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北京日报北京市力推社会资本进入市政基础设施领域2013-08-01大力引进社会资本尤其是民间资本，推动市政基础设施领域投资、建设和运营，是切实改善民生和建设首善之区的必然要求，是本市加快转变政府职能和深化改革创新的重要举措；是把握首都城市发展阶段性特征和完善首都城市功能的客观需要。根本宗旨是让深化改革释放更大红利，让发展成果更好惠及老百姓。据北京市发改委介绍，引进社会资本推动市政基础设施领域建设试点项目实施方案（以下简称方案）日前已由市政府正式印发实施，轨道交通、城市道路、综合交通枢纽、污水处理、固废处置和镇域供热等六大市政基础设施领域，将是本市吸引社会投资进行市场化建设运营的重点领域。政策内容方案坚持产业化经营、市场化建设的基本方向。对具备一定经营条件的市政基础设施领域，打破垄断，开放市场，理顺政府与企业的关系。切实转变职能，建设服务型政府。凡是社会主体能够承担的，由社会主体承担。放开增量、盘活存量，建立和完善投资、建设与运营市场化体系，切实为社会资本参与投资建设和运营创造条件。方案对上述六大领域不同类型的建设运营项目，分类设计了市场化模式，明确了包括土地使用、价格政策、投资回报、市政设施配套、基本技术经济条件在内的关键政策条件，通过建立投资、补贴与价格的协同机制，多渠道地完善投资人合理投资回报机制。方案明确了公开透明、公平择优的工作路径。坚持信息公开，重大公共项目建设信息会提前向社会公布，各类技术经济指标和经营标准，也会及时向社会公布，让感兴趣、符合条件的企业都能参与竞争。同时，规范招商方式，严格按照特许经营相关法律法规的要求，公平择优地确定社会投资人。主要领域和试点方式轨道交通新建线路：主要采用公共私营合作制（PPP）。在建线路：采用股权融资或股权融资+委托运营的模式。已开通线路：采用融资租赁、资产证券化、股权转让等方式进行盘活。城市道路符合规定的国道等重要普通公路及城市快速路，采用建设-移交（BT）模式建设。通过公开招标,选择投资人组建项目公司投资建设，建成后按合同约定由政府回购。支持有条件的项目按市场化原则综合建设与公共交通相关的经营设施。综合交通枢纽周边土地资源丰富的交通枢纽项目，在条件允许的情况下，采取一体化建设模式。将公益性的交通枢纽和经营性开发项目作为整体，捆绑实施。通过项目法人招标或土地带条件招标等公开竞争方式确定综合开发单位。污水处理新建再生水厂：按照“企业建厂、政府配网”的原则，主要实行建设-经营-移交（BOT）模式，厂站由社会投资人建设、运营和维护。小城镇再生水厂以打捆方式由区县招标确定共同特许经营者，实行规模化经营。在建和已建成的新城、乡镇污水处理厂：采取委托运营或移交-经营-移交（TOT）模式，在一定区域实现规模化运营。固废处置新建生活垃圾和餐厨垃圾处理设施，主要以公共私营合作制（PPP）、股权合作等方式建设；新建建筑垃圾处理设施，主要采取企业直接投资方式建设运营；新建转运站、填埋场、渗沥液处理厂、粪便处理设施等非经营性项目，采用社会投资人出资建设，政府采购并分期付款的方式。上述固废处置领域在建和已建成的项目，采用移交-经营-移交（TOT）模式或委托运营方式，吸引社会资本参与。镇域供热热源热网建设：热源由企业以建设-经营-移交（BOT）模式投资建设，一次管网原则上由区县属专业公司投资建设，二次管网由产权单位建设。热网系统运营：热网系统由委托运营商运营、管理和维护，实行规模化经营。基本政策土地使用基础设施和市政公用项目，原则以划拨方式供地。土地使用权期限与特许经营期限一致，特许经营期满后，应连同地上物一并无偿移交政府。涉及一体化建设的项目，分情况采取协议出让、租赁、招标拍卖挂牌出让等方式供地。对于厂站等非线性项目，场地内征地拆迁、永久性市政基础设施建设等土地开发费用，原则上由特许经营者承担，也可由实施机关与特许经营者协商确定。鼓励土地使用权人在符合规划的前提下利用自有土地建设市政基础设施。价格政策特许经营者向公众提供产品或者服务的价格应执行由价格主管部门制定的政府定价或者政府指导价，特许经营项目可按照中标或者协议价格进行经济结算。其他项目执行行业统一价格政策。投资回报对特许经营项目，经营者主要按协议约定收取服务费以及协议约定的其他方式取得合理回报。其中，财政补偿金额按以下公式计算：财政补偿金额(中标或协议价格-政府定价)政府承诺基本收购(处理)量或基本服务量。对其他项目，在收费标准、建设投资、政府购买服务等方面给予同等待遇。市政设施配套按现行政府投资体制，红线外配套市政道路、供水、污水和再生水管网建设改造等由市、区县政府投资安排，红线外电力、燃气等经营性设施由市、区县专业公司投资。政府投资的管网可委托社会投资人一体化建设，也可在政府建成后一并委托社会投资人运维管理。技术经济条件企业投资内部收益率：原则上按8%测算，可结合行业特点和利率水平进行适当调整，具体通过竞争方式确定。特许经营权使用费：原则上暂不征收。特许经营期：轨道交通行业30年，其他行业一般10至30年。具体结合不同类型项目的服务规模、投资运营收益及运营成本测算确定。