（政治经济学专业论文）北京市对张家口市开展生态补偿研究.pdf

摘 要 i 摘 要 张家口市位于北京市的上风口、上水源，是北京重要的生态屏障。近年来，为了保 障北京的生态环境，给首都提供清洁的水源，张家口市严格限制“三高”行业发展，同 时，对新上项目严把环保审批关，对污染严重的项目，不论经济效益多好，坚决不准落 地。此外，还投入巨额资金实施污染治理、水土流失治理、节水农业等。为保护生态环 境，张家口市付出了巨大的代价，错过了经济发展的宝贵机遇。在京张两地开展生态补 偿有利于减轻张家口的财政负担，平衡两地之间的生态利益关系，促进区域经济社会协 调发展。 国际国内学者对生态补偿进行了深入研究，尤其是美国、欧洲等地已经相继建立起 多样化的生态补偿机制，且法律齐备，具有坚实的理论基础；国内学者对流域、自然保 护区、森林资源、矿产开发等生态补偿的研究，为张家口市与北京市开展生态补偿提供 了宝贵经验。 本文认为，京张两地开展生态补偿应该考虑到以下两个方面，一是对张家口地区的 生态环境进行生态补偿，即通过实施生态工程和人工管护使生态环境得到保护。二是对 张家口市的生态贫民进行经济补偿，通过对落后地区进行财政转移支付、生态移民、经 济援助等，使生态保护地的经济得到发展，当地的居民生活得到改善。 本文通过对国内外生态补偿案例进行总结归纳， 结合北京市与张家口市之间的生态 补偿情况，对两地开展生态补偿进行了研究。从两地生态依存情况、张家口市 2009 年 生态足迹等方面，对两地开展生态补偿的必要性、可行性及面临的困难进行了分析。最 后根据北京与张家口的实际状况提出了新的生态补偿范围和补偿标准， 并就如何建立生 态补偿的长效机制提出了对策建议。 关键词 生态补偿；区域合作；生态足迹 abstract ii abstract zhangjiakou city where is located on the outlet and the water source is an important ecological barrier of beijing. in recent years, in order to protect the ecological environment of beijing and to provide clean water to the capital, zhangjiakou city strictly limit the “three-highs industry, meanwhile, regardless of how good economic return, the local government strict environmental approve on new projects, and never approve the serious polluting projects. in addition, the government has invested heavily in the implementation of pollution control, soil erosion and water-saving agriculture. to protect the environment, zhangjiakou city has paid a heavy price and missed a valuable opportunity for economic development. ecological compensation can help alleviate the financial burden of zhangjiakou, balanced the eco-interest, and promote regional economic and social development between zhangjiakou and beijing. international and domestic scholars have researched the ecological compensation in-depth, especially the governments have already established a variety of eco-compensation mechanism in the united states and europe, and the law is in place and has a solid theoretical foundation; chinese scholars have been researching on the valley, nature reserves, forest resources, mining and other studies of ecological compensation, so they have provided valuable experiences in ecological compensation among the zhangjiakou city and beijing. this