直是研究的重点。在我国的经济体制改革中，从传统的 “政资不分”到放权让利，“政企分开”“两权分离”的改革中，由于 监督机制的弱化，使得经营者在自我利益的驱使下，不可能自觉维护 投资者的权益，致使国有资本不能保全。因此，国有资本所有者加强 对国资的监管是形势所趋。( = ) 、所有权与经营权的分离产生了国有资 本的委托一一代理关系。由于我国国有资本委托代理关系的特殊性， 即终极所有权的广泛分散性决定了代理关系链条的较长，当委托代理 双方目标不一致时，产权约束弱化。在这种情况下，国有产权的最终 主体政府以及国有资本的最终所有者公民要对这些代理人进行 充分有效地监督，就必须加强国资监管。o 、“内部人控制”是国资 所有者要加强国资监管的一个重要原因。由于企业所有权和经营权的 分离，企业经营者( 内部人) 掌握了公司的控制权，为追求自身利益 而损害所有者权益，这也是当前造成国有资产严重流失的一个主要渠 道。基于过去我国对企业内部人的控制总是处于政企不分的行政干预 与内部人控制之间的两难选择中，为避免政企不分，本文所要论述的 监管对策将着重立足于从经济手段出发，从事前的企业家市场选择制 度来防止行政直接任免所带来的种种弊端，到以财务稽核、离任审计 分别对内部人进行事中、事后的控制与约束。 在全文主体的第三部分，论述了国有资本监管体系的建立。笔者 认为要加强国有资本监管，首先要建立监管的组织体系。包括：明 确国资监管的主体一一在国有资本的综合管理下，将监管职能独立出 来由专职机构执行，以便责任明确、监督到位，从而最终形成国资管 理、国资监管，国资运营三权分离的新国资管理体制。国资监管的 客体一一经营性国有资产和其占有使用单位( 本文中的国企一般是指 国家独资或控股企业) 。国资监管的目标模式。有中国特色的国有 资本管理、监督的目标模式可概括为“统一所有、分级监管、三权分 离”；国资监管的内容包括整个国有资本运动的全过程，即对国有资 本投资、运用、收益分配、处置、监管制度创新，对经营者实行监督 等六个方面。囿于水平，本文将只对上述第五、第六方面进行进一步 的研究。国有资本监管的基本原则，包括：a 、政企职责分开；b 、 国家统一所有权、政府分级监管的原则；c 、国有资本管理、监督和运 营分离的原则；d 、资本保全和维护所有者权益的原则。 其次，对国有资本运营状况及其成果进行监督考核，需要有一定 的指标反映出来，从而要求建立一套相应的指标体系。包括：实现 所有者职能的监管指标，主要有国资保值、增值指标，国资运营指标 等。实现社会管理职能的监管指标，主要有社会贡献率、社会积累 率、就业增长率等指标。 第三，为了实施有效监管，必须及时地获得比较完整、真实的信 息。这就要求建立健全整个国有资本监管的宏观信息体系以及预警系 统。 在全文主体的第四部分，主要论述了国有资本监管的对策研究。 首先在对现有国资监管对策一一监事会、稽查特派员制度进行了全面 分析的情况下，针对内部人控制是造成国资流失的主要原因，提出采 用事前的企业家市场选择制度，事中的财务稽核，事后的离任审计等 经济手段来弥补监事会及稽查特派员制度的不足。、对国资运营的 事前监管一一企业家市场选择制度。防止国资流失，加强国资监管， 企业领导是关键。因此首先就应在经营者选择上把好关。即割断企业 家与行政部门的任免关系，运用市场机制选择企业家，根据企业家经 营业绩决定其岗位去留，开展有效的市场竞争。企业家市场选择制度 的建立主要包括对企业家的识别选择，建立企业家人才市场；企业家 的使用和流动；企业家的激励约束机制；企业家的奖罚等四方面内容。 以及当前实施企业家市场选择制度需考虑的几个问题。、对国资运 营的事中监管一一财务稽核。通过国资运营机构按行业组织财务稽核 部门向企业派驻财务主管，使其具财务稽核与企业财务主管双重身份 而只对派出部门负责的形式，直接对企业的日常财务工作把关，既能 解决审计事后稽核的“亡羊补牢”即难以在事前事中进行跟踪监督而 贻误及时消除隐患，又能从客观上解决监督主体与监督客体共存一个 组织单元之中不可避免的由于监督者的“依附性”而“惧监”的问题。 同时还能减少监督成本以及取得第一手资料。因此，成立财务稽核部 门无疑有助于加强国资监管的力度。组建财务稽核部门可以采用新建、 改建、以及借鉴其它经验。最后对财务稽核实施情况作了些调查。、 对国资运营的事后监管一一离任审计。在经营者离任时，通过对其任 期内的财务收支及其成果是否真实合法，经济效益是否达到规定的目 标，国家资产有无损失浪费等进行审查，以鉴证、评价其经济责任， 工作业绩的监督活动，能有效增强经营者的责任感，避免短期行为， 确保国资保值增值，并能增加民主监督透明度等，继而对开展离任审 计的基本内容、操作程序、方法、实施情况调查等内容进行了论述。 总之，本文通过对国资现状的分析入手，提出要加强国资监管，并 分析了监管的理论依据，论证了监管的客观必然性。之后阐述了国资 监管体系的建立，以及监管对策的研究，逻辑结构是相当清晰的。