（社会保障专业论文）我国城市弱势群体医疗救助制度研究(1).pdf

中文摘要 随着我国市场经济的进一步发展、产业结构调整和社会结构急剧转型，城市 弱势群体及其救助问题日益突出。城市弱势群体的医疗救助问题已成为社会关注 的热点问题。现行的“低保”及职工基本医疗保险制度已不能解决城市弱势群体 的医疗困境。对城市弱势群体实施医疗救助，一定程度上缓解了城市弱势群体因 病致贫和因病返贫的问题。但是，我国开展医疗救助的时间还不长，仍然有许多 工作要开展，包括明确政府职责，加强医疗救助资金的筹集与管理，提供多种形 式的医疗救助，以及增加公共卫生投人开展社区卫生服务等。如何根据城市弱势 群体的医疗需求，尽快建立社会医疗救助制度，对于维护社会稳定，增进社会公 平，推进医疗保障制度改革的顺利进行，具有十分重要的意义。 全文可分为六个部分。第一部分：介绍城市弱势群体的医疗救助制度的研究 背景及意义和研究方法及创新点、难点；第二部分：分析城市弱势群体医疗救助 问题的由来与演变，包括城市弱势群体的界定及成因，城市弱势群体医疗救助的 演变；第三部分：论述我国城市弱势群体医疗救助的情况及存在的问题，包括城 市弱势群体就医的现状，我国东中西部的城市弱势群体的医疗救助情况及存在的 问题；第四部分：介绍国外的弱势群体医疗救助的现状及对我国的启示；第五部 分：根据前面的分析，试着构建完善的城市弱势群体医疗救助制度，以解决我国 城市弱势群体的医疗救助问题；第六部分：得出结论：医疗救助是切断贫病循环 链的治本之策，缺乏医疗救助项目，社会救助体系是残缺不完整的，而完善医疗 救助制度是建立和完善社会保障体系的重要内容和措施。 关键词：城市弱势群体；医疗救助；医疗救助体系 分类号： 请输入分类号( 1 - 2 ) ，以分号分隔。】 a b s t r a c t a b s t r a c t ：w i t ht h ed e v e l o p m e n to fm a r k e te c o n o m ya n dt h ea d j u s t m e n to f i n d u s t r a ls t r u c t u r ea n dt h es h a r pt r a n s f o r m a t i o no f s o c i a ls 缸1 l c t i l r ei nc h i n a ：t h em e d i c a l a i df o rt h ev u l n e r a b l eg r o u po ft h ec i t yi sb e c o m i n gi n c r e a s i n g l ys e r i o u si s s u e t h e p r o b l e mo fv u l n e r a b l eg r o u p so ft h ec i t yh a sb e e nc o n c e r n e ds p e c i a l l yb yt h e s o c i e t y b o t ht h ec u r r e n t l o wp r o t e c t i o n a n dt h e 嘶a n c es y s t e mo ft h eb a s i c e m p l o y e e sm e d i c a lt r e a t m e n th a v en o te n t i r e l ys o l v e dt h ep r e d i c a m e n to ft h e v u l n e r a b l eg r o u p so f t h ec i t y i m p l e m e n t i n gm e d i c a la i df o rt h ev u l n e r a b l eg r o u p so f t h e c i t yh a sa l l e v i a t e dt h ep r o b l e mt oac e r t a i nd e g r e eo f t h ef a m i l yr e s u l t i n gi no rr e t u r n i n g p o v e r t yb e c a u s eo f i l l n e s s b u tt h et i m eo f m e d i c a ls e c u r i t yd e v e l o p m e n tw a ss h o r t ，t h e g o v e r n m e n ts t i l lh a sm u c hw o r kt od o ：i n c l u d i n gn e e dt oe x p l i c i tg o v e r n m e n t a l f u n c t i o n ，s t r e n g t h e nr a i s i n ga n dm a n a g i n gt h ef u n d so fm e d i c a lt r e a t m e n t ，p r o v i d e v a r i o u sf o r m so f m e d i c a la