（政治经济学专业论文）建立和完善厦门市社会保障性住房制度的探索与思考.pdf

内容摘要 内容摘要 住房是人类生存和发展的基本权利和需要，住宅权是基本的人权。现代社会， 住房问题不仅仅是一个经济问题，更是一个普遍的社会问题。住房保障作为社会 保障制度的重要组成部分之一，既是维护社会安定的重要手段，也是实现社会收 入再分配的一种重要方式，是工业化和城市化进程中的一个重要课题。建立完善 的城市住房保障制度，是现代社会保障制度的重要组成部分，也是对市场机制的 必要补充。为了实现社会公平，体现以人为本，应由政府主导，建立公正、合理、 有效的住房保障制度。厦门市正在实施的社会保障性住房制度，对此做出了积极 的思考和探索，提供了许多有益的借鉴，但还需要在实践中不断探索、勇于创新， 从而向构建和谐社会的宏伟目标扎实迈进； 本文主要围绕厦门市社会保障性住房制度的实施、运行，从理论和实践上进 行思考和探索。全文共分五个部分。第一部分为前言，主要阐述研究住房保障制 度的背景、意义、思路、方法以及论文的主要框架。第二部分为住房保障制度的 理论综述，主要从总体上概述了住房保障制度的相关理论，包括社会保障和住房 保障及不同学者的观点。第三部分为国( 境) 外国内住房保障制度的演化，主要 介绍了香港、新加坡、美国等国家( 地区) 住房保障制度及其启示，以及改革开 放以来我国住房制度变化的四个发展阶段。第四部分为厦门市社会保障性住房制 度的建立及存在问题分析，主要概述了厦门市社会保障性住房制度的出台背景及 基本内容，并从宏观层面和微观层面分析了思想认识上的误区和现实工作中存在 的问题。第五部分为完善厦门市社会保障性住房制度的对策建议，主要提出进一 步完善厦门市社会保障性住房制度的五条建议，包括完善决策体系、优化运作机 制、强化管理机制、健全政策体系和加强监督机制。 关键词：住房保障；制度；厦门 a b s t r a c t a b s t r a c t h o u s i i 唱i sab 弱i c h l n a nr i g h t s 锄dn e e d so f 廿l er e s i d e m i a lp o w e ri sa 舢 1 蛐e n 组lh 啪a i lr i g h t m o d e ms o c i e 锣，h o u s i n gi sn o tj u s ta i le c o n o m i ci s s u e ，i ti s a 、析d e s p r e a ds o c i a lp r o b l e m h o u s i n gt op r o t e c tt l l es o c i a l c u r i t ) rs y s t e m 嬲a n i i i l p o r t a n tp a i to fo n eo fb o m 硼r s i i 培锄ds o c i a ls t a b l i l i 哆i sn o to i l l y 趾i i n p o r t a n t m e a l l st 0a c m e v e l er e d i s 仃i b u t i o no fs o c i a l 、e a l t hi s 觚i m p o r t a n t 、7 l ，a y ，i sm e p r o c e s s o fi i l d u s 仃i a l i z a t i o na i l du r b a i l i z a t i o no fa ni m p o r t 锄ts u b j e c t e s t a b l i s ha n di i i l p r o v e u i b a nh o u s i n gs e c u r i 够s y s t e m ，m o d e ms o c i a ls e c u r i t ys y s t e mi sa ni r l l p o r t a i l tp a r to f t h em a r k e tm e c h a 芏l i s mi sa n e c e s s a 巧c o i n p l e m e m i l lo r d e r t os o l v eu r b a i lr e s i d e n t s ， e s p e c i a l l yl o w - m o m e 胁l i l i e si i lt h ed i 伍c u l t h o u s 崦i s s u e s ，恤r e a l i z a t i o no fs o c i a l f a i m e s s ，j u s t i c e ，觚de m b o d i e st l l ep e o p l e - c e n t e r e d ，b u i l d i i l gal l a m o i l i o u ss o c i e t ) r s h o u l db el e db y l eg o v e m m e n t ，l r d u 曲t l l ee s 切【b l i s h m e n to fas o u l l dh o u s i n g s e c u r i t ) rs y s t e mt