（财政学专业论文）我国县乡财政脱困研究.pdf

山东大学硕士学位论文 中文摘要 1 9 9 4 年我国实施分税制改革以来，我国的财政实力不断增强，尤其近几年来 财政收入大幅增长，政府间的财政关系也日益规范，这为政府不断增强公共产品 提供能力，建立公共财政体系提供了强有力的保证。在这一过程中，原本存在的 中央政府财政收入占总收入比重过低的问题得到了解决，与此同时，县乡财政却 日益困难。据不完全统计，在我国中西部地区有大约7 0 一8 0 的县乡财政存在 着不同程度的困难工资欠发的普遍化、赤字规模的不断扩大、实际债务负担的 增加。都已经成为我国建立公共财政体系的障碍，也在一定程度上影响了社会稳 定和经济发展。 县乡财政困难是由现行不完善的财政体制造成的，而从更深层的原因看，体 制不完善的原因在于财政的自利行为。因此要解决县乡财政困难，从根本上要规 范政府行为，进行财政立宪主义的改革，在此基础上完普财政体制。本文对目前 县乡财政困难的原因进行了深入的分析，并提出了相应对策和建议。全文共分五 个部分： 导论介绍论文的主要观点以及文章的创新之处。 第一章说明当前县乡财政的处境以及改革的必要性。统计数据资料以及学者 的研究表明，日前很多地方的县乡财政已经沦为“吃饭财政”甚至。讨饭财政”， 而且负债数量惊人。而县乡财政作为我国基层财政承担着为广大农村提供公共产 品和服务以及确保基层政权正常运转等职能，因此目前存在的县乡财政困难局面 必须得到改变。 第二章分析我国县乡财政困难局面出现的体制性原因。本文认为，由于财政 分权的不合理和分税制改革的不彻底，导致县乡财政的财力难以应付其过多的事 权，政府间的转移支付制度也不规范。 第三章论证我国体制不完善的原因所在。政府同样是“经济人”，财政自利 行为是政府作为“经济人”的具体体现：在政府问的关系上，政府会作出有利于 本级政府而不利于下级政府的决策：在政府和社会的关系上，政府并不根据居民 的意愿提供公共产品。 第四章探讨解决当前县乡财政困难的策略。从体制上讲，需要合理划分政府 财权事权，规范转移支付制度，从更深层次讲则需要建立民主财政的制度，进行 山东大学硕士学位论文 财政立宪主义的改革。在实践中，我国已经在进行“三奖一补”“省直管县”“乡 财县管”等改革尝试，本文对这些改革措施都进行了探讨。 本文的创新之处，在于不仅要从体制上找到县乡财政困难的原因，还应从更 深的层次挖掘，如要解决制度问题，根本上要解决制度的制度，即宪政；要解决 政府间的财政关系问题，就要解决好政府间的关系，约束政府的经济人行为对 当前实行的“三奖一补”、“省直管县”等措施，本文也分析了其合理性和局限性， 有着比较现实的意义。 关键词：县乡财政；体制；财政自利；财政立宪 i i 体 山东大学硕士学位论文 a b s t r a c t s i n c ec h i n a $ i m p l e m e n t a t i o no fr e f o r mo ft h et a xs y s t e mi n1 9 9 4 ，c h l l m s f i m m d a l 舳n g t hh a sb e e nc o n t i n u o u s l yi n c r e a s i n g , i np a r t i c u l a r , t h ef i s c a li _ e v e i l u c h a si n c r e a s e dd r a s t i c a l l yi nr e c e n ty e a r s ，t h er e l a t i o n s h i pb e t w e e ng o v e r n m e n t sh a s b e c o m em o r en o r l x l a t i v e i tp r o v i d e sa s t r o n gg u a r a n t e ef o re n h a n c i n gg o v e r n m e n t s c a p a c i t yt op r o v i d ep u b l i cg o o d sa n de s t a b l i s h i n gt h ep u b l i cf i n a n c i a ls y s t e m i nt h i s p r o c e s s , t h ep r o b l e mo ft h ec e n t r a lg o v e r l l m c n t sl o wi n c o m e sr a t i o 甍潞s o l v e d m e a n w h i l e ，t h eg o v e r n m e n t sp r i m a r yf i n a n c e - - t o w n s h i pf i n a n c ew a sd i f f i c u l t a c c o r d i n gt ot h ei n c o m p l e t es t a t i s t i c s , a b o u t7 0 o fc h i n a sm i d d l ea n dw c s t c l r l l r e g i o n sa r ce n c o u n t e r i n gf i n a n