（教育学原理专业论文）中等职业教育经费投入中的行为分析.pdf

摘要 中等职业教育是我国职业教育体系中的重要组成部分，是区别于初、高等职 业教育，以培养中等职业技术人才为目标的非精英教育。它作为一种成本高、收 益率相对较低的教育类型，其发展离不开财力、物力的支持。而我国对中等职业 教育的投入却远低于普通教育，国家财政拨款比例也不高，致使中等职业教育经 费一直处于比较困难的境况，分析中等职业教育各种矛盾的原因发现，主要是由 于政府对中等职业教育的重视不够，政府对中等职业教育直接投入较低，对非政 府性投资行为激励不足是问题的关键，本文希望我国政府能够针对国情需要，切 实重视中等职业教育，承担中等职业教育的投资主体地位，并通过法律、政策等 手段增加非政府性投入力度，促进中等职业教育投资的多元化。 本文通过分析我国中等职业教育经费政府投入中存在的问题，分别从政府投。 入的比例较低，政府投入的地区间不均衡，政府投入比重逐年降低，现有财政投 入政策落实不到位等方面进行分析。近而论述中等职业教育经费投入中强化政府 行为的意义，围绕着现存的问题并借鉴国内外中等职业教育投入模式的经验，分 别从政府直接、间接投入中等职业教育的策略选择及政府完善约束自身的法律法 规等方面提出一些建议。 关键词：中等职业教育；经费投入；政府行为 a b s t r a c t a san o n - e l i t ee d u c a t i o nf o r ma i m sa tc u l t i v a t i n gt e c h n i c i a n s ，s e c o n d f l l f y - l e v e l v o c a t i o n a le d u c a t i o ni sa l li m p o r t a n tc o m p o n e n to fv o c a t i o n a le d u c a t i o ns y s t e mi no u r c o u n t r y ，w h i c hi sd i f f e r e n tf r o me l e m e n t a r ya n dh i g h e rv o c a t i o n a le d u c a t i o n t h e d e v e l o p m e n to fs e c o n d a r y l e v e lv o c a t i o n a le d u c a t i o nd e p e n d so nt h ef i n a n c i a la n d m a t e r i a ls u p p o r tf o ri t sat y p eo fe d u c a t i o no fb u tl o w e rb e n e f i t t h ei n v e s t m e n ti n v o c a t i o n a le d u c a t i o ni sl e s st h a ni ng e n e r a le d u c a t i o na n dt h ep r o p o r t i o no ff i s c a l f u n d i n gi sl o w e ra sw e l li no u rc o t m t r yw h i c hl e a d st ot h es h o r t a g eo ff u n d sf o ral o n g t i m e i ti sc a u s e db yl e s se m p h a s i sa n di n v e s t m e n ti nv o c a t i o n a le d u c a t i o nf r o m g o v e n u n e n ta n di n a d e q u a t ee n c o u r a g e m e n tt on o n g o v e m m e n t a li n v e s t i n gb e h a v i o r t h et h e s i ss u g g e s t st h a tt h eg o v e m m e n ts h o u l df o c u so nt h er e q u i r e m e n to f n a t i o n a lc o n d i t i o n ，l a k et h em a i np o s i t i o no fi n v e s t m e n t ，a n ds t r e n g t h e nt h e n o n g o v e m m e n t a li n v e s t m e n tb yp o l i c y i no r d e rt op r o m o t et h ed i v e r s i t yo f i n v e s t m e n t t h et h e s i se x p o u n d st h es i g n i f i c a n c eo fs t r e n g t h e n i n gt h eg o v e r n m e n t a l b e h a v i o r si ni n v e s t m