s s i s t a n c e ，i n c r e a s et h ep u b i ch e a l t hd e v o t i o na n dd e v e l o pt h e c o m m u n i t yh e a l t hs e r v i c ee t c f o rt h em a i n t e n a n c eo f s o c i a ls t a b i l i t ya n dp r o m o t es o c i a l e q u i t ya n dp r o m o t et h es u c c e s so ft h er e f o r mo ft h em e d i c a ls e c u r i t ys y s t e m , i ti so f g r e a ts i g n i f i c a n c et oe s t a b l i s has o c i a lm e d i c a la i ds y s t e ma ss o o na sp o s s i b l ea c c o r d i n g t ot h em e d i c a ln e e d so f l l r b a nv u l n e r a b l eg r o u p s t h i st e x ti sm a d eu po fs i xp a r t s o n ep a r t ：i n t r o d u c i n gt h eb a c k g r o u n da n d m e a n i n ga n dr e s e a r c hm e t h o d o l o g i e sa n di n n o v a t i o n sa n dd i f f i c u l to f v u l n e r a b l eg r o u p s o f c i t y m e d i c a l a i ds y s t e m ；s e c o n d l y p a r t ：a n a l y z e o r i g i n a n d e v o l u t i o n o f t h e m e d i c a l a i df o rv u l n e r a b l eg r o u p so fc i t y ，i n c l u d i n gt h ec o n c e p t so fv u l n e r a b l eg r o u p so fc i t y a n dt h er e a s o n st h a tv u l n e r a b l eg r o u p so f c i t yp r o d u c e d ，t h ee v o l u t i o no fv u l n e r a b l e g r o u p so f c i t y ) t h e t l l i r dp a r t ：a n a l y z et h es t a t u sa n dt h ep r o b l e mi nt h em e d i c a la i df o r v u l n e r a b l eg r o u p so f c i t yi nc h i n a ，i n c l u d i n gt h e p r e s e n ts i t u a t i o ni ns e e i n gad o c t o r ，t h e s t a t u sa n dt h ep r o b l e mi nt h em e d i c a la i df o rv u l n e r a b l eg r o u p so fc i t yi ne a s t e r np a r t a n dm i d d l ea n dw e s t ；t h ef o u r t hp a r t ：i n t r o d u c i n gt h es t a t u so ff o r e i g nm e d i c a la i dt o t h ev u l n e r a b l eg r o u p so fc i t ya n dt h ee n l i g h t e n m e n tt oo u rc o u n t r y ：t h ef i f t hp a r t ： a c c o r d i n gt ot h ep r e v i o u sa n a l y s i s ，t r y i n gt ob u i l dt h ep e r f e c tc i t yv u l n e r a b l eg r o u p si n m e d i c a la i ds y s t e m ，i no r d e rt os o l v em e d i c a la i dp r o b l e m so f v u l n e r a b l eg r o u p so f t h e c i t y ；t h es i x t hp a r t ：g e