（国民经济学专业论文）河南省基础设施民营化研究.pdf

内容摘要 基础设旌主要是指关系到国民经济整体利益和长远利益的物质资本。主要包 括电力、燃气、水利、交通、仓储、通讯等。长期以来，在我国传统体制下，基 础设施被认为应由国家专营，政府几乎垄断了基础设施的规划、筹资、建设、运 营和维护，但由于科技的进步、社会的发展，基础设施由政府专营的种种弊端逐 渐显见，影响了我国以市场化为导向的经济体制改革的深入发展。2 0 世纪9 0 年 代以来，有关基础设施民营化的呼声开始出现，围家相继放松了某些基础设施行 业的进入管制，很多地方也开始出现了一些民营化的尝试，取得了一定的效果。 河南是一个典型的发展中省份，基础设施整体水平不及周边其他省份，并且 基础设施领域市场化改革起步较晚，因此在民营化进程中还存在着诸如保守思 想、垄断惯性、政府失信等问题，阻碍着基础设旌的进一步发展，不利于河南省 全面建设小康社会的目标实现。 因此本文总结出河南省民营化进程中出现的四个主要问题，分别提出了对策 建议，以期为加快河南省基础设施民营化进程提供借鉴。主要包括重塑科学的监 管机制，包括四个监管部分的再造，其中重点做好对监管者的监管；建立合理的 定价机制，引进价格听证制度，重视群众的意见；政府要积极提供政策支持和法 律保障，落实投融资体制改革，做好相关的立法工作；对于民营企业自身来说， 也要加快自身实力增长，理性投资基础设施领域。 虽然目前理论界中关于基础设施民营化问题的研究出现很多争议，实践中也 有部分民营化项目进行的不太成功，产生了一些复杂的社会影响，因此有些学者 对于民营化这一理论前提提出了质疑，但本人认为，任何理论都具有时代背景， 当前所出现的问题f 是由于现实巾所存在的障碍造成的，因此必须从问题着手， 要注重实践中的操作，将这些障碍一一剔除，为基础设施民营化的继续发展扫清 道路。 关键词：基础设旌民营经济国家垄断放松管制 a b s t r a c t t h ei n f r a s t r u c t u r er e f e r st oc o n c e r n i n gt h ew h o l ei n t e r e s t so fn a t i o n a le c o n o m y a n dm a t e r i a lc a p i t a li nt h el o n g t e r mi n t e r e s t i tm a i n l yi n c l u d e se l e c t r i c i t y ，g a s ， w a t e rc o n s e r v a n c y ，t r a f f i c ，s t o r a g e ，c o m m u n i c a t i o n ，e t c f o ral o n gt i m e ，i no u r c o u n t r y 。st r a d i t i o n a ls y s t e m ，t h ei n f r a s t r u c t u r es h o u l db em o n o p o l i e db yc o u n t r y , a n d t h e g o v e r n m e n tn e a r l ym o n o p o l i z e s t h e p l a n n i n g ，f u n d r a i s i n g , c o n s t r u c t i o n ， o p e r a t i o na n dm a i n t e n a n c eo ft h ei n f r a s t r u c t u r e b e c a u s eo ft h ed e v e l o p m e n to f s c i e n c ea n dt e c h n o l o g y , i n e f f i c i e n c yo ft h em o n o p o l i e di n f r a s t m c t u r eh a sg r a d u a l l y a p p e a r e d ，a n dh a si n f l u e n c e do u rc o u n t r y sm a r k e tr e f o r mt h o r o u g i l l y s i n c e1 9 9 0 s ， t h ev o i c ea b o u ti n f r a s t r u c t u r ep r i v a t i z a t i o nb e g a nt oa p p e a r , a n do u rc o u n t r yh a s r e l a x e ds o m ei n f r a s t r u c t u r ec o n t r o l l i n gi ns u c c e s s i o n al o to fp l a c e sb e g i nt ot r yo fi t ， a n dh a v em a d ec e r t a i nr e s u l t h e n a ni sat y p i c a ld e v e l o p i