本 文的创新之处主要表现在：提出了加强国资监管首先应将监管职能从 国资的综合管理中独立出来，以便责任明确监督到位，从而最终形成 国资管理、国资监督、国资运营三权分离的新国有资本管理体制；针 对“内部人”控制是造成国资流失的重要原因，提出新的对策，即采 用事前的企业家市场选择制度、事中的财务稽核、事后的离任审计等 经济手段来弥补原来监督机构的不足。等等。当然，囿于个人的学识 和水平，文中也可能出现一些疏漏甚至错误，这些都需要笔者在以后 的学习中作进一步的思考和研究。 4 a b s t r a c t i ti ss t i l li np r e y i o u sc o n d i t i o nt h a tt h ec u r r e n t e f f i c i e n c yo fo u rs t a t e o w n e de n t e r p r i s ei sv e r yl o wa n dt h e1 0 s s o ft h es t a t e o w n e dc a p i t a li sv e r ys e r i o u s t h em a i nr e a s o nl i e s i nt h eo w n e r s h i p sr e p r e s e n t a t i o nw h od o e sn o tg e ti n t o e n t e r p r i s e i tw i l ll e a dt ot h ew e a k n e s so fr e s t r a i n t i no r d e r t or e a l i z ep r e s e r v i n ga n di n c r e a s i n gt h ev a l u eo fs t a t e o w n e d c a p i t a l ，s t r e n g t h e nt h es u p e r v i s i o n ，g u a r da g a i n s te r o s i o no f s t a t e o w n e da s s e t ，i s u g g e s tt h er e f o r mo f t h es t a t e o w n e d c a p i t a ls u p e r v i s i o ni sn e e dt os e tu pa ni n d e p e n d e n to r g a n i z a t i o n a n df o r ms e p a r a t i o no fm a n a g e m e n t ，s u p e r v i s i o n ，o p e r a t i o n t h e f l a d o p te c o n o m i cm e a s u r e st os t r e n g t h e ni n t e r n a lb o u n d s t h em a i nb o d yo ft h i st h e s i sc o n s i s t so ff o u rc h a p t e r s ，f i r s t l y iir a i s et h eq u e s t i o no fs t r e n g t h e n i n gs u p e r v is i o n s i n c et h a tt h ec u r r e n ts u p e r v i s o r y i n s t i t u t i o n ，a u d i t o ta n d s p e c i a l l ya p p o i n t e di n s p e c t o re x i s t1 i m i t a t i o n s ，w es h o u l ds e t u paf u l l t i m ed e p a r t m e n tw h i c hw i l lt a k e se c o n o m i cm e a s u r e sn o t a d m i n i s t r a t i v em e a s u r e st os t r e n g t h e ni n t e r n a lb o u n d s o fc o u r s e ， t h et h o u g h t so ft h ei n d e p e n d e n ts u p e r v i s i o no ft h es t a t e - o w n e d c a p i t a li sn o to r i g i n a t e db yt h ew r i t e rw h om a n a g e dt od os o m e n e wr e s e a r c hi nt h ep r o b l e mo fs u p e r v i s i o no ft h es t a t e - o w n e d c a p i t