tc o n c l u s i o n ：m e d i c a la i di st h ef u n d a m e n t a lc o u n t e r m e a s u r e si n c u r i n go f ft h ec h a i no fp o o ra n dd i s e a s ec i r c u l a t i o n ，s o c i a la i ds y s t e mi si n c o m p l e t ei f l a c k i n go fm e d i c a la i d ，h o w o v g r ，i m p r o v i n gt h em e d i c a la s s i s t a n c es y s t e mi s a n i m p o r t a n tp a r to f t h em c a s u r i ne s t a b l i s h i n ga n dp e r f e c t i n gt h es o c i a ls e c u r i t ys y s t e m k e y w o r d s ：v u l n e r a b l e g r o u p so f t h ec i t y ；m e d i c a la i d ：m e d i c a la i ds y s t e m c l a s s n o ： 请输入分类号，以分号分隔。】 致谢 本论文的工作是在我的导师史振磊副教授的悉心指导下完成的，史振磊副教 授严谨的治学态度和科学的工作方法给了我极大的帮助和影响。在此衷心感谢三 年来史振磊老师对我的关心和指导。 史振磊副教授悉心指导我们完成了研究生阶段的任务，在学习上和生活上都 给予了我很大的关心和帮助，在此向史振磊老师表示衷心的谢意。 史振磊副教授对于我的科研工作和论文都提出了许多的宝贵意见，在此表示 衷心的感谢。 另外也感谢我的家人，他们的理解和支持使我能够在学校专心完成我的学业。 1 1研究的背景和意义 1 引言 虽然人类社会已经进入2 l 世纪，但是无论是在西方发达国家还是发展中国家， 也无论在资本主义国家还是社会主义国家，都普遍存在着一个以失业人员、在业 低收入人员及“三无人员”等为主体的社会弱势群体。联合国秘书长安南在题为 “我们人民：2 l 世纪联合国的作用”报告中1 指出：“极端贫穷是对全人类的侮 辱，”“缺乏基本的医疗保健是穷人无法改变贫困状况的主要原因之一”。弱势群体 的健康和卫生服务已经成为各国政府必须面对的重要问题之一。 我国从建国n 2 0 世纪9 0 年代为止，城市弱势群体问题还没有突显出来。2 0 世 纪9 0 年代初期，由于我国的经济体制、行政管理体制都发生了重大变化，与之相 适应，国家产业结构与就业制度、社会财富的分配制度也产生了巨大变化，在因 资源有限而不能满足所有社会成员对物质、健康等的需求的条件下，一部分社会 成员会因生理条件、自然条件和社会条件制约而不可避免的沦为社会弱势群体。 至此，弱势群体的问题引起了政府及各界学者的关注。弱势群体常常处于最困难 和最不利的地位，在生活上和其他方面最需要社会提供帮助和保护，其中医疗救 助是最迫切和最重要的方面之一。尤其值得注意的是城市弱势群体的规模扩大和 弱势程度的加深问题突显。近些年来，我国一些地方对城市弱势群体进行医疗救 助的工作开始起步。一些经济发达地区和中西部地区实行对救助对象部分医疗费 用减免政策，少数地方建立了城市医疗救助制度。但从全国总体情况来看，城市 医疗救助尚处于探索和起步阶段，弱势群体患病后无力负担医疗费用而不能得到 及时治疗，或因患病导致家庭生活困难仍是当前贫困家庭的突出问题。 保障城市弱势群体的基本医疗保健服务和健康权利，是政府重要的责任之一， 其目标是提高其生存质量，降低他们对社会承受力的脆弱性。但迄今为止我国还 没有一部明确的城市弱势群体医疗救助法，各地现行的医疗救助方案在一定程度 上的确缓解了部分弱势群体的就医问题，但是难以满足所有弱势人群的医疗需求。 解决没钱看病、看不起病，是城市实行“低保”制度后，仍需致力研究解决的重 点问题。 基于以上原因我选择“城市弱势群体医疗救助制度研究”为题，通过国内外 学者对城市弱势群体的界定，总结出我国城市弱势群体的特点，针对这些特点探 蕊蕊蕊蕊舔商 讨出针对他们的医疗救助的具体实施程序，医疗救助模式等。再通过比较各地实 行的医疗救助办法，提出完善城市弱势群体医疗救助方案的建议。 1 2研究方法及创新点、难点 在研究过程中，根据我国经济转型时期医疗救助建立和实施的实际情况，采 用文献研究和描述、综合、归纳、比较等方法，对我国城市弱势群体医疗救助制 度进行综合和系统性研究。 本文创新性地把全国分为东中西部，选取几个有代表性的城市进行研究，对 这些城市弱势群体的医疗救助制度总结比较，然后从国外的医疗救助制度得到启 示，最后根据我国的具体情况，构建我国城市弱势群体的医疗救助制度。 由于城市弱势群体的医疗救助在我国还处于起步阶段，对城市弱势群体的界 定没有一个统一的概念，因此，笔者在城市弱势群体的界定方面存在着困难。