n gp r o v i n c e t h ei n f r a s t r u c t u r el e v e li si n f e r i o rt o o t h e rp r o v i n c e s ，a n di nt h ei n f r a s t r u c t u r ef i e l d ，m a r k e tr e f o r ms t a r t sr e l a t i v e l yl a t e s o m em a t t e r se x i s ta m o n gt h ep r o c e s si nt h ep r i v a t i z a t i o n ，s u c ha sc o n s e r v a t i v ei d e a ， m o n o p o l i z ei n e r t i a ，g o v e r n m e n tl o s ei t sp r o m i s e ，w h i c ha r eh i n d e r i n gt h ef u r t h e r d e v e l o p m e n to ft h ei n f r a s t r u c t u r e ，a n da r eu n f a v o r a b l et ot h eg o a lo fb u i l d i n gt h e w e l l - o f fs o c i e t yi nh e n a np r o v i n c e s ot h i st e x ts u m m a r i z e sf o u ri m p o r t a n tm a t t e r si nt h ep r i v a t i z a t i o np r o c e s so f h e n a np r o v i n c e ，a n dp r o p o s e ss o m es u g g e s t i o n ss e p a r a t e l yw h i c ha r eh o p e dt o r e f e r r i n go na c c e l e r a t i n g t h ei n f r a s t r u c t u r e p r i v a t i z a t i o np r o c e s s t h es u g g e s t i o n s i n c l u d e r e g u l a t i o nm e c h a n i s m ，i n c l u d i n gf o u rp a r ts u p e r v i s i o n ，e s p e c i a l l yt h e s u p e r v i s i o n o nt h e p e r s o n s w h os u p e r v i s e ；s e t u pr a t i o n a lp r i c i n gm e c h a n i s m ， e s p e c i a l l yt h eh e a r i n gs y s t e mo fp r i c e s ，a n dp a ya t t e n t i o nt ot h em a s s e s ls u g g e s t i o n ； t h eg o v e r n m e n ts h o u l do f f e rp o l i c ys u p p o r ta n dl a wt oe n s u r ea c t i v e l y , e s p e c i a l l y i m p l e m e n tt h es y s t e mr e f o r mo fi n v e s t m e n ta n df i n a n c i n g ，a n dd oag o o dj o bo f r e l e v a n tl e g i s l a t i o n ；p r i v a t ee n t e r p r i s e ss h o u l da c c e l e r a t et h e i ro w ns t r e n g t hg r o w t h ， a n dr e a s o n a b l y i n v e s tj nt h ei n f r a s t r n c t u r ef i e l d t h o u g ht h e r ei ss o m ed i s p u t ei nt h et h e o r e t i c a lr e s e a r c ho nt h ei n f r a s t r u c t u r e p r i v a f i z a t i o n ，p a n i a li n f r a s t r u c t u r e sp r i v a t ep r o j e c t sg o i n go na r en o tq u i t es u c c e e d i t h a sp r o d u c e ds o m ec o l e i p l e xs o c