a lo nt h eb a s i so ft h es e n i o r s a c h i e v e m e n ti it h i sf i e l d 1 s e c o n d l y ， w eh a v e e v e r y r e a s o nt ob e l i e v et h a tt h e s u p e r v i s i o no fs t a t e o w n e dc a p i t a lisn e c e s s a r y b er e l a t e dt o t h er e f o r mo fs t a t e o w n e de n t e r p r i s e ，i tc a nb es u m m a r i z e da s f o l l o w s ：1 a f t e rt h ed i v i s i o no fp r o p r i e t a r yr i g h ta n d o p e r a t i o n ，b e c a u s eo ft h ew e a k n e s so fr e s t r a i n t ，t h eo p e r a t o r c a n ts a f e g u a r dt h ei n v e s t o r si n t e r e s t sc o n s c l e n t i o u s l yw h e n h e p u r s u e sh i s o v ni n t e r e s t s t h e r e f o r e ，t h eo w n e ro ft h e s t a t e o w n e dc a p i t a ls h o u l ds t r e n g t h e ns u p e r v i s i o n 2 u n d e rt h e r e l a t i o nb e t w e e nt r u s t a g e n c y 。t h ef i n a lo w n e ro ft h es t a t e o w n e dc a p i t a li sd i s p e r s i o n ，w h i c hd e c i d e st h ew e a k n e s so f r e s t r a i n t c o n s e q u e n tl y ，t h ef i n a lo w n e ra n di t s r e p r e s e n t a t i o n g o v e r n m e n t s h o u l dt a k ef u r t h e rm e a s u r e s t o s t r e n g t h e ns u p e r v i s i o n 3 i n s i d e rc o n t r o lm e a n st h e ， e n t e r p r is e so p e r a t o r ( i n t e r i o rp e r s o n ) h a v et h ee n t e r p r is e u n d e rh i sc o n t r o la f t e rt h ed i v i s i o no fp r o p r i e t a r yr i g h ta n d o p e r a t i o n w h e nt h eo p e r a t o rp u r s u e sh i so w ni n t e r e s t s ，m a y b e h ew i i ii n j u r et h ep u b l i ci n t e r e s tt ob e n e f i th i s p r i v a t e i n t e r e s t s i n s i d ec o n t r 0 1i st h em a i nc h a n n e lt h a t1 e a d st ot h e s e r i o u sl o s so ft h es t a t e o w n e da s s e t s t os o l v et h i sp r o b l e m ， t h eo w n e rs h o u l d a d o p t as e r i e so fe c o n o m i cm e a s u r e st o s t r e n g t h e ns u p e r v i s i o n t h ec o r eo fs t r e n g t h e n i n g s u p e r v i s i o ni s t oc r e a t et h e i n d e p e n d e n to r g a n i z a t i o ns y s t e mo ft h es t a t e o w n e dc