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论欧盟共同农业政策的改革与发展 世界经济研究所劳旭明 内容摘要 欧盟共同农业政策是欧洲一体化的基石， 它虽然取得了巨大的成就， 但由于 本身目 标的不合理以 及运行机制存在的缺陷， 并没有实现既定的目 标， 相反却遇 到了巨大的挑战。 这些挑战主要是农产品过剩、 预算压力、 共同农业政策运行带 来的欧盟与第三国国际贸易关系的紧张以 及欧盟东扩给现有农业政策带来的致 命的威胁。 内外压力促使欧盟不断调整和改革其农业政策， 把它从以 价格支持为 主转变为以直接收入补贴为主，并引入农村发展政策作为农业政策的第二 支柱。 本文分析了农业部门的特殊性， 指出农业政策的“ 政治化” 是一个普遍的现 象。 本文综合欧洲一体化理论各学派之长， 发展了一个综合分析框架来分析欧盟 共同农业政策的创立和发展， 认为欧盟共同农业政策是各个成员国国家利益在欧 共体层面上博弈的结果， 并且内部利益的冲突带来改革的内部压力， 而与外部利 益集团的博弈则是改革的外部压力。 本文运用这个分析框架， 着重分析了 麦克萨 里改革、( 2 0 0 0年议程以 及 2 0 0 3年改革，深入探讨各次改革的动因，论述改 革的措施， 分析改革的意义，并把历次改革作为一个连续的过程， 揭示了它们之 间的联系。 此外， 本文还结合我国农业的实际发展情况， 提出应该借鉴欧x共同 农业政策的经验，改革我国的农业保护和支持政策。 关键字:欧盟共同农业政策麦克萨里改革 2 0 0 0 年议 程 2 0 0 3 年改革 分类号:f 3 1 0 . 5 论欧盟共同农业政策的改革与发展世界经济研究所劳旭明 ab s t r a c t t h e e u c o m m o n a g r i c u l t u r a l p o l i c y is t h e b e d r o c k o f e u r o p e a n i n t e g r a t io n p r o c e s s . d e s p it e o f it s g r e a t a c h ie v e m e n t s i n it s o p e r a t i o n , it , h o w e v e r , d o e s n o t m e e t t h e o b j e c t i v e s s p e c i f ie d i n t r e a ty o f r o m e b e c a u s e o f i n c o m p a t ib i l ity o f it s g o a l s a n d d e f e c t s o f i t s o p e r a t i o n m e c h a n i s m . c h a l l e n g e s f o r c o m m o n a g r i c u l t u r a l p o l i c y c o m e f r o m o v e r - p r o d u c t i o n o f a g r i c u lt u r a l g o o d s , b u d g e t a ry l im it a t io n , t h e i n t e n s i t y o f t h e r e l a t i o n s h ip b e t w e e n t h e e u a n d it s t r a d e p a rt n e r s a s w e l l a s t h e t h r e a t c a u s e d b y e a s te rn e n la r g e m e n t . t h e e u is f o r c e d t o b r i n g c a p u n d e r a c o n t i n u o u s p r o c e s s o f a d j u s t m e n t a n d r e f o r m b y p r e s s u r e s f r o m b o t h i n s id e a n d o u t s id e . t h e s e r e f o r m s h a v e t r a n s f o r m e d t h e c a p b a s e d m a i n l y o n p r ic e s u p p o r t i n t o a p o l ic y f o c u s in g o n d i r e c t p a y m e n t s , a n d in t r o d u c i n g r u r a l d e v e lo p m e n t p o l ic y i n t o t h e c a p a s t h e s e c o n d p i l l a r . t h e s p e c i a l c h a r a c t e r o f a g r i c u lt u r a l s e c t o r m a k e s it a c o m