i a li n f l u e n c e s s o m es c h o l a rt h e r e f o r eh a v eq u e d e d a b o u tt h ep r i v a t i z a t i o nt h e o r y b u tit h i n kt h a ta n yt h e o r yh a v e p e r s o n a l l yb a c k g r o u n d n o wt h ep r o b l e mi sc a u s e db yr e a l i t yo b s t a c l e ，s oi tm u s tb e g i nf r o mp r o b l e mi t s e l l a n de m p h a s i z ep r a c t i c eo p e r a t i n g t h e s eo b s t a c l e sa r er e j e c t e do n eb yo n e a n dt h e r o a do fi n f r a s t r u c t u r ep r i v a t i z a t i o nw i l lb ec l e a r e da w a y k e y w o r d s ：i n f r a s t r u c t u r ep r i v a t e e c o n o m y n a t u r a l m o n o p o l y c o n t r o lr e l a x i n g 1 1 1 郑重声明 本人的学位论文是在导师指导下独立撰写并完成的，学位论文没 有剽窃、抄袭等违反学术道德、学术规范的侵权行为，否则，本人愿 意承担由此产生的一切法律责任和法律后果，特此郑重声明。 学位论文作者( 签名) ： 王曼雷 z 。0 5 年5 月i5曰 引言 引言 关于基础设施的概念，国内外学者至今没有一个统一的认识( 详细的概念界 定见附录a ) 。基础设施一词，最早是作为工程术语而使用的，主要是指建筑物 的基础部分。二十世纪四十年代中后期，西方经济学家开始将“基础设旎”一词 引入社会经济结构和经济发展理论的研究之中，以基础设施来概括为社会生产提 供一般生产条件的部门与行业，从而使基础设施由一个单纯的工业术语演变成为 一个重要的经济术语。在英文中，基础设施有一个现成的专门名词即 “i n f r a s t r u c t u r e ”，但许多发展经济学家在讨论基础设施与社会其他部门和私 人投资的相互关系时，主要使用了“s o c i a lo v e r h e a dc a p i t a l ”( 社会先行资本) 这一概念。 作者认为基础设施是社会经济发展的先行资本，是一国或地区存在和发展的 基础，有狭义和广义之分。狭义的基础设施主要指的是经济类基础设施，包括交 通运输、通讯、电力、供排水等公共设施和公共工程等；广义的基础设施除此之 外，还包括教育、法律、卫生以及行政管理等部门，但一般1 i 包括能源、原材料 等基础工业。 文章所讨论的基础设施指的是狭义的基础设施，主要包括以下三大行业( 参 看2 0 0 4 年河南统计年鉴对固定资产投资的分类方式，见图o1 ) 。而当前很 多学者所讨论的公用事业所涉及的行业大都包括在下面的基础设施当中，如电 力、热力、煤气、供水、电信、环境卫生设施等。因此文章所讨论的基础设施民 营化问题也涵盖了公用事业民营化的一般问题。 在我们国家很长时间以来，基础设施都是由国家和政府财政投资兴办，从投 资决策、资金筹集、施工建设到经营管理，均在部门内封闭运行，投资主体单一 化的格局一直没有得到根本改变，城市之间也是地盘割据、市场封闭，企业之间 没有竞争，管理粗放，造成行业发展缓慢。至今很多领域仍以所有制为标准，阻 碍或限制民间资本进入，甚至对外资丌放了的行业，对民间资本仍不开放，被称 之为“计划经济的最后堡垒”和市场经济的“边疆”。这一堡垒如何被打破、 “边疆”如何去开拓，成为当前公共( 行政) 管理学界和经济学界广泛讨论、研究 的话题。 引言 图o - 1 ： 与此同时，经过改革开放2 0 多年，我国民营经济却日益发展壮大，民营企 业竞争力增长势头强劲，为国民经济发展做出了巨大贡献。随着中国加入w t o 和 经济全球化的发展，民营企业还跨出国门，走向世界，显示出了其前所未有的经 济实力。 由此许多经济学家提出，基础设施国家专营状态己不适应时代发展，应该对 其进行改革，而改革的关键就在于引入竞争机制，鼓励民间资本进入基础设施领 域，实行基础设施民营化。随着时机的成熟，政府逐渐放松了某些基础设施行业 的诸多限制，出台了一系列政策法规( 参见附录b ) ，降低了基础设施领域的进 入门槛。各地的道路和交通、电信、自来水供给和燃气管网建设和配送服务等基 础设施次第开放。 河南是中华文明的发源地，它北依京津，南联江汉，西牵关中千里沃野，东 接江浙沪经济龙头，是南来北往、东进西去的必经之地。西气东输、西电东送、 引言 南水北调等关系国计民生的重点工程无不与河南发生联系，纷至沓来的大项目蕴 含着无限的发展潜力，市场之大，强烈地吸引着众多商家。进入了新世纪，河南 的发展也面临着新的挑战。