ob er e s o l v e d x i 锄e nc i t yi ss 砌y i n gm ei m p l e m e n t a t i o no f 恤s o c i a ls e c 嘶t ) rs y s t 锄o f h o u s i n g ，i i lo r d e rt o 血r t t l e rh p r o v ec h i i l a t su r b a nh o u s i n gs e c u r i t ) rs y s t e m ，e f r o r t st 0 a c l l i e v e 也e ”h o m eo 、i l e r s 螂”o f 恤g o a l ，t om a k eap o s i t i v et m 凼n ga n d e x p l o 枷o n ，p r o v i d i n gai m m b e ro fu s e m ll e s s o n s h o w e v e r ，m ee s t a _ b l i s l l i n e n t 觚d h p r o v e m e n to fh o u s i n gx i 锄e ns e c 血t ys y s t e m ，a l s on e e dt ok e e pi np r a c t i c e ， e x p l o r a t i o n 锄di r m o v a t i o ni i lo r d e r t oa c m e v ei i l l p r o v e m e n t 砒l de i l l l a r l c et h ep u l p o s e ， t 1 1 i l sb u i l d i i l gah a r m o m o l l ss o c i e 够t ot l l eg r a n dg o a lo fas o l i df o 删a r d i nt l l i sp 印e r ， x i 锄e nc i t y ，h o u s i n gs e c l l r i t yp r a c t i c e ，t a l ( i n gi n t oa c c o u l 吐h o n gk d n g ，s i n g a p o r e ， t l l eu i l i t e ds t a t e s 锄do t h e rc o u n l 矗e s ( r e g i o l l s ) o ft h es u c c e s so ft l l eh o u s i i 培s e c u r i t ) r s y s t e me x i ) e r i e n c e ，仃yf b m 吐l ep e r s p e c t i v eo fm et h e o 巧a n dp r a c t i c e ，t o 如r t h e r e x p l o r et h es o c i a ls e c u r i 够o fx i 锄e nc 毋，l ei n l p l e m e n t a t i o no ft t l eh o u s i i 坞s y s t e i i l ， 姗a 1 1 di m p r 0 v ea n dp e e c tt l l ei d e a s 锄dm e 硒u r e s t 1 1 e 削lt e x ti sd i v i d e di n t of i v ep a n s 1 1 1 ef i r s tp 硼o f 恤f o r e w o r d ，t l l em a i n r e s e a r c ho nt l l eb a c k 铲o u n do f l eh o u s i i 培s e c u r i 够s y s t e m ，m e a l l i n g ，i d e 嬲，m e 怕d s ， a s 、e ua st l l em a i l l 鼬n e 、r kp 印e r s t h es e c o n dp a r to ft h eh o u s i n gs e c 嘶哆s y s t e m 7 1 1 1 e o 巧t h em a i l lu s eo fr l o 肌a t i v ea 1 1 a l y s i s ，i i lg e n e r a l ，ab r i e fo v e r v i e wo ft l l et l l e o 巧 o fh o u s i n gs e cu r ：时s y s t e mt 0e x p l o r ed e t a i l so fs o c i a ls e c u r i t ya i l dh o u s i n gs e c u r i t ) ， c o n n o t a t i o n ，h o l l s i n ga _ t t 曲u t e sa n dh o u s i n gs e c u r i t ) rt 1 1 e o r y p a i ti i ii sd i v i d e di n t o c o u n t r i e s ( h a b i t a t ) 