m o n p h e n o m e n o n o f t h e p o l ic iz a t i o n o f a g r ic u lt u r a l p o l ic i e s . a ft e r a b r i e f r e v ie w o f t h e l it e r a t u r e s o n e u r o p e a n i n t e g r a t io n , a g e n e r a l f r a m e w o r k w it h t h e m e r it s o f d if f e r e n t s c h o o ls o f in t e g r a t i o n t h e o ry i s d e v e l o p e d t o a n a l y z e t h e e s t a b l is h m e n t a n d d e v e l o p m e n t o f t h e c a p . i t i s a r g u e d t h a t t h e c a p is t h e o u t c o m e o f b a r g a i n in g a t e u r o p e a n l e v e l a m o n g t h e m e m b e r s t a t e s w it h t h e ir o w n n a t io n a l in t e r e s t s i n a g r i c u lt u r e d e f i n e d b y n a t io n a l i n t e r e s t g r o u p s . c o n fl i c t s b e t w e e n n a t i o n a l i n t e r e s t s o f t h e me m b e r s s t a t e s w h i c h a r e e v o lv i n g w i t h t h e d e v e lo p m e n t o f c a p f o r m t h e p r e s s u r e f o r t h e r e f o r m o f c a p f r o m i n s i d e , w h i le b a r g a in in g w it h t h e e x t e r n a l in t e r e s t g r o u p s c a u s e t h e p r e s s u r e f r o m o u t s i d e , b o t h o f w h i c h f o r c e o u t t h e r e f o r m s o f c a p i n i t s h i s t o r y s i n c e i t s i n c e p t i o n . m a c s h a r ry r e f o r m o f t h e c a p , ( a g e n d a 2 0 0 0 ) a n d t h e r e f o r m o f c a p i n 2 0 0 3 a r e c h o s e n a s e x a m p le s t o t e s t if y t h e t h e o r y w e h a v e d e v e l o p e d . t o t h is e n d , t h e c a u s e s o f e a c h r e f o r m , t h e s t e p s t h e y t a k e a n d t h e e ff e c t s o f t h e m a r e e x a m i n e d . t h e r e f o r m s a r e t r e a t e d a s a c o n t i n u o u s p r o c e s s t o d e m o n s t r a t e t h e ir s i m i la r it ie s a n d t h e i r o w n s p e c i f ic l o g i c . i n t h e la s t p a r t o f t h e d i s s e rt a t io n , w e a r g u e t h a t t h e e x p e r ie n c e o f e u c a p a n d it s r e f o r m s w i l l s h e d li g h t s o n t h e r e f o r m o f t h e p o li c i e s f o r t h e p r o t e c t io n a n d s u p p o rt o f i t s a g r i c u l t u r a l s e c t o r a d o p t e d b y t h e c h i n e s e g o v e rn m e n t w it h t h e e x a m i n a t i o n o f t h e s i t u a t i o n o f t h e a g r i c u l t u r e i n c h i n a a s a s o l i d b a s e . k e y wo r d s : c o m m o n a g r i c u lt u r a l p o l i c y ma c s h a r ry r e f o r m ( a g e n d a 2 0 0 0 ) c l a s s i f i c a t i o n co d e : f 3 1 0 . 