c i a ld i f f i c u l t i e s u n i v e r s a l i z a t i o no fw a g e ，t h es i z eo f t h ed e f i c i tc o n t i n u e st oe x p a n d , t h ea c t u a li n c r e a s ei nt h ed e b tb u r d e n , h a v eb g c o m ea l l o b s t a c l et oe s t a b l i s h i n gt h ep u b l i cf i n a n c i a ls y s t e m , t oac e r t a i ne x t e n t , a f f e c t e dt h e s o c i a ls t a b i l i t ya n de c o n o m i cd e v e l o p m e n t f i s c a ld i f f i c u l t i e so fc o u n t ya n dt o w n s h i pf i s c a ls y s t e m 憾c 钏i i s e db yt h e e x i s t i n gi m p e r f e c ts y s t e m , b u tf r o mad e e p e rp c l s p e c t i v e , t h er e a s o ni st h a tt h e f m 蛆c i a ls y s t e mi st h ef i s c a ls e l f - i n t e r e s t t h e r e f o r e , i no r d e rt os o l v et h ef i n a n c i a l d i f f i c u l t i e si nc o u n t i e sa n dt o w n s , w eh a v et os t a n d a r d i z et h eb e h a v i o ro ft h e g o v e r n m e n t , a c tt h ef i s c a lc o n s t i t u t i o n a l i nt h i sp a p e rw ea n a l y z et h eo r i l s e so ft h e c u r r e n tf i n a n c i a ld i f f i c u l t i e so f c o u n t ya n dt o w n s h i p , g i v et h ec o r r e s p o n d i n gm e a s u r e s a n ds u g g e s t i o n s mp a p e ri sd i v i d e di n t of i v cp a r t s ： 。 t h em a i nb r i e f i n gp a p e r si n t r o d u c et h em a i n p e r s p e c t i v e c h a p t e ro n ed e s c r i b e st h ec u g r e n ts i t u a t i o ne n dt h en e c e s s i t yo f r e f o r mo f c o u n t y a n dt o w n s h i pf i n a n c i a ls y s t e m a c c o r d i n gt os t a t i s t i c s ，a sw e l la sa c a d e m i cs t u d i e s h a v es h o w nt h a ta tp r e s e n t , m a n yp a r t so f t h ec o u n t ya n dt o w n s h i pf i n a n c e sh a v eb e e n r e d u c e dt o ”e a tf i n a n c e ”o re v e n ”f i n a n c i a lb e g g i n gf o rf o o d ”，a n db e a ra na l a r m i n g n u m b e ro fl i a b i l i t i e s a n dt h ec o u n t ye n dt o w n s h i pf i n a n c e sa so u rp r i m a r yf i n a n c i a l c o m m i t m e n tw i t ht h ep r o v i s i o no fp u b l i cg o o d se n ds e r v i c e st ot h er u r a lg r a s s - r o o t s p o l i t i c a lp o w e ra n dt oe n s u r en o r m a lo p e r a t i o n a lf u n c t i o n s ，t h ec u r r e