paper argues that ecological compensation should take into account the following two aspects between zhangjiakou and beijing: first, the compensation of the regional ecological environment protects the eco-environment through the implementation of labor management and protection of ecological engineering; second, through the financial transfer payment, ecological migration, economic assistance for the backward areas, so the ecological protected areas economy can be developed, and the local residents can improve the level of living. by analyzing and summarizing the ecological compensation cases, this paper has been studied the ecological compensation combined with the ecological compensation cases among beijing and zhangjiakou. in terms of the ecological interdependence situation and ecological footprint of zhangjiakou city in 2009, the author analyzes the necessity, feasibility and difficulties to carry out the ecological compensation. finally, based on the actual situation of abstract iii ecological cooperation between beijing and zhangjiakou, the author proposed a new range and standards of ecological compensation, and putted forward proposals on how to build long-term mechanism of ecological compensation. keywords ecological compensation; regional cooperation; ecological footprint 第 1 章 绪 论 1 第 1 章 绪 论 随着我国经济的快速发展，各种自然资源的消耗不断加剧，加上生产方式粗放，能 耗高、污染严重，我国的生态环境日益恶化。国家对生态保护日益重视，出台了更为严 格的环境保护法律，但是由于制度和法律上的缺失，导致目前的环保工作只是针对有明 确污染、破坏环境的行为主体进行惩罚，还没有制定生态补偿方面的法律，这就导致我 国一些生态重要地区在发展经济方面受到限制，因为生态保护而造成的资金投入、人力 投入、机会成本无法得到相应的补偿，不仅挫伤了当地进一步保护生态环境的积极性， 也造成当地过重的财政负担，成为我国生态环境重要地区经济落后的重要因素之一。 张家口市与北京市拥有同一个生态环境， 都属于生态环境脆弱地区， 由于行政区划、 历史发展等众多原因，导致两地之间经济发展差距不断拉大，张家口市在生态环境保护 上担负的责任较重，但由于经济发展落后，财政收入少，对生态环境保护的投入成为当 地发展的沉重负担，而严格的生态保护带来的过高的生态环评门槛，使得当地经济发展 受到制约。这种恶性循环一旦形成势必将影响张家口市对生态环境保护的进一步投入。 北京市具有雄厚的财政实力，有能力对张家口市进行生态补偿，同时，作为生态环境利 益的受益方，北京市对张家口市进行生态补偿合情合理。 1.1 选题的背景及其意义 1.1.1 论文研究的背景 首先，从全球范围来看，由于温室气体过量排放造成的全球气候变暖，已经引起世 界各国的高度关注。2009 年，在瑞典召开的哥本哈根会议虽然没有达成有约束力的减 排协议，但通过这次会议，全世界人民对环境保护的重视程度又上升到一个新的高度。 其次，我国正处于工业化和城市化快速发展阶段，各种自然资源的消耗不断增加，不少 地区的生态环境日益恶化。据中科院测算，目前由环境污染和生态破坏造成的损失已占 到 gdp 总值的 15，这意味着一边是 9的经济增长，一边是 15的损失率，绿色 gdp 是负值。 1生态环境日益恶化，使我国极端天气状况频繁发生，2010 年 3 月 20 日的强 沙尘暴天气，使我国北京、四川等 13 个省区市、2.7 亿人受到影响，这是近 4 年来最 强的一次沙尘暴，北京市全境都在沙尘暴的影响之下，平均能见度只有 1 公里。 