a p i t a l s u p e r v i s i o n 1 w es h o u l do r g a n i z eaf u l l t i m ed e p a r t m e n ta st h e s u p e r v i s o r ys u b j e c t t ot a k e c h a r g e o f s u p e r v i s i o n t h e 2 d e p a r t m e n ti s a ni n d e p e n d e n to r g a n i z a t i o nw h os e p a r a t e s f r o m m a n a g e m e n t a n do p e r a t i o n t h isa r r a n g e m e n tw i l ls t r e n g t h e n s u p e r v i s i o n 2 t h eo b j e c to fs u p e r v i s i o ni nt h i st h e s i si s t h e r u n n i n gs t a t e - o w n e da s s e t sa n di t su s e r s 3 m a k i n gt h ed e s i r e d m o d e lo fs u p e r v i s i o n 4 l a y i n g d o w nt h e p r i n c i p l e s o f s u p e r v i s i o n t h e n ，w es h o u l ds e tu ps u p e r v i s o r yt a r g e t st oc h e c k t h es t a t e o w n e dc a p i t a lo p e r a t i o n f i n a l l y ，w es h o u l ds e tu p i n f o r m a t i o ns y s t e mt oa c q u i r ei n f o r m a t i o ni nt i m e a f t e ra n a l y z i n gt h ed e f e c to ft h ec u r r e n ta u d i t o ta n d s p e c i a l l ya p p o i n t e di n s p e c t o ri n s t i t u t i o n ，ip o i n to u tt h a tw e c a na d o p tt h ef o l l o w i n gm e a s u r e st om a k ef u r t h e rs t r e n g t h i t h eo p e r a t o ri st h ek e yw h i c hd e c i d e st h ee n t e r p r i s ew i l l b e s u c c e s s f u lo rn o t ，s ow es h o u l do r g a n i z eb u s i n e s s m e n sm a r k e t ， s e l e c tb u s i n e s s m e nt h r o u g ho p e nc o m p e t i t i o n s 2 o r g a n i z i n gt h e f i n a n c i a lc h e c kd e p a r t m e n t ，f r o mi td i s p a t c ht h ef i n a n c i a l m a n a g e rt oe n t e r p r i s e t h r o u g ht h ef i n a n c i a lm a n a g e rm a k i n g c h e c k sa tt h ed a y t o d a yw o r kt or e m o v eh i d d e np e r i l s 3 a u d i t i n gt h eo p e r a t o rw h e nh e - i 1 1i e a v eo f f i c e t h i sm e a s u r e c a ne n h a n c et h eo p e r a t o r sr e s p o n s i b i l i t ya n da v o i ds h o r t t e r m a c t i o n ，t h e r e b y ，e n s u r et h ev a l u eo ft h es t a t e o w n e dc a p i t a l i nb r i e f m yv i e w p o i n ti n v o l v e sf o u rp