n ts i t u a t i o nm u s t b ec h a n g e d ! i i 山东大学硕士学位论文 c h a p t e r2a n a l y z e s t h ed i f f i c u l ts i t u a t i o no fc h i n a s t o w n s h i pf i n a n c i a l i n s t i t u t i o n a lr e a s o n s i nt h i sp a p e r , w et h i n kt h ed i f f i c u l ti sd u et oi n c o m p l e t eo ft h e f i n a n c i a ld e c e n t r a l i z a t i o na n dr e f o r mo ft h et a xs y s t e m t h er e s p o n s i b i l i t yo ft h e c o u n t ya n dt o w n s h i pf i n a n c i a l i so v e rt ot h ef i n a n c i a lp o w e r s , t h eg o v e r n m e n th a s n o tr e g u l a t e dt h ef i n a n c i a lr e l a t i o n s h i p c h a p t e r3d c t n o n s t r a t e st h er e a s o no f t h ei m p e r f e c ts y s t e m t h eg o v e r n m e n td o e s n o tr e g u l a t et h ef i n a n c i a la c t i o n , b e c a u s et h eg o v e r n m e n ti sa l s o ”e c o n o m i cm a n ”，t h e f i s c a ls e l f - i n t e r e s ta c t si st h ec o n c r e t ee x p r e s s i o no f ”e c o n o m i cm a n ”：i nt h e r e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h eg o v e m m e n 协，t h eg o v e r n m e n tw o u l dm a k et h ed e c i s i o n w h i c hb e n e f i ti t s e l fa n dd a m a g el o w e rl e v e l so fg o v e r n m e n t s ；i nt h er e l a t i o n s h i p b e t w e e ng o v e m m e n ta n ds o c i e t y , g o v e r n m e n tp r o v i d et h ep u b l i c g o o d sn o ti n a c c o r d a n c ew i mt h ew i s h e so f t h ep e o p l e c h a p t e r4a n a l y z e st h es w a t e g i e st os o l v et h ec u r r e n tf i n a n c i a ld i f f i c u l t i e si n c o u n t i e sa n dt o w n s s p e a k i n gf r o mt h es y s t e mw en e e dar a t i o n a ld i v i s i o no ff i n a n c i a l p o w e r sa n dr e s p o n s i b i l i t y , a n ds t a n d a r ds y s t e mo ft r a n s f e rp a y m e n t s ，i t5 1 1 e $ 8 e st h e n e e df o rad e e p e rl e v e lo fd e m o c r a c yf i n a n c i a l s y s t e m , p u tf i n a n c ei n t ot h e c o n s t i t u t i o n i np r a c t i c e ，c h i n ah a sb e e nc a r r y i n go u tt h e ”l h r e ea w a r d sa n d c o m p e n s a t i o n , ”p r o v i n c ed i r e c tc o n t r o l l i n gt h ec o u n t y a n d “c o u n t ym a n a g i n gr u r a l f i n a n c e ”a n ds oo n , i nt h i sp