2国家 河北大学经济学硕士学位论文 2 气候中心最新预测，4 至 5 月，我国北方还将出现 6 至 9 次沙尘天气过程。其中，4 月 份影响中国的冷空气仍较活跃，强沙尘暴发生的可能性较大。 3同时，我国西南地区自 2009 年秋季以来，降雨少、气温高，致使广西、重庆、四川、贵州、云南 5 省区市遭 受旱灾，其中云南、贵州部分地区更是遭受了百年不遇的旱灾。 这些极端天气状况的出现是全球气候变暖、生态环境恶化的表现，为防止生态环境 的进一步恶化，一方面要治标，即采取更加有力的措施推动节能减排工作，减少二氧化 碳等温室气体的排放；另一方面要治本，即对现有的生态环境进行保护和修复，通过植 树、种草、恢复湿地等方法，增加二氧化碳等温室气体的吸收、转化。因此，对生态环 境重要地区进行生态补偿，是目前情况下，我国应对环境危机的必然选择。张家口作为 北京的上风口、上水源，是北京的重要生态屏障，在环境保护部和中国科学院在 2008 年共同发布的全国生态功能区划中，按照对全国和区域生态安全的重要性程度，张 家口市被列入“极重要生态功能区域” 。 4在国家的推动与支持下，张家口市从 2000 年 开始，陆续实施了京津风沙源治理、退耕还林还草、21 世纪首都水资源可持续利用等 生态保护工程， 但北京市作为生态利益的受益方， 对张家口这个生态屏障却是索取的多， 投入的少，最突出的就是无偿从张家口调水，据张家口市水务局统计资料显示，2004 年至 2009 年， 张家口市在自身水库储水不充足的情况下， 连续六年无偿为北京调水 1.64 亿立方米。 42 1.1.2 选题的意义 近年来，国家对生态保护日益重视，出台了更为严格的环境保护法律，但是由于制 度和法律上的缺失，导致目前的环保工作只是针对有明确污染、破坏环境的行为主体进 行惩罚，还没有制定生态补偿方面的法律，这就导致我国一些生态环境重要地区在发展 经济方面受到限制，因为生态保护而造成的资金投入、人力投入、机会成本无法得到相 应的补偿， 不仅挫伤了当地进一步保护生态环境的积极性， 也造成当地过重的财政负担， 成为我国生态环境重要地区经济落后的重要因素之一。开展京张生态补偿，从根本上讲 是北京作为生态利益的受益者对张家口这个生态环境的保护者，通过财政转移支付、生 态项目合作、对口援助等方式进行补偿。京张同属于一个生态环境，张家口生态环境的 恶化会对区域内经济社会发展带来负面影响， 通过开展跨行政区域的财政转移支付以及 生态项目合作， 可以达到改善生态环境的目的。 北京市财政实力雄厚， 而且在环保技术、 第 1 章 绪 论 3 人力资源、国际合作等方面具有强大实力。因此，北京市有能力、有条件对张家口市进 行必要的生态补偿。这将有利于减轻张家口市的财政负担，缓解了因为环境保护支出与 收益不相符而产生的抵触情绪，有利于促进区域内生态环境保护工作的开展。 1.2 国内外研究综述 1.2.1 国外生态补偿研究综述 国外对生态补偿的研究源于工业化和城市化的快速发展带来的一系列环境污染问 题，国外学者从市场经济的角度出发，试图通过市场机制消除这种因为经济发展而带来 的负效应。 英国著名经济学家马歇尔（alfred marshall）于 1910 年在其著作经济学原理 中首次提出生态环境的外部性问题,但没有给出一个将外部成本内部化的有效方法。英 国经济学家庇古(arthur pigou) 继承和发展了马歇尔的外部性理论，在福利经济学 原理一书中,首次提出市场机制无法对经济运行主体在生产和消费过程中可能产生的 副产品即环境污染和生态破坏（庇古称之为“负的外部性” ）发挥作用。为了克服“负 的外部性” ，他认为政府应当采用行政、法律和经济手段实施干预。美国著名财政学家 理查德.a.马斯格雷夫（richard a. musgrave）在比较财政分析中提出“谁受益谁 付费”的思想，为横向转移支付制度提供了重要理论依据。 5以科斯（coase）为代表 的新制度经济学家则从产权的角度出发，对庇古的外部性理论进行了扩展，提出了交易 成本理论，即通过明确产权和市场手段实现外部性的内部化，从而实现帕累托最优。该 理论的关键是交易成本是否为零，如果交易成本为零，外部性完全可以通过市场自由交 易实现内部化，如果交易成本不为零，则需要政府进行干预。 6 第二次世界大战之后，德国相继出现“林业政策效益论” 、 “和谐理论” 、 “林业服务 于国家和社会” 、 “森林多功能理论” ，以及随后美国林学家提出的“林业分工论” 、 “新 林业”理论等。到了 20 世纪末，关于森林生态效益补偿问题的研究才逐渐发展和成熟。 特别是以 daily 主编的自然服务功能：人类社会对自然生态系统的依赖性一书为标 志，一个研究生态功能与效益的热潮在西方兴起，分析与评价森林生态系统服务功能的 价值成为生态学、林学与生态经济学等学科的前沿课题。 7 同时，随着生态经济学、环境和自然资源经济学的发展，国外学者提出了生态环境 价值理论并对生态环境的价值进行评估量化，其中最为著名的是 1997 年 robert 河北大学经济学硕士学位论文 4 costanza 等人在自然杂志上发表了“全球生态系统服务功能价值和自然资本”一 文，costanza 等人通过对全球自然生态系统的 17 种服务功能进行了价值评价，得出全 球生态环境服务功能每年产生的总价值为 332680 亿美元，是全球国民生产总值的 1.8 倍。 