e n tb ya n a l y z i n gt h ep r o b l e m se x i s t e di nt h ep r o c e s so f i n v e s t m e n ta n dg i v e ss o m es u g g e s t i o n sf r o mt w oa s p e c t so fg o v e r n m e n t a ld i r e c ta n d i n d i r e c ti n v e s t i n gs t r a t e g i e sa n dt h el a wp e r f e c t e dg o v e r n m e n tw h i c hb a s e do nt h e e x p e r i e n c eo fi n v e s t i n gm o d e la b r o a d k e y w o r d s ：s e c o n d a r y - l e v e lv o c a t i o n a le d u c a t i o n ；， i n v e s t m e n t ： g o v e r n m e n t a l b e h a v i o r u 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究 成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经 发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得东北师范大学或其他教育机构的学位或证 书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了 明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：撬拖 日期： 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解东北师范大学有关保留、使用学位论文的规定，即：东 北师范大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件和磁盘，允许论 文被查阅和借阅。本人授权东：i l i j 币范大学可以将学位论文的全部或部分内容编入有关 数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其它复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：建整。 e l 期：坌缸2 b f 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 指导教师签名： 日期： 电话： 邮编： 第一章引言 一、问题的提出 中等职业教育是我国国民教育体系和终身教育体系的重要组成部分，中等职业教 育承担着社会人才结构中金字塔底部大量人才的培养任务，它能够培养出社会急需的 大量技术应用性专门人才，满足经济高速发展的需要；能够增强就业者的就业本领， 延长就业年限，减轻政府失业压力，维护社会稳定；能够提升国民教育水平，提高劳 动者素质，增强综合国力和国际竞争能力；能够不断培养工人阶级后备力量和新式农 民，是进行人力资源开发、加强人的能力建设、提高劳动者素质、促进人的全面发展 的主要途径。发展职业教育，不仅可以推动先进生立力和先进文化的发展，而且可以 有效地促进就业、提高劳动者的生活水平、促进社会的和谐发展。而这一切都是国家、 政府所要追求的重要社会目标。 中等职业教育事业的发展，离不开财力、物力的支持，它也是中等职业教育发展 的根本保证。一直以来我国政府一方面对教育投资总体不足，教育开支只占本国生产 总值的2 3 ( 还不如低收入国家平均3 3 的水平) ，另一方面政府的教育投资又偏向 于普离。o 据世界银行1 9 8 8 年一项研究认为，发展中国家职业和技术学校生均成本， 通常比普通中学生均成本要高1 5 3 。1 但我国对职业教育的投入却远低于普通教育， 国家财政拨款比例也不高，致使中等职业教育经费_ 直处于比较困难的境况，教学设 备无力购买，基地无法开发，实验无法正常进行，也就谈不上提高教学质量，为社会 服务的意识和能力不强，中等职业教育在不同程度上被削弱、流失，甚至瘫痪。 目前，世界各国职业教育经费分摊有两个明显的趋势：一是个人承担的部分越来 越少，而社会承担的部分却越来越多；二是地方财政承担的部分越来越少，中央财政 承担的部分却越来越多。即使是发达国家政府依然是职业教育经费的主要提供者。 如澳大利亚来自子政府的职教经费占职教总经费的比例为5 0 左右；新西兰占到了 7 0 ；美国约为7 5 ( 其中4 5 来自地方税收) ；韩国也占到了5 0 以上；德国达到 5 5 ；丹麦达到6 7 7 5 。近几年，我国政府对职业教育投入只占职业教育事业经费 的2 0 左右。4 1 通过各国对职业教育的投入比例我们可以看出，我国政府对中等职业 教育投入的比例较低。