a p e r , t h e s ea r ee x p l o r e d t h ep a p e rn o to n l yf m d st h ec a u s e so ff i n a n c i a ld i f f i c u l t i e sf r o mt h es y s t e m , b u t a l s ol o o k sa tt h ed e e p e rl e v e lm i n i n g t os o l v et h ep r o b l e mi nt h e s y s t e m ，a f u n d a m e n t a ls o l u t i o nt ot h es y s t e m ，t h a ti sc o n s t i t u t i o n a l ；t os o l v et h ep r o b l e mo ft h e f i n a n c i a l r e l a t i o n s h i p b e o o e nt h eg o v e r n m e n t ，t h e r e l a t i o n s h i p b e t w e e nt h e g o v e r n m e n tm u s tr e s o l v et or e s t r a i nt h eg o v e r n m e n t se c o n o m i cb e h a v i o r o nt h e c u r r e n ti m p l e m e n t a t i o no ft h e ”t h r e ea w a r d sa n d c o m p e n s a t i o n , ”d i r e c tc o n 垃o lo ft h e c o u n t y , ”a n do t h e rm e a s u r e s ，t h i sp a p e ra n a l y z e st h er e a s o n a b l ea n dl i m i t e d ，h a v ea m o r er e a l i s t i cs e n s e k e yw o r d s ：f i n a n c i a ld i f f i c u l t i e so fc o u n t ya n dt o w n s h i p ；s y s t e m ；f i s c a ls e l f - i n t e r e s t ； f i s c a lc o n s t i t u t i o n i v 原创性声明 本入郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，独立进行 研究工作所取得的成果除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含 任何其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果对本论文的研究作 出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明本人完全意识 到本声明的法律责任由本人承担 论文作者签名：。立挂 日 期： 翌2 ：兰：12 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解山东大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保 留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查 阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文全部或部分内容编入有 关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文和汇 编本学位论文 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：蚌导师签名：叠逊日期：理2 ：竺日 山东大学硕士学位论文 导论 1 问题提出 自建国到1 9 9 4 年分税制改革之前，我国的财政体制经历了多次演变，从“统 收统支”到“分级包干”体制，再到1 9 8 3 年的“划分税种、核定收支、分级包 干”，1 9 8 8 年确立了“财政包干”体制，这期间县乡财政体制也经历了诸多变化。 然而分税制改革之前对政府闯财政关系的研究和改革实践中，都着重于中央 政府和省级政府之间的财政关系，分税制改革也主要是规范了中央和省级政府之 间的关系，至于县乡级财政，几乎没有涉及到，这也给之后的县乡财政困难留下 了隐患。 在我国现行的五级政府架构中，县乡两级政府是最基层的两级，县乡财政是 我国财政体系重要的组成部分，它的运行状况也关系到整个财政运行的质量。县 乡财政作为城市和农村的结合点，担负着直接为广大农村提供公共产品和服务的 职责；县乡财政所依赖的经济基础是农业和农村经济，因此它的运转也关系到农 村经济的发展以及三农问题的解决；县乡财政要为大量的财政供养人口发放工 资，因此它的有效运行也直接关系到我国基层政权乃至整个社会的稳定 而目前我国县乡财政困难呈现普遍化的趋势，许多地方的县乡财政成为“吃 饭财政”有的甚至吃饭都成问题。