（世界经济专业论文）完善中国分级财政管理体制的构想——兼论若干发达国家的经验和教训.pdf

分级财政体制下政府的职能划分 摘要 中央政府和地方政府之间的财政关系是财政体制的核心问题。决策者通过对 各级政府财权事权关系上做出制度上的合理安排，可以有效地解决激励机制的问 题。中央与地方的财政关系影响财政体制的效率，对财政发挥资源配置、收入再 分配和宏观调控等职能起着决定性的作用。在财政体制的变革方面，过去的二十 多年里，世界各国出现了分权的潮流。许多发展中国家为了摆脱经济困境，纷纷 将一些权利下放到地方政府。所谓财政分权，既包括经济分权，即政府向市场的 分权，也包括行政性分权，即中央政府向地方政府以及地方向以下各级政府之间 的分权。 在任何一个国家里，政府的职能都是由不同级别的政府共同承担的，因而政 府间的财政关系是否合理将影响政府职能的发挥。然而，较之世界上其它实行自 由市场经济的国家，中国的经济发展模式是以政府为主导的市场经济。中国的经 济发展计划实际上是由各级政府来实施的。因而，各级政府之间的职能划分以及 其他财政关系对中国的经济发展具有重要的作用。然而，在我国现阶段的分级财 政体制下，政府的所有总支出中，大约有7 0 发生在地方政府( 省、市、县、乡) ， 而其中有5 5 以上的公共支出发生在省级以下政府。这种支出划分不仅十分危险， 而且有违国际惯例。而在我国的分级财政体制的框架下，地方政府并没有获得与 如此巨大的事权相匹配的财权。同时，我国对于省级以下的地方政府之间并没有 明确划分事权和财权。现行的不同级别政府职能的划分成了我国经济发展的重要 瓶颈。 本文以第二代财政联邦主义的分权理论和分权制衡思想为理论基础，首先回 顾经济体制改革以来我国中央与地方间财政关系之演变过程，分析其对各级政府 行为之影响。其次，笔者通过考察美国和法国分级财政体制的历史演进过程，分 析其内在的发展规律，以供我国借鉴参考。最后，根据我国的国情，笔者否定了 许多国内外经济学家提出的关于给予地方政府一定税权的观点，提出了短期内的 解决办法，即在加大转移支付的同时减少政府级次，强化中央政府对地方政府的 财政监督机制，构建并维持收入集权、支出分权的财政体制，加强中央政府对地 方政府的宏观调控能力。 关键词：分级财政体制；财政分权；分税制 中图分类号：f 8 1 1 2 分级财政体制下政府的职能划分 a b s t r a c t g o v e r n m c n t s f u n c t i o n sa r e i m p l e m e m e db y d i 仃e r e n tl e v e l s s ot h e i n t e r g o v e r n m e n m lt e l a t i o n sh a v eag r e a ti n f l u e n c eo nt h eg o v e m m e n te 街e i e n c y g o v e r n m e n t a lr i s e a lr e l a t i o n sp l a yak e vr o l ei nt h ep e r f o r m a n c eo fg o v e r n m e n t s f u n c t i o n s ，w h i c hi n c l u d et h ef u n c t i o no fr e s o u r c e sa l l o c a t i o n , t h ef u n c t i o no fi n c o m e d i s t r i b t i t i o na n dt h ef u n c t i o no fe c o n o m i cs t a b i l i z a t i o na n dd e v e l o p m e n t n 地g o r eo f f i s c a lr e l a t i o n sb e t w e e nt h ec e n t r a la n dl o c a lg o v e r n m e n t si sh o wt oa l l o c a t et h er i s e a l p o w e ra n dr e v e n u e sb e t w e e nt h ec e n t r a la n dl o c a lg o v e r n m e n t s mt h e o r yo ff i s c a l d e c e n t r a l i z a t i o np r o v i d e saf t a m e w o r kf o rc o u n t r i e sw h ow a n tt oi m p r o v et h e g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c e b e s i d e s ，f i s t a ld e c e n t r a l i z a t i o ni n d i c a t e st w oo t h e rp o i n t s ： d e c e n t r a l i z a t i o nb e 椭，。