政府对中等职业学校投入的减少使得部分学校因缺乏资金支持 而陷入困境，发展难以为继；财政拨款层次的降低又导致经济发展水平相对落后的广 大农村及中、西部地区出现了财力约束条件下的投资不足，同时使得中等职业教育的 地区差异和城乡差异逐渐拉大，而这反过来又加剧了业已存在的城乡及区域经济发展 的不均衡，造成中等职业教育发展不畅，而技能人才严重供不应求。分析中等职业教 育各种矛盾的原因发现，主要原因之一是由于政府对中等职业教育的重视不够，近年 来不但没有增加本来就不足的中等职业教育投资，反而降低了中等职业教育财政投资 层次或直接减少了投资的数量。这种做法转嫁了政府的部分投资主体责任，影响了中 等职业教育的办学能力和办学效果，还间接地降低了企业和个人投资中等职业教育的 热情和能力，导致了目前这种不利于中国经济发展和社会进步的矛盾状况。 中等职业教育具有“准公共产品”的性质，社会、国家是中等职业教育的主要受 益者，因此政府应该承担中等职业教育的投资主体。敢府干预的主要理由是市场不完 善和企业培训能力有限及社会公平问题。从目前来看，职业教育作为一种高成本、低 收益的教育类型，非国家投入难以持续发展。首先中等职业教育的生源大多来自贫困 家庭，无力承担职业教育昂贵的费用：其次从我国的国情看，二三产业并不发达，诲 多企业认为，办职业学校没有太大的价值，甚至认为没有必要承担这种义务。再加上 目前政府对企业投资职业教育的相关法律、法规不完善，所以无论是农村的乡镇企业， 还是发达的东部地区，很少有企业会在学生还没有进入企业工作前，愿意主动承担学 生的教育经费；再次由于近年来政府对中等职业教育投资所占的比例不增反减，财政 拨款的层次也降低了，表现为大量由国家财政或省财政拨款的中等职业学校下放为 地、市级财政拨款单位，且由全额财政拨款单位改为差额拨款单位甚至自收自支、自 负盈亏单位。而且政府实行的一些政策又缺乏长效机制，如果政府不承担中等职业教 育的投资主体，不采取切实、有效的政策和措施，中等职业教育将很难为继。 随着中国经济发展进程的加快，许多影响我国职业教育发展的障碍和难题依旧存 在，在肯定成绩的同时，必须充分认识中等职业教育的重要性，明确中等职业教育的 现状，理解形成影响中等职业教育经费闻题的原因，为从根本上解决中等职业教育面 临经费的困难提供依据。我们在面对问题时，不能因为它难以解决或者无法解决就可 以无限期的拖延下去。不能放任市场效益最大化的诱导驱使，使本来比较脆弱的中等 职业教育资源被削弱、冲击和处于瘫痪的边缘。 国家投资职业教育有利于减少职业教育投资给个人带来的风险，有利于社会弱势 群体获得改变境遇的机会以促进社会公平，有利于企业在经济全球化的背景下保持国 际竞争力，也有利于一国国民经济整体的协调发展。”在这种情况下，需要政府加强 对中等职业教育财政投入主渠道作用，增加财政性教育投资，改变我国财政性教育投 资上总体不足的状况。各级政府应加大对中等职业学校的投入力度，大力改善中等职 业学校的办学条件。我国政府做出大力发展中国特色的职业教育的决定和发展职业教 育规模的决策与计划是非常必要的。所以，各级政府必须从全面建设小康社会、加快 社会主义现代化建设，坚持以人为本，构建和谐社会的高度加大对职业教育的投入力 度，促进职业教育快速健康协调持续发展。 综合各种原因，发展职业教育，收益最大的是国家，是政府，因为发展中等职业 教育有利于中国整体经济的协调发展和中国社会的进步，尽管提倡教育资源筹措多元 化，但政府对职业教育投入的主渠道地位毋庸置疑，发展我国中等职业教育，经费投 入仍应以政府为主，政府应成为中等职业教育投资主体。加大政府的直接性资金投入， 2 特别要保证对学校的基础设施、仪器设备、教师工资福利等方面的投入，确立政府投 入的主体地位。学校和行政部门能做的事，坚决由学校去做；地方政府和中央能做的 事，坚决由地方去做；市场和政府能做的事，坚决铀市场去做；政府做学校和市场不 愿做和没有能力而又不得不做的事。借鉴国内外有关中等职业教育经费投入中的经验 教训，本文希望我国政府能够针对我国的国情需要，切实重视中等职业教育。承担中 等职业教育的投资主体地位，并通过立法、制度等加大宣传、引导力度；扩大财政对 中等职业教育的投资规模，提高中等职业教育投资的财政层次；作好服务，以政策引 导促进中等职业教育投资的多元化。 二、研究方法 本文综合运用了文献法、比较法、数据分析法、归纳法等研究方法，在注重把握 已有观点和思想的基础上，定性研究和定量研究，整体分析和个案分析相结合，借鉴 政策学、职业教育学、经济学、社会学等学科的理论对论题进行研究。通过收集和阅 读大量的参考文献，梳理了近些年国内外关于职业教育经费投入主体、投入方式和实 施策略等方面若干共性内容。同时依据收集的相关数据，借鉴各国对职业教育保障资 金投入的方法，把各种投资情况进行比较，确定投资主体，找出其内在联系和共同规 律。最后，文中通过对大量数据和原始材料的分析后进行总结，从而推理出相关论点。 三、相关概念界定 ( 一) 中等职业教育的界定 职业教育( t e c h n i c a l & v o c a t i o n a le d u c a t i o n & t r a i n i n g ，简称t v e t ) 是摆在 普通教育基础上，对社会各种职业、各种岗位所需要的就业者和从业者所进行的职业 知识技能和态度的职前教育和职后培训，使其成为具有高尚的职业道德、严明的职业 纪律，宽广的职业知识和熟练的职业技能的劳动者，从而适应就业的个人要求和客观 的岗位需要，最终推动生产力的发展。”