5 论欧盟共同农业政策的改革与发展 世界经济研究所劳旭明 导 -j一 月 目 ， 一 ， 习 欧盟共同农业政策。 是奠定欧洲一体化进程的一项非常重要的政策，它的政 策体系非常庞杂， 并且在欧盟众多共同政策中它的一体化程度最高。 研究欧盟共 同农业政策具有重要的意义。 首先， 欧盟共同农业政策在欧盟的政策体系中占据 着非常重要的地位。 欧洲一体化的基石有两个: 关税同盟和共同农业政策。 共同 农业政策把欧盟的六个创始成员国的农业生产和农业政策统一在一个共同的高 级机构之下， 这意味着各成员国把 一 部分国家主权让渡给了委员会这样一个高级 机构， 从而使得欧w .具有了 其他的国际组织所不具有的特性超国家性。 超国 家性是一种勃合剂， 把各个成员国紧紧的联系在一起。 从这个意义上来说， 共同 农业政策是欧洲一体化进程的基石，在一体化的初期即奠定了一体化进程的基 调。正是在超国家性的指导下，欧洲一体化才发展到今天的水平。 共同农业政策的重要性还体现在用于共同 农业政策的开支占欧盟总预算的 比重很大。这个比重在最高的 1 9 7 1 年曾达到9 1 . 6 %，后来经过多次改革，共同 农业政策占预算的比重有了较大的下降， 但即便如此 用于共同农业政策的开支 仍然占了欧盟总预算的一半以上， 这限制了用于其它领域的预算支出。 因此，改 革共同农业政策、削减农业开支对欧洲一体化进程具有十分重要的作用。 其次， 欧盟共同农业政策的历史几乎就是一部改革史。 共同农业政策的推行 促进了欧洲农业生产力的发展， 解决了战后欧洲面临的农产品短缺的问题， 并且 在一定程度上保证了欧盟农业社区的生活水平。 但是在取得巨大成就的同时， 欧 盟共同农业政策也受到了广泛的批评。 首先是农产品过剩问题。 共同农业政策倾 向于鼓励农民增加农产品产量， 因而导致许多农产品的过度生产。 其次是严重的 预算负担， 共同农业政策的执行耗费了大量的欧盟预算， 使得欧盟预算不能用于 其它的政策领域。 进口限制和剩余农产品的倾销激化了欧盟与其它农产品生产和 销售国的矛盾。 w 丁 0 农产品u r 定也迫使欧盟改革其共同农业政策。欧盟东扩的压 力无疑使改革变得更加紧迫。 此外， 广大的消费者为共同农业政策付出了高昂的 代价: 环境的破坏也使环境保护者对共同农业政策的执行表示不满。 可以说， 欧 盟共同农业政策从其诞生之日 起就不断地在进行调整和改革， 改革的方向是使共 同农业政策更加符合欧盟的国际义务， 提升欧盟农业的国际竞争力， 并且更多地 考虑消费者、 环境保护者和纳税人对食品质量、 食品安全、 环境保护和动植物福 利的要求。共同农业政策的历次改革使其能更好的满足欧洲公民的要求。 最后， 研究欧盟共同农业政策对于中国农业和农村发展还具有重要的借鉴作 用。 农业是一国的基础产业， 对于我国 这样一个农业和农村人口占很大比 重的发 展中国家来说， 发展农业， 提高农业的竞争力具有特别重要的意义。当前我们在 论欧盟共同农业政策的改笙与发展世界经济研 究所劳旭明 农业和农村发展过程中存在着许多的问 题， 碰到了较大的困难口 突出的问题是农 业的结构不合理，平均土地规模太小， 难以发挥现代农业大规模经营的优势; 农 业技术应用到农业生产中的比重较低， 没有形成推动农业发展的生产力; 乡镇企 业的发展遇到了困难， 城镇化步伐有待加快; 农村的环境污染问题日益严重， 农 业可持续发展能力差。 农民收入的低下一直成为困扰我们的一个大问题。 通过研 究欧盟共同农业政策的实践经验和改革步伐，可以为我国农业发展提供某些借 鉴。比如，欧盟通过改革共同农业政策，把原先的一些 “ 黄箱” 政策逐步的改为 “ 蓝箱” 和 “ 绿箱” 政策， 而后两者都没有即刻削减的义务， 从而为农业部门提 供了合理的补贴。 在加入世界贸易组织以后， 我国的农业部门同样面临着这个问 题， 需要我们利用合理、 合法的手段为我国的农业提供保护。 此外， 欧盟把环境 保护、 食品卫生、 健康、 农村地区风景的保持、 动物福利等写入共同农业政策也 值得我们学习。 尤其欧盟把提高农产品市场竞争力和保持农业和农村地区的可持 续发展作为共同农业政策的改革口 标， 对我国今后农业和农村发展具有十分重要 的借鉴作用。 欧盟共同农业政策从推出到现在已 经有四十多年了， 它成功的经验和失败的 教训都引起了 一 些学者的重视。 现有关于欧盟共同农业政策的研究成果主要侧重 于介绍共同农业政策的由来、 共同农业政策的运行机制、 共同农业政策取得的成 效、 存在的问题和共同农业政策的几次改革方案。 