8 国外学者对生态补偿的研究对我国生态补偿的研究与实践具有重要的借鉴意义， 但 国外学者的研究是与当地独特的文化、历史、社会等为背景的，要移植到我们国内仍然 面临很多困难。 1.2.2 国内生态补偿研究综述 国内学者对于生态补偿的研究和实践开始于 20 世纪 90 年代初期， 当时由于北方地 区连续发生的沙尘暴天气，使得生态环境保护和生态补偿问题逐渐进入学者的研究范 围，得到了政府有关部门的关注。通过中央相关部委的积极推动，地方政府自主性的探 索实践和国内众多学者借鉴国外生态系统服务功能研究方法进行的研究， 国内关于生态 补偿的理论研究日益增多，但相关研究主要停留在对特定区域进行生态补偿，如森林、 流域、自然保护区等。 国内大多数学者认为， 生态补偿一般是指生态服务受益者对生态服务的提供者所给 予的经济上的补偿。相对于环境污染损害赔偿而言，生态补偿是对人类的某种活动所产 生的生态环境的正的外部性所给予的补偿。这一概念相当于国外的 payment for ecosystem service (pes) 或 payment for ecosystem benefit (peb)。 9 生态补偿应包括以下两层涵义：一是指在环境利用和自然资源开发过程中，国家通 过对开发利用环境资源的行为进行收费以实现所有者的权益， 或对保护环境资源的主体 进行经济补偿，以达到促进保护环境和资源的目的；二是国家通过对环境污染者或自然 资源利用者征收一定数量的费用， 用于生态环境的恢复或者用于开发新技术以寻找替代 性自然资源，从而实现对自然资源因开采而耗竭的补偿。 王典权 （2009） 认为， 根据国家主体功能区划， 自然保护区被界定为禁止开发区域， 因而可以根据区域的主体功能进行生态补偿。 通过建立科学合理的生态补偿机制， 对 “限 制开发”和“禁止开发”区域进行生态补偿，使得自然保护区的生态服务功能的价值得 到体现。 10 陈瑞莲、胡熠（2005）对我国流域区际间生态补偿进行了初步研究，认为流域作为 第 1 章 绪 论 5 一个完整的自然区域, 又被不同的行政区域所分割， 作为经济利益相对独立的地方政府, 其经济活动一般以本区利益为导向, 这不可避免地在各行政区域之间产生利益冲突。 建 议通过建立流域区际产权市场、开征流域生态建设税、区际间财政转移支付等方式进行 生态补偿。其观点借鉴了国外产权理论、西方财政学理论和公共产品理论，对以水资源 的保护和利用为核心的流域间生态补偿进行了探讨， 但文中的制度设计和对策建议在实 际的运行中缺乏相应的法律支撑体系， 区域间政府博弈行为的不确定性又使通过财政转 移支付实现生态补偿很难实现。 11 黄锡生（2006）从法学的角度出发，对我国矿产资源生态补偿进行了研究，认为矿 产资源生态补偿不同于矿产资源补偿。矿产资源补偿强调的是补偿的经济价值,而矿产 资源生态补偿除了经济价值外,还强调补偿的环境价值和公平价值。通过应用矿产资源 价值论、矿产资源耗竭性理论和矿产资源的外部性理论，对我国当前矿产资源生态补偿 现状进行分析，并对我国向矿山企业征收的矿产资源税、矿产资源补偿费、探矿权使用 费、采矿权使用费、探矿权价款、采矿权价款等税费进行生态补偿性质分析，指出我国 比较重视矿产资源补偿的经济价值,而忽视了补偿的环境价值和公平价值。 12 李文华、李世东等（2007）对我国森林生态补偿进行了研究，通过总结归纳国内外 森林生态补偿案例，结合我国的实际情况，提出我国生态补偿政策总体框架，对森林生 态补偿的标准、范围和市场化途径进行了探讨。在综合了营造林的直接投入、保护森林 生态功能而放弃经济发展的机会成本和森林生态系统服务功能的效益三个方面因素的 条件下， 对森林生态补偿标准进行估算,认为目前我国每公顷 75 元的森林生态效益补偿 标准， 虽然与潜在森林生态效益价值还存在很大距离,但是大约与基于成本的标准持平。 最后提出了森林生态补偿的“三步走”战略,包括补偿基金完善阶段,补偿基金与生态税 双轨并行阶段,生态税独立运行阶段。 13 徐健、崔晓红等（2008）通过（层次分析法） ，对生态补偿进行投入分析。 根据 ahp 法对这各种投入进行定量分析，合理的进行分配，制定补偿的标准，使生态保 护者与破坏者、受益者与受损者之间实现利益的公平、损失补偿成正比分配。通过对补 偿各个环节进行研究， 总结出需要补偿的投入包括农民近期土地产出减少的损失和植树 种草的投入，还包括调整产业结构、改变传统生产生活方式的各种投入。以补偿标准为 准则层，建构 ahp 模型，并将同层各因素关于上层单个目标的重要性作量化比较成为权 河北大学经济学硕士学位论文 6 重，由此建立对生态补偿资金分配的量化评价体系。 14 徐大伟、郑海霞等（2008）通过水质水量指标对流域生态补偿进行了研究。通过 将流域水体行政区界河流水质和水量指标设定为生态补偿测算的综合指标值中， 并尝试 应用“综合污染指数法”进行流域生态补偿的水质评价，提出依据水权和对全流域 gdp 的贡献度或比率的方法进行流域水流量的测算。 