与周边发达地区相比还有一定的差距，经济结构还不 尽合理，工业基础还不够强大，城镇化水平还相对较低。当前国内很多省份都在 积极进行基础设旌领域民营化改革，河南省作为中原大省也将紧跟改革步伐。然 而，由于河南省基础设施民营化改革起步较晚，进展较慢，并且在民营化进程中 出现了种种经济问题和社会问题，影响了基础设施的健康发展。 因此文章试图通过借鉴发达地区的成功经验，运用其他经济学家已有的研究 成果，来分析各种问题。提出了解决这些问题的相应对策和建议，以加快基础设 施民营化进一步发展，不仅有助于转变政府职能，完善市场经济，提高基础设施 运营效率，改善人民生活，而且在指导河南省自然垄断行业市场改革和发展方面 具有现实意义。 文章把基础设施民营化的理论研究推向了一个新的阶段，将对河南经济发展 有重要的参考价值。其中首次将民营化理论应用到河南省的基础设施领域改革中 来，并结合了河南省近几年来的基础设施民营化的实际案例，重点研究了民营化 进程中所出现的问题，这是本文的创新所在。 文章遵循应用经济学研究的传统方法：先理论，后实践，再分析，汲取目前 经济学界已经被广泛采用的理论根据作为分析研究的基础，当然在具体应用上还 有所甄别。并且结合河南省的民营化实践，分析其中的问题，最后给出相应的结 论。文章把理论规范、实证研究和典型案例研究相结合，既注重唯物辩证，又努 力创新，以做到理论实践相结合，前后一致。 按照逻辑顺序，文章主要包括以下几个部分的内容： 引言。主要对基础设施的概念进行了界定，然后介绍了文章的研究背景、选 题意义和创新点，以及研究方法和全文安排，为全文展开进行铺垫。 第一章：介绍了国内外学者对基础设施民营化的研究现状，为基础设施民营 化的研究提供理论基础。 第二章：从基础设施和公共产品的联系和区别出发，对基础设施民营化的原 因进行分析，论证了基础设施民营化的必要性。 第三章：介绍了基础设施民营化的模式和实践案例，然后对国内外基础设施 引言 民营化实践的案例进行简要描述。 第四章：对河南省基础设施的现状和民营化案例进行分析。首先对河南省基 础设施的现状进行了比较分析和评价，然后对河南省天伦集团参与基础设施民营 化案例进行分析，并总结了成功经验。 第五章：总结河南省基础设施民营化进程中存在的社会经济问题，主要提出 了四大问题，这些问题都影响了河南省基础设施民营化的正常发展。 第六章：为加快河南省基础设施民营化进程提出对策建议，以使基础设施领 域改革朝着健康方向发展。 结束语。纵观世界各国，经济发展必然基础设施先行，因此要加快基础设施 民营化步伐，以进一步提高我省经济发展水平。 本文中的第五、六章为研究重点，也即难点，目前理论界对基础设施民营化 进程中出现的问题越来越关注，出现很多争议，有些民营化项目理论上可行，但 在实践中受到了很大的局限性，因此有些学者对于民营化这一理论前提提出了质 疑，但本人认为，更要注重实践中的操作问题，否则再好的理论也未能立足。 4 第一章基础设施民营化的相关理论 第一章基础设施民营化的相关理论 1 1 基础设施民营化的概念 2 0 世纪7 0 年代，一场声势浩大的私有化运动从西方兴起，继而波及了全球 乃至发展中国家，引起了经济学界对政府管制和垄断效率的质疑，国内学者也提 出了改革政府管制体制，将竞争机制引入自然垄断领域，从而实现民营化的要求。 虽然将“民营化”译成p r i v a t i z a t i o n ，但他的具体含义与西方的私有化概念是有 所不同的。广义而言，“民营化”可晃定为更多依赖民间机构，更少依赖政府来 满足公众的需求。民营化可以通过许多不同的技术和方法来实现，从不同国家和 不同情境中讨论民营化，含义都有所不同，由此也引发了各种概念的混淆和争议。 在我国，“非国有化”、“股份化”、“政府撤资”等都可以认为是民营化的同义词； 而“公司化”、“商业化”、“市场化”等既可以用来指代民营化，也可以泛指政府、 企业在市场环境下运营的一切努力。 目前，经济学界出现一个较“p r i v a t i z a t i o n ”更少引起争议的词3 p ( p r i v a t e p u b l i cp a r t n e r s h i p ，缩写为3 p ) 正在普遍被接受，可以翻译成“公私伙伴关系” 或“官督商办”。3 p 可界定为政府部门和民间部门之间的多样化安排，其结果是 部分或传统上由政府部门承担的很多活动可以由民间部门来承担。 由此，我们所讨论的基础设施民营化就是指；将竞争引入传统的长期由政府 包办的基础设施领域里，改变基础设施建设国家专营的传统观念，强调民间资本 也可以进入该领域，通过市场竞争的方式，提高服务水平和效率。这是超越社会 政治制度的世界性浪潮。 1 2 基础设施民营化国内外研究综述 2 0 世纪二战结束到7 0 年代以前，西方国家一直奉行凯恩斯主义理论，政府 直接参与经济活动，大批国有企业掌握自然垄断行业的经营，由于政府介入在一 定程度上弥补了市场失灵，因此二战以后的经济得到较大发展，但是到了7 0 年 代，宏观经济却停滞不前，物价上涨，通货膨胀严重，失业人数急剧增加：尤其 是国有企业效率低下、亏损严重，加重政府财政负担。由于现实经济的困境，导 第一章基础设施民营化的相关理论 致了一些经济学家展开了对政府管制理论的深入研究，引发了对国有经济效率的 质疑。 