收支矛盾日益突出，县乡负债累累，已经严重 影响了地方财政的运行。针对目前学者提出的改革建议以及正在进行的改革实 践，本文认为，要解决这些问题，必须合理划分地方财力与事权，建立规范合理 的转移支付制度，完善县乡财政体制，而这些都依赖于从根本规范政府间财政关 系，建立民主财政机制，财政要入宪，并提出了一些具体的措旌。 2 文献综述 县乡财政困难是伴随着分税制改革出现的，自县乡财政困难问题出现时起， 学术界就对这一问题进行了深入的研究。根据本文的研究思路，主要对有关县乡 财政困难研究文献的两个方面进行了整理：县乡财政困难的原因；解决县乡财政 困难的对策建议 1 县乡财政困难原因的研究 总体来说，学术界对县乡财政周难原因的研究大多集中于现行财政体制的缺 陷，分税制的财政体制不完善是造成当前县乡财政困难的原因：( 1 ) 政府职能转 山东大学硕士学位论文 变滞后。由于分税制财政体制在省以下并不完善，所以政府职能越位( 尤其是县 乡政府) 的行为经常发生，郭家虎、崔文娟( 2 0 0 4 ) 的研究认为县乡政府某种程 度的职能越位是县乡债务负担沉重和财政困难的部分原因。( 2 ) 财权与事权的严 重不对称。贾康、自景明( 2 0 0 2 ) 的研究认为，1 9 9 4 年分税制的改革重新界定 了中央与地方的财权和事权范围，改变了过去中央财政收入占全部财政收入比重 过低的局面，同时省、市也相应的集中资金，这样县乡财政的财权大大缩小，与 此同时，事权却不断下移，形成了县乡财政困难的重要原因。这一观点得到了广 泛的认同。国务院发展研究中心( 2 0 0 2 ) 的研究指出，在税收制度上，偏向高端 财政的分税制给县乡财政的税种偏小，税源分散，以致其“无米下锅”，在支出 上，机构膨胀等因素导致县乡财政难以承受。刘伦、胡玲( 2 0 0 4 ) 运用财政能力 系数指标来探讨乡镇财政的危机程度，通过实证分析证明了分税制直接导致乡镇 财政不能自给。姜云长( 2 0 0 4 ) 通过对县乡财政支农能力的实证分析支持了贾康 等的观点。( 3 ) 省以下转移支付制度不完善。黄佩华( 2 0 0 2 ) 利用对贵州、山东 等地的调查资料发现，当时农村公共财政的最大问题是“基层政府可利用财政资 源的巨大区域性差异以及贫困地区日益严重的财政收入短缺”，而解决这一问题 最为科学可行的制度一省以下转移支付制度并没有随着分税制推行而建立起来。 李茂生、陈昌盛( 2 0 0 4 ) 认为，转移支付的不科学、不完善是造成县乡财政困难 的重要原因。( 4 ) 政府层级过多。贾康、白景明( 2 0 0 2 ) 从对我国五级政府的现 实分析入手，得出结论：无论怎样设计，都无法把“分税种形成不同层级政府收 入”的分税制基本规定性贯彻到五级政府架构中去。阎坤( 2 0 0 6 ) 根据最优公共 品规模和最优辖区理论，认为不应该存在过多的政府层级。 毛翠英、田志刚、汪中代( 2 0 0 4 ) 认为财政民主运行机制必须要有民众、中 央政府、地方政府的参与，并且民众的意见最重要，我国的民主财政机制的缺失 是造成县乡财政困难的重要原因。李一花( 2 0 0 5 ) 通过研究认为，现行财政体制 问题的根源在于政府的财政自利行为，并从政府闻关系和政府与社会的关系两个 方面论证了当前我国县乡财政困难的宪政层面的原因，为县乡财政困难的研究提 供了一个新的思路。 2 县乡财政脱困的对策研究 县乡财政脱困对策是基于对县乡财政困难原因的研究。许多学者认为应当通 山东大学硕士学位论文 过制度创新来解决县乡财政困难的问题。贾康、白景明( 2 0 0 2 ) 认为，应该在适 当简化政府层级的基础上按照“一级政府、一级事权、一级财权、一级税基、一 级预算、一级产权、一级举债权”的思路，从体制创新入手，完善以分税制为基 础的分级财政。邴志刚( 2 0 0 5 ) 认为，解决县乡财政困难的重要途径是完善县乡 财政体制，调整中央政府和地方政府特别是县乡政府间的财权和事权格局，做到 财权和事权相统一郭家虎、崔文娟( 2 0 0 4 ) ，阎坤( 2 0 0 5 ) ，认为要合理界定县 乡财政的事权范围，将农村公共卫生、义务教育等大额支出事项的支出重心提高 到中央、省级财政。 解决县乡财政困难的另一个对策是规范转移支付制度。郭家虎、崔文娟 ( 2 0 0 4 ) ，阎坤( 2 0 0 5 ) ，邴志刚( 2 0 0 5 ) 认为应该建立规范的转移支付制度，改 变财权和事权失衡的局面，缩小地区间公共服务水平的差距，既要加大转移支付 的力度，又要提高均等化转移支付的比重。何成军( 2 0 0 3 ) 也认为应合并一些具 有一般性转移支付性质的补助项目，提高具有均等化作用的财力转移支付的比 重，努力将转移支付的额度测算到县一级。 刘云龙( 2 0 0 1 ) 认为应该建立民主财政机制，使民众参与到财政决策中来， 李一花( 2 0 0 5 ) 认为应该通过逐步实施财政立宪主义的改革，规范政府行为，约 束政府的自利行为，实现县乡财政的解困。 1 县乡财政的现状分析 1 。1 县乡财政困难的表现 分税制改革在一定程度上规范了中央与省级政府间的财政关系，中央财政收 入的比重增加到了5 5 - - 6 0 的水平，改变了过去中央财政收入所占比重过低的 局面。