关于共同农业政策成败的论述 众说不一， 有人认为共同农业政策取得了一定的成绩， 达到了预定的目 标， 也有 人认为共同农业政策是一大失败。 而关于共同农业政策的运行机制， 主要是介绍 它的市 场和价格机制， 进口限制和出口 补贴， 在这些研究中， 一致的 观点是原先 的共同农业政策的价格支持机制扭曲了市场价格， 人为的把欧盟内部的农产品价 格保持在远高于世界市场的价格水平， 从而造成农产品过剩， 消费者也为此付出 了更高的价格。 此外这种机制还鼓励农民无限生产， 导致环境污染， 而欧盟为了 吸收过剩农产品也陷入了预算危机。欧盟对其他粮食出口国的农产品征收可变 税， 并且对出口的农产品进行大量的补贴也激化了欧盟同其他主要农产品出口国 之间的矛 盾， 爆发了多 次贸易战。 这些都说明欧盟的 共同 农业政策有 许多 弊 端， 到了非改革不可的地步。 关于共同农业政策的改革主要可以从欧盟官方网站上找 到，包括麦克撒里改革，( 2 0 0 0 年议程 ，( 2 0 0 0 年议程执行情况的中期回顾， 以 及 2 0 0 3 年六月刚刚达成的共同农业政策改革方案。这些资料为我们深入研究 共同农业政策的改革提供了很大的帮助。 欧盟东扩和欧盟共同农业政策的改革也是研究的一个热门。 考虑到中东欧国 家农业部门山国民经济的比重较大， 而且农产品的市场竟争力较弱， 如果将共同 农业政策一成不改的扩大到这些国家，这对欧盟的农业生产将是一个致命的打 论欧盟共同农业政策的改革与发展世界经济研究所劳旭明 击， 而且预算的压力也超过了能够承受的范围。 欧盟官方的文件一致认为应该在 这些国家入盟之前对共同农业政策进行改革， 并且共同农业措施的某些措施也不 应该马上扩大到这些国家， 比如直接支付制度。 而比较合理的做法是为这些国家 的农业部门制定一个过渡期， 使之慢慢接近原成员国的农业生产水平口 有些学者， 如j o s e p h a . m c m a h o n 也持这样的观点。瑞典农业大学 ( s w e d i s h u n i v e r s i t y o f a g r i c u l t u r a l s c i e n c e s )的e w a r a b i n o w i c : 研究了 把现有共同 农业政策延伸到 中东欧国家中的可能影响， 建议改革现有共同农业政策， 使其成为欧洲共同农业 和农村政策 ( t h e c o m m o n a g r i c u l t u r a l a n d r u r a l p o l i c y f o r e u r o p e ) . ( e w a r a b i n o w i c z , 1 9 9 8 ) c h r i s t i a n w e i s e 则从东扩对欧盟预算压力的角度论述了改 革共同 农业政策的重要性。( c h r i s t i a n w e i s e , 2 0 0 2 ) 关于共同农业政策和世界贸易组织农产品贸易谈判的研究旨在为欧盟在农 产品贸易谈判中的立场提供理论支持。 面对美国和凯恩斯集团的挑战， 欧盟不得 不对共同农业政策做出改革，使之更加符合世界贸易组织农产品贸易协定的约 定。 然而欧盟也将尽力维护欧洲的农业模式， 迫使其他国家做出一些有利于欧盟 农产品生产的让步 ，同时极力维护现有的政策措施 。( e u r o p e a n c o m m i s s i o n - d i r e c t o r a t e - g e n e r a l f o r a g r i c u l t u r e , 2 0 0 2 ) 国内介绍欧盟共同农业政策的文献也比 较多， 如余开祥、 洪文达和伍贻康主 编的 欧洲共同体体制、 改革、 趋势一书 关于共同农业政策部分详细的 介 绍了共同农业政策的运行机制和政策工具， 具有很好的参考价值。 近年来的 研究 热点主要是欧盟共同农业政策的改革， 而且这些研究对共同农业政策的由来和改 革都进行了深入的剖析， 指出了共同农业政策的不足， 结合世界农产品市场的发 展，揭示了共同农业政策改革的动因， 阐述了改革的措施和改革的成果。 ( 李忠， 2 0 0 1 ，姜南，2 0 0 2 ) 程极明著的 欧洲共同体共同农业政策 一书是介绍欧共体共同农业政策的 一本专著。 作者在书中详细介绍了共同农业政策的形成、 制订共同农业政策的机 制、 共同农业政策的实施、 发展及其对世界农产品贸易的影响。 在著作的最后作 者介绍了共同农业政策的改革。这本著作对共同农业政策的介绍非常深入细致， 但是受到时间的限制， 作者对欧共体共同农业政策的改革只论述到 2 0世纪8 0 年 代为比。而笔者认为，欧盟共同农业政策真正意义 卜 的改革应该以 1 9 9 2 年的麦 克萨里改革 ( m a c s h a r r y r e f o r m )作为一个界限，在此之前的历次改革都是对共 同 农业政策的修修补补， 而此后的改革才是对共同农业政策实质性的变革， 因为 这些改革改变了原有农业政策以 价格支持为主的运行机制， 把它改造成以直接支 付和单一支付为土， 并引入了农村发展政策作为共同农业政策的第二支柱。 因此， 笔者认为应该在程极明的研究基础上进行延伸， 把最近儿次欧盟共同农业政策的 论欧盟共同农业政策的改革与发展世界经济研究所劳旭明 改革包括进去。 