除 此之外，由于我国各地区经济发展状况不同，各地制定的城市弱势群体医疗救助 的政策差异很大，笔者在根据这些政策构建城市弱势群体医疗救助制度方面也存 在着困难。 2 2 城市弱势群体医疗救助问题的由来与演变 2 1城市弱势群体问题的界定及成因 2 1 1 城市弱势群体问题的提出 1 9 9 0 年2 月，在世界银行经济发展学院( e d i ) 的组织下，全球各地专家汇聚弗 吉尼亚的西部共同探讨如何在发展中国家解决城市弱势群体的基本生活问题。这 从一个侧面反映了当今社会中，城市弱势群体问题已经渐渐受到重视。 ( - - ) 2 0 世纪9 0 年代中后期我国城市贫困问题逐步显露 2 0 世纪9 0 年代中期之前，我国城市贫困问题呈隐性状态。计划经济时代，为 保证城市居民的基本生活，我国采取了一些人们比较熟悉的反贫困措施。首先， 在城市中广泛实行基本生活资料的定量供应制度，以保证城市居民都能获得生活 必需品。其次，在城市中实行充分就业制度，由政府负责给城市劳动者安排就业， 防止了大规模的失业。再次，在城市劳动者中实行较为平均的工资分配制度，比 较有效地防止了由于分配不平等而导致的贫困。另外，在城市中建立基本的社会 保障和公共服务体系，为城市居民，尤其是企业职工提供基本的社会保障以及基 本的医疗、教育和住房。最后，严格实行的城乡分割的户籍管理制度，有力地控 制住了农村贫困人口流入城市。在这种条件下，城市贫困问题隐性化，中国城市 贫困人口极少，相对于城市总人口来说，其贫困发生率几乎近于零( 中国海南改革 发展研究院“反贫困研究”课题组1 9 9 8 ) 。少量的贫困人口就是无生活来源、无劳 动能力、无法定扶养人或法定抚养人的“三无”居民，即作为传统民政对象的社 会孤老残幼人员。此外，还有少数因特殊原因而被遗留在“单位”以外的居民， 即政府指定的各种特殊救济对象。以上经济和社会政策有效地防止了大面积和长 期性的贫困。但是，由于经济体制僵化、指导思想失误和闭关自守等多种原因， 过去较长时期我国经济发展缓慢，城市居民的整体生活水平较低。这种现象一直 持续n 2 0 世纪9 0 年代初。人们一般认为城市贫困问题不突出，贫困基本上是一种 农村现象，利用1 9 8 8 年全国的住户调查数据得出的估计结果表明，农村有1 2 7 的 贫困人口，而城市的贫困人口比例只有2 7 ；至r j l 9 9 5 年，用可比的调查方法和定 义，估计出的农村和城市贫困发生率分别是1 2 4 和4 1 。 ( 二) 2 0 世纪9 0 年代中期之后，我国城市贫困问题加剧 改革开放以来，经济快速发展，国民生产总值迅速增长。以此为基础居民收 入普遍稳定增长，各个阶层均获得了改革开放带来的实惠，生活水平显著提高。 高、低收入阶层的收入均获得了较大幅度的提高。但是各个阶层收入增长速度有 差异，最高收入阶层与最低收入阶层之间的可支配收入差距不断扩大。在1 9 8 8 年， 1 0 最高收入户人均可支配收入与1 0 最低收入户人均可支配收入之比为3 i ：l ，而 2 0 0 4 年扩大为8 8 7 ：l ，低收入群体收入增长速度远远低于高收入群体，并且近几 年有进一步降低的趋势，居民收入在不同人群之间的分配差距日益扩大。以国际 上通行的反映居民收入差距的指标基尼系数为例，据国务院发展研究中心的有关 数据统计，1 9 8 8 年我国居民个人的基尼系数为0 3 8 2 ，2 0 0 3 年已经至0 4 5 8 ，2 0 0 4 年我国的基尼系数已经超过0 4 6 5 。根据国际衡量标准，基尼系数高于0 4 属于差 距过大，超过0 4 5 则属于极度不平等。2 0 世纪9 0 年代中期以前的收入差距扩大是 在居民收入水平提高基础上的扩大，而近几年的收入差距扩大则是富有者越来越 富有，贫困者越来越贫困的两极分化。研究表明，目前最高收入者与最低收入者 的收入差距，每年以3 1 的速度增长。如果政府不采取治理措施，城市的收入差 距将会进一步扩大。 2 0 世纪9 0 年代中期之后，有一些机构和研究者对我国城市贫困规模做了调查 研究。但不同的研究者和各城市地方政府按不同标准测量贫困，加上各个城市的 “低保线”容易受地方财政投入能力的影响而偏离实际贫困规模测算，因此迄今 为止仍没有对全国范围城市贫困规模的准确数字。不过，不少研究者根据己有的 官方统计数字和各种调查数据对我国城市贫困的规模作出了估计。研究者们以不 同的方法对我国城市贫困者规模测算和估计数据从1 5 0 0 万到5 0 0 0 万不等，估算 的城市贫困率从4 左右到超过1 5 。根据民政部公布的数字，据民政部2 0 0 5 年对 全国1 1 1 9 个试点县( 市、区) 统计，在1 2 0 0 万城市低保对象中，参加城镇职工 基本医疗保险的人数只有8 4 万多人，占城市低保人数的7 。 2 i 2 城市弱势群体理论的演变 弱势群体原是一个社会学概念。弱势群体作为社会学的研究对象，最早始于 1 9 世纪末、2 0 世纪初的美国。当时以帮助社会弱者为己任的早期的社会工作者将 弱势者的问题归结为该弱势者个人、家庭和不可抗拒的环境，而社会工作者们的 助人理念则是怜悯。虽然关于弱势群体的思想早就存在，但是它成为社会学、政 治学、社会政策研究领域的一个核心概念却是2 0 世纪5 0 年代的事情。