然而，这种趋势也被复制到了地方财政，省级政府的资金集中程度也不断 提高，1 9 9 4 年到2 0 0 0 年闻以年均2 的水平增长( 由1 9 9 4 年的1 6 8 增加到了 2 0 0 0 年的2 8 8 9 6 ) ，与财权层层集中相对应的是事权的不断下移。由此，县乡财 政困难的问题开始凸显。随着近些年我国开始的税费改革、取消农业税等改革措 施的实行，县乡财政愈加困难。 3 山东大学硕j ：学位论文 1 1 1 县乡财政状况不容乐观，收支严重失衡 根据统计数据1 显示，从1 9 9 4 年到2 0 0 3 年，县乡财政收入由9 6 7 亿元增加 到2 8 3 6 亿元，而财政支出却从1 7 0 3 亿元增加到了4 7 8 9 亿元，收支缺口增加了 1 2 0 0 多亿元。很多县级财政可用财力非常有限，根据2 0 0 0 年的调查数据2 ，全国 2 0 0 0 多个县级预算单位，有2 7 6 个县财政供养人员的可用财力不足6 0 0 0 元，还 有相当部分县乡的财政人员只够维持人员经费以及简单公务支出，个别地方的公 共机构甚至处于瘫痪状态。 1 1 2 工资欠发普遍化，县乡财政沦为。吃饭财政” 县乡财政担负着为区域内财政供养人员发放工资的职责，包括行政事业单位 人员等，只有保障了他们的工资发放，才能使机构正常运转。有了这一保障，县 乡政府才能正常履行其他的职能，如基本建设投资，提供公共服务等。但目前我 国财政供养人口规模巨大，尤其是县乡级财政供养人口的比例，超过了历史上任 何一个时期。国务院发展研究中心副主任陈锡文主持的课题组对湖北省襄阳县、 河南省鄢陵县以及江西省泰和县的调查发现，财政供养人口过多，已经大大超过 了县乡财政的承受能力。如泰和县1 9 9 4 年财政供养人员1 0 2 7 6 人，2 0 0 0 年达到 1 3 6 7 6 人，增加了3 4 0 0 人，年均增长4 9 ，财政供养人口占全县人口的比重由 1 9 9 4 年的2 1 2 上升到2 0 0 0 年的2 6 8 。襄阳县的财政供养人数由1 9 9 3 年的 1 6 6 6 7 人增加到2 0 0 0 年的3 4 6 9 9 人，财政供养人口比重为2 3 5 。鄢陵县2 0 0 0 年的财政供养人口为1 5 2 9 9 人，占全县人口的2 5 5 3 。财政供养人员众多使得许 多县乡财政只够维持在吃饭的水平上。 财政的窘况直接体现为工资欠发，目前欠发工资已经呈现出普遍化的趋势。 根据相关调查，1 9 9 9 年和2 0 0 0 年，全国欠发工资县分别达到7 7 9 个和7 9 7 个， 出现欠发工资的县涉及全国2 3 个省、自治区、直辖市，不仅出现在中西部欠发 达地区，也出现在东部沿海省份。截至到2 0 0 3 年3 月的统计数据，全国有1 0 0 1 个县累计欠发工资2 0 5 3 2 亿元，根据当年的全国县级区划数( 2 8 6 1 个) 4 ，欠发 面高达3 5 。工资欠发、公用经费紧张使得很多县乡的机构无法正常运转。 1 数据来源：2 0 0 4 中国财政年咎，中国统计出版社。 2 杨华：县乡财政；困境与出路载中央财经大学学报2 0 0 6 年第1 期。 朱菲娜、刘建锋、杨良敏：五大因素导致县乡财政危机，h t t p ：m c c r $ o r g c n 中国农村研究闷 2 0 0 3 0 5 。 4 数据柬源：2 0 0 4 年中国财政年鉴，中国统计出版杜。 4 山东大学硕士学位论文 烈，国有企业不断亏损，加上原已存在的未弥补的亏损，额度越来越大。至1 9 9 9 年，国有企业累计未弥补亏损额已经超过8 0 0 0 亿元。国有企业的生存状况不仅 关系到国有资产的安全，更涉及到社会安定和整个国民经济的运行，因此政府必 须承担起这个责任。从县乡级政府来看，国有企业是县级经济发展的龙头，县乡 财政的支柱，对基层政府的重要性不言而喻。而随着近些年来我国加入w t o 、民 营经济发展迅速等外部影响加上地方国有企业管理方式、技术落后等内部因素的 综合作用，国有企业的生存状况越来越难，亏损也不断增加县乡政府通过注入 资金、向银行借款等方式干预，不仅造成本级财政愈加困难，而且也使银行坏帐 不断增加，这些都变成了县乡政府的负债。 2 0 世纪中期出现的乡镇企业热以及近些年的开发区热、房地产开发热、合作 基金会热等的出现，为县乡财政负债的形成埋下了伏笔。随着近些年来乡镇企业 不景气、国家清理开发区，这些隐性负债逐渐具备了转化为显性负债的条件。较 为典型的是农村合作基金会的呆坏帐和乡镇办企业负债，对于农村合作基金会， 由于缺乏相应数据，比较难以统计，但是近些年来很多省市由财政出面担保向银 行借款清偿债务的事实可以证实，合作基金会的确存在大量的坏帐，这些最后都 可能演变成县乡财政的显性负债。而根据2 0 0 3 年对山东省肥城市汶阳镇的调查， 截至2 0 0 3 年1 0 月，该镇1 1 0 0 万的负债中，有7 0 0 万是由乡镇办企业转化而来 的。 由于我们历史的欠账过多，随着经济的发展和改革的进行，县乡财政正在逐 渐偿还以前的负债，财政困难的状况也日益显著。这是县乡财政困境的又一个表 现。 1 1 4 农村公共品的提供明显不足 根据西方财政分权理论，地方政府比中央政府更接近于自己的民众，对所辖 居民的效用与需求更为了解，所以从效率的角度考虑，地方性公共物品由地方政 府提供更具合理性。