m a r k e ta n dg o v e r n m e n t & d e c e n t r a l i z a t i o na m o n gd i 丘b r e n t g o v e r n m e n tl e v e l s c o m p a r e dt oo t h e rc o u n t r i e st h a th a v ef r e em a r k e te c o n o m y , i ti st h eg o v e m m e n t t h a ta c t sa st h ed o m i n a n tf o r c ei nt h ee c o n o m i cd e v e l o p m e n to fc h i i l a a c t n a l l y ，m o s t o ft h ee c o n o m i cp l a n sa r ei m p l e m e n t e db vc h i n e s eg o v e r n r n e n t s s o i ti se s p e c i a l l y i m p o r t a n tf o rc h i n e s eg o v e r n m e n t st oh a v er e a s o n a b l ei n t e r g o v e r n m e n t a lr e l a t i o n s h o w e v e r , a tp r e s e 咄a m o n gt h eg o v e r n m e n t se x p e n s e s ，a b o u t7 0 a r ei m p l e m e n t e d b yl o c a lg o v e r n m e n t s ( p r o v i n c e ，c i t y , c o u n t ya n dc o u n t r y ) ，f u r t h e r m o r e ，5 5 o ft h e t o t a le x p e n s e sa r ei m p l e m e n t e db yg o v e r n m e n t su n d e rt h ep r o v i n c e w 1 l i l e u n d e r c h i n e s er i s e a ld e c e n t r a l i z a t i o n s y s t e m , l o c a lg o v e r n m e n t s w e r en o tg r a n t e d c o r r e s p o n d i n gr e v e n u e st h a tm a t c h e dt h e i rl a r g ee x p e n s e st a s k b e s i d e s t h ed i v i s i o n b e t w e e nt h ep r o v i n c ea n di t sl o c a lo n e si sa l s ob l u r r i n gw i t h o u tr e g u l a t i o no fl a w f u r t h e r m o r e ，a c c o r d i n gt ot h ei n t e r n a t i o n a lc o n v e n t i o n , t h ed i v i s i o no fg o v e r n m e n t f u n c t i o ni nc h i n ai su n r e a s o n a b l e a l lo f 血e s ed r a w b a c k sb e c o m et h eb o t t l e n e c ko f c h i n e s ee c o n o m i cd e v e l o p m e n t b yf i r s tr e f l e c t i n go nt h ee v o l v c m e n to fc h i n e s ef i s c a ls y s t e mo nf i n a n c i n ga n d t a s kd i v i s i o n , ia n a l y z et h en e g a t i v ei m p a c to nt h eg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ed u et ot h e i n h e r e n td e f i c i e n c i e s b yu s i n ga m e r i c a na n df r e n c hf i s c a ls y s t e m s 嬲r e f e r e n c e 1 w a n tt oc o n c l u d et h eg e n e r a lr u l e sa n dp r o v i d eu s e f u ll e s s o n st oo p t i m i z