1 职业教育是给予学生从事某种职业所必需的 知识、技能的教育，亦称使学生取得某种社会职业资格的教育。”1 我国的职业教育包 括学校职业教育和职业培训教育，长期以来我国职业教育都是以学校形态为主，职业 培训只是学校职业教育的陪衬，随着职业教育体系的建立和健全，职业学校教育和职 业培训之间出现融合。 职业教育又有初、中、高等三个层次，改革开放以来，我国职业教育发展以中等 阶段为其核心部分，1 9 8 5 年的中共中央关于教育体制改革的决定中要求“一般 应从中学阶段开始分流；初中毕业生一部分入普通高中；部分进入高中阶段的职业 技术教育。” 中等职业教育是我国职业教育体系中的重要组成部分，是区别于初、高等职业教 育，以培养中等职业技术人才为目标的，以获得与普通学历教育相当的资质证明或职 业资格证书为目的，针对具体的工作岗位实施教育和培训的非精英教育。中等职业教 3 育属于高中阶段的教育，其体系上主要包括中等专业学校、技工学校和职业中学。因 此本文以中等职业教育为研究范围，以职业高中为重点进行研究。 ( 二) 政府行为的内涵界说 政府行为一词经常在各种文献中出现，但对它的具体内涵还没有统一的概括。只 是用它来泛称“政府的行为”，意在强调该行为的主体是“政府”。德国学者布隆赤里 最早对政府的基本活动进行区分。他认为政府有两种基本活动，即政治活动和行政活 动。这两种活动的区别在于：政治是在重大而且待有普遍性的事项方面的国家活动， 而行政管理则是国家在个别和细微事项方面的活动。政府行为与行政行为的主体是一 致的，只要是以政府这一人格所为的行为，都可以称之为政府行为。 政府行为又有广义和狭义之分，广义的政府行为一般包括立法机关、行政机关和 司法机关的行为。狭义的政府行为指国家行政机关，包括中央政府和地方政府的行为。 嘲这里所指的政府行为，是指广义的政府行为，专指与中等职业教育有关的政府行为， 主要表现为：为中等职业教育发展提供信息、资金、物质和技术帮扶，制定中等职业 教育发展政策、法规，引导并监控中等职业教育的发展等行为。 4 第二章中等职业教育经费政府投入中存在的问题及其分析 一、中等职业教育经费政府投入中存在的问题 ( 一) 中等职业教育政府投入的比例较低 中等职业学校与普通学校一个很大的区别在于，办学成本的偏高。因为职业教育 的技术载体是需要消耗大量资金投入的基础设施，表现为不同专业要有相应的配套实 验场地、仪器、设备等，而这些配套的设备仪器等还要不断的随着市场的变化而不断 更新和扩充。近年来，职业中学的生均预算内事业费支出逐年增加，生均预算内公用 经费支出基本上趋于稳定，如表1 所示，职业教育需要高成本的却没有得到高投入。 职业教育经费供给不足，使得中等职业教育发展无法满足劳动力市场对人才的需求， 中等职业教育质量处于不断滑坡的境地，经费的紧张使得一些职业学校连必备的教育 设施也无力购买，基地无法开发，实验无法进行。 表1 ：2 0 0 0 2 0 0 4 年职业中学生均预算内教育经费情况 单位：元 生均预算内事业费支出 一 生均预算内公用经费支出 年份 职业中学 普通高中职业中学普通高中 2 0 0 01 3 4 9 4 51 3 1 4 9 92 1 4 9 02 1 2 0 8 2 0 0 l1 5 4 73 21 4 7 1 1 22 2 0 3 92 3 7 9 8 2 0 0 2 1 6 6 4 0 61 5 6 5 2 52 2 0 3 6 2 3 1 7 9 2 0 0 31 6 8 47 91 6 0 6 5 82 3 9 2 32 6 48 3 2 0 0 4 1 8 4 2 5 81 7 5 8 6 32 6 7 7 02 9 0 3 1 资料来源：中国教育经费执行情况统计公报( 2 0 0 l - - 2 0 0 5 年各版) ，教育部。 与普通中等教育相比，中等职业教育财政性经费投入增长缓慢，且所占比例偏低， 2 0 0 4 年中等职业教育经费比1 9 9 7 年增加了1 8 4 3 0 亿元，明显低于普通中学的经费 增长速度，见图1 。1 9 9 7 2 0 0 4 年间中等职业教育经费总投入的增长速度远低于国家 财政性教育总经费的增长速度，2 0 0 4 年中等职业教育经费占国家财政性教育经费比 重为1 0 7 7 比1 9 9 7 年的1 5 1 6 下降了5 1 6 个百分点，见表2 。 1 9 9 7 - 2 0 0 4 年国家财政性经费使用情况( 亿元) 1 9 9 71 9 9 81 9 9 92 0 0 12 0 0 22 0 0 32 0 0 4 图l ：1 9 9 8 2 0 0 5 年国家财政性经费使用情况 资料来源：根据1 9 9 7 2 0 0 4 年中国教育经费执行情况统计公报整理，教育部 表2 ：我国中等职业教育经费投入情况 单位：亿元 中等职业教育经普通中学经费 中等职业教 国家财政性教费占国家财政性 占国家财政性 育经费总投普通中学经费 育总经费教育经费比重教育经费比重 入 ( )( ) 1 9 9 71 8 6 2 5 42 9 6 6 57 6 7 6 31 5 9 34 1 2 1 1 9 9 82 0 3 2 4 53 1 2 4 98 7 3 4 41 5 3 84 2 ，9 7 1 9 9 92 2 8 7 1 8 3 4 9 