1 1 l ee v o l u t i o no ft h eh o u s i n gs e c u r i 哆s y s t e m ，m a i l l l yi 1 1h o n g k o n g ，s i n g a p o r e ，m eu n i t e ds t a t e sa 1 1 do n l e rc o u i l t r i e s ( r e g i o n s ) o fh o u s i n gs e c u r i 哆 a b s t r a c t s y s t e ma r l di t si i l s p i r a t i o 玛弱、v e u 弱t l l eh o u s i n gs y s t e mi nc m i m 丘d mt l l eh o u s i l l g p k 坞eo f t 1 1 ep h y s i c a ld i s t r i b u t i o ns y s t e mt om a r k e t o r i e n t e d 仃 m s i t i o r l a j p k u s e ，t 1 1 e 向u i m p l e m e n t a t i o no ft h eh o u s i i 培m a r k e ts t a g e ，t 1 1 es t a g eo fr e a le s t a t er e g u l a t i o na n d c o n 缸- o li i lf o u rs t a g e so fd e v e l o p m e m p a r t i sd i v i d e di n t 0 吐1 es o c i a ls e c 嘶t ) ro f x i 锄e nc 时，恤e s 切b l i s l l i i l e n to fm eh o u s i n gs y s t e m 觚d 锄l y s i so fe x i s t i n g p r o b l e m s i i m o d u c e dm ec o m b i n a t i o no ft h e a c t u a lx i 锄e nc i t ) rh o u s i n gs e c u r i 够 s y s t e m ，k l u d 岖也ep r o t c c t i o no fx i 锄e nc 姆，m el l i s t o r i c a la c l l i e v e m e n t so f h o u s i n g ，s o c i a ls e c u r i t ya 1 1 dh o u s i n gs y s t e ma n dt l l e 砷d u c t i u no ft l l ec o n t e x to f p r a c t i c e ，a n dl e a m 行o mm em e m o d so fa n a l y s i s ，f 的mt l l ea n a l y s i so fl l o u s i n g p r o b l e m si i l 龇r e f o 肌o fm es y s t e mp r o c e e d ，m ex i 锄e nc i 够，c h i i l a l sh o u s i n g s e c u r i 哆，i 1 1 c l u d i n gt 1 1 em a c r ol e v e le r r o r s ，a n da tt h em i c r ol e v e l ，f o c u s i n go n 砌y s i s o fm ex i 锄e nc 时i si i i l p l e m e n t i n g 恤s o c i a ls e c 嘶t yp r o b l e m s 缸i n gm eh o u s i n g s y s t e m ，c o m b i n e d 丽t t lm ec o u n t r ) r ( t e r r i t o r y ) o u t s i d em eh o u s i l l gs e c u r i t ys y s t e m e x p e r i e n c ea n di i l s p i r a t i o nc o m et 0e s t a _ b l i s h 觚di m p r o v eh o u s i n gs e c u r i 够s y s t e m x i 锄e ns i 鲥f i c a n c e p a r tvo fx i 锄e nf o ri r n p r o v i n g 龇h o u s i n gs y s t e mo fs o c i a l s e c 嘶t ym e a s u r e ss u g g e s t e dm a ta d h e r et 0 让伦m e m o do fi n t e g r a t i i 培n l e o r y 丽t l l p r a c t i c e ，n l e o d ，肌dp r a c t i c e 丘o mt h