ec h i n e s e f i s c a ls y s t e m f i n a l l y , c o n s i d e r i n gt h es p e c i a ls y s t e mc o n d i t i o ni nc h i n aw h i c h c o m b i n e df i s c a ld e c e n t r a l i z a t i o nw i t hp o l i t i c a lc e n t r a l i z a t i o n id e i l i e dt h es u g g e s t i o n s t og i v em o r et a xp o w e rt ol o c a lg o v e r n m e n t s c o n t r a r i l y , ir e c o m m e n dw es h o u l d s t r e n g t h e nt h ei n t e r g o v e r n m e n t a lt r a n s f e r r i n ga n dt h ef i s c a ls u p e r v i s i o no nl o c a l g o v e r n m e n t s w h i c ha tt h es a m et i m ec a ni n t e n s i f yt h ec o n t r o lo fc e n t r a lg o v e r n m e n t o nl e c a lg o v e r n m e n t s k e y w o r d s ：d i v i s i o no f g o v e r n m e n tf u n c t i o n , f i s c a ld e c e n t r a l i z a t i o n , c o m p u l s o r ye d u c a t i o n c l cn u m b e r ：f8 1 1 2 2 分级财政体制下政府的职能划分 第一章导论 第一节选题的背景和意义 2 0 世纪8 0 年代以来，财政分权成为风摩全球的话题。公共部门的分权作为打 破政府管制、促进经济增长的手段尤其受到发展中国家和转轨国家的欢迎。1 9 7 9 年中国改革之初，中央政府由于面临财政困境，实行了向地方政府进行财政分权， 向国有企业“放权让利”等一系列分权改革措施。面临年年下滑的财政收入，中 央政府实行分权的初衷是为了提高国家财政收入的比重。然而，财政分权带来的 远远不止这些。它在促进我国的经济转型，硬化预算约束，提高经济发展水平的 同时，也拉大了地方发展的差距，预算外收入的膨胀，公共品提供的不足等一系 列问题。 在中国的公共支出中，大约有7 0 发生在地方政府( 省、市、县、乡镇) ，其 中又有5 5 以上的公共支出发生在省级以下政府。在目前的收入分配下，地方政 府的支出任务过于沉重，甚至无法维持。社会安全网、公共卫生、教育机制这些 具有较大溢出效应的公共物品几乎全部由省级以下的政府负责提供。这种做法不 仅非同寻常而且有违国际惯例。同时，由于政府级次过长且缺乏对地方政府的财 政监督机制，中央政府对地方政府的转移支付并不能缓解基层政府沉重的事权负 担。现行的分级财政体制成为贯彻实施经济发展政策的瓶颈。 当前国内外学术界有一种观点，即中国1 9 9 4 年分税制改革没有赋予地方政府 相应的征税自主权，特别是没有税收立法权，是个重大缺陷。围绕如何赋予地方 政府税收立法权以及如何赋予地方政府举债权力，很多经济学家都提出了建议。 本文的意义就在于，通过分析建国以来我国财政体制不同阶段出现的问题以及特 点，否定了关于赋予地方政府较大的收入自主权的建议。本文认为，考虑到我国 特殊的政治集权和财政分权的国情，仅仅从国外财政分权理论和发达国家的实际 做法出发来建议如何完善中国的分税制改革是不适当的。如果赋予地方政府税收 立法权，地方政府有开征新的税种和改变税率的权力，那么在中国特殊的政治和 社会结构下，在缺乏有效的自下而上的财政监督机制的情况下，分税制将会在很 大程度上流于形式。 3 分级财政体制下政府的职能划分 第二节国内外研究现状 鉴于本篇论文主要讨论的是在分权财政体制的理论框架下我国不同级次的政 府职能的划分，涉及到财政分权本身的一些原则性及其政策性指向作用，所以有 必要对以往经济学家在该问题的各方面的实证与理论研究作一个梳理。这样，也 能使我们更加准确的把握在此背景下如何在不同级次政府之间配置各种职能，使 其与实施财政分权政策的初衷相一致，最大的达到既定的政策效果。 对于财政分权这一世界各国越来越普遍的现象，一些中外财政学者从多个角 度，通过各种模型证明了其存在的合理性。以分析框架的不同，我们将其分为以 施蒂格勒、奥茨、蒂伯特等人为代表的第一代财政分权理论，以及以钱颖一、 罗 兰( q i a na n dr o l a n d ) 温格斯特( b w e i g a s t ) 茭j 代表的第二代分权理论。 