当时，著 名的英国社会学家和社会政策专家马歇尔全面论述了公民权理论，认为公民权由 公民的民事权利、政治权利和社会权利组成，而社会权利主要体现在教育制度和 社会福利方面，即所有拥有完全公民资格的公民都有享受社会服务和社会福利的 权利。这一理论为弱势群体问题带来新的理解，即弱势群体问题产生于社会福利 4 制度的不完备，因为在充分满足人们需求的情况下，社会弱者是不存在的。所以， 解决弱势群体的问题就是给他们以机会，发挥和增强他们被压抑的能力。这样， 弱势群体就被视为在市场竞争中，在社会财富和权力的分配过程中不公平地受到 排斥而处于边缘地位的群体。2 ( 一) 欧美国家关于弱势群体概念的主要学说 在欧美国家，许多学者对弱势群体概念主要侧重于从丧失劳动能力和缺乏独 立生活能力的角度来界定。美国社会工作专家罗斯曼( r o t h m a n ) 认为，弱势群体 是指那些由缺乏生活机会而造成的依赖性的人群，他们包括身体或精神残疾的人、 年老体弱的人、丧亲或父母丧失资格的儿童。3 而吉特曼( g i t t e r m a n ) 和舒尔曼 ( s h u l m a n ) 认为，弱势群体是那些“由他们无力控制的环境和事件所压倒的人”， 他们包括艾滋病人、无家可归者、性虐待者、社区和家庭暴力的牺牲者。4 可见， 他们所认为的弱势群体通常是指在身体健康方面存有缺陷或有残疾障碍，并因此 使其参与劳动市场竞争和社会生活的能力受到严重影响的人群。 但同时，在欧美国家的有关文献中，还有一个与“弱势”( v u l n e r a b l e ) 一样 经常出现的相关核心词汇“劣势”( d i s a d v a n t a g e d ) 。“劣势”的对应词是“优 势”( a d v a n t a g e d ) 。6 在这些文献中，劣势被理解为长期存在的、普遍存在于就业 和生活的各个领域的不利环境，而这种不利环境主要是由结构性因素和制度性安 排造成的。劣势意味着生活机会和社会奖励分配中长时间和系统性的不公平待遇。 劣势群体( d i s a d v a n t a g e dg r o u p s ) 则是指那些长期处于系统性和结构性不利状 况的群体。这种状况主要表现在社会不平等程度上。这种不利的社会状况是相对 于社会认可的正常化生活状况而言的，其比较的标准和参照的群体是普通民众及 其一般生活状况。 相比之下不难发现，在欧美国家的学术界中，弱势群体与劣势群体是可以区 别的两个概念。但“欧美社会政策文献中已经形成的学术传统是，弱势群体的概 念可以包含劣势群体的涵义，但是，劣势群体的概念通常不包含弱势群体的涵义。” ( 二) 国内有关弱势群体概念的学说 2 参见王思斌：社会转型中的弱势群体，中国党政干部论坛2 0 0 2 年第3 期。 r o t h m a l l ，工( 1 9 9 5 ) , p r a c t i c e w i t h h i 窖l l l y v u l n e r a b l e c l i e n t s ：c a s e m a n a g e m e n t a n d c o m m u n i t y - b a s e ds e r v i c e n e wj e r s e y ：p r e n t i c eh a l l p3 - 4 g i t t e r m a n ，a ( 1 9 9 i ls o c i a lw o r kp l a c t i c ew i f hv u i n e m b l ep o p u l a t i o n i ng i t t e r m a n 丸( e d ) ，h a n d b o o ko f s o c i a l w o r k , p pi - 3 2 ；g i t t e r m a n a s h u l m a f i ，l0 9 9 4 ) , m u t u a la i dg r o u p s , v u l n e r a b l ep o p u l a t i o n s , a n dt h el i f ec y c l o p r e n t i c eh a l l p i f u l l e r , v & s t e v e n s o n 。o ( 1 9 8 3 ) 。p o l i c i e s , p r o g r a m m c sa n dd i s a d v a n t a g e ：a r e v i e wo f l i t e r a t u r e l o n d o n ： h e i n m a n ne d u c a t i o n a lb o o k s p 5 os p i c k e r , p ( 1 9 9 5 x s o c i a l p o l i c y ：t h e m c sa n d a p p r o a c h e s l o n d o n ：p r e n t i c e h a l l ，p 2 6 7 引自刘继同：改革大潮中的。弱势群体”与社会福利政策的回应。