r o b l e m s ：1 p o i n t i n g o u tt h eu r g e n c yo fs t r e n g t h e n i n gs u p e r v i s i o no ft h es t a t e o w n e d c a p i t a l 2 a n a l y z i n gt h et h e o r yb a s e so ft h es t a t e o w n e dc a p i t a l s u p e r v i s i o n 3 c r e a t i n gt h es y s t e mo ft h es t a t e o w n e dc a p i t a l s u p e r v i s i o n 4 r e s e a r c h i n gt h ee c o n o m i cm e a s u r e so ft h e 3 s t a t e o w n e dc a p i t a ls u p e r v i s i o n ib e l i e v et h a tt h i st h e s i sh a s b r o u g h tf o r t ha1 0 to fn e wi d e a sa b o u tt h es t a t e o w n e dc a p it a l s u p e r v i s i o n c e r t a i n l y ，b e c a u s eo ft h ew r i t e r sa b i l i t y ，i ti s u n a v o i d a b l et h a tn e g l i g e n c eo re r r o rm a ye x i s t 1w i l lc e n t i n u e t od os o m ef u r t h e rr e s e a r c hi nt h i sf i e l da f t e r w a r d s 4 前0 ，富 当前国有企业效益低下，后劲不足，国有资产流失严重的状况仍未从根本 上扭转。据研究资料反映，我国国有企业，特别是中小型国有企业的所有者权 益损失十分严重，国有大、中、小型企业权益损失占净资产的比重分别高达 1 5 2 ，、5 9 4 和5 2 8 1 。其重要原因就在于，在加强企业经营权的同时，所 有权代表机构没有进入企业内部，没有形成内在的所有权约束机制。企业法 中规定的国有企业管理体制是厂长负责制，但它与现代企业制度却不完全适 应。厂长( 经理) 是企业的经营者，却集决策权与日常经营管理权于一身，这 就可能产生权力的滥用。我国国有企业这种管理体制的弊端已经日益明显地表 现出来。由于所有权代表( 或所有权代表机构) 没有进入到企业内部，使企业 难以形成一种内在的自我约束机制，许多企业之所以存在短期行为，忽视技术 改造，拼设备、吃老本，收入向个人倾斜，甚至搞虚盈实亏等等，其根源就在 于此。现在，每年政府有关部门都组织大批人力物力对国有企业进行各种形式 的检查( 包括财务、税收和物价大检查) ，但实际上这是一种对企业的外部所 有权约束。如何把外部约束变为企业的内在约束，做到既保障所有权又落实经 营权、对国有资本实现有效的监管，己成为今后对国有企业产权管理体制改革 所要解决的重要内容。开源亦须节流，在经济从快速增长向持续发展过渡的时 期，节流显得尤为重要。为了实现国有资本的保值增值，加强国有企业财产的 监督管理，巩固和发展国有经济，针对国有资本存量流失严重，增量发展缓慢 的现状，本论文试图在吸收众多前期研究成果的基础上，提出国有资本监管的 系列问题，并试图采用经济手段，从内部约束入手来研究当前的国有资本监管 问题。 为了使论文的分析更具严谨性，笔者认为有必要给予以下界定：1 本文论 述的国有资本是指属于国有的以价值表现的生产经营性资产。2 本文中的国有 企业一般是指国家独资或控股企业；对于参股形式的国资企业视同国有企业向 外投资，只对投资主体的投资行为进行监管，不直接对企业本身进行监管。 1 李文龙、魏国辰国有小企业改革实务，经济管理出版杜，1 9 9 6 年，第2 8 页 第! 摹i j 爹国每毒蠹零鉴簧迥基鲤疆氍 一、国有资产现状 我国国有资产总量自建国以来，平均每年递增1 2 4 。8 0 年代初 以来，平均每年递增1 4 5 ；进入9 0 年代，国有资产呈快速递增态势， 年递增率达到1 7 9 。直到1 9 9 6 年底全国国有资产总量已达到6 6 万 亿元。而与此同时，国有资产的流失亦呈快速递增态势。有人估计， 在8 0 年代，国有资产每年以5 0 0 亿的速度流失；进入9 0 年代以来， 每年国有资产流失至少在8 0 0 一1 0 0 0 亿。国有资产是国有经济的根基， 如何认识国有资本流失，以及如何来确认国有资本的流失是需要解决 的首要问题。 