鉴于国内外关于共同农业政策运行机制、 政策工具等的论述已 经很多， 本文 不准备对此进行进一步的研究，而是把研究的重点放在共同农业政策的改革上。 在欧盟共同农业政策众多的改革计划中， 本文主要选取1 9 9 2 年的麦克萨里改革、 1 9 9 7 年的 2 0 0 0 年议程以及2 0 0 3 年新达成的关于共同农业政策的改革，旨 在 揭示欧盟共同农业政策改革的内部和外部动因、 具体的实施措施、 取得的成绩和 存在的缺陷。 通过历次改革的研究， 指出欧盟共同农业政策的改革是在内外压力 之下 做出 的 被动调 整， 其实际的改 革力 度远远不及改革草案中 对共同 农业政 策做 出的规划。 在研究了这些主要的改革方案之后， 我们可以揭示共同农业政策改革 的总体思路和改革的方向: 首先， 把价格支持和边境措施变成针对农产品的直接 支付和针对农民的单一支付计划;其次，降低欧盟对农产品的价格支持水平， 鼓 励欧盟农民根据市场信息做出生产决策， 提高欧盟农业的市场竞争力; 再次， 重 视环境保护、 食品质量和食品安全、 动植物福利等， 强调农业的多重功能: 最后， 把共同农业政策转变成共同农业和农村政策， 强化农村发展政策在支持欧盟农村 地区经济发展、自 然环境保护方面的支持力度，逐步消除欧盟内部的地区差异。 本文的创新之处在于: 第 一 ， 本文从历史的角度， 用发展的眼光来考察共同 农业政策， 分析它的来龙去脉， 把共同农业政策的实施和改革看作一个连续调整 的过程， 把它与国际农产品贸易环境、 其他主要农产品贸易国的贸易政策等联系 起来考察， 从而避免孤立、 静止的分析共同农业政策。 第二， 把共同农业政策的 改革和调整与欧洲一体化进程联系起来考察， 揭示共同农业政策改革对欧洲一体 化进程的影响，以及两者之间相互制约、 相互促进的关系。第三， 本文对共同农 业政策的决策机制进行剖析， 运用欧洲一体化理论建立了一个综合分析框架， 并 运用这个框架来分析历次改革。 第四， 本文对共同农业政策所而临的新问题给予 充分的关注， 这些新问题包括东扩与共同农业政策改革、 新一轮的农产品贸易谈 判、共同农业政策第二支柱的建立等。 文章的结构安排如下: 第一章在分析农业特殊性的前提下， 指出政府对农业 进行干预是普遍存在的现象。 在此基础上， 本章还将简单介绍欧盟共同农业政策 创立的背景， 并运用欧洲一体化理论导出一个综合分析框架来解释以后几章所要 论述的共同农业政策改革。 在第二章的第 一 部分运用上述模型分析了共同农业政 策的创立， 并介绍了共同农业政策的目 标和运行机制以及取得的成果和存在的主 要弊端。第二部分介绍了麦克萨里改革和 ( 2 0 0 0年议程关于共同农业政策的 改革。 着重分析了改革的动因， 即推动改革计划出台的内 外压力; 此外还将论述 改革的内容，并对这两次改革进行评述。第三章的第一部分主要介绍2 0 0 3 年共 同农业政策的改革方案， 论述改革的动因， 改革的措施和对这次改革的评价。 第 论欧盟共同 农业政策的改革与发展 世界经济研究所劳旭明 二部分侧重分析共同农业和农村发展政策， 揭示从共同农业政策到共同农业和农 村发展政策变化的内 在逻辑， 介绍农村发展政策的主要内容， 并在此基础上评价 这一政策的积极意义。文章的最后一章分析了中国农业和农村发展存在的问题， 指出要借鉴欧盟的经验，改革我国的农业保护和支持政策。 论欧盟共同农业政策的改革与发展世界经济研究所劳旭明 第一章 欧盟共同农业政策制定的依据 第一节 制定农业政策的理论依据 几乎所有的发达国家和大多数发展中国家的农业部门都受到政府的干预。 这 是一个普遍的经济现象， 它是由农业部门和农产品的自 身特性决定的。 与一般商 品的需求和供应不同，农产品的供求具有如下特点: 首先， 农产品的供给受气候、 病虫害和自 然灾害的影响很大， 实际的供给数 量可能会上下浮动 2 5 % 0。 供给的波动加上市场信息的不完全将导致农产品市场 失灵。 个别农场的产量相对于整个市场的需求是微不足道的， 所以农民是农产品 市场的价格接受者。 他们往往是根据农产品市场的价格变化而不是实际的需求变 化来决定他们的供应水平。此外农产品存在 “ 供应滞后”问题，即一般的农产品 从生产决策到实际供应之间都存在一个时间差， 这一现象可以用经济学中的“ 蛛 网理论 ”来解释 。如果某一年农产 品的供应因为某 个原因 出现短 图 1 “ 蛛网”模型 缺，供给为a ， 则价格会上升到b , 供给在短期内不会增加，这一高价格将持续一 段时间，这将引致供应量增加到c ，但是在这一点上，供给超过需求，则价格下 降到d 。 如此循环， 农产品市场的供求平衡难以自我实现， 短缺和过剩交替出现。 除如上所述的供应滞后和市场信息不充分导致市场失灵外， 某些农产品属于 时令产品，如果不能在 一 段时间内 销售完，就会变质，如新鲜的水果和蔬菜等。 这又会影响农产品市场的良好运作。 其次， 农产品的需求也存在不确定性。 一方面， 农产品的需求与消费者的饮 食习惯密切相关。这种饮食习惯可能在短时间内发生较大的变化，如从1 9 8 5 年 到 1 9 8 9 年，爱尔兰的人均黄油消费量下降了4 0 %,英国和德国则下降了2 0 %. 