提出了跨区域流域生态补偿量测算的原 则、模式、流程及计算模型，并结合实例进行了理论上的测算，解决了流域生态补偿中 利益主体责任不清的弊端和补偿执行不力的缺陷， 并为流域生态补偿的有效实施提供了 执行的方法和依据。 15 国内众多学者通过不同角度，应用多种分析模型，对生态补偿进行了研究，但仍 然有很多不足之处：一是生态补偿缺乏国家相关法律的支持。虽然，国家在 2005 年颁 布的国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定中明确提出： “要完善生态补 偿政策，尽快建立生态补偿机制。中央和地方财政转移支付应考虑生态补偿因素，国家 和地方可分别开展生态补偿试点。 ”2006 年颁布的中华人民共和国国民经济和社会发 展第十一个五年规划纲要要求， “按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，建立生 态补偿机制。 ”2007 年， 国家环境保护“十一五”规划提到， “十一五”期间，中国 将尽快制定包括自然保护区法在内的有关生态保护的 4 部法律。但直到目前， 循 环经济促进法 、 环境损害赔偿法 、 自然保护区法 、 生态保护法等原计划在“十 一五”期间新制定法律尚未提请全国人大常委会审议，而环境保护法 、 环境影响评 价法 、 大气污染防治法等几部修订中的法律也尚未提请全国人大常委会审议。二是 生态补偿标准缺乏可操作性。目前，国家公布的对森林、自然保护区的补偿标准普遍偏 低，以往测算补偿标准所用的基本参数因为物价的上涨而变得有失公平，如，我国现阶 段森林生态公益林补偿标准仅为每公顷 75 元 16， 当前普通的杨树苗价格为每棵 3.5 元， 按每公顷栽 500700 棵树算，光树苗一项就需要 1750 元2450 元，这还不包括人力 及配套设施建设的投入，可见国家的补偿标准明显偏低，根本不足以支付造林的成本。 三是有些分析模型及测算方法得出的结论和国内实际情况差距很大。 通过应用国外成熟 的模型对生态补偿进行分析，是国内学者的一个研究重点，但在模型的选择、指标的选 取上，不同的地区有很大差距，得出的结论也就很难进行推广和实践。如：徐健、崔晓 红等（2008）通过（层次分析法） ，对生态补偿进行投入分析，得出的结论是我 第 1 章 绪 论 7 国生态补偿的投入应该向生态科技、人员培训等领域倾斜，而实际的状况是补偿标准过 低，导致人们对生态建设的积极性不高。 本文认为，开展生态补偿应该考虑到以下两个方面，一是对区域生态环境进行生 态补偿，即保证该区域内的生态资源得到保护，对限制开发的生态资源通过实施生态工 程和人工管护使其遭到破坏的生态环境得以恢复并实现可持续发展。 二是对因实施生态 工程和限制性开发造成的当地经济发展落后、居民生活贫困等问题进行补偿，即通过对 落后地区进行财政转移支付、 生态移民、 生态受益地区对生态保护地区进行经济援助等， 使生态保护地的经济得到发展， 当地的居民得到实惠。 北京市与张家口市开展生态补偿， 不仅是要改善生态环境，更要解决张家口地区的“生态贫困”问题。 1.3 本文的内容框架及研究方法 1.3.1 本文的内容框架 本文通过对国内外生态补偿理论及实践进行总结、归纳，并应用国内外生态补偿的 有关理论，结合两市生态依存情况、生态补偿进展情况等对张家口市和北京市之间开展 生态补偿的必要性和可行性进行了研究。本文通过收集张家口坝上、坝下生态环境重要 地区的退耕还林还草的实际成本、 当地农民生产生活成本及因退耕还林还草造成的经济 损失等数据，提出张家口与北京市生态补偿的对策与建议。 1.3.2 本文的研究方法 通过对国内外生态补偿实践进行分析比较， 找出适合张家口与北京市实际的生态补 偿方法。生态补偿的测算标准很多，比如生态系统服务功能标准、机会成本标准等等。 但是这些测算标准往往只是在理论上给予补偿的建议， 在实际上往往很难达到满意的效 果。本文通过对张家口市 2009 年生态足迹进行测算，以及对张家口坝上、坝下地区农 民退耕还林还草机会成本、物价等因素进行综合分析，提出了合理化生态补偿对策和建 议。 本文充分考虑到京张两地在行政区划、经济发展水平等方面的实际情况，在生态补 偿标准的确定、补偿方式和范围都倾向于通过京张两市开展合作、平等协商等途径使双 方达成共识。 河北大学经济学硕士学位论文 8 1.4 本文的创新点 本文主要的创新点是，通过收集从 2004 年到 2009 年间，张家口市与北京市在生态 补偿、项目合作、转移支付等方面的数据，对开展京张生态补偿的必要性和可行性进行 了分析；通过收集 2009 年张家口市经济统计数据，应用生态足迹模型对 2009 年张家口 市的生态足迹进行分析，为论证生态补偿必要性问题提供数据支持；通过应用国内外生 态补偿研究方法，到张家口市坝上、坝下几个生态环境保护重点县进行调研，结合京张 两地实际情况，提出了更具操作性的补偿标准和补偿范围。 第 2 章 国内外生态补偿类型及其实践 9 第 2 章 国内外生态补偿类型及其实践 2.1 国外生态补偿实践与启示 国外很多国家包括发达国家和发展中国家都在区域生态补偿方面进行了大量实践 和探索，积累了丰富的经验，这为张家口市与北京市开展生态补偿提供了可资借鉴的经 验和参考。 