3 29 8 i 8 9 1 5 2 7 4 2 9 3 2 0 0 0 2 5 6 2 6 1 3 6 5 2 0 1 4 2 5 2 0 0 1 3 0 5 7 0 13 7 6 8 61 3 8 6 3 7 1 2 3 3 4 5 3 5 2 0 0 2 3 4 9 i 4 03 9 6 6 5 1 6 6 8 2 3 1 1 3 6 4 7 7 8 2 0 0 33 8 5 0 6 2 4 4 1 6 2 1 9 1 2 0 71 1 4 7 4 9 6 6 2 0 0 44 4 6 5 8 54 8 0 9 52 2 2 3 0 21 0 7 74 9 7 8 2 0 0 4 年比 2 6 0 3 3 21 8 4 3 01 4 5 5 3 9 1 9 9 7 年增加- - 5 1 68 5 7 ( 1 3 9 7 7 )( 6 2 1 3 )( 1 8 9 6 0 ) ( 增长) 资料来源；根据1 9 9 8 2 0 0 5 年中国教育统计年鉴整理，人民教育出版社。 目前，世界各国职业教育经费分摊有两个明显的趋势：一是个人承担的部分越来 越少，而社会承担的部分却越来越多；二是地方财政承担的部分越来越少，中央财政 承担的部分却越来越多。o ”即使是发达国家政府依然是职业教育经费的主要提供者。 6 o 毖堪坞h地”8 6 4 2 如澳大利亚来自于政府的职教经费占职教总经费的比例为5 0 左右：新西兰占到了 7 0 ；美国约为7 5 ( 其中4 5 来自地方税收) ；韩国也占到了5 0 以上。1 德国达到 5 5 ，丹麦达到6 7 - 7 5 。近几年，我国政府对职业教育投入只占职业教育事业经费 的2 0 左右。“2 1 通过各国对职业教育的投入比例我们可以看出，我国政府对中等职业 教育投入的比例较低，见表3 。 表3 政府在中等职业教育中投入的比例( ) 国家政府投入比例 丹麦6 7 - 7 5 韩国5 0 澳大利亚 5 0 新西兰 7 0 美国7 5 中国2 0 2 0 0 3 年，联合国人权调查员托马谢夫斯基考察中国教育现状后说，中国每年的 教育投入占其国内生产总值的比例远远低于联合国建议的6 的标准，政府只承担了 学校开支的5 3 ，其余的4 7 费用转嫁到了学生头上。整个职业教育经费不足造成了 职教质量难以提高，从而难以形成合格的市场所需要的人才，为了弥补缺口，各学校 便将负担转嫁给学生家长。 ( - - ) 中等职业教育经费政府投入的地区间不均衡 我国现行的职业教育管理体制为“分级管理，地方为主，政府统筹，社会参与。” 这种管理体制使得财政拨款的层次降低。表现为大量由国家财政或省财政拨款的中等 职业学校下放为市、地级财政拨款单位，且由全额财政拨款单位改为差额拨款单位甚 至自收自支、自负盈亏单位。目前我国职业教育经费主要依赖当地政府，由于地域的 差异，我国绝大多数农村和西部地区经济发展落后，与城市及东部地区在职业教育上 的投资存在很多差距。2 0 0 0 年，东部人均地方财政收入为1 6 6 3 元，而中部和西部分 别为6 3 5 元和6 1 7 元，不足东部水平的1 2 。同时东部人均财政教育支出为3 1 9 元， 中部和西部分别为1 4 4 元和1 4 9 元，也不足东部水平的1 2 。在我国是以地方政府为 教育的投资主体，由于投资层次的降低，地区发展水平和与之相应的财政收入上差异 就显现出来了，近而造成地区教育投资的差异。中国地方教育经费发展报告的数 据显示，东部地区与西部地区的人均教育费用支出差距高达4 1 0 倍，并呈逐渐拉大 的趋势。还存在呈现区域的不均衡，政府投资明显偏向城市教育，全社会教育开支， 城市使用了7 7 ，农村仅用了2 3 。这种教育投入的区域性不均衡，无疑会加剧地区 之间经济发展的不均衡，形成一种恶性循环，从而制约国民经济的协调发展。 7 ( 三) 中等职业教育政府投入比重逐年降低 1 9 9 7 2 0 0 4 年问，中等职业教育各投资主体中，来自国家财政性教育经费( 包括 各级财政教育拨款、教育费附加、企业办中小学支出以及校办产业减免税等) 投入总 量增长缓慢，而国家财政性教育经费投资中等职业教育经费占中等职业教育经费总投 入的比例呈逐年递减的趋势。中等职业教育经费占全国教育经费和国家财政性教育总 经费比例也在不断下降，见图2 ，图3 。由于中等职业教育的直接成本高，回收慢，政 府投资的下降与中等职业教育的高成本形成强烈的反差，无疑是制约中等职业教育发 展的重要原因。 1 4 1 2 1 0 8 6 4 2 o 2 0 1 5 1 0 5 o 1 9 9 7 1 9 9 81 9 9 92 0 0 02 0 0 12 0 0 22 0 0 32 0 0 4 图2 中等职业教育经费占全国教育经费的比重( ) 资料来源：根据1 9 9 8 2 0 0 5 年中国教育统计年鉴整理人民教育出版杜。 1 9 9 71 9 9 81 9 9 92 0 0 02 0 0 12 0 0 22 0 0 32 0 0 4 图3 中等职业教育经费占国家财政性教育经费的比重( ) 资料来源：根据1 9 9 8 2 0 0 5 年中国教育统计年鉴整理。人民教育出版杜。 ( 四) 现有财政投入政策落实不到位 对国家明文规定的职业教育经费投入政策缺乏可操作性的监督。