传统的财政分权理论主要包括施蒂格勒( g s t i g l e r1 9 5 7 ) 关于最优分权模式的 “菜单”理论1 ，奥茨( w e o a t e s ，1 9 7 2 ) 定理2 ，布坎南( j b u c h a n a n ，1 9 6 5 ) 的“分 权俱乐部”理论3 ，以及蒂伯特( c m t i e b o u t1 9 5 6 ) 的“以足投票”理论4 。他 们都是从不同角度来论证分权的合理性。概而言之，他们主要强调两点分权的优 点。首先，与中央政府相比，地方政府具有信息优势，更接近当地居民，因而可 以更好地满足不同地方居民的需要。为了实现最有效的资源配置，决策应该由最 低层次的政府部门执行。施蒂格勒的最优分权模型和特里西的“偏好误识”理论 就证明了以上观点。另外，奥茨认为如果地方和中央政府对于公共产品的提供成 本是相同的，那么，让地方政府把一个帕累托最优的产出量提供给他们各自的居 民，总是要比中央政府向全体居民提供特定一致的产出量更有效果。其次，分权 型的财政体制有利于鼓励不同地区之间的竞争。蒂伯特的“以足投票”理论认为 地方政府的存在使得居民有了选择的可能性，而相同偏好的人会组合在一起。而 且，人们会从公共成本高的地区向公共成本低的地区迁移，这样就给地方政府形 成竞争的压力。这种观点也被称为“地方公共服务的完全竞争的市场理论”。 第二代财政分权理论将新厂商理论对职业经理人的激励应用到对政府行为的 分析中，从而打破了第一代分权理论对政府官员是无私者的假设。他们认为通过 分权制的财政体制可以激励政府官员，使得其利益与全民福利实现一致，从而得 出以下结论：首先，对于信息、权利的分权以及由此引发的地方政府之间的竞争， 可以激励地方官员追求全民利益；其次，在要素可以自由流动的条件下，地方政 府之间的竞争可以增加政府干预的机会成本，进而限制地方政府对市场的不合理 4 分级财政体制下政府的职能划分 的干预和掠夺行为( q i a na n dw e i n g a s t ，1 9 9 7 ) ”；最后，在财政分权体制下，地方 政府的竞争可以内在地硬化地方政府的预算约束( q i a na n dr o l a n d ，1 9 9 8 ) 6 。同 时，他们提出了分权体制的不稳定性以及影响因素。他们认为通过体制的设计， 可以让政府官员通过奖励成功和惩罚失败来保全市场的正常发展。这种激励相容 和机制设计的微观经济学的分析框架带来了分权理论的全新革命。 一、财政分权与经济增长 早在二十世纪七十年代中期，财政分权制度就被用作促进国家经济发展的财 政工具。原先由中央统一配置的权利被下放到地方政府，地方政府能根据地方居 民的偏好提供相应的公共物品。这样可以提高供给效率，促进地方发展。如果纳 税人可以t l 由流动，他们就可以根据不同地区公共产品的收入与成本来选择一个 最适合自己的地方，由此带来地方政府之间的竞争( 蒂波特1 9 5 6 ) 7 。同时，政府 向市场的分权可以促进市场发展。而且，合理地构建政府间财政关系可以激励地 方政府培育市场( 温加斯特1 9 9 5 ) 8 。财政分权对经济增长的影响有直接和间接两 个途径。直接途径是指地方政府可以照顾不同地区人口的不同需求和特殊利益， 即地方政府提供公共品可以照顾不同偏好，它比中央政府的统一供给更有效率， 从而促进经济发展。间接途径是指分权可以提高消费者和生产者的效率，引发地 区之间的竞争，一定程度上抑制地方政府对市场的保护和腐败，从而间接影响经 济增长( g o r g em a r t i n e z - v a z q e z2 0 0 3 ) 9 。 国内外有许多学者通过一系列的跨国别的实证研究，来论证财政分权和经济 增长之间是否存在因果关系。通过对1 9 7 4 至1 9 9 1 年间2 3 个欠发达国家的实证研究， g a r ym w o l l e r 和k e r kp h i l l i p s ( 1 9 9 8 ) 认为财政分权程度和经济增长率之间并不 存在显著关系”。但是他们忽略了地方政府层面的财政分权对经济增长的影响。他 们理论分析表明，如果财政分权对经济增长有影响，那么这种影响只可能发生在 地方政府层面上。a s c h a n e r ( 1 9 8 9 ) 和b a r r o ( 1 9 9 0 ) 的研究证明，如果中央政府的支 出占g d p 的份额增多，人均收入就会增多。d e v a r a j a n , s w a r o o p ，z o u ( 1 9 9 6 ) 进一步 地将中央政府的支出分解为经常性支出和资本性支出，并分别考察它们对经济增 长的影响。其研究证明中央政府的经常性支出与经济增长有显著的正相关的关系， 资本性支出与经济增长间存在负相关的关系，并反面论证了地方政府的支出与经 济增长之间的反向关系1 1 。h a m i dd a v o o d i 和h e n g - f uz o o ( 1 9 9 8 ) 利用1 9 7 0 至i j l 9 8 9 年间4 6 个国家的横截面数据，考察了财政分权与经济增长之间的关系。他们发现 发展中国家的财政分权与经济增长间存在负相关的关系，而发达国家却不存在此 关系1 2 。x i e 对美国1 9 4 8 至1 9 9 4 年期间的时间序列数据进行分析，认为进一步的分 5 分级财政体制下政府的职能划分 权会对美国经济有负面影响1 3 。