随着人们生活水平的提高， 消费者对食品质量和安全的关注程度提高了， 这也会 论欧盟共同农业政策的改革与发展 世界经济研究所劳旭明 导致某些农产品的供求失衡。如上个世纪9 0 年代发生的疯牛病，使得德国政府 怀疑英国出口 到德国的牛肉存在卫生安全问 题， 从而对英国牛肉的需求量急剧 卜 降。 另一方面， 农产品的供给和需求的增长幅度不同使得农产品的过度供给成为 一个普遍的现象。 随着农业生产技术的提高， 农产品的生产能力增长很快， 但是 农产品需求的收入弹性较小， 如英国消费者对食物需求的收入弹性为0 . 1 4 ， 这将 导致农产品的供给超过需求。w 农产品的供给和需求两方面都存在使市场不能实现均衡的因素， 所以各国政 府采取各种措施来干预农产品市场。 从理论 卜 讲， 实现农产品市场均衡应该主要 依靠提高农产品市场的信息充分程度， 使农民可以根据市场信息安排生产。 但是 各国政府的普遍做法却是控制国外农产品的进入和对本国农产品实行补贴， 这是 一种 “ 政治化” 的手段， 它使得政府可以决定农产品的价格、 产量乃至农民的收 入水平。 这种干预的程度和所采取的具体方法又取决于农业部门在国内各产业中 的战略意义，受农业部门 规模、结构、食品供应重要性等因素的影响。 欧盟共同农业政策就是在这样的逻辑框架下建立和发展起来的， 并且这种逻 辑也给共同农业政策的执行带来很多负面影响，迫使欧盟对其进行多次改革。 第二节 欧盟共同农业政策制定的背景 由于农业木身的特性使得它具有天生的不确定性， 各国政府都以 此为理由 对 农业进行政府干预， 在西欧， 政府对农业的干预由来己久。 西欧的农业在近代史 上曾受过两次巨大的冲击，一次是发生在 1 8 8 0年到 1 9 0 0年，另一次是发生在 2 0 世纪的3 0 年代大危机时期。 在这两次冲击期间， 西欧各国基本上都推行了 对 本国农业的保护政策 ( 英国除外) 。这些保护措施主要是提高粮食进口 关税、对 进口 进行国家干预和组织国内农产品市场。 西欧各国 对农业的保护主义传统使农 产品进口国和出口国都希望有一个共同农业政策，以保持和发展西欧的内部市 场。共同农业政策是新时期农业保护主义的复活和发展。 西欧的农业产量在 1 9 4 9 -1 9 5 0 年度恢复到了第二次世界大战前的水平，但 西欧的人口比战前增加了1 2 %0 因此战后的西欧粮食不能自 给自 足。 战后西欧各 国的原殖民地纷纷独立， 切断了廉价的粮食来源; 战后西欧的农产品主要从美国 输入， 为此西欧需要支付大量的美元， 这挤占了原本可用于其他部门的外汇， 阻 碍了西欧的经济复苏。 此外， 战后西欧的农业发展状况远远不如美国， 农业结构 落后，生产率低 卜 ，农业收入水平也普遍低于其他部门。 这些现实状况要求西欧各国对农业做出反应。 但共同农业政策的出台还需要 一个重要的条件， 即来自 农民和农业组织的政治压力。 一个基础产业。 农业就业人口 在欧共体9 国中，1 9 5 8 战后的西欧， 农业仍然是 年仍然有 1 9 0 0 万人，占总 论欧盟共同农业政策的改革与发展 世界经济研究所劳旭明 就业人口的2 0 % 左右。 在2 0 世纪3 0 年代到第二次世界大战期间， 西欧各国的农 民的政治觉悟、活动及组织有了很大的发展，形成了有效的 “ 绿色阵线， 。农业 地区关系到各政党的大量选民， 因此农民和他们的生产者组织对西欧各国政府及 执政党形成了巨大的压力。w 我们认为这种政治压力对于共同农业政策的形成是 至关重要的， 在下一部分我们将发展一个统一的分析框架来解释共同农业政策的 形成和发展。 第三节 欧盟共同农业政策的理论分析框架 罗马条约是西欧 6国走向经济 一 体化的里程碑，其中心内 容是建立关税 同盟和农业共同市场，要求逐步协调经济和社会政策，实现商品、资本、 人员和 劳务的自由流通。 罗马条约第2 条规定 “ 在农业领域制订一项共同政策。 ” 从 一开始， 欧洲经济共同体就把制定共同农业政策、 形成农业共同市场和建立工业 品的关税同盟， 放到同等重要的地位。 因此关税同盟和共同农业政策共同构成欧 共体早期发展的支柱，可以说，没有共同农业政策就没有欧共体的发展和壮大。 共同农业政策的制订和实施消耗了欧共体绝人部分的预算， 所以共同农业政策是 欧洲经济体化的个重要组成部分。 前文已 经提到， 政府对农业的干预往往被 政治化， 因而政治的囚素对共同农业政策的制订、 实施和历次改革和发展都发挥 了主导作用。 共同农业政策的出台和发展可以说是各成员国、 各个利益集团 和世 界其他主要农产品生产和出口大国之间相互较量、 妥协的结果。 这促使我们从欧 洲一体化的政治理论那里寻求关于共同农业政策制订和发展的理论支持。 用来解释欧洲一体化的理论主要有现实主义、自由主义和理想主义三大学 派。 其中理想主义的阵营比较散乱， 其解释能力也不及其他两种理论， 所以现实 主义和理想主义是解释欧洲一体化的两个主要理论学派。 自由主义一体化理论包括功能主义、 交流理论和相互依赖理论等， 它们的一 个共同特点是轻视国家在一体化进程中的作用， 它们即使不否认成员国政府在一 体化理论中的重要作用， 也不认为国家的因素具有与他们所强调的超国家机制这 样一些因素同等的重要性。 