国有资产流失主要是指将国有产权、国有资产权益以及由此产生 出来的国有收益，运用各种手段转化成非国有产权、非国有资产权益 和非国有收益，从而导致国有存量资本减少和国有增量资本转移的一 种所有者权益受损行为。从流失类型来看，一是资产性流失，其最为 直观的表现形式是资金流失；二是资源流失，表现为企业各类原材料 的大量流失；三是产权流失，主要表现在企业重组过程中通过产权转 化而造成的国有权益的损失；四是债权损失，表现为国有债权的“两 呆一逾”；五是利澜流失，表现在以各种方式截流国有收益。这样分 类的主要原因在于近年来我国国有资产流失的情况纷繁复杂所致。实 际上，如此大量的国有资产流失是决不可能完全是通过非法渠道实现 的，大量国有资产的“合法”流失比非法流失更为严重。因为非法流 失是可以控制的，“合法”流失则是无法控制的，甚至是受法律保护 的。因此，在当今国有资产的大量流失己影响到国有资本的增值速度、 使国有资产在国民经济中的地位和控制力度受到严重威胁时，加强国 有资本监管就成为社会普遍关注的焦点。从全国来看，6 6 万亿元国有 资产中，经营性资产占7 5 ，管好国有资本金就抓住了重点和关键。 十五大报告指出，要“建立有效的国有资产管理、监督和营运机制， 保汪国有资产的保值增值，防止国有资产流失。”从现实来看，监事 会与稽查特派员是现阶段我国加强对国有资本监督、防止国资流失的 重要组织形式。监事会是监督机构根据需要派出的对企业财产保值增 值状况实施监督的组织；稽查特派员制度则是由国务院向部分国有重 点大型企业派出的，以强化所有者对企业监管的改革政府与企业关系 的新措施。应该说由监督机构派出监事会以及稽查特派员制度的实施， 对于国有资产管理体制的完善，以及推动现代企业制度的建立具有十 分重要的意义。但是，由于监事会是企业外部的监督组织，在工作中 难免会出现外部监督不得力、不及时等缺陷而影响监督效率。同时稽 查特派员制度也存在一些问题：一方面特派员们仅通过短暂的培训( 一 般是二至三个月) 就走马上任，是否真能熟悉有关业务，使其监督得 力；另一方面，仅向部分重点大型企业派出，般的企业又如何加强 监管等等问题。因此，为进一步强化国资监管的力度及有效性，建议 成立国有资本监管的专职部门，改变以往高度集中的计划经济体制下 的直接行政监管方式为市场经济体制下以经济法律手段为主要方式的 间接监管方式；使单一的行政监管机制转变为多层次的内外约束机制。 其目的是希望能从制度设计上就能堵漏，特别是“合法”流失这个漏 洞。 二、加强国有资本监管，促进国有经济健康发展 今天我们强调监管，有人可能会产生疑虑，认为现今主流是放开 搞活，在这样的背景下强调监管，会不会束缚手脚，影响改革。应该 看到在一个时期以来，我们在推进改革的过程中主要把精力用在了打 破原有传统制度的约束上，而对新制度、新规范的建立考虑相对不够， “摸着石头过河”，在许多环节失去了有效的约束。这些问题不解决， 不仅损害了国家的利益，同时也加剧了经济运行的无序状况，不符合 社会主义市场经济的要求。因此我们要理直气壮地抓监管，要根据经 济发展的新特点不断完善制度、规范办法，依法进行监督。 国有资本监管是指从所有者角度出发，依据有关法律规定，为防 止国有资本流失，保证国有资本的保值增值所开展的一系列监督管理 工作，也即是通过国家所设置并授权管理国有资本的机构，运用经济、 技术、法律等管理手段，对资本的占用者和使用者及有关当事人的经 济行为进行调节、控制、监督。 国有资本监管闯题的产生首先是资产所有权与经营权的分离，这 种分离导致了代理关系的形成，即为实现真正意义上的政企分开，国 资所有者委托经营者管理国有资本。而代理人由于自身利益的驱使， 不可能自觉维护投资者的权益，结果就会出现所谓“内部人控制”， 导致国有资本不能保全，所有者不能取得应有的经济效益。因此，国 资管理者为了维护所有者的经济权益，使国资保全和增值，必然对国 资的运行过程进行监督。为了便于更深入地研究这一问题，首先需要 明晰进行国资监管的理论依据。 第三津。- 国毒煲毒；壤篝敏器i 簦零强 国资监管问题的产生是与国企改革的实践进程，以及这一进程中 所反映出来的突出问题息息相关的。因此，国资监管的理论依据大体 上可概括为：产权理论；委托代理理论和内部人控制理论。 一、产权理论 所有权与经营权的分离是生产力发展的必然趋势。回顾企业制度 发展的历史，所有者直接控制管理企业的运行方式，受所有者自身管 理能力的限制，最终难以适应社会生产力发展的要求，必然会被新的 企业制度所代替。一百多年来，企业运营中所有权与经营权分离成为 普遍的通行作法，这种分离的权责利界定和制衡机制随着实践的深化 而日趋成熟。其中所有者对经营者行使监督权一直是研究的焦点。 在我国原有的计划经济体制下，政府社会经济管理职能与国有资 产所有者职能之间“政资不分”，使得政府在过去的经济管理中，不 但对各种经济关系进行调整和控制，而且通过计划和行政命令的方式 直接参与到企业的具体生产活动之中，从而造成国有企业缺乏活力。 