2.1.1 建立国家公园 国外不少国家通过在生态环境重要区域建立国家公园的方式， 来实现对生态功能区 的生态保护和生态补偿。国家公园是指国家为了保护一个或多个典型生态系统的完整 性，为生态旅游、科学研究和环境教育提供场所，而划定的需要特殊保护、管理和利用 的自然区域。它既不同于严格的自然保护区，也不同于一般的旅游景区。 1国家公园以 生态环境、自然资源保护和适度旅游开发为基本策略，通过较小范围的适度开发实现大 范围的有效保护,既排除与保护目标相抵触的开发利用方式，达到了保护生态系统完整 性的目的，又为公众提供了旅游、科研、教育、娱乐的机会和场所，是一种能够合理处 理生态环境保护与资源开发利用关系的行之有效的保护和管理模式。 尤其是在生态环境 保护和自然资源利用矛盾尖锐的亚洲和非洲地区，通过这种保护与发展有机结合的模 式，不仅有力地促进了生态环境和生物多样性的保护，同时也极大地带动了地方旅游业 和经济社会的发展，做到了资源的可持续利用。自从 1872 年世界上第一个国家公园 美国黄石国家公园建立以来，国家公园在世界各国迅速发展。目前，在 200 多个国家 和地区已建立了近 10000 个国家公园。 17 美国黄石国家公园虽然跨越几个州，但是其 管理部门直接隶属联邦政府，依据联邦法律进行保护，各州法律无权干预。公园运转所 需经费来源一般包括联邦政府拨款、私人捐款、门票收入。其中，管理人员薪金全部由 国家财政拨款，保护经费基本上是由国家财政拨款，企业和个人的捐款占有相当大的比 重，而门票收入比重较小。同时根据相关法律规定，门票收入可给公园留用 80%，但不 能用于日常开支，只能用于特殊项目，如对游客的教育、考古等专门用途。 18 1 参见百度百科国家公园词条 河北大学经济学硕士学位论文 10 2.1.2 开征生态税 生态税收是政府部门通过征收生态税收，影响某些经济活动的性质和规模，使被 征税者行为因征税而发生变化，将好的外部影响纳入到外部性产生者的决策过程中，从 而为一定的生态政策目标(措施)提供资金，实现特定的生态目标。目前,西方国家普遍 开征的生态税有以下几种: 空气污染税、 水污染税、 固体废弃物税、 噪声税、 注册税等。 1991 年瑞典颁布了世界第一个生态税调整法案,根据产生二氧化碳的来源, 对油、煤 炭、 天然气、 液化石油气、 汽油和国内航空燃料等征收碳税,排放 1 吨 co2征税 120 美元, 并对其他生态环境破坏行为征税。 法国从 2001 年 1 月 1 日起对每吨碳征收 150200 法 郎的税,以后逐年增加,10 年期末即 2010 年要达到每吨碳征收 500 法郎的标准,所得收 入主要用于补贴政府社会支出。美国、瑞典、荷兰、德国、日本等国家还开征二氧化硫 (so2) 税、水污染税、噪音税等, 把这些收入专项用于生态环境保护, 使税收在生态环 境保护中发挥了巨大的作用。 例如, 美国税法规定 so2浓度达到一级和二级标准的地区, 每排放一磅分别征收 15 美分和 10 美分。瑞典对每吨 so2排放征税 3050 美元。 19 2.1.3 加强农业生态保护 国外把生态农业叫自然农业、有机农业、生物农业、绿色农业等，美国农业部下的 定义是： “生态农业是一种完全不用或基本不用人工合成的化肥、农药、动植物生长调 节剂和饲料添加剂的生产体系。 ” 20德国启动了有机农业联邦计划 ，动用 7000 万欧 元作为专项基金；政府对生态农业的补贴逐年增加，每公顷农田和绿地上转型生产实体 得到的补贴从原 154.4 欧元增加到 210 欧元，蔬菜从原 358 欧元增加到 480 欧元，转型 后的生产实体也从原 179 欧元增加到 300 欧元 21。加拿大农业部 2001 年宣布出资 140 加元用于扶持生态农业发展。意大利 2001 年扣减了对具有环境危害性农药的资助，其 资金用于有机和持续农业的研究活动 22。欧盟通过采取休耕、种植可再生原料、实施严 格的载畜量规定等措施，引导农民自觉保护环境；减少化肥和植物保护剂的使用、把农 田改作粗放型绿地、使用有利于环境和资源的其他生产技术等，以此来减少环境污染； 对农户在农用地上的绿化给予一定补偿。 23 2.1.4 矿区的复垦与整治 美国国会 1977 年颁布了第一部全国性矿区生态系统修复法规 露天采矿管理与(环 第 2 章 国内外生态补偿类型及其实践 11 境)修复法 。对法律颁布后出现的矿区生态破坏，一律实行“谁破坏、谁恢复” ，由矿 山主 100%进行修复；法律颁布前已破坏的废弃矿区，则由国家通过建立治理基金的方 式组织恢复治理。在资源开发过程中，美国将开采许可证制度与生态补偿和修复挂钩， 并实行恢复治理保证金制度。在开采许可证申请得到批准但尚未正式颁发以前，申请人 先交纳恢复治理保证金， 该保证金在采矿者不履行恢复治理计划时用来支付恢复治理作 业的费用，完成恢复治理且验收合格后予以返还。 24 德国对新老矿区采取不同措施，确保矿区复垦得以顺利推进。对于历史遗留下来的 老矿区，专门成立矿山复垦公司负责此项工作，复垦所需资金由政府全额拨款，并按联 邦政府占 75、州政府占 25的比例分担。