比如，城市教育 附加费、企业职工工资总额的一定比例要投入到职业教育的规定是否执行，没有制约 的政策；对挪用或截留职业教育经费的行为未能进行有效的监管。国务院作出的城市 8 教育附加费的2 0 用于职业教育的规定，在绝大多数地区未能得到很好的落实。一些 经济欠发达的地方，不仅不能全额拨付公办中等职业学校的办学经费，而且还截留学 校的学费收入，有的高达1 5 3 0 ；在一些经济条件较好的地区，也存在着挪用职 业学校学费收入的现象。在国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定中， 要求职业学校学费实行收支两条线管理，地方财政部门要确保全额返还学校，不得冲 抵财政拨款。但事实上，一些职教学校不仅拿不到财政拨款，连学费也要被财政克扣 一部分“。困难学生难以得到必要的资助，据调查，目前城乡中等职业学校的学生 9 5 以上来自低收入家庭，上交学费相当困难。除学校自身采取的减免学杂费措施外， 目前还没有资助政策，财政部门没有中等职业学校助学专款，商业银行的助学贷款也 不面向中等职业学生办理。 二、问题分析 ( 一) 原因分析之一：政府投入的比例较低 导致中等职业教育政府投入比例低的原因是政府重视普通教育，轻视职业教育， 主要是受我国重视普通教育，轻视职业教育的传统文化、职业观念以及政府职能的偏 颇的影响。 1 重伦理，轻技艺的传统文化 我国文化传统是一种注重伦理政治型的文化，自古就有“学而优则仕”的思想， 强调教育的选拔功能。尽管教育有许多的社会功能，但在中国，教育最主要的功能应 该是筛选功能。通过各种选拔性的考试进行筛选，把人们分配到不同等级的学校、单 位甚至不同的社会地位。虽然战国时期出现了儒、道、墨、法、名等百家争鸣的盛况， 各家学说可以取长补短，但自汉代开始，儒家思想占据了统治地位，其他学说，特别 是墨家主张要改革社会、注重生产、反对不劳而获的思想不为统治者和知识分子所采 纳。从汉代的取士制度到隋唐的科举制度，都是注霆道德伦理和法律文化方面的理论 知识，忽略了科学技术和实际操作。 传统观念紧紧地束缚着人们的思想，影响着人们的人才观、质量观、择业观，使 国民在教育选择上缺乏一种内在的需求动力，这种影响是深远的，进而影响我国中等 职业教育的快速健康发展。目前，职业教育传统的知识观仍深受这种理念的影响，侧 重于向学生传授理论的东西，强调知识的传授，忽视操作技能的培养。而职业教育的 显著特点就是其职业性和实践性，我们的职业教育基础理论知识不是强调得太少，而 是太多；我们的实践不是关注得太多，而是太少了。“” 2 职业观念的影响 中等职业教育的规模正在逐步扩大，但人们的思想观念仍没有完全从过去的传统 束缚中解放出来。由于受到“劳心者治人，劳力者治于人”的传统观念的影响，人们 总是希望通过教育来改变身份、提升社会地位。不论是老师、家长还是社会，对职业 教育仍还带有一定程度的歧视。由于世俗的偏见以培养劳动技能为目的的职业教育， 9 长期以来被鄙薄，使学生面对职业学校望而却步。职业教育促进经济发展及塑造个性 的价值还没有被很好的认识，以至于有不少的职业学校放弃自己的特色，盲目地进行 “升格”，用普通教育的模式来举办职业教育。由于中等职业教育自身的低学历、技 艺性等特点而倍受歧视，人们对中等职业教育的歧视，又导致人们对就读中等职业学 校的需求不旺盛，职业教育发展受到阻碍，政府对中等职业教育的投入也相对的就减 少了。 3 政府职能的偏颇 政府的教育职能主要是确定教育方向，提供教育机会，提高教育效能。政府是否 愿意增加教育投入，一方面取决于国家的经济发展水平，另一方面也取决于政府的教 育投资行为。就中等职业教育现实情况是政府投资不足，没有给予这一处于弱势地位 的教育应有的直接补偿和相应的引导，而我国二、三产业不发达，再加上中等职业教 育的服务具有区域外溢性，无论是农村的乡镇企业，还是发达的东部地区。很少有企 业会在学生未进入企业工作前，愿意承担一部分学生的教育经费。而就读于职业学校 的学生大多处于弱势地位，如果企业和个人无力承担职业教育的投资责任，就应该由 政府帮助分担教育投资责任。所以说，政府职能的偏颇是导致家庭投资负担过重、企 业投资缺乏积极性的诱因。 ( - - ) 原因分析之二：地区间投入不平衡 导致地区间投入不平衡的主要是受地区间经济发展、产业结构发展不平衡以及 地方政府的教育观念不同的影响，各种原因致使地区之间经济发展水平不均衡，依靠 地方财力发展教育、由地方分散提供教育服务，会造成地区之间教育发展不均衡，地 区之间教育机会不平等，这也需要上级政府乃至中央分担投资责任。 我国的教育投入存在着东、西部地区的不均衡和城市的不均衡。主要是因为在 我国是以地方政府为教育的投资主体，由于投资层次的降低，地区发展水平和与之相 应的财政收入上差异就显现出来了，而政府对教育的投入又明显偏向于城市，近而造 成地区教育投资的差异。这种教育投入的区域性不均衡，无疑会加剧地区之间经济发 展的不均衡，形成一种恶性循环，从而制约国民经济的协调发展。 产业结构发展不平衡。有些地方靠农业发展出路越来越窄；工业结构上下两难， “下”指从事劳动密集产业的生产，受到东部地区的明显挤压。东部地区偏轻的产业 结构因大量中西部地区劳动力的无限供给，仍然具有较强的竞争优势，在短期内难以 向中部地区转移。