ep e r s p e c t i v eo f 细心e ri 1 p r o v i n gt l l e s o c i a l s e c u r i t yo fx i 锄e nc i t y ，t l l eh o u s i i l gs y s t e mo ft l l ef i v er e c o m m e n d a t i o n s ，i n c l u m n g i r n p r o v i n g t l l e d e c i s i o n m 凼i 冯s y s t e m ，o p t i m i z e 也eo p e r a t i o no fm e c h a n i s m ， s t r e n g 也e nm 舡l a g e m e n t ，i r l l p r o v et 1 1 ep o l i c ys y s t e ma r l dt 1 1 es 仃e n g t l l e n i n go fo v e r s i g h t m e c h a i l i s m s ，b l l i l d i n gf e a t l l r e sa n d 晰mx i 锄e no nc h j n a sh o u s i n gs e c u r i t ys y s t e m ， r e f 0 咖o fs o c i a ls e c u r i t ) ，f b mt h es i g m f i c 觚c eo ft l l eh o u s i n gs y s t e ma n dt og u 【a r a i l t e e t l l e i rl o i 培一t e mh e a l m yi no r d e rt op r o m o t es o c i a lj u s t i c e ，s t a b i l i t y 觚dh a r m o i l y 1 ( e yw o r d s ：h o u s i n gs e c u r i 锣；s y s t c m ；x i 锄e n 厦门大学学位论文原创性声明 本人呈交的学位论文是本人在导师指导下，独立完成的研究成 果。本人在论文写作中参考其他个人或集体已经发表的研究成果， 均在文中以适当方式明确标明，并符合法律规范和厦门大学研究 生学术活动规范( 试行) 。 另外，该学位论文为() 课题 ( 组) 的研究成果，获得() 课题( 组) 经费或实 验室的资助，在() 实验室完成。( 请在以上括号 内填写课题或课题组负责人或实验室名称，未有此项声明内容的， 可以不作特别声明。) 声明人( 签名) 葺嘉奠 年月 日 厦门大学学位论文著作权使用声明 本人同意厦门大学根据中华人民共和国学位条例暂行实施办 法等规定保留和使用此学位论文，并向主管部门或其指定机构送 交学位论文( 包括纸质版和电子版) ，允许学位论文进入厦门大学图 书馆及其数据库被查阅、借阅。本人同意厦门大学将学位论文加入 全国博士、硕士学位论文共建单位数据库进行检索，将学位论文的 标题和摘要汇编出版，采用影印、缩印或者其他方式合理复制学位 论文。 本学位论文属于： () 1 经厦门大学保密委员会审查核定的保密学位论文， 于年月日解密，解密后适用上述授权。 ， ( ) 2 不保密，适用上述授权。 ( 请在以上相应括号内打“ 或填上相应内容。保密学位论 文应是已经厦门大学保密委员会审定过的学位论文，未经厦门大学 保密委员会审定的学位论文均为公开学位论文。此声明栏不填写的， 默认为公开学位论文，均适用上述授权。) 声明人( 签名) ： 袭恙蕊 年月日 第一章前言 1 1 研究背景和意义 1 1 1 研究的背景 第一章前言 住房是人类生存和发展的基本权利和需要，住宅权是基本的人权，保障居民 的基本住宅权、解决居民特别是中低收入居民的住房困难问题是政府义不容辞的 责任和义务。住房保障作为社会保障制度的重要组成部分之一，既是既护社会安 定的重要手段，也是实现社会收入再分配的一种重要方式，是工业化和城市化进 程中的一个重要课题。世界各国( 地区) 都把住房保障制度放在经济生活和社会 保障的重要位置，特别是二战以后，随着工业化和城市化进程的加快，社会贫富 分化加剧，为了缓解住房矛盾和社会矛盾，维护社会稳定，各国( 地区) 政府都 对住房问题进行了积极的干预。各国( 地区) 政府通过立法、设立机构、控制价 格等干预手段来解决中低收入阶层的住房需求，努力解决中低收入家庭的住房困 难问题，住房保障制度得到了空前的发展。美国、新加坡等国家以及我国香港地 区在长期探索过程中，形成了各具特色的住房保障政策法律法规体系。当前，多 样化的、比较完善的住房保障体系已逐步成为各国社会政策和社会保障制度的重 要组成部分。 在我国，1 9 9 9 年开始实施的住房市场化改革，停止了住房的实物分配，住 房分配体制由过去的福利性分房转变为商品性购房，这一改革纠正了福利分房制 度的种种弊端，但也把各种收入阶层的住房需求全部推向市场。同时由于改革开 放后我国城市化进程加速，土地价格和住房价格迅速上涨，使得部分居民的住房 支付能力严重不足，这就要求有一种制度即住房保障制度来维护这一部分人的住 房需求，体现社会的公平性原则。