1 9 7 1 年，美国经济学家斯蒂格勒提出了“管制俘获理论”( t h e o r y o f r e g u l a t i o n c a p t u r e ) ，从政府管制的利益导向着手，分析评判各种利益集团对管制政策形成 的作用和导向的影响，对市场经济条件下政府管制可能存在的弊端进行了分析， 从总体上揭示政府管制政策的局限性。该理论认为：受管制企业为寻求垄断而采 取各种行为，在政府管制高层面上所产生的效用与政府管制当局致力于追求社会 公共利益目标相反，政府管制实际上就是为了满足产业对管制的需要而产生的， 即所谓的立法者为产业所俘获；而管制当局最终会被产业所控制，即所谓的执法 者为产业所俘获。当时，“管制俘获理论”已经成为对政府管制最具挑战性的诘 难。 因此，7 0 年代以来，“管制失灵论”以及“放松管制”的理论呼声h 益高涨， 而“可竞争理论”则是这种思潮转换的重要理论支柱。 美国新福利经济学家鲍莫尔在1 9 8 1 年1 2 月2 9 日就任美国经济学会主席的演 说中，首次阐述了“可竞争性市场理论”( t h e o r yo f c o n t e s t a b l em a r k e t s ) ，该 理论认为产业市场中不必存在大量的企业，只要具有潜在的竞争压力，即存在一 个没有进出壁垒的市场结构，就能带来良好的企业行为和市场绩效，它可以是寡 头市场，甚至是垄断市场。这一理论引起了学术界的广泛争论，但由于基础设施 产业属于自然垄断行、i k ，具有市场进出成本，因此该理论对于基础设施行业来说 仍然具有局限性。 1 9 8 7 年，斯蒂格利茨和夏平顿提出了“私有化基本定理”或“不相关定理” ( p r i v a t i z a t i o np r i n c i p l e ) ，是私有化理沦的出发点。根据福利经济学基本原理， 当存在外部性、自然垄断和公共产品时，一般认为需要政府的干预，比如对公共 产品而言，可以利用国有企业来提供公共品，达到有效配置。而夏平顿和斯蒂格 利茨定理认为，如果两个关键的假设条件得到满足：政府是做好事的，即追求 社会目标；o 订立合同不受任何限制，即合同是完备的，那么即使存在不对称信 息，所有权本身也是无关紧要的。因此，民营化比国有企业有任何优势的话，必 须从放松完全合同的假设或修改政府是做好事的假设方面去考虑。沿着这个思 。 ( 美) 鲍谟尔( b a u m 0 1 ) ，帕恩查( p a n z a r ) ，韦利格( w i l l i g ) ，可竞争市场与产业结构理论，1 9 8 2 年版。 6 第一章基础设施民营化的相关理论 路，一些经典的文献，如施密特( s c h m i d t ，1 9 9 6 ) 、拉丰和泰勒尔( l a f f o n t t i r o l e ， 1 9 9 1 ) 。这两个文献的共同假设是政府是做好事的，但是政府的承诺能力是有限 的。得出的结论是，政府越难以承诺，或者制度越不发达，就越应该民营化。另 一些文献，如夏皮罗和威力格( s h a p i r o w i l l i g ，1 9 9 0 ) 、波依科、斯雷佛和威 斯尼( 音译，1 9 9 6 ) 、拉丰和麦龙( 音译，1 9 9 7 ) 从实证角度研究当追求私人目 标的政府控制公共企业情况下，民营化是减少效率损失和防止政治干预的工具。 9 0 年代，美国的格里尔提出了“新公共管理理伦”( t h e o r yo fn e wp u b l i c m a n a g e m e n t ) ，该理论指出，政府管理应广泛引进竞争机制，取消公共服务供给 的垄断性，让更多的私营部门参与公共服务的供给，通过这种方式将竞争机制引 入到政府公共管理中来，从而提高服务供给的质量和效率。之所以需要引入竞争， 是因为竞争有种种好处：竞争可以提高效率，即投入少产出多；竞争迫使垄断组 织对顾客的需要作出反应；竞争奖励革新，而垄断则扼杀革新；竞争提高公营组 织雇员的自尊心和士气。因此，政府为了高效地实现公共服务的职能，应该让许 多不同的行业和部门有机会加入到提供服务的行列中来。 受国外的各种“放松管制”理论的影响，从2 0 世纪8 0 年代起，国内许多学 者和研究机构也在关注这一问题，初期的民营化理论研究主要集中在为基础设施 民营化寻找理论支持。 著名的民间研究机构天则经济研究所，在京成立了“公用事业民营化研 究中心”，为基础设施以及公用事业的民营化问题研究提供了专业平台。其代表 人物如盛洪、茅于轼，研究目标主要集中在为公用事业民营化寻找理论支持，认 为在公用事业这样具体自然垄断特性的行业也可以引入市场机制，以民营替代公 营具有效率优势，民营化改革会提高中国公用事业的整体水平。 北大光华管理学院的张维迎教授认为，基础设施民营化的成功除观念转变 外，还需要其它多方面条件的配合，比如技术发展，定价机制的完善，政府管理 部门的重构等。他认为应该重新阐释新阶段的外资政策，将民资放在与外资同等 的地位上，要关注本国的民营企业家，反对歧视民资而保护外资的做法。 以此为基础，基础设施民营化的研究又延伸到了关于基础设施民营化改革制 度设计和具体措施问题。 文垂海 m 郎营公着荸改可蛆冲精业企一 一端 ， 革改勒布盖t本斯奥d尔里 格乱蚂 p 1美社0 版。