第二届全国社会福利理论与政策研 讨会”综述，见阎青春主编：社会福利与弱势群体) ，中国社会科学出版社，2 0 0 2 年版，第4 8 1 页 5 根据正统的社会学定义，社会群体是指人们通过相互交往形成的、由某种相 互关系联接在一起的共同体。8 然而到目前为止，中国社会的底层或弱者没有能够 互相交往并形成某种共同体，其内部没有能够组织化，它是同类处于不利地位的 社会成员的集合。从这种意义上说，社会弱势群体并未形成真正的群体。因此， 国内对于弱势群体概念的界定往往采用列举的方式作出，主要有以下几种； 1 社会弱势群体是由于某些障碍及缺乏经济、政治和社会机会，而在社会上 处于不利地位的人群。一般说来主要包括儿童、老年人、残疾人，精神病患者和 贫困者。9 2 城市弱势群体是指在城市中那些被排除在社会经济发展进程之外，不能享 受到社会经济发展的成果，生活处于困境的人。主要包括失业者( 不包括那些 为了寻找更好的职业而自动辞掉原有职业，在尚未找到新的职业前处于失业状态 的所谓摩擦失业者) ；在城市中找不到工作或只能偶尔干点临时性工作但又不愿 回农村的农民工；无法就业者；老年人、健康不佳者、残疾者；人口多， 就业者少且收入低，需赡养者多的家庭的成员或发生不幸事故的家庭的成员，以 及失去父母的孤儿等；文化教育程度低，缺乏专门技术者。” 3 城市弱势群体，不仅应包括参照国际通行的恩格尔系数“法所确定的绝对 贫困人口和相对贫困人口，而且还包括在知识技能、个人财富、思想观念、医疗 保健、身体条件、环境状况、发展前景等方面处于或都处于比较劣势的人口。” 4 城市弱势群体就一般意义来讲，是指城市中的弱者，即需要人们给予特殊 关爱和援助的人群共同体。在我国现阶段，随着一系列经济体制改革政策、方案、 措施的出台和实施，一部分劳动者在经济收入、社会地位、权益维护、竞争能力 等方面处于某种困难与不利的境地，成为社会所关注的弱势群体。包括：在经 济体制转轨过程中出现的失业人员、下岗工人、孤老伤残家庭、低收入职工家庭 等；再就业困难的劳动者；合法权益得不到有效维护的劳动者( 包括非公有 制企业的雇工群体和城市里的流动农民工群体) 。” 5 从社会学的角度看，弱势群体是由于社会结构急剧转型和社会关系失调或 由于一部分社会成员自身的某种原因( 竞争失败、失业、年老体弱、残疾等) 而 。引自韩明谟主编；社会学概论) ，中央广播电视大学出版社，1 9 9 3 年；转引自李斌；市场推进下的中国城 市弱势群体及利益受损分析，求实2 0 0 2 年第5 期。 9 引自王思斌；社会转型中的弱势群体， 中国党政干部论坛2 0 0 2 年第3 期 ”参见董辅扔：城市弱势群体的成因，中国党政干部论坛 2 0 0 2 年第4 期。 ”思格尔系数是一个经济学专用名词，指消费中用于吃的比重。根据国际上的概算，一户家庭用于吃的比重 在7 0 0 以上，属于绝对贫困；用于吃的比重若在6 0 左右，则足相对贫田；而用于吃的比重在5 0 - 6 0 之问， 表叨达到了基本温饱 ”引自汪忠明：( w t o 与弱势群体扶助，国外财经 2 0 0 1 年第4 期 好参见赵宇霞，王承亮：试析入世对中国弱势群体的影响，当代世界与社会主义) 2 0 0 2 年第1 期。 6 造成对于现实社会的不适应，并且出现了生活障碍和生活困难的人群共同体。现 阶段中国城市弱势群体的构成主要包括：贫困者群体；失业者群体；残疾 人群体；老年人群体。“ 6 社会弱势群体是指那些经济贫困、社会声望较低以及几乎没有能力支配和 控制社会资源的人所构成的群体。目前，中国社会较为公认的社会弱势群体主要 有以下十类：下岗职工、困难企业职工、城乡贫困人口、贫困地区群众、受灾地 区群众，体弱多病的离退休人员、孤寡老人、特困户、未成年人、伤病残人等。” 7 弱势群体是指我国现阶段，在经济收入、社会地位、权益维护、竞争能力 等方面处于劣势的一部分劳动者所构成的相对落后于社会发展先进水平要求的人 群共同体。主要包括企业下岗职工、失业人员、农民工、传统农民以及某些私营 企业和外资企业的雇工等。” 8 改革中的弱势群体，不同于以往时代和西方国家的弱势群体。他们并不是 由于主观方面的低下或缺陷造成的，而是由于来自各种客观条件( 自身或社会环 境) 的限制，在权利和权力方面、发展机遇方面、生活的物质条件方面不具有任 何优势的人们。具体讲就是在改革中其经济收入、社会地位、权益维护、竞争能 力等方面均处于劣势的人群共同体( 包括失业者、下岗者、低素质人员、妇女老 人等人群) 。” 9 弱势群体是指在市场经济条件下处于不利和弱势的贫困人口，我国目前是 指家庭每月人均收入2 8 0 元以下，工作、生活、医疗没有保障的贫困人口。” 1 0 弱势群体主要指城镇下岗职工、失业人员、低收入人员、部分退休人员 以及农村贫困人口。” l1 社会弱势群体是指社会中收入低，生活较困难的群体。” 1 2 弱势群体主要包括四部分人：下岗职工，或已经出了再就业服务中心， 但仍然没有找到工作的人；“体制外”的人，即那些从来没有在国有单位工作 过，靠打零工、摆小摊养家糊口的人，以及残疾人和孤寡老人；进城的农民工； 一部分较早退休的“体制内”人员 上述诸定义分别是从社会学、政治学、经济学等不同角度对弱势群体进行界 定的，笔者认为城市弱势群体是整个弱势群体的一个组成部分，主要是指生活在 “参见钱再见t 中国社会弱势群体及其社会扶持政策，社会保障制度) 2 0 0 3 年第l 期。 ”引自李斌：市场推进下的中国城市弱势群体及其利益受损分析，求实2 0 0 2 年第5 期。 坤引自陈岗：转型期弱势群体的特征、来源及类型初探，四川行政学院学报 2 0 0 2 年第3 期 ”引自咎剑森：改革中“弱势群体”的成因探析，当代世界与社会主义2 0 0 2 年第1 期。 “引自胡程鹏：弱势群体中国日前亟待解决的问题，哈尔滨市委党校学报，2 0 0 2 年第4 期。 引自覃丽华：对社会弱势群体问题的思考，经济问题探索 2 0 0 2 年第3 期。 引自夏绘秦、董江潮：社会。弱势群体4 呼唤社会保障制度深层次改革 ，陕西经贸学院学报 2 0 0 2 年 第4 期。 7 城市里的经济弱势群体。具体讲可以分为以下几种类型：在职职工中的困难群 体；下岗职工中的困难群体；退休人员中的困难群体；“三无人员”；其 他因丧失、缺乏劳动能力而无生活来源者。 2 1 3 城市弱势群体的特征 根据国内外学者对城市弱势群体的界定，我们可以看到他们是从不同的角度 来界定城市弱势群体的。综合地看，城市弱势群体的特征，可归纳为下列五点： 1 受教育程度低。一般而言，受教育的水平越高，找工作尤其是好岗位的可 能性越大，变换工作也比较容易，反之就业机会就少。城镇弱势群体文化程度大 多数偏低，缺乏专门的技术，他们不仅就业困难、就业收入低，并且一旦失业， 就很难再就业。 2 经济收入低。劳动与社会保障部的一项调查报告表明，城镇下岗职工家庭 人均月收入3 0 0 元以下的占6 2 2 ，3 0 0 一5 0 0 元的占2 5 1 ，他们人均月收入只有 城镇月收入的i 5 左右，许多下岗职工收入甚至低于当地居民的最低生活保障， 挣扎在贫困线上。 3 生活质量低。经济收入决定了城市弱势群体生活的贫困性，表现为入不敷 出，生活质量低下。在其消费结构中，一半左右的收入用于食品消费，比全国城 镇居民的平均水平高了将近1 0 个百分点，城市困难户、最低收入户人均消费支出 与城市居民总平均相比，除了食品和居住两项在4 0 左右，其余的五项均低于4 0 。 下表是2 0 0 4 年城镇困难户、最低收入户的人均消费支出与城镇居民总平均消费支 出水平的比较： 表2 一l ：2 0 0 4 年城镇困难户、最低收入户的人均消费支出与城镇居民总平均消费支出水 平的比较 困难户 最低收入户 消费支出城镇人均消 项目费支出 与人均消费与人均消费 消费支出消费支出 支出之比 支出之比 食品 2 7 0 9 6 01 2 4 8 8 74 6 0 91 4 1 7 7 65 2 3 2 衣着 6 8 6 7 91 6 9 5 52 4 6 92 1 3 5 03 1 0 9 家庭设备 4 0 7 3 77 6 0 2 1 8 6 6 9 7 7 82 4 0 0 用品及服务 医疗保健5 2 8 1 51 5 8 6 33 0 0 4 1 8 5 0 53 5 0 4 交通和通信 8 4 3 6 21 5 7 1 31 8 6 31 9 7 8 02 3 4 5 教育文化 1 0 3 2 8 02 9 7 9 12 8 8 43 5 3 7 63 4 2 5 娱乐服务 居住 7 3 3 5 32 8 0 4 43 8 2 33 2 3 0 5 4 4 0 4 杂项商品和 2 4 0 2 4 5 2 5 6 2 1 8 8 6 6 4 62 7 6 6 服务 合计 7 1 8 2 1 02 4 4 1 1 23 3 9 9 2 8 5 5 1 53 9 7 5 ( 资料来源：2 0 0 5 年中国统计年鉴，中国统计局编制) 4 社会地位低。城市弱势群体在社会分层体系中处于底层，社会地位弱化， 成为社会的“边缘人”。他们的人格得不到尊重，人身权利和劳动权益得不到应有 的保障。同时他们较少参与社会政治活动，对政治的影响力低。我们知道，政治 生活的产品是公共政策，而公共政策是政府对整个社会的价值作权威性分配。城 市弱势群体由于“远离社会权力中心”，难以影响公共政策的制定。这就意味着城 市弱势群体仅仅依靠自身的力量很难摆脱自身的困境。 5 心理承受力低。社会的变迁、角色的变换、价值的冲突、物质的贫乏不可 避免地给城市弱势群体带来心理冲突和心理压力。他们的心态矛盾复杂，原有的 安全感逐渐消失，精神负担较重。特别是由于失业而致贫者，他们有很强的“迷 惘感”和“失落感”，自卑、抑郁、焦虑的心理特征非常明显。部分城市弱势群 体由于社会地位低下，常遭受人们的歧视，有强烈的受挫情绪和严重的被剥夺感， 其心理受到不同程度的扭曲，缺乏社会认同感。 2 1 4 城市弱势群体的成因及影响 当前，我国城市中形成弱势群体的原因可以分为以下几类：( 1 ) 经济的原因； ( 2 ) 社会的原因；( 3 ) 个人( 包括家庭) 的原因。 1 经济的原因。其中主要有以下几种： ( i ) 失业。构成弱势群体的失业者，大多是由于改革、市场的竞争、产业结 构的调整、经济处于不景气阶段而被解雇者或歇业者，其中大多是长期失业者或 无法再就业者。 ( 2 ) 二元经济结构。传统的农业与现代的工业并存的二元经济结构在向一元 经济结构转变中，农业人口大量转入城市寻求就业，其中一部分人或者在城市中 找不到工作或者只能偶尔干点临时性的工作但又不愿回农村。