而n o b u oa k a i 和m a s a y os a ka _ t a l 利用美国五十个州 的数据却得出两者正相关关系的结论，并且统计上显著1 4 。 在中国，最早对我国财政分权与经济增长之间的关系进行实证分析的是张涛 和邹恒甫。他们通过对1 9 8 0 至1 9 9 2 年间中国2 8 个省份的数据研究发现，财政分权 对经济增长具有负面影响。他们将此解释为财政分权削弱了中央财政对基础设施 及基础产业的投资，而这些投资较之各省自己的投资对经济增长的作用更为重大 1 5 。林毅夫和刘强利用中国1 9 7 0 年n 1 9 9 3 年间省一级的数据，表明财政分权对经济 增长有正作用m 。胡书东通过对中国1 9 7 8 至1 9 9 3 年间的数据进行实证分析，得出以 下结论：新中国五十年来，一般的财政分权与国民经济绩效之间并不存在明显的 正相关关系；真正有助于改善国民经济绩效的是财政经济建设部分的分权”。以上 中外学者的研究大多数集中于财政分权对经济增长的直接影响。 综上所述，对财政分权与经济增长问是否存在因果关系，中外学者结论不一。 笔者认为，他们的研究之所以出现不同的验证结果，其原因是多方面的。首先， 不同学者选择的财政分权度的指标不同。财政分权本来就是一个多维的概念，并 没有一个具体、确定的衡量标准。例如林毅夫与刘志强，张涛与邹恒甫通过实证 分析得出截然不同的两个结果。这就是因为两组研究者对财政分权度的指标选择 不一致。其次，样本中，国家和年份的选择受到数据可得性的限制。再次，这些 理论都有一个共同的假设，即在面临同样的财政分权政策的冲击时，各国政府的 反映是一致的。事实上，每个样本国家具有不同的经济、政治、文化背景，不同 的要素禀赋，不同的所有制结构和产业结构。在实施同样的分权政策时，他们会 形成截然不同的激励机制。这种差异导致了上述两种相反的结果。d a v o o d i 和z o o 的研究即是一例。他们承认，研究中所选择的4 6 个发展中国家存在上述几方面的 差异，这是其得出分权与经济增长间存在负相关关系结论的重要原因。笔者认为， 只要样本及时间跨度选择得当，是可以得出两者存在正向关系的结论的。林毅夫 和刘志强及胡书东对改革开放以来中国的研究即是一例。而n o b u oa k a i 和m a s a y o s a k a t a l 对近年来美国财政分权和经济增长间关系的研究，避开了文化、历史和制 度等因素的影响，能更有效地评估财政分权对经济增长的贡献。总之，关于财政 分权如何促进经济增长这一论题，不论理论上还是实证研究上都没有得到充分的 展开。今后的研究应集中于在理论上寻找两者的作用机制，构建理论框架，使实 证研究更富有理论基础。 尽管在理论和实证研究上都没有明确，实际的经济中，在财政分权下重新部 6 分级财政体制下政府的职能划分 署不同级次政府的职能，极大地刺激了经济的发展，这个在世界大多数国家都是 不争的事实。在一些转型国家，财政分权促进了市场经济的发展，刺激了市场经 济的发展，释放了经济发展的能量。尤其是在我国，财政分权还刺激了我国国有 企业的民营化进程。 二、财政分权与政府规模的缩小 公共选择学派的代表人物布坎南和布伦纳将垄断市场的理论引入对高度统一 的政府的分析中，并利用“怪兽”模型来展示财政分权是如何缩小政府规模的。 他们认为集权削弱了其他因素对政府的制约力，使政府有可能扩大干预范围。因 此政府越集权，政府的总体规模就越大，而分权后，人们追求财政上的好处将导 致人口的流动，对地方政府的课税权利形成强大的约束力1 8 。分权可以通过两个途 径缩小政府规模，即政治民主化和税收竞争。分权将中央大一统的权利下放到地 方各级政府，使得各地的财政支出依靠地方收入。这样激活了当地居民对地方政 府的监督与控制的动机。更多的居民参与当地事务，并影响政府决策，从而使政 府对居民负责，提高政府效率，缩小政府规模。而且，分权使得各地在公共品提 供等方面存在差异，这给人们提供了选择的机会，即“用脚投票”。居民在具有流 动性的条件下，可以选择他们认为最合适的地区，使得公共产品的提供成本最小 化。这样将导致地方政府之间的竞争，结束中央政府的垄断。为达到吸引更多的 居民，使税收收入最大化，各地政府必然尽可能的提高行政效率，减少冗员，降 低行政成本，缩小总体规模。 对于上述结论，实证分析没有像理论分析那样得出财政分权与政府规模间必 然存在因果关系的结论。奥茨利用美国4 8 个州的地方政府和4 3 个国家的中央和州 政府横截面数据作样本，其结论并没有支持“怪兽”模型。他的研究表明财政分 权程度和政府规模大小之间不存在必然的因果关系1 9 。而m a r l o w ； u 用1 9 4 6 至1 9 8 5 年阃的美国数据，证明了政府的整体规模( 包括联邦政府和州一级的政府) 与财 政分权之间存在反向关系。他证实了布坎南的“怪兽”模型2 0 。同样，c x r o s s m a n 通过对美国各州数据的分析，得出财政分权与政府规模之间存在关系的结论。不 过，g r o s s m a n 认为从中央政府对地方政府的转移支付是政府规模扩大的主要原因。 中央向地方政府的财政转移支付弱化了地方政府财政的预算约束，导致其行政规 模扩大2 1 。 