但与住房市场化改革速度相比，我国的住房保 障制度的建设进展相对滞后，面临着一系列的问题。长期的市场扭曲和政府缺位， 特别是近年来居高不下的房价引起了广大学者的关注和研究，包括对我国经济适 用房制度、廉租住房制度、住房公积金制度的研究，这些对于我国住房保障制度 建立和完善厦门市社会保障性住房制度的探索与思考 的改革具有重要的参考价值。 2 0 0 6 年以来，厦门市认真贯彻科学发展观要求，努力构建和谐社会，着手 探索并实施具有厦门特色的住房保障制度一社会保障性住房制度，目前已初步建 立起相应的政策框架和体系，逐步解决了中低收入阶层的住房困难。其政策体系 设计和具体运作程序，富有创造性，可操作性强，被称为我国社会保障性住房的 “厦门模式 和“房改新政的蓝本 。 1 1 2 研究的意义 居者有其屋是中国未来的美好愿景，也是腾飞中国最大的和谐。研究城市住 房保障问题，建立健全符合中国国情的社会保障性住房制度，对于贯彻落实科学 发展观，构建和谐社会，进一步推进住房制度改革、促进房地产市场健康繁荣发 展、维护社会安定稳定等等，都具有重要的现实意义。 1 建立和完善住房保障制度是贯彻落实科学发展观的重要举措 党的十六大指出，建立健全与经济发展水平相适应的社会保障体系，是社会 和谐稳定和国家长治久安的重要保证。党的十七大进一步明确提出关于“住有所 居，推动建设和谐社会”的战略决策。胡锦涛同志在全国省部级主要领导干部提 高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话中，明确提出了完善政府的社 会管理和公共服务职能，为全面建设小康社会提供有力体制保障的任务。当前， 我国正处于经济转轨、社会转型的关键时期，各级政府在继续搞好经济调节、加 强市场监管的同时，要更加注重履行社会管理和公共服务职能。同时，随着民主、 法制观念深入人心，广大人民群众也越来越明确地认识到自己所应享有的公共服 务权利，日益迫切地要求政府不断强化公共服务职能，健全公共服务体系。城市 中低收人家庭的住房保障具有社会保障的性质，因此，认真研究和妥善解决城市 中低收人家庭的住房保障问题，具有十分重要而紧迫的意义。 2 建立和完善住房保障制度是构建和谐社会的战略选择 近年来，我国进一步建立、健全了城镇居民最低生活保障制度，有效地改善 了中低收人家庭的住房条件。但是，随着住房市场化改革的进一步推进，以及工 业化和城市化进程的加快，社会贫富差距也越来越大，中低收入家庭的住房困难 问题变得更加突出，已经影响到了社会的和谐稳定。和谐社会建设就是要保证广 2 第一章前言 大人民群众共享改革发展的成果。实行住房保障不仅仅是为了保护社会中低收入 阶层的利益，而且也为了使其他人的福利最大化。因此，建立和完善住房保障制 度，通过政府适当干预来满足市场解决不了的中低收入阶层的住房需要，全面提 高中低收人家庭生活质量，是构建和谐社会、体现以人为本的战略选择。 3 建立和完善住房保障制度是深化住房体制改革的重要内容 党中央、国务院高度重视低收入家庭的住房困难问题。胡锦涛同志曾明确提 出：“要建立和完善对最低收入者的救助制度，妥善解决城市特殊困难家庭在住 房、子女人学、医疗等方面遇到的实际问题。温家宝同志也指出：“建立和完 善廉租住房制度，解决最低收入家庭的住房问题，是住房制度改革和住房建设的 一项重要内容。长期以来，建立健全住房保障制度一直是我国住房制度改革的 重要内容，国务院于1 9 9 4 年发布国务院关于深化城镇住房制度改革的决定 到1 9 9 8 年发布国务院关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通 知，从建立公积金制度到建立经济适用住房和廉租住房供应体系等方面，均对 建立社会住房保障制度提出了明确的、具体的要求，住房制度改革得以不断推进 和深化。因此，进一步建立和完善住房保障制度，是不断深化我国住房体制改革 的迫切需要和实现的根本途径。 1 2 研究思路和方法 本文首先采用规范分析方法，对住房保障及其制度进行了理论综述，从总体 上简要对住房保障制度的相关理论进行探讨。然后采用实证分析方法，具体阐述 了境内外住房保障制度的演化，包括香港、新加坡、美国等国家( 地区) 住房保 障制度及其启示，以及我国住房制度的发展阶段，并结合厦门市住房保障制度的 建立。在此基础上，比较深入地分析了我国住房制度改革，特别是厦门市住房保 障制度的建立，从宏观层面上和微观层面上，找出存在问题，分析产生原因。最 后，坚持理论联系实际的方法，提出了建立和完善厦门市社会保障性住房制度的 对策建议，包括完善决策体系、优化运作机制、强化管理机制、健全政策体系和 加强监督机制，具有很强的针对性和可操作性。 3 建立和完善厦门市社会保障性住房制度的探索与思考 1 3 论文主要框架 全文共分五个部分。第一部分，前言。主要阐述研究住房保障制度的背景、 意义、思路、方法以及论文的主要框架。第二部分，住房保障制度的理论综述。 主要从总体上概述住房保障制度的理论探讨，具体包括社会保障、住房属性和住 房保障，及住房保障相关理论。第三部分，国( 境) 外和国内住房保障制度的演 化。主要概述香港、新加坡、美国等国家( 地区) 住房保障制度及其启示，概述 国内住房制度从取消福利性住房制度、引入市场化住房改革、全面推行住房市场 化到建立和健全住房保障制度等四个发展阶段。