对于新开发矿区，根据联邦矿山法的 有关规定要求，矿区业主必须对矿区复垦提出具体措施并作为审批的先决条件；必须预 留复垦专项资金，其数量由复垦的任务量确定，一般占企业年利润的 3；必须对因开 矿占用的森林、草地实行等面积异地恢复。在开发和复垦的过程中，政府制定严格的环 保法规和标准，并经常进行专项检查，确保复垦工作落到实处。 25 2.1.5 水资源的市场化 美国水资源的定价遵循市场规律，明确指出水资源的开发利用要有费用，水价中应 包括“税”与“费” ，并规定地产税中有 10%左右为水资源税，作为水资源保护和开发 工程所需资金来源之一。例如加州水资源开发工程的建设资金主要来自：发行债券、加 州水基金、联邦防洪工程拨款、加州旅游工程拨款、水合同预付款等。并通过水资源税 与水费使工程受益者偿还工程全部投资及利息和支付运行维护费。 26 英国从 1963 年开始实行取水许可证制度，还要求取水者付费。取水收费包括水资 源保护和开发费用，统称为水资源费。取水收费的原则是：收取的费用应能满足提供供 水和开发水资源的费用要求；除喷灌取水外，所有取水均根据许可取水量而非实际取水 量收费；不同水源，不同季节，不同用途确定不同的收费标准，如国家供水部门用水收 费标准比灌溉用水收费标准要高数倍。同时，用水用户还需支付供水系统的服务费用， 包括供水水费、排放污水费、地面排水费和环境服务费。 （1973 年以后，污水处理已成 为英国整个供水系统服务的一部分，将排污费用作为水费的组成部分，统一由水务公司 收取， 并明文规定排污收费必须用于污水处理和环境保护。 ） 其中， 供水水费约占 41， 排污收费约占 51，其余（包括地面排水和环境服务等）约占 8。 27 河北大学经济学硕士学位论文 12 2.1.6 扶持森林碳汇产业 森林碳汇是指森林植物吸收大气中的二氧化碳并将其固定在植被或土壤中，从而 减少该气体在大气中的浓度。森林是陆地生态系统中最大的碳库，在降低大气中温室气 体浓度、减缓全球气候变暖中，具有十分重要的独特作用。有关资料表明，森林面积虽 然只占陆地总面积的 1/3，但森林植被区的碳储量几乎占到了陆地碳库总量的一半。树 木通过光合作用吸收了大气中大量的二氧化碳，减缓了温室效应。这就是通常所说的森 林的碳汇作用。 28 为了减少温室气体的排放, 1997年12月联合国气候变化框架公约参加国第三次会 议制定了京都议定书, 由于在本国内实现温室气体减排的成本更高，于是一些发达 国家热衷于向发展中国家购买碳当量以实现减排目标，全球碳贸易被逐渐推向高潮。欧 盟的排放交易方案(eu-ets)作为对京都议定书的响应，于 2005 年开始实施, 欧洲 的碳贸易市场也进入了快速发展时期。 29目前，欧洲碳排放交易计划和京都清洁发展机 制是国际上最大的两个碳限额交易计划，碳汇交易市场发展迅速，据统计，2008 年欧 洲碳排放交易计划交易额达 500 亿美元。 30 澳大利亚政府采取农场林业发展基金来实施生态保护计划，在 1997-1998 年度和 2001-2002 年度的支持资金就高达 4700 万澳元，积极资助森林生态服务市场开发，启 动商业环境保护计划；建立生态旅游开发和森林经营转型援助基金，资助开发除木材外 的森林经济利用价值。2007 年 7 月，由澳大利亚出台了新的征税制度，允许投资者持 有最初投资 4 年后的森林资产进行二级市场交易，为了抵消温室气体排放，鼓励植树固 碳，还制定了种植树木者可以申请个人所得税扣除的政策。据 2008 年澳大利亚国家 林业发展报告显示，林业碳汇抵消了全国温室气体排放量的 10%以上，因减少毁林而 减少的温室气体排放量相当于同期全国温室气体排放量的 9%。采伐木材中所贮存的碳 抵消了全国温室气体排放量的比例也远超过了 1%。 31 哥斯达黎加政府通过“温室气体抵消单位” （cto）贸易从国际市场上寻求政府在 生态环境保护方面的财政支持。1996 年，哥斯达黎加做成第一笔 cto 碳交易，以 200 万美元的价格卖给挪威 20 万个 cto 单位(相当于抵消 20 万吨碳排放量)(gamez， 2002)。 同年，哥斯达黎加还启动了“森林环境服务支付”(fesp)项目，规定要对植树造林支付 一定费用作为补偿，所植树木要以国际标准严格认证。支付标准每年都要调整，2002 第 2 章 国内外生态补偿类型及其实践 13 年的支付水平为 5 年每公顷支付 530 美元，支付费用主要来源于政府成立的“碳基金” (carbon fund)和从化石燃料中征收的销售税。 32 2.1.7 建立绿色产品生态标识体系 欧盟于 1992 年出台了生态标签体系，为绿色企业保驾护航，从而推动欧盟各类消 费品的生产厂家进一步提高生态保护，确保产品从设计、生产、销售到使用，直至最后 处理的整个生命周期内都不会对生态环境带来危害。 建立该体系的目的是最终的目的是 在全社会传播绿色生产与消费价值。因该生态标签呈一朵绿色小花图样，获得生态标签 的产品也常被称为“贴花产品” 。欧盟通过各种途经向消费者推荐获得欧盟生态标签的 产品和厂家，通过一系列的宣传推广活动， “贴花产品”得以很快在欧盟市场上获得消 费者认可。 2002 年的调查数据显示， 有 75%的欧盟消费者愿意购买 “贴花产品” 。 自 2000 年以来，欧洲“贴花产品”的销售额增长了 300%，并呈持续快速增长之势。