同样，黄佩华的研究也证明了上述结论。她的研究分析表明，财政分权造成 我国地方政府人员过多、机构臃肿。面预算外收入规模的扩大加剧了这一趋势2 2 。 7 分级财政体制下政府的职能划分 j i n 和z o u 首次将财政分权分为收入分权和支出分权，运用1 9 8 0 至1 9 9 4 年间3 2 个工 业国家和发展中国家的数据，分别检验财政收入分权和财政支出分权对政府规模 的影响。他们认为财政支出分权导致了较小的中央政府规模和较大的地方政府规 模。总之，财政支出分权使整个政府规模扩大。财政收入的分权将导致地方政府 规模的扩大，同时在更大程度上缩小中央政府规模。总体上说财政收入的分权导 致政府规模的缩小”。 而奥茨从规模经济的角度出发，认为分权会导致政府规模扩大。因为财政分 权可能引起政府支出的规模经济的损失”。另外，财政分权中，经常会出现地方政 府权力和责任不对等的情况。中央政府将财政责任一味地摊给地方，同时又没有 对地方政府相应的财政收入来源给予保证。国际经验表明，在收入分权的同时， 如果没有同样程度的支出结构的调整，地方政府一般会表现出以下两种行为。即 地方公共品供给不足，或地方政府因此向中央政府施压以获得更多的转移支付， 以便支持地方财政。对此现象分析较为全面的是w a l l i c h 关于俄国财政联邦的研究 2 5 。 综上所述，以上学者对财政分权与政府规模之间关系的研究结果不一。政府 规模的大小受到人口规模，经济发展水平，财政结构和财政管理等因素的影响。 我们很难将财政分权这一因素单独分离出来考察。笔者认为，在中国要素流动性 不是很大的情况下，地方之间的竞争不会成为限制政府规模的因素。在我国，财 政分权导致了更大的政府规模，这在一定程度上与我国处于经济转轨时期有关。 一方面计划经济尚未结束，庞大的国有经济及相应的管理体制需要继续保持，原 来计划经济时期形成的政府职能不能立即取消，另一方面，市场机制的引入又需 要有相应配套的政府调控机制，需要建立相应的政府机构，加上计划和市场两种 体制摩擦造成的特殊的转轨问题也需要政府出面解决，所以，改革开放以来的财 政分权导致政府规模膨胀也就不足为奇了。在我国，财政分权导致了更大的政府 规模，是与我国的政府职能的划分紧密相关的。在后面的章节中，我们会进一步 的详细分析财政分权在我国实施的过程中与其初衷的背离。 三、财政分权与制度刨新 财政分权给予地方一定的资源配置权利，使地方政府和企业进行制度创新成 为可能。首先，中央政府将部分权利下放到地方政府，地方政府便有了独立的经 济利益和预算约束，从而具有较大的动力去发展经济，最大化其剩余索取权。其 次，分权造成地方之间展开对各种生产要素的竞争，进一步推动了制度创新。地 8 分级财政体制下政府的职能划分 方政府通过对生产要素的合理配置可以获得更多的财政利益。b r e t i o n 认为，政府 竞争不仅发生在同一级政府之间，而且发生在不同等级的政府之间，水平竞争和垂 直竞争都可能改进公共品的供给效率。而我们讨论的更多的是水平竞争。因为中 央政府和地方政府之间的竞争受到较大的行政力量的干预，两者不可能在公平的 环境下竞争。t i c b o u t ( 1 9 5 6 ) 认为地区间的竞争使那些更能根据居民需要提供公共 物品和服务的地区吸引更多的生产要素，增大当地政府的税收，促进当地经济的 发展2 6 。在财政分权的情况下，地方政府具有信息优势，可以因地制宜。他们根据 本地居民的偏好和地方的资源禀赋制定出最适宜本地经济发展的投资政策、法律 制度和产业政策，吸引更多的外资，从而实现地区经济的腾飞。地方政府经常被 视为政策实验室。因为不同的地方政府可以进行不同的政策试验，分权后的地方 政府的政策选择有可能同时考虑几种不同政策的优势。而中央政府每次只能试验 一种政策。后者要经过很长的时间才能得出较好的新政策。当某一种政策预期的 收益比较低时，地方政府进行政策试验可以反映潜在收益分布的信息。在分权体 制下，两个地方政府政策制定者可以通过互相观测对方的政策决策和政策收益来 制定本地的政策。 对转型国家的政府来说，分权在一定程度上促进了他们的经济转型。杨瑞龙 认为分权后的地方政府在我国向市场经济体制变迁的过程中起了“制度变迁的第 一行动集团”的作用。他首先提出了“中间扩散型制度变迁方式”理论”，其后又 提出“地方政府是连接中央治国者的制度供给意愿和微观主体制度需求的重要中 介”的观点2 3 。地方政府参与制度创新为中央治国者创造了一个低成本、低风险的 知识传递和积累机制。一些文献表明，2 0 世纪8 0 年代以来的分权化改革导致了地 区之间的竞争，而地区之间的竞争的加剧又进一步引发了地区国有企业的民营化。 然而，朱恒棚通过实证分析否认了此结论。他指出地方政府推动公有制企业民营 化的主要动因一方面来自财政方面，r p l 9 9 4 年分税制改革给地方政府造成的财政 压力和地方政府的预算约束硬化；另一方面来自于非国有经济发展，即非国有经 济比重提高对改善地方财政状况具有作用2 9 。而钱颖一等人则从地区间的竞争得出 了“保护市场的联邦主义”理论，并认为地区间的竞争对近2 0 年中国经济的崛起 扮演了重要的角色。 四、财政分权与地区不平衡发展 财政政策的目标有三个：资源配置，收入再分配，宏观经济稳定。