根据这一理论，县乡财政应该提供的是县乡辖区范围内居民 所需求的公共品和服务。具体来讲，主要包括：( 1 ) 具有外部性，但收益与成本 不超出本辖区的地方公共品，如公共安全、民事纠纷处理、县乡道路、灌溉排水 等；( 2 ) 外部收益或成本溢出本辖区，需要与上一级政府甚至中央政府或其他辖 区进行合作来提供的公共品和服务，如基础教育、卫生防疫、跨区域的公路建设、 7 山东大学硕士学位论文 环境保护等；( 3 ) 具有一定规模经济、收益可排他的俱乐部物品，如医疗、文化 以及其他的福利项目；( 4 ) 基本的行政管理。1 县乡政府辖区内是中国最广大的农村居民，因此，提供农村公共品是县乡财 政义不容辞的责任。而事实上，中国目前农村公共品的提供状况不容乐观。农业 灌溉设施落后、农村道路不畅、些地方农村吃不上自来水、农民居住条件恶劣 等，这些都是农村公共品提供缺位的表现。而政府投入不足是造成这一现象的主 要原因。据统计，1 9 7 8 年一1 9 9 8 年国家农业基本建设投资总额仅为9 9 4 亿元， 占同期国民经济各行业基本建设投资的1 5 ，虽然1 9 9 9 年和2 0 0 0 年这一比例 提高到2 4 和2 7 ，但比较其他行业仍然处于很低的水平。 县乡财政公共品提供缺位还表现在县域公共产品投资的边际效应上，一般来 说，边际效应越大，说明公共产品越短缺。根据赵庆业的研究2 ，在其他条件不 变的情况下，农村投资中每增加1 元道路建设投资可以对农业g d p 贡献3 8 4 元， 每万元道路投资可减少的贫困人口为3 6 1 人；每增加l 元教育投资可以对农业 g d p 贡献3 6 6 元，每万元教育投资可减少贫困人口5 3 8 人；每增加1 元水利投 资可以对农业g d p 贡献1 7 5 元，每万元水利投资可减少贫困人口0 7 7 人。从这 些数据可以看出道路建设、教育、水利都具有很高的边际效应，由此。从另一个 侧面反映了这些公共品的短缺程度。 以上的论述分别从收支失衡、工资欠发、债务负担和农村公共品短缺几个角 度反映了当前我国存在的县乡财政困难局面，因此改变这种局面势在必行。 1 2 县乡财政改革的必要性 1 2 1 县乡财政存在的必要性分析 根据西方财政分权理论，如果公共品最优规模是由个人边际收益等同于个人 边际成本的那个点决定的，那么每种不同的公共品就应该有不同的规模，分权也 应该有不同的限度，而考虑到政府层级过多会产生的成本，那么不同公共品由不 同层级政府提供就不是最优的，结果可能是每层政府提供多种公共物品。 蚓坤：中国县多财政体制研究，经济科学小版社，2 0 0 6 年版。 2 赵庆业：如何搞好农村公共产品的供给，载农村、农业、农民2 0 0 4 年第1 期 8 山东大学硕士学位论文 123 45678 abc 社区人口 c b b aaa 图1 公共品提供与政府层次 以图l 为例。假设政府提供8 种不同的公共品，分别标为l ，2 ，3 ，提供 每种商品的最优政府规模，取决于不同需求的消费者集合在一起进行消费时，消 费者福利损失和产生于外部空间所引致的福利减少之间的比较。商品l 需要最小 规模的政府，而商品8 需要最大规模的政府。如果将最优规模类似的商品集合成 单个政府单位，并减少政府级次数和每级政府的数目，就有可能降低决策成本。 如图所示，商品1 、2 、3 可以集合起来由政府a 提供，商品6 、7 、8 则有c 级中 央政府提供，这样就只有3 级政府而不是8 级了1 。 基层政府可以比较好的反映辖区居民的偏好，减少偏好误识所带来的扭曲供 给成本，能按照相对较优的规模供给公共物品，所以让基层政府提供相应的公共 物品和服务是明智之举。在我国，县乡两级政府的经济基础都是农业经济，其辖 区主要是广大农村，所以由其向辖区居民提供公共品是较优的选择，这样也可以 尽可能的减少决策成本。 1 1 2 县乡财政的重要性分析 根据“一级政府，一级财政”的原则，我国建立了中央、省、市，县、乡五 级财政体系。至2 0 0 4 年，我国共有3 1 个省级财政、3 3 3 个地市级财政、2 8 6 2 个 县级财政、3 7 3 5 4 个乡镇级财政。在这一体系中，县乡级财政数量众多，是最基 层的财政，服务对象是最广大的农村居民，因此，它是我国财政体系的重要一环。 从分税制改革以来，县乡财政收入占全国收入的比重一直呈现下降的趋势， 费雪：州和地方财政学 ，中国人民大学i j 版社，2 0 0 0 年版 9 山东大学硕士学位论文 2 0 0 3 年县乡财政完成收入3 7 9 4 4 6 亿元，占全国财政收入的比重的1 7 4 7 ，占 地方财政收入的比重为3 8 5 2 1 ，均达到了分税制以来最低点，但从支出上看， 无论是县乡财政占全国财政收入的比重还是县乡财政占地方财政收入的比重，都 在近些年有所提高，2 0 0 3 年这两个指标分别为3 3 2 9 和4 7 6 3 ，达到了分税制 以来的最高水平。由此可见，县乡财政通过得到上级政府转移支付后，在整个财 政体系中的作用是在加强的。另外它还是国家政策方针在辖区内的组织者和实施 者，是国家预算收支任务完成的保障。 1 2 3 县乡财政困难：经济社会发展的羁绊 前已提及，县乡财政遇到很大的困难，近些年国家也在不断出台政策措施来 试图改变这种局面，但是县乡财政的困难始终没有得到根本解决。 