第四部分，厦门市社会保障性住 房制度的建立及存在问题。概述了厦门市社会保障性住房政策的出台背景和主要 内容。进一步从宏观层面上和微观层面上，着重分析了厦门市社会保障性住房制 度实施过程中，在理论上存在的认识误区，实践中面临的具体问题。第五部分， 完善厦门市社会保障性住房制度的对策建议。坚持理论联系实际的方法，提出进 一步完善厦门市社会保障性住房制度的五方面的建议，包括完善决策体系、优化 运作机制、强化管理机制、健全政策体系和加强监督机制，试图构建具有厦门特 色且对我国住房保障制度改革有借鉴意义的模式。 4 第二章住房保障制度理论综述 2 1社会保障 第二章住房保障制度理论综述 社会保障一词最初出现在美国的社会保障法中，其后，中外各国( 地区) 对其有不同的诠释。我国的专家学者普遍认为，社会保障是国家或社会依法建立 的、具有经济福利性的国民生活保障和社会稳定系统。社会保障按保障范围划分 为三种主要类型：一是社会福利，是全体居民或公民人人有份的普遍保障制度， 按照法律规定的统一标准享受或享有，包括国家为安置聋哑盲残人员和孤寡老人 而兴办的各种社会事业、企业，各种社会福利基金，以及各种文化、教育、体育 设施。职工福利通常也属于社会福利范畴。二是社会保险，是与具体工作相联系 的保障制度，劳动者达到一定劳动工龄后才能享有或享受，以养老保险、待业保 险和医疗保险等为主体的社会保险制度，是构成社会保障体系的重要内容。三是 社会救助，指国家对城乡困难户的生活救济，是依据经济状况调查的保障制度， 其享受对象只限于贫困或低收入的申请人。对遭受严重自然灾害的灾民的救济也 属于社会救助的范畴。此外，优抚安置也是社会保障的内容之一，是国家和社会 保证法定的优抚对象( 如军人及其家属) 一定生活水平而提供的资助和服务，是 一种带有褒扬、优先和抚恤性质的特殊制度。 2 2 住房保障 2 2 1 住房的多元属性 住房是人类赖以生存发展的必要物质条件，是现代社会中居民个人和家庭维 持正常生活的必需品，具有位置固定、生产成本高、价值量大、生产和使用周期 长等特点，直接关系到社会能否稳定发展的重大社会问题。近年来，随着我国 房价的快速上涨，中低收入家庭“住房难”已成为一个突出的社会问题。为解决 这一难题，政府实施了以调控房价为主的房产新政，但受种种因素影响，这一政 刘洪玉从国际经验看中国经济适用住宅建设 j ，中国房地产，2 0 0 0 1 2 5 建立和完善厦门市社会保障性住房制度的探索与思考 策的实施难以有效遏制房价的上涨势头。因此，要找到有效的解决路径，就有必 要明确住房的属性，进而寻找解决问题的出路。 1 住房具有一般商品和社会公共产品的双重属性 以往，尤其是在计划经济时期，人们仅仅把住房看作是一种完全由政府提供 的福利性产品，在这种思想认识下形成了福利性住房分配制度。随着社会主义市 场经济体制改革目标的确立，一部分人又把住房看作是一种完全由市场配置的竞 争性商品，淡化了政府在解决群众住房问题上的责任和义务。实际上，住房作为 人们的生活必须品之一，同时具有一般商品和社会公共品的双重属性。一方面， 住房具有一般商品属性，住房是可以用来交换的劳动产品，并在交换中实现价值 或价格。住房的商品属性要求住房资源的配置市场化，由市场机制来调节其生产、 分配、流通和消费。另一方面，住房又具有公共产品属性。住房是一种价值较大、 价格昂贵的耐用消费品，是占一般家庭比重最大的财产。在市场机制配置住房资 源的条件下，一般中低收入家庭支付能力不足，往往很难按市场价格购买或租赁 住房，这就决定了当一部分人的收入较低而无法获得住房时，政府有责任保障其 基本生活需要，这样住房又具备了公共产品属性。 2 住房具有消费品和资本品的双重属性 对无房者来说，可以通过购买或承租住房用于满足居住，即体现住房的消费 品属性；对有房者特别是超出一套房产者而言，可以通过出售或出租住房以获得 利益，即体现住房的资本品属性。因此，住房同时具有消费品和资本品的属性。 不同对象对这两种属性的侧重点各不相同：建设和购买住房用于获利的经营者偏 重于住房的资本品属性；购买和承租住房用于满足居住的需求者偏重于住房的消 费品属性。住房的这两种属性可以互相转换，当一个居民将其住房拿到市场上出 售或出租时，就由侧重于消费品属性转为侧重于资本品属性。中低收入家庭特别 是社会弱势群体，可以最大限度地获得社会保障性质住房的消费品属性，但其资 本品属性或由消费品转换为资本品则应受到严格控制。 3 住房具有个人问题和社会问题的双重属性 从一般商品属性来看，住房问题属于个人( 家庭) 问题；但从社会公共产品 的属性来看，住房问题又是一个社会问题。当占一定比例的家庭或者个人无法满 足住房需要或者无力解决住房问题时，就容易导致一系列社会问题的出现。现代 6 第二章住房保障制度理论综述 社会各个国家( 地区) 都将住房问题作为一个重要的社会问题来处理，充分考虑 社会各类成员步入住房市场的各种不同途径、能力和可能性，对住房市场实行不 同程度地政府干预，采取差别性住房供应政策，而不是任由其象一般商品那样， 完全通过市场机制来调节。 2 2 2 住房保障的基本内涵 住房保障是指一个国家或地区的政府和社会为满足中低收入家庭的基本居 住需要而采取的特殊政策，包括供应、分配、补贴、协调机制等一系列要素的总 称。