功能主义强调国家之间具有共同的利益， 一个部门的 一体化会 “ 外溢” 到其他部门; 而交流理论则强调社会之间交流的加强和人们相 互间共同体意识的培养。 现实主义 一 体化理论同样包括政府间主义、 自由政府间主义和民族国家的拯 救等具体理论， 它们的一个共同特点是强调民族国 家在一体化过程中的作用。 如 霍 夫曼( s t a n l e y h o ff m a n ) 认为， 国 家仍是国 际 政治生活的中 心， 而不像新功能 主义所预言的那样自 愿退缩。 当功能一体化面临政治化时， 一体化就不一定会按 照功能主义预设的方向发展。由哈佛大学教授安德鲁 穆拉维斯基(a n d r e w 论欧盟共同农业政策的改革与发展 世界经济研究所劳旭明 m o r a v c is ik) 发展的自 由 政府间 主义则认 为一 体化产生于 政府间复 杂的 谈判和利 益交换， 在一体化进程中起决定性作用的因素是经济利益。 他认为一体化形成主 要由 这 样三个阶段组成:国 家偏好的 形 成，国 家间 谈判 ( i n t e r s t a t e b a r g a i n i n g ) 和制度选择 ( i n s t i t u t i o n a l c h o i c e ) , 上述理论虽然可以在一定程度上解释共同农业政策的形成和发展， 特别是自 由政府间主义融合了自由主义和现实主义的因素， 可以较好的用来解释共同农业 政策: 农业利益集团的作用形成了各个成员国的国家偏好， 各成员国之间通过讨 价还价的谈判最终确定共同农业政策的制度安排。 考虑到农产品的国际贸易不仅 涉及欧盟各成员国， 还受其它农产品出口国和世界贸易组织农产品贸易谈判等影 响，所以上述理论还不能很好的解释共同农业政策形成和发展的全貌。 一体化理论发展到2 0 世纪7 0 年代出现了多层次和超国家治理理论， 这些理 论为 解释共同农业政策提 供了 更多的 借鉴。 普查拉( d o n a ld p u c h a la ) 提出 应把欧 共体看作一种协调体系， 在这一体系内， 政治活动在几个层面上进行: 次国家层 面， 国家层面， 跨国层面和超国家层面， 不同层面的影响力因问题的不同而不同。 布尔默( 5 i m o n b u lm e r ) 把政治活动简化为国际 和国内 两个层次， 发展出双层博弈 ( t w o - t ie r g a m e ) 的 解释框架。 ， 应该说这些理论都是用来解释整个欧洲一体化进程的， 而不是专门针对某项 共同 政策的， 但是仔细研究这些理论后， 我们可以 发现这些理论也可以用来解释 某一部门的一体化过程， 如农业部门的欧洲一体化过程， 即共同农业政策的形成 和发展。 在吸收上述理论的合理成分之后， 我们认为可以用以下的分析框架来分 析共同农业政策的形成和发展。 图2 共同农业政策的形成和发展 首 先， 各成员国国内的农业利益集团通过相互之间的博弈过程形成国家在农 论欧盈共同农业政策的改革与发展 世界经济研究所劳旭明 业政策方面的偏好。 这些农业利益集团包括生产者集团、 消费者集团和纳税者集 团等。 然后， 各成员国的农业部长把国家偏好带到欧盟层面上进行相互博弈， 在 这一过程中跨国利益集团为自身利益在欧盟层面进行游说， 影响共同农业政策的 制订; 与此同时， 超国家的组织， 如委员会和欧洲议会也对共同农业政策的制订 和改革施加自己的影响。 共同农业政策的制订和实施对其他国际利益集团， 主要 是各农产品出口大国产生了影响， 此外欧盟作为一个整体参加世界贸易组织农产 品贸易谈判， 其结果将对其他国家产生影响。 在内部压力和外部压力的共同作用 下， 共同农业政策不得不进行细微的调整或彻底的改革。 调整和改革的结果又将 进入各成员国农业利益集团的效用函数，从而蕴含了进一步改革的动力。 这个分析框架既承认了国家在共同农业政策形成过程中的作用， 同时又强调 了其他利益集团的影响和作用， 所以它突破了 现实主义的束缚; 从它强调经济利 益的作用和把整个过程分成儿个阶段的形式来看它又包含了自由政府间主义的 因素; 与双层博弈模型不同的是， 它是一个多层博弈模型; 这个分析框架又考虑 了地方、 国家、 超国家组织、 国际组织的影响， 因此它又包含多层次治理的因素。 共同农业政策的现实运行情况表明单个的理论和模型都不能对其进行全面地把 握，只有综合各理论的合理成分才能较为全面的解释共同农业政策的运行和改 革。 需要指出的是， 共同农业政策的改革决不是自 发进行的， 它是在内部和外部 的巨大压力 卜 被迫进行的， 而且往往总是在最后的关键时刻达成协议， 挽救了欧 洲一体化进程; 此外， 共同农业政策的改革也并不是一步到位的， 而总是伴随着 妥协和让步，改革的建议总是比最后的决议涉及更广、 幅度更大。 从这个意义上 说， 共同农业政策的改革是 “ 逼”出来的被动改革。本文第二部分将运用上面的 分析框架来着重分析共同农业政策发展过程中的几次重要改革。 论欧盟共同农业政策的改革与发展 世界经济研究所劳旭明 第二章 欧盟共同农业政策的运行与改革 第一节 欧盟共同农业政策的运行 、共同农业政策创立的时代背景和理论分析 战后西欧各国普遍对农业实施了 保护主义政策， 提高了 农产品贸易壁垒， 这 对西欧六国中的农产品过剩的法国和荷兰是不利的， 所以荷兰和法国最先提出了 消除农业贸易壁垒的倡议， 在共同体内部实现农产品贸易的自由化是法国和荷兰 的国家利益所在。 