如果不按户口来区 分城市人口和农村人口，他们也应归入城市的弱势人群。 ( 3 ) 社会经济改革。在改革中国有企业、事业单位和政府中大量的职工失去 9 了工作，其中一些人无法找到新的工作，成为城市弱势群体的一部分。 2 社会的原因 ( 1 ) 人口过多和增长过快，使得社会经济的发展无法提供足够的就业岗位， 有些人无法就业。社会保障制度的建立与改革和社会经济发展的进程不适应，以 及社会慈善事业没有发展起来，无法为需要获得社会保障和救助者提供必要的帮 助。 ( 2 ) 人口的老龄化。在我国，在经济尚处于不发达阶段的情况下，人口的老 龄化已经到来。6 5 岁及其以上的人口在总人口中已经达到7 。在社会保障制度尚 未全面建立和不完善的情况下，会使一些老年人处于困难境地。 ( 3 ) 社会经济转型。有一些人原来并不一定是弱者，而只是在特定的条件下， 在社会经济转型时期成了弱者，他们被排除在社会经济发展的进程之外，如果能 够建立完善的社会保障制度、收入分配和再分配制度、社会救济制度、劳动力再 培训制度等等，这些人中的有些人就可以重新加入社会经济发展的进程，并不必 然地成为弱势群体的一部分。 3 个人和家庭的原因 ( 1 ) 年龄和健康。老年、健康不佳者、残疾者，就一般的意义说，他们本来 就是弱势人群，而在社会保障制度和社会慈善事业尚未建立和不发达的情况下， 其中有些人就会成为特定的生活无着的弱势群体的一部分。在劳动年龄阶段的失 业者中真正成为弱势群体的那一部分人大多是四五十岁的中年人，他们不仅没有 进入新职业的年龄优势，而且难以学到新的就业能力。 ( 2 ) 家庭状况。人口多，而就业者少，收入低，需要赡养者多的家庭的成员， 或者发生不幸事故( 如有重病人、遭遇灾害等) 的家庭的成员，以及失去父母的孤 儿等，都会成为弱势群体的一部分。 ( 3 ) 文化教育状况。文化教育程度低、缺乏专门技术者，不仅就业困难，即 使就业，收入也低，一旦失业，很难再就业。他们往往成为弱势群体的一部分。 还有些人由于吸毒等原因，陷人贫病交加的深渊，不能自拔。 2 2城市弱势群体医疗救助的演变 医疗救助的产生与发展是同我国经济社会发展，尤其是医疗制度的变革联系 在一起的。长期以来，我国城镇职工和重点优扶对象实行国家包揽的公费医疗制 度。随着文革中合作医疗制度的基本瓦解，改革开放后公费医疗制度向医疗保险 制度的转变，城乡贫困人口和特殊人群( 主要是优抚对象中的老红军、老退伍军 人、伤残军人) 的医疗难问题凸现起来，从而使政府在实施基本物质生活救济的 1 0 同时，把医疗救助提到日程，成为我国救助体系建设的一项重要任务。二十世纪 八十年代，医疗救助的概念和作法仅见于农村扶贫或加强农村初级卫生保健的政 府文件中。九十年代，随着城市贫困人口的剧增，一些地方开始通过政府下发专 门文件以至通过地方立法开展医疗救助，成为政府的一项职责。 医疗救助是社会救助的主要形式之一，它是指由政府从财政、政策和技术上 为弱势群体中的疾病患者提供某些或全部基本的医疗健康服务，以改善弱势群体 健康状况的一种救助项目。我国如今的医疗救助的基本内涵是：由政府主导，全 社会广泛参与，通过医疗机构实施的以弱势群体中的患病者为对象，旨在恢复其 健康、维持其基本生存能力的救助行为。 我国的医疗保障体系还在建设中，城市医疗救助仍处于刚起步的阶段，尚无 成熟的模式但我国政府已经意识到建立城市医疗救助制度的重要性，党中央、 国务院十分关心和重视城市弱势群体的医疗救助问题。1 9 9 7 年，中共中央，国务 院发布关于卫生改革与发展的决定中规定“采取多种形式，对无支付能力的 危急患者实行医疗救助”。2 0 0 0 年国务院颁布的关于完善城镇社会保障体系的 试点方案( 国发( 2 0 0 0 ) 4 2 号) 提出了要建立社会医疗救助制度。2 0 0 3 年初国 务院办公厅转发国家经贸委等部门关于解决国有困难企业和关闭破产企业职工基 本生活问题若干意见的通知( 国办发( 2 0 0 3 ) 2 号) 要求，“各地政府在扩大医疗 保险覆盖面的同时，要尽快通过建立社会医疗救助制度，对暂时无力缴费、没有 参加医疗保险的困难企业职工，提供必要的医疗救助。”2 0 0 3 年，民政部下发了 文件关于建立城市医疗救助制度有关事项的通知( 办函( 2 0 0 3 ) 1 0 5 号) 要求 “各级民政部门要在当地政府的领导下，加强与有关部门的联系和协商，尽快就 建立城市医疗救助制度开展调查研究，制定工作计划和具体实施方案，并就医疗 救助试点的内容和地点作出初步安排。”2 0 0 5 年，国务院办公厅转发了民政部等 四部门关于建立城市医疗救助制度试点工作意见( 以下简称意见) ，提出了 实施意见的总体规划，从2 0 0 5 年开始，用两年时间在各省( 区、市) 的部分县 ( 市、区) 建立城市医疗救助制度试点，再用2 - 3 年时间在全国建立起管理制度 化、操作规范化的城市医疗救助制度。2 0 0 6 年3 月，温家宝总理向十届全国人大 四次会议作政府工作报告时要求“探索建立城市医疗救助制度”。国民经济与社 会发展“十一五”规划规定“建立城市医疗救助制度”。世界卫生组织组织法 中提到，政府对其人民