为了达到 资源配置的较高效率，第一个目标的绝大部分应该由较低一级的政府来执行。而 后两个目标却应该由中央政府来实施，以实现宏观经济的稳定。分权可以带来经 9 j p * 分级财政体制下政府的职能划分 济的增长，效率的提高，然而效率的提高必然会在一定程度上扩大贫富差距。c a r l o s g i lc a n a l c t a 等人以1 7 个o e c d 国家为样本，采用不同的衡量指标，得出地区差距与 财政分权之间成反向关系的结论3 0 。另外一些学者认为财政分权导致了地方保护主 义，重复建设，以及地区之间的不平衡发展。y o u n g 的研究表明由于中国改革是 渐进式的，先放开的部门就有动机去获取未放开部门的租金。地方政府之间因争 夺租金而展开的争夺使国内市场零碎化，地区产业结构扭曲，最终没有按照地方 的比较优势进行合理的分工孔。而n a u g h t o n 通过比较1 9 8 7 年和1 9 9 7 年期间中国省 际工业品的贸易流量，证明全国的市场不是零碎的而是一体化的3 2 。p o n c e t ( 2 0 0 3 ) 认为1 9 8 7 至1 9 9 7 年间，国内省际贸易下降，国内市场有走向非一体化的危险3 3 。 l ij i e 等人认为国内的财政分权，特别是税制改革与对外的贸易保护导致了地方保 护主义3 4 。 财政分权使得地方具有独立的经济利益，地方保护可以使得地方最大化自己 的财政收入资源。分权化改革使得中央和地方政府的收入格局受到冲击。中央没 有足够的财力来通过转移支付来减少地区之间的差距，从而加剧了富裕地区和落 后地区的差距。伴随着中国放权让利式的改革，1 9 9 4 年分税制改革给地方政府造 成了很大的财政收支压力。中央政府在下放事权的同时并没有合理的下放相应的 财权，地方政府的财政自给率严重下降。地方政府为了保留更多的自由资金，纷 纷将预算内资金转移到预算外，造成非体制外的收入膨胀，贫富地区提供公共物 品和服务的能力差距也在逐渐拉大。由此，区域差距进一步扩大。 通过对上述文献的梳理，我们可以看到财政分权在带来资源更有效的配置， 经济发展，以及制度创新的同时，也存在一些副作用。即中央的财力下降造成宏 观经济不稳定，地方经济发展不平衡，以及地方保护主义严重等问题。尤其在我 国，财政分权的实施在一定程度上被扭曲，极大地背离了其初始原则。 另外不少学者认为客观上存在一个最优的分权点。王绍光认为一国中央政府 财政的收入或支出不应该低于财政总收入或总支出比重的5 0 或占国内生产总值 比重的1 0 。如果一个国家在以上四个方面都低于此标准的话，就被认为超出了 分权的底线”。梁军和宋迎春通过以国家公共产品，地方公共产品和私人资本为投 入变量的c o b b d o u g l a s 生产函数的分析表明，当地方政府占有的税收收入的比例 等于地方公共产品的弹性除以地方公共产品的弹性与国家公共产品的弹性之和的 所得时，财政分权度达到最优3 6 。笔者认为，关于分权的底线，并不存在一个明确 的答案。因为国家的大小，政治制度的形式，人口的大小，经济发展水平以及文 1 0 分级财政体制下政府的职能划分 化背景都在一定程度上影响最适宜的分权程度。 财政分权的最优点的存在使我们不得不思考，如何在各级政府之间合理地分 配职能，使得在达到最优分权的同时，最大化的促进经济的发展。 第三节本文的研究视角及结构安排 我国改革开放的过程也就是财政权利的下放的过程，分权让利，分灶吃饭， 财政包干，直到1 9 9 4 年实行分税制改革的财政分权化过程。分税制改革进行制度 设计时较多地参考和借鉴了国际上关于财政分权的研究和经验，是我国朝着公共 财政体制的第一次努力并构建了基本的分权体制。分税制以后的一段时间里，地 方财政收入占全国财政收入比例一直保持在4 5 - 5 0 之间，我国财政体制呈现明显 的财政分权特征。分税制下，中国的财政体制存在一系列的问题，其原因是多方 面的，既有财政体制本身的缺陷，也有更深层次上的整体制度环境。 对于我国的财政体制，当前国内外学术界有一种看法，即在1 9 9 4 年分税制改 革中，地方政府没有赋予相应的征税自主权，特别是没有税收立法权，是个重大 缺陷。针对这一问题，很多经济学家围绕如何赋予地方政府税收立法权以及如何 赋予地方政府举债权力都提出了很多建议。相关的文献也可谓汗牛充栋。通过分 析，本文试图从中国的高度集权的政治体制和分权化的财政体制构成的特殊国情 入手，提出不同的建议。本文认为，仅仅从国外财政分权理论和发达国家的实际 做法出发来建议如何完善中国的分税制改革是不适当的。如果赋予地方政府税收 立法权，地方政府有开征新的税种，改变税率的权力，那么在缺乏对地方政府有 效监督与约束机制的情况下，现有分税制所取得的成果就会功亏一篑。 本文以第二代财政联邦主义的分权理论为分析基础，从我国中央与地方间财 政事权与财权关系的演变过程入手，并选取美国财政联邦主义制度和法国财政事 权的历史演进过程，分析其内在的发展规律，从中引出可供我国借鉴的经验。最 后，提出短期内的解决办法，即在加大转移支付的同时，强化中央政府对地方政 府的财政监督机制，构建并维持收入集权、支出分权的财政体制，加强中央政府 对地方政府的宏观调控能力。 