当时的荷兰农业部长曼斯霍尔特主张建立农业共同体， 这个共 同体将有 一 个超国家的最高权力机构和 一 个部长理事会来管理。 当时的法国农业 部长皮符林林则倡议成立个单 一 的超国家的权力机构来决定各种农产品的生 产、 销售和价格。 这些倡议虽然没有被各国接受， 但却对共同农业政策的创立做 出了有益的探索。 在 罗马条约的关于农业问题的谈判中，各国又出现了分歧。其中，荷 兰、意大利、比利时主张把农业放在共同市场的总框架之内， 认为不把农业包括 在内将使农业输出国处于不利地位; 而西德、 法国和卢森堡则认为必须用不同的 速度和不同的方法在国民经济的其他领域推进一体化， 也就是说它们不准备把农 业放在共同市场的总框架之内。 而斯巴克领导的秘书处则毫不含糊的赞成将农业 包括在共同市场内， 他们反对协调的方法。 这遭到西德的反对;而卢森堡对此做 出了妥协，退出了问题的争论。当时， 法国一个由 社会党领导的政府上台， 他们 对建立共同市场更加积极， 也关心农业在共同市场内发挥更加重要的作用， 法国 政府的态度转变使得农业问题的谈判得以进展。 法国和西德在会场外达成了一系 列法德协定，这些农业协定的达成为共同农业政策的制订铺平了道路。 罗马条 约第3 8 条规定除另外说明外，条约其他部分的条款同样适用于农业，这表明 农业也纳入了 共同 市场的 框架之内。 。 共同农业政策的创立是欧共体各国国家利益在共同体内博弈的结果。 各成员 国 根据自 身农业的生产状况形成本国的国家利益， 并把他拿到共同 体内部与其他 国家进行博弈。 法国和荷兰在农业生产上有比较优势， 所以他们要求把农产品销 售到其他国家。 而西德在上业品生产方面具有优势， 所以他们主张建立关税同盟， 而在农业问题上做出让步。 在这个过程中， 各国国内的利益集团对国家利益的形 成发挥了重要的作用。 如法国的农民 集团从各党派中推举国会议员， 用他们自己 的人强行接替农业部长之职， 通过这个途径对联合政府施加压力， 从而使法国政 论欧盟共同农业政策的改革与发蔑 世界经济研究所劳旭明 府把农民集团的利益上升到国家利益， 并代表他们与其他国家进行讨 价还价。 此 外， 超国家组织也发挥了重要的作用， 如秘书处在共同体层面上提出了他们自己 的主张，对共同农业政策的创立施加了影响。 二、共同农业政策的目 标和运行机制的经济学分析 罗马条约第3 9 条第 1 款规定了共同农业政策的目 标是: ( 1 ) 通过技术进步的发展，通过保护农业生产的合理发展和生产要素特别是劳动 力的最佳利用，提高农业生产率; ( 2 ) 特别是通过提高从事农业劳动的个人收入， 从而保证农业人口 公允的生活水 平; ( 3 ) 稳定市场; ( 4 ) 保证供应; ( 5 ) 保证消费者合理的 供应价格。 为了保证这些目 标的实现， 共同农业政策对进口农产品征收差价税、 用干预 价格收购剩余农产品， 对出口农产品进行补贴。 这些政策在刺激欧盟内部农产品 生产，满足欧盟农产品自 给自 足的同时，也带来了福利的损失。 如图3 所示， 如果欧盟不采取保护措施， 则农产品的需 求量为 q 3 ， 供给为 q 2 , 需求超过供给部分可以世界价格水平p . 从其他国家进日; 实行干预价格后， 欧盟 按p 2 的价格保证收购欧盟内部农民生产的农产品， 并对进口 农产品征收相应的差 价 税， 使供给增加到q 4 , 而需求则下降到 q 1 . 供 给 超过需 求部 分通过补贴 倾销到国 际市场，或者进行储藏或销毁。由此所需动用的欧盟预算为面积a b c d 部分，由 欧洲农业保证和指导基金 ( e a g g f ) 支付。显而易见，共同农业政策 的实施除鼓励欧盟农民的生产之外，还限制了世界其他国家对欧盟的农产品出 口，使消费者需要支付更高的价格，并且还占用了大量的预算资金。 三、共同农业政策的成就和弊端 共同农业政策为成员国农产品的生产和销售提供了一个稳定的环境， 提高了 农民的投资热情，促进了农业的技术进步，在其实施过程中取得了巨大的 成就口 这些成就主要表现在以下几个方面: 首先， 欧盟农产品产量大幅度增加，自 给率大大提高。 共同农业政策的价格 支持激励欧盟农民增加对农业的投资， 使得农业劳动生产率大幅提高， 而高价格 又抑制了消费者的需求增长，所以在许多农产品方面欧盟的自 给率都大大提高 了。从 1 9 7 0 年起，欧盟己经成为世界小麦、糖、牛肉、猪肉、家禽和奶制品的 论欧盟共同农业政策的改革与发展世界经济研究所劳旭明 最大出口国之一。 世界价格 qi q 1 q 3 q 4 图3欧盟共同农业政策的效果分析 其次， 欧盟农业的经济结构也起了 很大变化， 使农业集中化、 专业化和集约 化有所发展。从事农业的人口显著下降。1 9 6 6 - 1 9 8 3 年，欧共体6 国的农业人口 下降了4 9 .3 %。 农场规模普遍扩大。 1 9 6 0 年， 欧共体各国农场平均面积一般都低 于 1 0 公顷，法国和卢森堡稍高些，也只有 1 7 和 1 3 .4 公顷。到 1 9 7 0 年，6 国的 农场平均规模除意大利外，己扩大到1 3 公