出 第一章基础设施民营化的相关理论 浙江财经学院的王俊豪教授主要通过研究西方发达国家如英、美等国的基础 设施民营化历史，从国际经验中为中国民营化改革寻找可资借鉴之处。他认为通 过改革政府管制体制，在具有自然垄断行业的基础设施产业中采取有效竞争，可 以提高经济效率，并且认为经济效率的提高在很大程度上取决于政府所采取的促 进竞争与改进管制效率的政策措施。他认为“有效竞争”是一个由企业适度规模 与适度竞争相结合的区域状态，政府在制定管制政策时，应同时考虑自然垄断产 业的成本若增鲲和竞争机制的积极作用，其目标是两者所发挥的综合作用能使社 会经济效率极大化。 此外还有很多关于具体的民营化方式如b o t 、t o t 等等的具体操作问题、民 营化中的融资问题等等的研究。 伴随着国内许多省市基础设施民营化实践的深入，一些经济学家就重点转向 研究基础设施民营化进程中出现的问题。 中银国际首席经济学家曹远征认为，基础设施民营化中存在许多难以解决的 问题：如市场准入问题、拍卖问题、定价机制问题，消费者权利问题、成本补偿 问题等，都较为复杂。他认为政府信息具有不完全性，因此政府不总是代表消费 者，消费者应获寻多种渠道维护自己的合法权益。 天则经济研究所所长、制度经济学者张曙光认为，完善政府管制制度、强化 和提升政府管制水平是解决民营化负面影响的关键。 社科院法学研究所周汉华教授认为，当前必须解决法律规定的不完善，从法 律和制度上解决民营化中的一系列实践问题。如在基础设施民营化过程中，业界 在切分蛋糕时，消费者作为第三方总是处于弱势，容易出现“政企同盟”，在管 制水平低的情况下，由于缺乏对定价者的制约，民营化可能就意味着涨价。就会 出现开完听证会就涨价的怪现象，有些听证会就成了一种“洗钱”的方式。因此 除了构建有效的监管体制外，还要明确地方公众应享有哪些公共权利。 人民大学行政管理学系毛寿龙教授认为，要强化对政府部门的监督，保障基 础设施民营化进程中的公民利益。通过强化立法机构对选任官员的民主监督，强 化司法机构对一般公务员的司法监督，在制度上完善政府绩效评估。一旦出现政 府部门损害公民的权益，公民就可以提起诉讼，并以此达到对政府行为进行合法 性审查的目的。 第一章基础设施民营化的相关理论 当然在对基础设施民营化理论的研究上，仍然存在着一些理论盲点，如民营 化的具体形式、民营化与市场效率改善、价格管制的“信息悖论”、改革中的利 益协调问题等方面还有待更深入地研究。这些问题不解决，就会阻碍民营化的进 程、影响民营化的效果。 9 第二章基础设施民营化的原因分析 第二章基础设施民营化的原因分析 2 1 基础设施与公共产品的联系与区别 在传统观念中，基础设施属于公共产品( p u b l i cg o o d s ) ，而公共产品在一般 情况下是由政府部门提供的。按保罗萨缪尔森( 美，p a u l - a s a m u e l s o n ) 对公 共产品和劳务的定义，公共产品具有三个特征：效用的不可分割性 ( n o n d i v i s i b i l i t y ) ，消费的非竞争性( n o n r i v a l r y ) ，受益的非排他性 ( n o n e x c l u d a b i l i t y ) ，但是满足这三个特征的物品在现实生活中是不普遍的。因 此，根据这三个特征的满足程度不同，公共产品又可以分为纯公共产品和准公共 产品。纯公共产品如国防、外交、法规、收入分配和政府的转移支付功能：准公 共产品又可以分为自然垄断性公共产品和优效品，其中自然垄断性公共产品具有 供给上的规模效应和排他效应。 因此，基础设施一般被认为具有以下三个特征： 一是基础性 基础设施的基础性体现在两方面：一是基础设施所提供的产品和服务是其他 生产部门进行活动的基础性条件。如三次产业的活动不可能不利用一定的交通、 通讯、电力等；二是基础设施所提供的产品和服务的价格构成了其他部门产品和 服务的成本。正因如此，基础设施又被称为社会先行资本，他所提供的产品和服 务的性能和价格的变化，必然会对其他部门产生连锁反应。 二是自然垄断性 基础设施的自然垄断性表现为两个方面： 基础设施具有大量的沉淀成本。每一类基础设施都建有自己的网络，其建 设和维护费用巨大，是提供基础设施服务总成本的主要部分。而且，基础殴施进 行的是大规模投资，各部分投资具有不可分性，往往一开始就需要投入大量创始 资本。投资一旦实旌，就会形成大量的沉淀资本，而变动成本的比重较小，从而 在客观上形成了市场进入障碍，由此更加强了某些基础设施服务的自然垄断性。 基础设施具有规模经济性。由于项目投资额巨大，动辄上亿元，甚至几十 亿、上百亿，因此经营规模越大，平均单位成本就越低。当然，规模的扩大不是 无限度的，当规模超过了设计能力时，成本增加的程度就会高于效益，关键就在 1 0 第二章基础设施民营化的原因分析 于扩大生产能力。并且基础设施项目投资回收期长，不像常规投资一样，三五年 内就能收回。 三是外部性和公益性 除了不拥挤的乡村公路外，基础设施提供的服务很少具有纯公共产品性，但 外部性却很显然。如污水、垃圾的处理及向居民提供洁净的饮用水有利于人民健 康和环境保护，交通运输的拥挤会造成空气污染和温室效应等。基础设施的产品 和服务往往是针对所有居民的，为整个社会或某一区域的成员共同使用，不能分 割使用。