尽管生态 标签认证商品普遍比普通商品售价要高，有的甚至高出许多，但消费者仍然表现出了极 大的购买热情，原因就是公众对绿色消费有了价值认同，这就是绿色宣传深入人心的结 果。通过建立绿色产品生态标识体系，由公认权威机构对于产品进行生态认证，一方面 可以鼓励生产企业进一步加强生态保护投入， 另一方面可以引导消费者对生态标识产品 进行付费，作为生产者生态保护投入的回报。 33 2.1.8 启示 国外在生态补偿的实践中，做到了政府财政转移支付与市场化筹集资金并重、国内 保护与寻求国际支援相结合、刚性的税收与灵活的补助奖励政策相统一，这些措施使得 国外区域生态补偿实现了资金来源的多样化，调动了农民和生态环境保护者的积极性， 并通过市场化的途径，使具有生态补偿意义的绿色产品进入消费市场，从而使生态补偿 的观念被广大消费者认可。但国外的生态补偿仍然处于探索阶段，起生态补偿实践主要 是针对一种或几种生态服务进行的， 这种补偿方式往往造成生态建设和生态补偿在同一 地区重复实施，导致生态补偿效率降低。 我国生态补偿缺乏长期有效的政策支持， 现有生态补偿政策普遍带有较强烈的部门 色彩，生态补偿标准普遍过低等。应该借鉴国外经验，进一步完善生态补偿标准和定价 机制，综合考虑生态环境服务价值和生态环境保护机会成本，以及经济发展水平、物价 指数等，结合区域发展实际制定补偿标准，并保持动态调整。对生态保护区进行划分， 河北大学经济学硕士学位论文 14 对绝对禁止开发区域的生态补偿由国家财政转移支付， 对限制开发区域的生态补偿由国 家财政转移支付和有限度开发筹资解决。 同时， 积极引入市场机制， 开展发展林碳经济， 通过国际碳减排额度交易获得生态保护资金。 进一步加大标准化绿色农业生产技术的推 广应用，加大对生态环境重要区域贫困农民采用标准化生产的补贴力度，从而使中西部 贫困地区脆弱的生态环境得到保护。 2.2 国内生态补偿实践 2.2.1 自然保护区生态补偿 从 2004 年起，国家实施了国家重点生态公益林建设补助政策，按每亩 5 元的标准， 对已确定的 6.99 亿亩国家重点公益林予以补偿，其中国家级自然保护区内的森林是重 点补偿范围之一。近年来，随着现代林业建设的开展和集体林权制度改革的实施，一些 地方结合国家重点生态公益林建设，开展了自然保护区内集体林长期租赁的尝试。在浙 江省开化县境内的古田山国家级自然保护区，由政府通过国家、地方公益林补助资金和 地方财政资金配套对村民做出资金补偿，将保护区内的集体山林租赁给保护区。村民享 有统管山林的收益权，对统管山林大、收益较多的村（组） ，除兴办公益事业和必要的 开支外，每年的集体林木收入直接用于农户分配的比例原则上不少于 40，以体现村 民共有。 一些非政府组织也积极尝试通过市场手段，推进自然保护区的发展。比如“山水自 然保护中心” ，由“中欧生物多样性项目”和“保护国际”提供资金支持，在青海湖周 边区域内开展了 4 个协议保护项目。他们通过与牧民的协商认可，把草场围栏上的刺丝 拆除，并把围栏高度降低，这样生活在当地的普氏原羚跳过围栏时就轻松许多。同时社 区参与针对普氏原羚的监测巡护活动，而牧民们则根据协议得到一定的经济补偿。 34 2.2.2 矿产资源生态补偿 我国最早的矿产资源生态补偿实践开始于 1983 年云南省以昆阳磷矿为试点,对每 吨矿石征收 0.3 元,用于开采区植被及其它生态环境破坏的恢复费用,成果比较显著。 广 西、 福建、 江苏等省市纷纷制订了管理办法试行， 各级地方政府征收的生态环境补偿费， 为生态环境保护提供了有力的经济支持。广西利用征收的生态补偿费，开展了水土流失 和农田污染的治理，取得了良好的效果。福建省通过征收生态补偿费，还解决了矿区村 第 2 章 国内外生态补偿类型及其实践 15 民的搬迁和饮水工程问题。多年的实践证明，生态补偿费对于推进矿区生态环境的修复 治理，增加矿区安全投入，缓解矿难的发生等方面都起到了积极的作用，后期由于生态 补偿费缺乏严格的法律依据而被取消。 35 2.2.3 流域区际生态补偿 闽江是福建省第一大河，由沙溪、建溪、富屯溪三条支流和闽江干流组成，其中上 游建溪、富屯溪两条支流发源于在闽北南平市，南平市为了保护生态环境，投入大量资 金用于植树造林、 禁伐减伐树木、 修建污水处理厂等， 同时关闭几十家污染密集型企业， 影响了该地区经济社会发展和人民生活水平的提高。 而下游的福州市作为闽江流域生态 建设的受益地区，拥有较强的经济总量和财税收入，对生态环境表现出较强的支付意愿 和支付能力，既有义务且有能力实施区际生态补偿。福建省政府要求福州市政府在“十 一五”期间每年向南平市政府支付 500 万元的补偿资金，用于闽江流域上游生态建设、 维持流域上下游行政区际生态建设 “义务与权益” 的平衡和促进区域经济社会协调发展。 36 江苏省 2007 年出台了 江苏省环境资源区域补偿办法(试行) 苏政办发(2007)149 号。同时为推行环境资源区域补偿制度，加快太湖流域水环境综合整治，组织了太湖 流域生态补偿试点工作。通过对区域间断面水质指标值进行检测，对超过控制指标的上 游地区政府给予下游地区相应的环境资源区域补偿资金；直接排入太湖湖体的河流，考 核断面水质指标值超过控制