文章分为五章，按研究问题的一般思路展开，逻辑关系如下： 分级财政体制下政府的职能划分 第二章财政分权条件下政府职能的界定与划分原则 财政分权( f i s c a ld e c e n t r a l i z a t i o n ) 不是孤立的现象，它是政治分权( p o l i t i c a l d e c e n t r a l i z a t i o n ) 和管理分权( a d m i n i s t r a t i v ed e c e n t r a l i z a t i o n ) 在财政制度上的反映， 或者可以说，以上三方面的分权改革是密切联系，不可分割的。美国哈佛国际发 展研究院的j o h nm c o h e n 等人认为，有政治分权( p o l i t i c a ld e c e n t r a l i z a t i o n ) ，行 政管理分权( a d m i n i s t r a t i v ed e c e n t r a l i z a t i o n ) ，空间分权( s p a t i a ld e c e n t r a l i z a t i o n ) 和市场分权( m a r k e td e c e n t r a l i z a t i o n ) 四种类型。而本文从政府向市场分权以及在 政府不同级次之间的分权出发，来具体探讨各级次政府职能的具体划分，同时构 架了在分级财政体制下政府事权的划分原则以及在此基础上的财权划分原则。对 于地方政府事权和财权的缺口，由中央向地方的财政转移支付来弥补。 第一节分级财政管理体制的事权划分原则 政府的财政职能主要是通过其支出反映的，对于政府间财政支出划分，英国 学者巴斯持布尔( c e b a s t a b l e ) 提出了三项原则： 第一是受益原则。凡政府提供的服务，其受益对象是全国公众，或相关国家 范围内的整体利益，则应划分为中央财政的公共支出；凡其受益对象是不同范围 级次的民众，或与地方利益有直接关系的，则支出应属于地方财政的公共支出。 1 2 分级财政体制下政府的职能划分 第二是行动原则。凡政府公共服务的实施在行动上必须统一规划的领域或财 政活动，其支出应属于中央财政的公共支出；凡政府公共活动的实施必须是因地 制宜的，其支出应属于地方财政的公共支出。 第三是技术原则。凡政府活动或公共工程，其范围广、规模庞大，需要高度 技术才能完成的项目，其支出应归属中央财政；一般性的而又需要适时进行监督 的活动或公共工程，应归于地方财政支出。 美国经济学家阿图埃克斯坦( o e c k s t e i n ) 更重视决策程序问题。他认为， 较之中央政府决策，地方政府通过一项决策程序所需要的时间更短一些。中央决 策本来即使是科学的，也常常会因为决策程序过长而时过境迁。并且，地方政府 决策更能够符合本地居民的利益，体现本地居民的偏好和习惯，因而主张除国防、 外交、国家管理等项支出需要由中央财政承担之外，其他支出应主要由地方财政 负责。埃克斯坦还把公共产品的层次性问题看作是公共财政的主要内容，认为公 共财政经济学最具有意义的问题之一，也是确定哪一级政府最适合于处理哪一项公 共事务。此外，美国经济学家塞力格曼( s e l i g m a n ) 强调以效率为标准划分支出，提 出规模较大的支出归中央财政，规模较小的支出归地方财政的观点。美国财政学 者费雪( r o n a l d d f i s h e r ) 在分析地方财政支出时认为，外溢性较小和地方性较强 的公共产品，包括基础设施、警察、消防等，更适合于由地方政府提供”。 除了这些有关财政支出划分原则的观点之外，还有研究者提出了均衡原则， 认为社会经济的平衡发展是相对的，不平衡才是绝对的，各个地区、各个产业之 间的不均衡是客观存在的。而不均衡如果任其存在和发展，将有违公平并损害效 率。因此，均衡地区差别，产业差别等支出属于中央财政。这些观点，使得各级 政府的财政支出与其职责范围之间形成了密切的对应关系，并且也极大地影响了 西方国家财政支出的实践。 第二节财政三大职能上的事权划分 马斯格雷夫( m u s g r a v e ) - 早在1 9 5 9 年已经论证了政府传统的三个经济职能：实 现社会资源的效率配置，促进收入分配，维持经济稳定和发展。其中，前两项涉 及微观经济领域，后一项涉及宏观经济领域。这一分类不仅简洁地勾勒出政府介 入经济生活的主要轮廓，而且既与传统理论接轨也与经济学的新发展相合拍， 因 此一直被广为采纳。 分级财政体制下政府的职能划分 一、资源配置职能 资源配置，广义的理解是指社会总产品的配置。狭义的理解是指生产要素的 配置。不论作何种理解，资源配置就是运用有限的资源形成一定的资产结构、产 业结构以及技术结构和地区结构，达到优化资源结构的目标3 8 。世界上所有国家都 将高效地配置资源作为头等重要的经济问题， 这也是经济学的核心问题。 众所周知，在市场经济条件下，市场机制在资源配置中起基础性作用，在没 有政府介入的情况下，市场会通过价格与产量的均衡，自发地形成一种资源配置 状态。但是由于存在市场失效，市场自发形成的配置状态，不可能实现最优的效 率结构，因而需要政府的介入。市场失灵的领域大多为公共产品和具有外部效应 的产品的提供上面。 这里，各级政