尤其在我国这样一个社会主义国家里，基础设施更被赋予一些公益特性， 需承担一定的社会义务。 由于以上三个特征，基础设施从理论上被认为私人部门无法提供，而应该同 公共产品一样由政府部门来提供。但由于基础设施的多样性，决定了它并非都是 公共产品，只有其中几种可以算得上是准公共产品，如乡村公路；而绝大部分属 于介于公共产品和私人产品之间的混合物品，因此，这一性质从理论上决定了它 的供给方式不一定是公共提供，而可以由私人部门提供。即使是被萨缪尔森作为 纯公共品例子引用的“灯塔”( s a m u e l s o n ，1 8 4 8 ) ，经科斯( 美，c o a s e ) 实证考 察，在英国历史上相当长一个时期( 1 7 世纪下叶到1 8 世纪上叶) ，灯塔恰恰是 由私人部门提供的，并且还十分有效。 1 9 9 4 年，世界银行研究发现，由于基础设施构成有许多种，私人部门提供服 务的可行性也随之有所不同。如下表( 见表2 1 ) 所示，通过对各类基础设施部 门的竞争潜力、货物与服务的特性、以使用费弥补成本的潜力、公共服务义务、 环境的外部因素六种指标进行分析，估算出一个平均值，即可销售性指数，其中 1 0 表示可销售性最低，2 0 表示基本适宜在市场上销售，3 0 表示可销售性最 高。分析之后发现，大部分基础设施项目的市场经营可行性指数都很高( 可销售 性指数 2 o ) ，如电信、天然气、铁路等项目，对于这些基础设施项目，由私人 部门提供的市场操作可行性较大；而有几类比较特殊的项目市场经营可行性指数 较低( 可销售性指数 1 0 ) ，如农村公路、城市道路、管道排污和处理、灌溉主 渠与二级网络，这些基础设施项目，由私人部门提供的操作性可行性较小，可以 暂时由公共部门提供，待市场运作的时机成熟后，再交由私人部门来提供。 第二章基础设施民营化的原因分析 表2 1 ：私人部门提供服务的可行性因基础设施构成的不同而不同 竞争的货物与服 以使用费公共服务 环境的外可销售性 部门和子部门弥补成本义务( 权 潜力务的特性部因素指数 的潜力益问题) 市内电话 由 私人 高中 低2 6 电信长话和附加 高 私人 高极少低 3 0 值 热电 高私人高 极少 高2 6 电力、 输电 低会员高极少低2 4 天然 配电 由 私人 高很多 低2 4 、 天然气生产 高私人高极少低3 0 与输运 路基和车站 低会员 高 由 中 2 0 铁路运输和 客运 局私人品中中 2 6 城市公共汽 高私人高 很多 中2 4 查 城市有轨交 交通 通 局私人 由 中中2 4 农村公路低 公共 低很多高 1 0 运输 干线和支线 巾会员中极少高2 4 道路 城市道路 低 共有财产中极少低 1 8 港口和机场 低会员 向极少 局2 0 设施 港口和机场 服务 局私人局极少局 2 6 城区管道网 中 私人 高很多 2 o 水络 一一 非管道系统 高稆。 局中局 2 4 管道排污和 低会员 由 极少晶l ，8 处理 卫生 公寓污水处 设施 由 会员局 由 2 0 理 一 现场处理局 私人 尚中 高2 4 一 废弃 收集局私人中极少低2 8 物 环境卫生处 中共有财产中极少局 2 o 理 主渠与二级 低会员低中局1 4 网络 灌溉 三级网络( 田 中 私人 高中中 2 4 间) 资料来源：世界发展报告( 1 9 9 4 ) 1 2 第二章基础设施民营化的原因分析 2 2 基础设施民营化具有必然性 早在1 9 9 5 年，国务院发展研究中心举办了“基础设施建设国际高层论坛”， 在会议中明确提出了“民营化是发展趋势”，这在当时来说是相当超前的观念， 但现在来看，基础设施民营化有其必然的原因。 2 2 1 基础设施由政府专营存在效率问题 首先，政府在决策过程中存在信息不足与信息陈旧，每次决策变化的成本较 大，造成相关经营决策总是滞后于市场变化。垮私人部门不同，政府部门不以利 润最大化为目标，其决策者和经营者不具有对经营成果的剩余索取权( r e s i d u a l c l a i mr i g h t ) ，从而缺乏提高效率的激励机制。由此导致冗员充斥，官商作风，不 仅造成效率低下，而且极易滋生腐败。并且政府直接参与投资和经营，难免陷于 纷繁复杂的微观经济事务之中，既不利于政府履行其维护市场秩序和宏观调节的 职能，也不利于企业之间的公平竞争。其次，由于政府主要依赖有限的财政资金 对基础设施进行投入，但随着基础设施建设市场的发展同益广阔，有限的财政资 金显得力不从心，使投资不足成为难以克服的障碍，并且出于缺乏软预算约束和 财务风险管理，忽视基础设施的正常维护，使用者责任缺位，对弱势群体和环境 保护的忽视等问题普遍存在，也造成了基础设施的建设和经营过程中的无效率或 低效率。另外由于缺乏公众监督，很多上马的基础设旋建设项目没有经过严格的 专家论证，公众又找不到合理的途径去实施监督，很多项目就成了“豆腐渣工程”， 给公众的生产和生活带来极负面的影响。由于政府提供基础设施存在如此明显的 低效率，才导致基础设施服务质量和数量不能满足经济和人民生活需要，阻碍了 经济发展和人民福利的提高。