“上”指跨越式发展，因技术基础和人才基础及市场基础不够，也 根本不可能；体制结构的改善缺乏强大的外力或内力推动等原因，进一步削弱了一些 地区的工业发展和城市化发展的基础“”，导致地区间投入不平衡。 改革开放以来，我国经济快速发展，经济实力不断增强，但产业结构不够合理， 高投入、低产出的粗放型经济增长方式还没有得到根本转变。主要表现在：一是三次 产业发展不平衡。城乡二元结构造成农民转移的体制性障碍，大量农村劳动力闲置， 影响了第一产业劳动生产率的提高；第二产业企业数目多，规模经济程度低，地区间 1 0 产业结构趋同，重复建设严重；第三产业发展相对滞后，在国民经济中所占比例偏低。 二是产业结构升级缓慢。第一产业经营规模有待提高；第二产业中的重复建设导致低 水平过度竞争，产生大量无效供给，产业结构优化升级迟缓；第三产业的一些重要领 域进入壁垒高，市场竞争严重不足，生产率提升缓慢。三是产业科技含量不高。高技 术产业在国民经济中的地位不突出，生产质量和水平较低，高附加值产品和服务较少。 粗放型经济增长，还导致了资源的过度消耗和环境的严重污染“。 地方政府的教育观念不同，有些地方因为教育投入缺乏持续性，中等职业教育发 展出现大起大落现象。地方政府这种态度其实源于一种根深蒂固的观念：重普教轻职 教，重学历轻技能，在对中等职业教育的经费筹措、资源配置方面严重忽视乃至削弱。 一些地方政府对当地学校的重视程度是分等级的，重点中学是第一位，政府往往给出 各种优惠政策。一位地方领导曾这样说过，一所好的高中学校，其实是本县的一张名 片，因为考取大学的孩子越多，这个县的名声就会越响。而与之形成鲜明对比的职教 学校，却处在被遗忘的“角落”。就各地职业技术教育发展的现状来看，主要是政府 和职业教育部门办职业教育的旧观念没有根本上得到转变，当前职业技术教育发展， 最大的瓶颈在于转变观念。 ( 三) 原因分析之三：政府投入逐年下降 政府投入逐年下降，一方面是由于近年来中等职业教育本身在萎缩，在校生不断 减少，中等职业教育所需的经费也就相应的减少，致使政府对中等职业教育的投入也 就相应的减少。另一方面是由于中等职业教育自身的成本较高，回收较慢，致使政府 缺乏投资动力。由于中等职业教育的直接成本高，回收慢，政府投资的下降与中等职 业教育的高成本形成强烈的反差，无疑是中等职业教育陷入困境的重要原因。 资本的逐利性决定了其投向一定是能够带来丰厚利润或者前景长期看好的领域， 最起码能够获得投资的社会平均利润。我国学者侯风云的回归分析表明，接受普通教 育的平均收益率为9 4 7 4 ( 常数项) ，接受职业教育与普通教育收益率相比少1 0 4 0 。 “”很显然，与非职业教育相比；职业教育收益偏低，人们看到职业学校毕业的学生 没有较好的就业门路，就业机会少，并且上职业学校所花费的费用要比普通教育的费 用高。 2 0 世纪8 0 年代后期，斯蒂芬p 海恩曼在中等教育课程设置的经济学：发 展中国家正在出现的危机一文中就对职业中等教育和非职业中等教育的收益率进行 了比较，我们发现，职业中等教育比非职业中等教育的收益率普遍偏低，见表4 。 表4 职业中等教育和非职业中等教育的收益率 单位： 国家和地区年份非职业中等教育职业中等教育 1 9 7 51 0 57 4 塞浦路斯 1 9 7 96 85 5 法国1 9 7 0 1 0 1 7 6 印度尼西亚 1 9 7 83 2 0 1 8 0 利比里亚 1 9 8 32 0 01 4 0 中国台湾 1 9 7 02 6 22 7 4 从受益和投入主体的一致性原则看，从产业结构升级和农村劳动力转移对人力资 本培训的巨大需求看，消除教育差别合理发挥政策的公共性来看，大力发展职业教育 都应主要是政府行为。 高成本和低收入的矛盾使得社会力量很少愿意投资职业教育。根据东北师范大学 农村教育研究所2 0 0 5 年调研选取的县域内职业学校情况看，学费一般在1 5 0 0 元年 左右，如果加上食宿等其他杂费，三年大约需要支出1 5 0 0 0 - 2 0 0 0 0 元。如果按照2 0 0 3 年农村居民年均收入2 6 2 2 元计算，三年的机会成本近8 0 0 0 元；如果按照流动人口每 年收入3 4 0 0 元计算，三年的机会成本大约1 0 0 0 0 元，直接支出与间接损失两项相加， 三年之间投入高达2 3 0 0 0 - 3 0 0 0 0 元。“”根据1 9 9 9 年职业教育年度报告表明，中 专学生学费已占到学校经费的3 9 4 ，职业高中占到2 5 ，中专学费年均达到1 5 0 0 元，如果加上食宿和其他开支，3 年至少需1 5 2 万元。按人均年收入2 0 0 0 元人民 币计算，2 万元的学费相当于一个农民8 一l o 年的劳动收入，也就是说，一个农民没 有其它任何支出，劳动8 年方能供养一个中专生或职高生。 由于政府和企业对中等职业教育投入的不足而转嫁到学生和家庭身上的高额费 用和投资风险也影响了个人和家庭投资中等职业教育的热情和能力，从而造成个人和 家庭对中等职业教育的总体投资有限。由于国家财政行教育经费不足直接导致中等职 业教育经费缺乏，在办学经费上，高成本的职业教育反而投入很低。在收费标准上， 个人直接成本中等职业教育偏高。n ”学生个人接受培训后在劳动力市场上似乎具有更 大的价值，个人能够期待获得更多的报酬，所增加的报酬足以弥补初始的培训费用。 个人能否获得全部的培训带来的收益是值得怀疑的。