经济体制改革以来，国家逐步扩大企业的经营自主权，并确立了“政 企允开”、“两权分离”的原则，即在社会主义市场经济体制下，政府 的社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开、国有资产所有权与 经营权分开。 “政企分开”、“两权分离”使企业享有充分的自主权，调动了 其生产经营的积极性，增强了企业的活力，使企业逐渐成为自主经营、 自我发展、自负盈亏的社会主义商品生产者和经营者。但是随着放权 搞活国企的改革进一步深入，出现了许多新的问题。因为按所有权与 经营权分离的原则，国有资本所有者不是国有资本的直接经营者，而 企业才是国有资本的直接经营者，处于微观经济层次的企业作为商品 生产者和经营者，直接的目的是追逐利润，在自我利益的驱使下，作 为“经济人”的国有资本经营者，不可能自觉地维护投资者的权益， 致使国有资本不能保全和取得其应有的经济效益。主要表现在：以两 权分离为理论基础的承包制，无论怎样完善都不能使国资走出低效运 行的困境，也不能使国有企业有效地纠正短期行为；以明确界定企业 产权为核心的现代公司制度的产权改造也难以遏制国有资产的流失： 企业资产重组中低估国资价值、企业破产中分割转移国资，公司经营 中向个人倾斜的送股、配股以及股息、红利分配等，无不使国有资产 流失的闸门越开越大。因此，在“两权分离”的情况下，国有资本所 有者为了维护所有者的经济权益，使国有资本保全和增值，必然对国 有资本的运行过程行使其监督职能。 二、委托代理理论 委托代理制是指所有者将其拥有的资产根据预先达成的条件委托 给经营者经营。所有权仍归出资者所有，出资人按出资份额享有剩余 索取权和最终控制权；经营者在委托人授权范围内，按企业法人制度 的规则对企业财产行使占有、支配、使用和进行必要的处理的权利。 我国国有资产委托代理关系则具有特殊性。由于不可能由全体公 民直接行使国有资产的所有权和对国资进行经营管理，两权分离( 即 所有权与经营权的分离) 就应运而生，由此产生国资的委托一一代理 关系。表现为两个层面：第一层面是从初始委托人( 全民) 到中央政 府的自下面上的多级授权链体系。第二层面是从政府国有资产管理部 门到国资运营机构再到企业经营者( 最终代理人) 的自上而下的多级 代理链体系。其中政府在两个层面中具有双重身份，既是初始委托人 的代理人，又是最终代理人的委托人。在这种双重代理体系中，第一 重代理体系是无法回避的，因为我国国有企业资产归全民所有，这种 终极所有权的广泛分散性决定了最终委托者无法实现对公有财产的直 接管理和监督：第二重代理体系中，作为代理国家所有权的政府也无 法自己经营，政府委托有关机构或部门对国有资本进行经营成为必然， 形成了一条中央政府一一地方政府有关机构或部门一一国资运营机 构企业经营者的代理链条。 代理问题之所以产生，主要是由于两方面的原因。一是委托代理 双方目标的不一致性，二是双方所掌握的信息的不对称性。与此同时， 代理级次过多也是导致代理成本过高、代理效率低下的根本原因。大 范围、多层次的委托一一代理关系导致了产权约束弱化。在一层层的 委托一一代理关系中，第层次的委托方相对于代理方而言是国有资 产的代表，但相对于上一层次的委托方而言又成了代理方，直至最终 的国有产权代表一一政府。在这一过程中，产权约束逐渐弱化，国有 产权越来越难以形成对各级委托方行为的激励一一约束机制，委托方 越来越不具有产权主体的行为特征。根据最大化行为假设，各级国有 资产的代理者的行为一般不会遵循资产收益最大化原则，而是追求自 身利益最大化。越是将国有资产分散化、多元化和细碎化，其代理层 级就越多，也就越容易为各级代理者提供将国有资产管理权、经营权 作为谋求私利的条件。在这种情况下，国有产权的最终主体( 即政府) 以及国有资产的最终所有者( 即公民) 要对这些代理人进行充分有效 的监督，就必须加强国资监管，由各级相应的专职部门来负责进行， 这也正是本文所要力图解决的问题。 三、内部人控制理论 所谓“内部人控制”是指现代公司制企业所有权和经营权相分离 的条件下，企业高层经理人员( 经营者) 掌握了公司的控制权，为追 求自身利益而损害所有者权益的行为。“内部人控制”是伴随现代股 份公司而滋生的一种不良现象。在以“所有权和经营权相分离”为特 6 征的现代股份公司中，众多的股东将所有权委托给董事会代为行使， 董事会通过契约将经营权交给经理人员，在所有者与经营者之间就形 成了一种委托代理关系。由于委托人( 股东) 和代理人( 经营者) 的 利益目标不一致( 追求利润最大化是股东的唯一的行为目标，而经营 者除了追求个人经济收入外，还有名誉、权势和社会地位等) 和所掌 握的信息不对称( 股东所掌握的信息远远少于经营者) 等原因，经营 者有可能作出违背所有者利益的事情，造成所有者财产的流失。 内部人控制( i n s i d e rc o n t r 0 1 ) 这一概念原来主要被用来研究东欧 和前苏联各国在向市场经济转轨过程中的治理结构问题，其含义是经 理人员( 通常与工人共谋) 获取企业控制权的相当大的部分。