据世界银行1 9 9 4 年的发展报告中显示，发展中国 家每年由于基础设施公共提供的无效率或低效率而造成的潜在储蓄损失至少为 5 5 0 亿美元，其中，由低效率的电力生产、输送和销售而造成的电力成本3 0 0 亿 美元，由供水系统管理不善而造成偷漏税所引起的供水成本为4 0 亿美元，由过 度的燃料消耗、冗员等造成的铁路成本为6 0 亿美元，由忽视道路维护而造成的 道路重建投资为1 5 0 亿美元。 第二章基础设施民营化的原因分析 2 2 2 基础设施民营化是社会进步的必然结果 随着科技的发展，社会分工的扩大和组织机构的变化，一方面削弱了基础设 施自然垄断的程度和范围，另一方面又创造了新的竞争领域。如路网的建设维护 和运输服务的提供、电网建设和电力输运与电力的生产、通信网的建设运营与信 息服务提供商的服务及其互联互通可以分开进行，使这些以前具有自然垄断性质 的经济活动，具有了竞争的性质和特点，为民间资本的进入提供了机会和条件。 例如在发明公路收费站以前，高速公路的产权界定以及由此带来的收益内部化就 十分困难，民间资本就不太愿意介入高速公路这种产品的供给。但是现在这个收 费问题解决之后，民间资本就有很强的激励去投资建设高速公路，使基础设施由 私人部门提供的可能性提高。随着遥控电子计价系统的出现，使得在主要道路网 上和城市交通上实行低成本、准确的收费制度成为可能。新技术也使基础设施企 业经营多元化。例如，光纤网络成为煤气、电力输送系统的一部分；电缆、通讯 和电力销售系统将要使用共同的输送、计量和账单系统。在欧洲，电力事业最近 进入通讯领域，而智利的电力事业也已经涉足供水部门。 2 2 3 民间资本投资基础设施领域的实力与日俱增 经过2 0 多年的改革开放，民间投资规模发展迅速，已遍布国民经济1 6 大行 业，在绝大多数竞争性行业，民营企业已基本取代国企成为经济建设的主力军。 从资产规模上看，目前中国城乡居民本外币储蓄余额己超过1 0 万亿元，如果加 上居民手中的现金、国债、股票等，民问金融资本存量实际上已经超过全国国有 资产1 1 万亿元的总资产规模。根据全社会固定资产投资统计，从1 9 8 1 年到2 0 0 3 年，政府投资( 按国有经济口径) 从7 4 5 9 亿元增至2 1 6 6 1 亿元，平均年增1 7 ； 民间投资( 按非国有经济口径) 从1 6 5 亿元增至3 3 9 0 5 6 亿元，平均年增2 7 。 2 2 年间，民间投资的年增幅比政府投资高出1 0 个百分点。急剧增加的民间资本 急于找到新的投资领域，经营基础设施行业的资本规模要求对民间资本来说已经 不是什么难以跨越的障碍。并且同政府投资相比，民间投资能够以较少的资源获 得较快的发展，具有效率高、效益好的特点。 1 4 第二章基础设施民营化的原冈分析 2 2 4 民间资本投资基础设施领域的前景广阔 基础设施尽管有投资大、回收期长、沉淀成本大的特点，但同时也具有规模 效益明显、市场需求广阔、投资回报稳定、政府关心、社会关注的优点。其利润 稳定，旱涝保收，几乎没什么风险，对民间投资者很有吸引力。民问资本投资这 一领域后，通过协议获得相对长时间的运营权，也可以获得长期而稳定的利益。 随着经济的发展，人民生活水平的提高，人们对提供优质基础设施服务的需求逐 渐在增大，选择更加多样化，花钱买服务逐渐成为许多人一种自觉的消费意愿， 因而基础设施经营市场前景非常广阔，被认为是私人部门可以大力开拓的一块疆 土和充分施展拳脚的一个领域。 2 2 5 基础设施民营化有助于国内企业参与国际竞争 我国已加入w t o ，将在有限的时问内开放基础设施市场，在允许外资进入的 基础设施项目上，为保护本国g 日小产业，要让民间资本先进入，提高自身的国际 竞争力，避免较大冲击。诺斯在经济史的结构变迁指出：“在技术没有发生 变化的背景下，通过制度创新或变迁也能提高效率和实现经济增长”。我们说的 基础设施民营化也是一个制度创新，它不仅能提高基础设施领域内的供给效率， 增强自身国际竞争力，而且对我国经济长期稳定发展也有重要的促进作用。例如 铁路，在加入w t o 后，政府必须履行中国铁路包括铁路货物运输业在内的对外开 放承诺，到2 0 0 6 年外资可以控股铁路货运业务，到2 0 0 8 年外资可以独资开办铁 路货运业务。因此，为了应对加入w t o 后的国际竞争，政府必须加快铁路网运系 统改革，将铁路行业逐步向民间资本开放，以增强国内企业参与国际竞争的实力。 2 2 6 基础设施民营化对我国社会发展具有特殊意义 民间资本进入基础设施领域，可以改善地方基础设施产品或服务供给不足的 局面，从而获得更大的政绩；民营企业可以在更广阔的空间里谋求发展，以其高 效和灵活的特点，通过为群众有效率地提供基础设施产品或服务获得长期而稳定 的资本回报。基础设施民营化开辟了一条民问资本与政府资源合理配置的新路， 通过政府与民营企业的多形式合作，达到效益型建设模式，达到“官、企、产” 三赢的社会发展目标。 第二章基础设施民营化的原因分析 因此，自9 0 年代以来，随着我国以市场为导向的经济改革的全面展开和深 入发展，基础设旌的民营化改革也开始了，很多省市也就某些基础设施也进行了 一些民营化改革的尝试。民间投资具有水银泻地，无孑l 不入的特点，从承包、租 赁经营到完全民营化，从公共交通、供电供水，到机场码头、信息通讯等，基础 设旌民营化的形势和范围不断扩大。甚至在一些政府严格管制的领域，出现了基 础设施的政府竞争。这种竞争既有政府部门