人们看到职业学校毕业的学生 没有较好的就业门路，就业机会少，并且上职业学校所花费的费用要比普通教育的费 用高。这也明显打击了一部分家庭和个人投资职业教育的热情。职业学校毕业生的流 动成本较高，流动的可能性较小，往相对发达地区的输送难度较大，即使能够找到一 些工作，也多属社会地位和待遇较差的岗位，所以农村职校毕业生的就业机会必然受 到限制。因此，弱势家庭的学生获得美好生活的唯一希望，就必然是把目光投向普通 教育，通过升学走出农村。 职业教育办学特色不鲜明，似乎是高中阶段确保普高数量之后的缓冲带或蓄水 1 2 池。深受原来的办学方式、经验的影响，普高看齐，讲文化，比不过普高；讲技术比 不过未读职中就工作的同龄人，社会上对职中看法自然不佳。读职中的初衷就在于能 就业，而不是其他，技术证书是他们求职的手段工具而不是目的。失去自身的特色， 存在价值受到质疑，得不到认可。对口升学作为中职教育发展的权宜之计也是社会心 理的反映，变相的曲径升学。高校扩招使职业学校雪上加霜，录取标准一降再降，甚 至可以免试入学。无条件的准入制度使职业学校学生的基础参差不齐，严重影响了教 学秩序和教学质量。尽管如此，许多中等职业学校仍然进行着激烈的生源大战，否则 将面临“巧妇难为无米之炊”的尴尬局面。 ( 四) 原因分析之四：现有财政投入政策落实不到位 现有财政投入政策得不到落实或落实不到位的原因一是对国家明文规定的职业 教育经费投入政策缺乏可操作性的监督。比如，城市教育附加费、企业职工工资总额 的一定比例要投入到职业教育的规定是否执行，没有制约的政簸；二是对挪用或截留 职业教育经费的行为未能进行有效的监管。”政府忽视中等职业教育的发展，职业 教育政策没有得到很好的贯彻。出现挪用和截留职业教育经费的现象，致使职业教育 经费的流失；中等职业教育经费投入的中间环节过于复杂，没有把用于职业教育的发 展经费直接拨给教育主管部门，当地教育主管部门不具备教育资金分配的实权主体： 缺乏专款专用的长效机制；权责不明确等问题。目前国家财政经济状况尚未根本好转 的情况下，依靠国家大幅度追加教育投资，财政短期内拿出巨额资金投入教育显然是 不现实的。当务之急是整合现有资源，调整教育支出结构，适当向职业教育倾斜，提 高财政资金的使用效率。 传统观念是可以转变的，因为中职曾火过，当然存在许多因素，但从观念角度看， 农民还是务实的群体，如果说传统的学而优则仕观念转变不了，也只能说中职缺乏吸 引力。要从根本上解决中等职业教育的这些问题必须要在中等职业教育的投入中强化 政府行为。 第三章中等职业教育经费投入中强化政府行为的意义 一、中等职业教育的重要性 2 0 0 5 年1 0 月，国务院在召开全国职业教育工作会议上发布关于大力发展职业 教育的决定时提出大力发展职业教育的三大理由：一是加快人力资源开发，是落实 科教兴国战略和人才强国战略，推进我国走新型工业化道路、解决三农问题、促进就 业再就业的重大举措；二是全面提高国民素质，把我国巨大人口压力转化为人力资源 优势，提升我国综合国力。构建和谐社会的重要途径：三是贯彻党的教育方针，遵循 教育规律，实现教育事业全面协调可持续发展的必然要求。 首先，关于中等职业教育在人力资源开发上有很多作用，温家宝总理在全国职业 教育工作会议讲话时说，目前在生产一线的劳动者素质偏低和技能型人才紧缺问题十 分突出。现有技术工人只占全部工人的1 3 左右，而且多数是初级工，技师和高级技 师仅占4 。从制造业发达的沿海地区看，技术工人短缺，已成为制约产业升级的突 出因素。”职业教育能够培养出社会急需的大量技术应用性专门人才，满足经济高速 发展的需要；能够增强就业者的就业本领，延长就业年限，减轻政府失业压力，维护 社会稳定；能够提升国民教育水平，提供劳动者素质，增强综合国力和国际竞争能力； 能够不断培养工人阶级后备力量和新式农民，而这一切都是国家、政府所要追求的重 要社会目标。 其次，教育部发展规划司2 0 0 4 年中国教育事业发展状况数据表明，2 0 0 4 年 全国普通中等职业技术学校1 4 5 万所，比1 9 9 8 年的1 7 1 0 6 所减少2 6 0 6 所，初中毕业 生2 1 0 0 万人，普通高中招生8 2 1 5 1 万人，中等职业学校( 包括中专、职业高中、技 校) 招生5 4 8 1 4 万人。中等职业教育招生占高中阶段教育招生的4 0 0 2 ，与1 9 9 8 年普通中等职业技术学校招生数占高中总招生数5 3 1 2 i 距甚远，结构极不合 理，2 0 0 4 年全国尚有7 0 0 万初中毕业生无学可上。2 0 0 5 年全国共有毕业生2 0 8 7 3 0 万人，全国普通高中招生8 2 1 5 1 万人，全国中职教育( 包括普通中专、职业高中、 技工学校和成人中专) 招生5 6 6 2 万人，仍有6 0 0 0 万初中毕业生无学可上。而且中 等职业教育的生源大多来自贫困家庭，面对这么大比例的低收入群体，如果政府不采 取切实措施建立职业学校贫困生资助体系和制度，大量的农村初中毕业生将很难进入 职业学校学习。这些人上不了学，高中阶段教育的普及和进城务工人员的素质的提高 将很难实现。 再次，遵循教育发展规律，中等职业教育在我国教育体系中占有重要地位，但是 职业教育投入在我国却一直处于弱势。发展职业教育是实现教育均衡发展的重要环 节。教育对国家资源的要求必会遇到诸如农业与工业；道路