由政府为责任主体，以解决国民住房困难和改善住房条件为目的，具有经 济福利性的国民居住保障系统，则称为住房保障制度。其实质是政府利用国家和 社会力量，通过行政手段为中低收入家庭、特别是生活困难家庭解决住房问题， 是一种在住房领域内实行的社会保障制度。住房保障是社会保障的重要组成部 分，它同时具有社会保险、社会福利、社会救助三个方面的性质，所以住房保障 制度是一种综合性的社会保障制度。如针对所有住房购买人实行的税收减免制 度，以及通过现金补贴改善居民住房条件的住房补贴制度，是一种全局性或局部 性的福利措施，因此属于社会福利范畴。住房公积金制度具有社会保险的典型特 征( 强制性、互济性及储备性，权利与义务相关) ，是一种与工作相联系的保障 制度，因此是一种社会保险制度。廉租住房制度给予无法维持最低居住水平的社 会成员以救助，是一种贫困救济制度，具有社会救济性质；它同时也具有社会福 利性质，因为其实质上是一种变相的住房补贴制度。 2 2 3 住房保障制度的形成与发展 住房问题是现代城市的主要社会问题之一，是工业化与城市化加速发展的产 物。工业和人口在城市的高度集中，形成对城市土地和住房供应的巨大需求，进 而导致土地价格以及住房价格的上涨，而住房价格大大高于住房困难家庭的支付 能力时又产生了住房有效需求不足的问题。这两大问题导致了大批贫民聚集、生 活在拥挤不堪的城市贫民窟中，并由此产生了疾病、犯罪，社会规范和社会道德 褚超孚城镇住房保障模式研究【j 】，经济科学出版社，2 0 0 5 0 8 7 建立和完善厦门市社会保障性住房制度的探索与思考 约束力下降等一系列问题，危害了整个社会的经济发展和政治安定。国外政府在 解决这些由住房问题引起的社会问题的过程中逐步形成了住房保障这一特殊的 社会保障制度。 英国是工业化最早的国家，也是住房保障制度产生最早的国家之一。早在 1 9 世纪8 0 年代，为缓和社会矛盾，英国就制定了针对城市住房问题的住宅法， 并开始兴建政府公寓，实施住房保障政策。二战以后，由于战争破坏严重，人口 与住房的矛盾十分突出，各国政府通过立法、设立机构、控制住房价格和租金等 干预手段来解决低中收入阶层的住房需求并实现社会居住目标。英国推行福利国 家政策，建造了大量供出租用的公共住房，实施范围很广泛的住房保障制度，保 障住房困难家庭可以租到合适的住房。新加坡则把“居者有其屋”作为国策，1 9 6 0 年成立了建屋发展局，实行一系列的五年计划，实行政府保障和市场分配相结合 的住房政策，政府统一建设和分配给住房困难群体，在短短的几十年时间内成功 地解决了国民的住房问题。美国政府对住房市场的干预则较少，2 0 世纪6 0 年代， 美国政府制定住房保障计划，成立联邦住房金融机构和联邦住房发展机构，采取 发展低租金公房、实行低收入家庭住房补贴等措施对住房市场进行政府干预。 随着人类文明的进步，“住房作为人类生存不可替代的必需品，人人都应享 有合适的居住设施”的观点已经得到普遍的认可。1 9 8 1 年4 月在伦敦召开的城 市住宅问题国际研讨会上通过的住宅人权宣言指出，一个环境良好、适宜于 人的住所是所有居民的基本人权。1 9 9 6 年6 月，“国际人居大会就把“人人享 有适当住房 确立为人居议程的核心目标，开始为实现住房困难家庭享有充 分住房的权利而努力。2 0 0 1 年世界住房日的主题是“没有贫民窟的城市”，其目 的是提醒全社会都来关注那些生活在城市里，但连基本住房都无法保障的弱势群 体。住房保障制度也在这个过程中逐渐得以发展和完善，成为社会保障制度的重 要组成部分。 2 3 住房保障制度的相关理论 住房保障制度作为社会保障的重要内容之一，同样具有社会“减震器”和“安 全网 的作用。自1 9 世纪末以来，面对日益尖锐的社会矛盾，西方国家一些学 者分别提出一批具有代表性的理论，从不同角度强调了国家干预以及社会福利在 8 第二章住房保障制度理论综述 经济发展特别是社会保障中的作用，这对各个国家( 地区) 的住房保障制度建设 产生了积极的影响。 2 3 1 社会保障理论 西方社会保障经济理论的渊源可追溯到亚当斯密，他在国民财富的性质 及其原因的研究最早提出并论述了通过“看不见的手 来推动个体利益和社会 福利的共同增长，进而实现社会整体福利水平提高的一种思想。最早系统地阐述 社会保障经济思想的是德国的新历史学派作家施穆勒、布伦坦诺等人，他们强调 国家的经济作用，认为国家除了维护社会秩序和国家安全外，还具有文化和福利 的目的，应该由国家兴办一部分公共事业来改善国民的生活。英国经济学家庇古 是当代西方社会保障经济理论开始于福利经济学的代表人物，他在福利经济学 中系统地论述了福利经济学理论，认为国民收入总量越大，社会福利也越大，同 时收入越平均，福利就越多。庇古的福利经济学为福利国家提供了较好的理论依 据。此后，福利经济学和福利国家理论几经演变得到广泛应用，奠定了社会保障 制度的理论基础。 2 0 世纪3 0 年代之后，席卷资本主义国家的经济危机期间，一些政治家、学 者把摆脱经济和政治危机的措施与福利国家联系在一起。1 9 3 6 年英国经济学家 凯恩斯发表了就业、利息和货币通论，提出通过国家干预，扩大公共福利支 出和建设公共基础设施等措施，促进经济增长，实现充分就业，又提出建立累进 税制和低工资制达到均贫富的目的，称为凯恩斯主义。