内部人 控制有所谓“事实上的”和“法律上的”之分，法律上的内部人控制指 的是内部人( 经理人员和工人) 通过持有企业的股份而掌握对企业的 控制权；而事实上的内部人控制，内部人不是该企业法律上的所有者， 不持有本企业的股份，但仍通过实际的经营活动而掌握对企业的控制 权。我国国有企业中资产仍归国家所有，其内部人控制主要还是事实 上的控制。 我国的“内部人控制”是随着体制转轨、政企分开和放权让利的 推进而逐步形成的。计划经济时代企业的人财物、产供销全都由政府 控制，内部人控制这一现象根本不可能存在。随着体制转轨，企业的 自主权扩大，行政干预和控制减弱，但其它的控制措施并没有发挥作 用，内部人控制问题亦越来越严重。企业方面利用自己的影响，以政 企分开、减少行政干预为借口，不断地要求所有者放权；而所谓的董 事会、监事会则形同虚设，根本没有发挥对内部人的监督和控制作用， 致使很多企业的内部人处于完全自由的状态，成了“无主管企业”。 一些企业内部人员千方百计把国家财产转化为个人财产，通过转移、 逃债等方法使得个人得利而把包袱甩给国家，造成国有资产严重流失。 在我国国有资产管理中，内部人权力扩大导致了一系列严重的问 7 题：第一，内部人控制问题导致了国有企业的低市场绩效和大量国有 资产的流失。考察企业改革的全过程，人们很容易发现，内部人控制 权的扩大与国企利润的下滑呈现非常明显的相关性。由于缺乏对经理 人员的约束，他们很容易通过一些手段把企业资产化为私有。一种常 见的形式就是经理人员和自已亲朋好友的私人企业进行生意往来，国 有资产在不平等的交易中逐渐流失。第二，内部人控制问题导致了收 入差距的扩大，引起人们普遍不满和社会矛盾的激化。第三，由于我 国国企经理人员的任免权还掌握在政府手中，对这一位置的追求导致 了大量的腐败和寻租行为。在这种情况下，不仅政府的工作效率很难 保证，而且普通百姓对政府产生了一种不信任的情绪，影响了政府的 声誉。 我国对企业内部人的控制，按传统方法是采取行政干预的手段。 政府行政干预的最重要手段是对企业经理人员的任免权，以及其它方 面不同程度的干预。行政干预这种控制方式其实是计划经济体制的产 物。经济体制改革以来，人们己认识到了政企过于集中的各种弊端。 自1 9 7 9 年起不断扩大企业自主权、增加企业留利，实现政府向企业的 分权，使企业在某些领域获得了充分的自主权。与此同时，由于忽视 了公司治理结构的改革，内部人没有来自其它方面的约束，即使来自 主管部门的微弱约束也难解决“内部人控制”问题，这就迫使政府再 次采用其最有效而且最常用的方法一一加强行政干预，譬如1 9 8 9 一一 1 9 9 1 年中央曾加强了对企业的计划控制，但政企不分的种种弊端又随 之显露出来。这样，国有企业只能处在政企不分与内部人控制的两难 选择之中。 因此，基于现阶段“内部人控制”问题是国有资产流失的主要原因。 为避免政企不分，本文所要论述的监管对策将着重立足于从经济手段 出发，从运用企业家市场选择制度来防止行政直接任免所带来的种种 弊端，到以财务稽核、离任审计分别对内部人进行事中、事后的控制 与约束。 第三章誊目有资本监管体幂的建立 为提高国有资本的监管能力，必须首先构建国有资本监管的体系 以强化监管力度。下面主要就国有资本监管的组织体系、指标体系和 信息系统作进一步的阐述。 一、国有资本监管组织体系的建立 ( 一) 国有资本监管的主体及职能 1 国有资本监管的主体 国有资本监管的主体是指由谁来行使监管职能。国有资本的监管 主体当然应由国资所有者及其授权机构担任。在传统国资管理体制下 的国资监管，一种是由各级国资局行使；另一种是由试点地区的国资 委行使。两者相同之处在于国资监管工作均并入国资综合管理之中， 其不足之处表现在职能不突出、责任未落实、监督不到位。因此，基 于国资现状及国有经济发展状况，在新形势下为了加强国资监管的力 度，国有资本监管工作应从国资综合管理中独立出来，与国资管理、 国资运营形成三权分离的国有资本管理新模式。其中国资管理负责基 础性工作，包括国资的清查、产权界定登记、价值评估等；国资运营 按市场经济的需要进行国有资本的营运；国资监管专司国有资本的监 督管理职能，也就是本文所指的监管主体。分离传统国资管理体制下 合一的管理与监督，从而达到责任明确、监督到位的监督目的；并能 形成有效制衡机制促进国有经济健康发展。在具体监管部门的组建上， 各级国资管理部门应根据各自实际情况分别组建。 这里需要探讨的一个问题是，当形成国资管理、国资监督、国资 运营三权分离的模式之后，将考虑整个国资管理工作的归属问题。因 为这涉及到国资监管的权威性与作用发挥的问题。一般来说，直接将 9 国资管理机构设置于政府下而独立于其它政府机构，使其成为专司国 有资本所有者职能的责任主体能强化其权威性，促进所有者职能到位， 也就能使其监督职能到位，加强监督力度。自9 8 年政府机构改革后， 国家国有资产管理工作并入财政工作，在此基础上组建了财政部的三 个司和一个协会，即国有资本金基础管理司、财产评估司、统计评价 司和中国资产评估协会，( 省市一级的国资管理部门暂维持原状，但 随着9 9 年