2 0 0 3 年我国的人均6 d p 超过1 0 0 0 美元，从国际经验看，人均g d p 在1 0 0 0 美元到3 0 0 0 美元过渡的阶段是国家公共品需求快速扩张的时期，这一时期经济 发展需要公共品数量和质量的提高。我国农村居民在逐渐摆脱贫困、满足了温饱 需求以后，对教育、医疗、卫生、文化等的需求也正在不断提高。而县乡财政困 难的局面恰恰和社会经济不断发展，居民公共品需求不断增加之间形成了巨大的 反差，县乡财政仅仅维持在吃饭的水平或连饭都吃不上，根本没有财力进行公共 品提供，这将严重阻碍我国经济的健康发展和社会进步。 我国实行的税费改革、取消农业税等政策目的在于减轻农民的负担，从执行 情况看，目的基本达到。但我们也要看到，虽然中央政府对税费改革予以较大的 转移支付，但县乡财政仍然面临着相当大的收支压力。税费改革之前的农业税。 农业特产税等是许多乡镇财政主要收入来源，而农业税取消之后，乡镇基本上没 有了自己的收入，如何保证乡镇正常的支出需要，如何保证税费改革给农民带来 负担减轻的成果，县乡财政的解困都显得至关重要。 2 县乡财政困难的体制性成因 1 9 7 8 年我国进行经济体制改革以来，我国的财政体制也经历了1 9 8 0 年、1 9 8 5 年、1 9 8 8 年和1 9 9 4 年四次重大改革。前三次改革的共同之处在于都是实行对地 方政府进行放权让利的财政包干体制，1 9 9 4 年的改革则是适应市场经济体制的 财政分税体制改革，相比前几次改革，中央收回了部分权利。 数据来源：2 0 0 4 中国财政年_ ! | 6 ；中同统计版社。 0 山东大学顼士学位论文 这些改革都是中央政府主导的，中央政府是主导者，是政策的制定者，所以 改革都是首先从自身利益出发，如1 9 9 4 年分税制改革的起因就是中央财政收入 占整个财政收入的比重过低。 但随着前三次财政包干体制改革中地方既得利益主体的形成，改革过程中中 央和地方政府博弈、讨价还价的因素在不断增加，所以到1 9 9 4 年时，中央和地 方的关系已经不再是单纯的上下级关系，而更接近于一种契约关系中央财政和 地方财政的利益偏好已经带有明显的此消彼涨关系，因此，在中央和地方财政( 主 要是省级财政) 的谈判过程中，大量的讨价还价因素，增加了财政体制的随意性， 这种随意性直接造成了县乡财政困难的体制性成因 2 1 县乡财力不足 分税制改革以来，县乡财政收入稳步增加。但收入增长速度却大大低于支出 的增长速度，其占全国财政收入比重和地方财政收入的比重不断下降。2 0 0 3 年 已经达到分税制改革的最低点。究其原因，在分税制改革的谈判中，县乡财政还 上不了。制定政策的谈判桌”，谈判的双方是中央财政和省级财政，而。游戏规 则”又是中央财政制定的，省级财政只是在。游戏规贝l j ”下争取本级财政最大的 利益。县乡财政只能在省级和省级以下财政谈判中甚至是和市级财政谈判中维护 本级财政利益，在整个谈判过程中，县乡财政处于弱势地位，基本上是任人宰割 的处境。 2 1 1 税种划分不合理 1 9 9 4 年分税制改革时，强调中央的宏观调控能力是完全必要的，但为了达 到中央财政收入占整个财政收入规模6 0 左右的目的，当时是将税种依据财政收 入规模进行倒算账划分为中央收入、地方收入和中央与地方共享收入，地方各级 政府之间也是按照这种做法进行操作的。这种分税重视了“分钱”而忽视了各个 税种的特殊性和各级政府承担的事权职责的对应，一方面导致各级政府分配的财 力无法保证其履行职能的需要，造成各级政府苦乐不均的局面，另一方面使税种 的调控功能受到抑制甚至扭曲 分税制改革在税收划分时只考虑了保证中央财政有5 5 - - 6 0 的份额，共享 税的比例分配也没有一个明确合理的依据根据直接参与1 9 9 4 年分税制改革制 度设计的学者许警达介绍：1 9 9 3 年设计的税制改革方案中测算，1 9 9 4 年中央财 山东大学硕士学位论文 政收入占总收入的比重为5 5 ，以后逐年提高到6 0 1 。而实际运行结果是1 9 9 4 年中央财政收入占总收入比重达到5 8 5 ，超过预期值。这主要是因为当时税收 设计时只考虑了保证中央财政收入比例提高，而把共享税的分享比例设定的太高 了，而增值税是税收制度中税基增长最快的。 在我国目前的地方税收中，营业税和增值税以及所得税所占比重较高，如图 l 所示。随着所得税由地方税改为共享税，陆续取消农业税，地方税收中各税种 所占比重也发生变化。地方税收由此将减少几百亿到上千亿的收入。 2 0 0 2 年地方各项税收收入结构2 项目数量( 亿元)比重( ) 各项税收总计 7 4 0 3 1 6l o o o o 其中： 营业税 2 2 9 5 0 33 0 9 8 增值税 1 5 4 7 3 82 0 8 9 企业所得税 1 2 0 0 5 81 6 2 l 个人所得税 6 0 5 8 28 1 7 城市维护建设税 4 6 7 1 16 3 0 农业税 4 2 1 4 45 6 9 契税 2 3 9 0 73 2 2 资源税 7 5 0 81 o l 城镇土地使用税7 6 8 31 o l 证券交易印花税7 0 7 9o 9 0 耕地占用税 5 7 3 30 7 7 固定资产投资方向投资调节税8 0 00 1 0 由于对于分税制改革的设计，县乡财政没有表达意见的途径，所以导