凯恩斯的国家干预思想认 为，市场不具备自我调剂的功能，国家干预才是调节机制的唯一补救，社会保障 应当成为市场经济的最后一张安全网。政府应在社会保障领域承担主要责任，尤 其是充当社会弱势群体的保护伞；住房保障作为社会保障的一部分，住房保障制 度既是社会保障制度在住房领域的延伸，也是住房制度对社会保障的一种体现。 2 3 2 住房“过滤 理论 “过滤”理论最早由美国城市经济学家伯吉斯在2 0 世纪2 0 年代初期解释芝 加哥住宅格局时提出的，但直到2 0 世纪6 0 年代，经济学家劳瑞才给出了一个较 9 建立和完善厦门市社会保障性住房制度的探索与思考 权威的定义：过滤就是在统一价格指数下，某一个已存在的住房的实际价值的变 化。通俗地说，住房“过滤 是指在住房市场中，最初为较高收入房客建造的住 房，随着时间推移，住房发生老化，新建住房供应增加，导致原住房房价降低， 较高收入房客为追求更好的居住条件，放弃现有住房，较低收入房客继续使用该 住房的过程，“过滤”理论描述了住房在其整个生命周期中使用的全过程。“过 滤模型 是在过滤理论基础上建立起来的，2 0 世纪7 0 年代中期后，麦克唐纳德 ( m c d o n a l d ) 建立了“三市场过滤模型”，他将住房市场简单地归纳为低等级、 中等级和高等级三个子市场，通过观察在市场机制下住房在三个子市场间的“过 滤过程以及各个子市场中的供求关系，从而分析各种住房政策的实施效果。“过 滤 理论一个很重要的用途即是用于分析住房政策的作用，通过对政策效率和公 平性的分析，为政府部门制定合理有效的住房政策服务。 2 3 3 住房政策阶段论 房屋政策的先驱当尼逊( d o n n i s o n ，1 9 6 7 ，引于d o l i n g ，1 9 9 9 ) 提出三种政 府在房屋政策中的角色：雏生型( e m b r y o n i c ) 、社会( s o c i a l ) 型及全面责任 ( c o m p r e h e n s i v e ) 型。当尼逊提出这三个模型分类法的时候，正值西班牙、葡萄牙 和希腊处于急速城市化的进程中，房屋被视为是一种社会的消费，而不是生产或者 投资，会拖慢经济增长，因此政府倾向采取消极的态度面对住房需求和需要，低收 入户要自己寻求解决房屋需求的方法，这被称之为雏生型( e b r y o n i c ) 房屋政策。 社会型( s o c i a l ) 房屋政策是以英国、美国、加拿大、瑞士、澳洲等国为蓝本，它们 的共同特点是政府的主要角色是照顾市场无法满足其住房需要的人群，如老人、失 业者，单亲人士，外来工等。全面责任( c o m p r e h e n s i v e ) 型是指政府承担起满足所 有市民的房屋需要的责任；不视这种责任为经济发展的包袱，反而认为这是经济发 展的重要组成部分；干预是长期而不是短暂的，根据需要和资源作出长线的规划， 确保长期有足够的房屋供应，属于这种模型的有瑞典、荷兰、德国等。当尼逊的 理论假设这三个模型都受制于经济发展，属于一种阶段论。随着经济发展，不论 各国政治、经济和文化如何变化，都会逐一经历这三个阶段。这对于属于不同经 济发展阶段的国家( 地区) 都有较强的借鉴意义，对我国来说自然也不例外。 宋博通，黄渝祥，陈广俊国外住房过滤模型的研究现状及启示【j 】，中外房地产导报，2 0 0 0 2 3 1 0 第三章国( 境) 外和国内住房保障制度的演化 第三章国( 境) 外和国内住房保障制度的演化 研究住房保障制度，首先要了解国( 境) 外住房保障的实践和我国住房改革 的历程，通过比较和回顾，才能从历史和实践中得到启示，从而结合实际情况， 进一步思考和探索建立健全社会主义的住房保障制度。 3 1国( 境) 外住房保障制度及启示 住房问题是现代城市的主要社会问题之一，是工业化与城市化加速发展的产 物。工业和人口在城市的高度集中，形成对城市土地和住房的巨大需求，进而导 致土地价格以及住房价格的上涨，而当住房价格大大普通家庭的支付能力时，又 产生了住房有效需求不足的问题。这两大问题导致了大批贫民生活在拥挤不堪的 城市贫民窟中，并由此产生了疾病、犯罪、动乱等一系列问题，危害了整个社会 的经济发展和政治安定。国( 境) 外政府在解决这些由住房问题引起的社会问题 的过程中，形成了各具特色的住房保障制度与体系。 3 1 1 香港的住房保障制度 香港大约有一半的人口住在公营房屋中，其中约3 0 的人口住在出租公屋， 另外约2 0 的人住在政府出售的居屋( “居者有其屋”计划兴建的出售房屋) ，而 且申请入住公屋的轮候时间平均不超3 年，w 香港的公屋制度因此被公认为有效 保障居住的典范。其主要内容包括：一是实行公屋政策。香港政府通过建立双轨 制的住房供应体系解决社会不同收入阶层的住房问题，家庭经济收入富裕的阶层 可以依靠市场购买或租住私人开发的楼宇，家庭经济收入属于中下阶层的市民则 依靠政府的公共房屋政策，以非常低廉的价格租住或购买政府开发的公共房屋。 二是成立住房管理机构。香港的房屋政策事务由政府总部的运输及房屋局负责， 而在公共房屋方面，政府成立了法定机构香港房屋委员会( 房委会) ，制定和 推行公共房屋计划，而房屋署是房委会的执行机关。房