特许经营期内，全部更新改造投资由特许经营者负责。基本服务量：具体表现为协议客流（涉及轨道交通领域）、基本水量（涉及污水处理领域）、基本处理量（涉及固废处理领域）等，在日均预测服务量基础上，根据经营年限、设计能力等进行测算。约定价格（费用）及调整机制：具体表现为约定票价、污水处理服务费、垃圾处理服务费等。具体计费方式和收费标准通过招标或竞争性谈判等方式确定，并在协议中约定，由特许经营实施机关向经营者支付。依据构成运营成本重要项目变化情况，运营期约定价格原则上每3年调整一次。资本金：根据不同项目特点，投资人自有资金（或投资股本金）应为项目总投资的20%至35%。投资人资格：社会责任意识强，无不良从业信誉记录，具有雄厚技术实力、资金实力和丰富项目经验的专业公司。政策答问1、此次出台的方案同本市以往相关领域改革相比，最突出的特点是什么？答：最大的特点主要体现在两方面，一是更加明晰地界定了政府和市场的边界，理顺了政府和市场、政府和企业的关系，明确了政府与企业在市政基础设施领域投资、建设和运营中的职责，企业履行公共产品生产经营职责，政府履行公共产品公益服务职责，充分发挥市场配置资源的基础性作用，政企双方以经济合同为纽带，建立平等共赢的合作关系，打造市政基础设施领域产业链条。二是更加侧重操作性，不仅明确了改革的方向和原则，而且提出了具体的、可操作的路径。一方面明确了具体路径，对每个领域，都明确了详细的市场化模式和具体的实施条件，并分类设定了相应的技术经济指标。另一方面提出了配套政策。方案明确了土地、价格、周边市政等方面的配套政策，政策管理部门正在进行分类细化设计，规划、环保、金融方面的配套政策也在研究制定过程中。各领域行业主管部门还将分行业设定技术规范，明确行业标准、服务质量和监管细则。同时，方案还推出了一批试点项目，通过具体实践检验政策效果，使政策更加完善，并起到示范带动作用。2、为什么选择市政基础设施领域作为市场化的重点改革领域？答：首先，加强城市基础设施建设，顺应人民期盼，既可拉动有效投资和消费，又能增强城市综合承载能力、造福广大群众、提高新型城镇化质量。其次，本市市政基础设施领域仍以政府投资为主，市场化程度相对较低，因此吸引社会投资的空间也较大。第三，市政基础设施领域市场化建设涉及的方面较多，改革难度较大。也正因如此，通过推进过程中不断地解决问题，总结经验，形成的积累也就更有价值，为更大范围、更大规模的进行市场化改革，鼓励和引导民间投资健康发展打下有利的基础。此外，本市其他领域（如养老、医疗、文化创意产业、体育、旅游等）吸引民间投资的政策研究也在同步展开，各领域可以相互借鉴，相互促进。3、此次出台的方案如何破解阻碍社会资本进行入的“玻璃门”？答：“玻璃门”指的是虽然没有明确的准入限制，但缺乏清晰的路径设计，导致社会投资难以真正进入。方案的设计充分地考虑了这一问题，因此对不同领域、不同类别的项目，分类设计了具体的市场化模式，并且明确了针对不同类型项目的土地、规划、价格、市政等配套政策，明确了企业参与市政基础设施领域市场化建设运营的具体路径，有效地消除了潜在的“玻璃门”。4、此次出台的方案如何破解阻碍社会资本进行入的“弹簧门”？答：“弹簧门”指的是由于缺少合理的投资回报机制，社会投资人进入后无法获得合理收益，难以经营下去的现象。针对这一问题，此次出台的方案多渠道地完善了社会投资人合理投资回报机制，通过合理的政府投入，企业投资减一部分；通过引入市场竞争机制，推动投资运营公开透明，企业成本压一部分；通过财政运营补助转为购买服务，企业收入补一部分；通过结合行业特性，依法依规配置企业一定土地开发权，以及符合监管要求的广告、商铺、冠名等经营权，企业经营增一部分。此外，我们还结合本市现有的特许经营项目实践情况，明确了企业投资内部收益率的测算办法。5、试点项目选择的依据是什么？答：试点项目是从本市“十二五”规划纲要，及相关区域、领域的专项规划目标及重点项目储备出发，结合此次试点方案的总体思路和主要目的选择确定的。具体说：一是完善城市功能，比如在轨道交通、污水处理、固废处置等领域，选择了一批重大项目作为试点，发挥投资运营多元化带来的优势，不断完善首都城市功能。二是满足民生需求，方案还选择了一些区县属的、规模较小的项目，如镇域供热项目等，虽然投资额不大，但与当地居民的切实需求息息相关，因此也希望通过市场化的手段，为切实改善民生进行积极探索。三是有代表性，改革是一项系统工程，推进过程中不可能不遇到困难和问题，我们选择项目时注重其典型性和代表性，就是想通过若干试点项目的推进，不断地发现问题，解决问题，从而为今后此类项目的实施积累经验，如苹果园交通枢纽等。6、市政基础设施领域对社会资本开放是否会带来安全或供给不稳定等问题？答：市政基础设施领域对社会资本开放针对的是投资人身份而言，即无论企业的规模、属地、所有制如何，都可以公平地参与。但在专业方面的准入限制依然是有的，为了保障城市公共安全和公共产品的有效供给，相关部门会进一步加强行业监管，分行业设定技术规范，明确准入标准、服务质量和监管细则。通过市场化建设运营，让企业有更多增收机会的同时，最终是要让百姓得到更全面、更专业、更优质、更贴切的公共服务。对于在特定市政基础设施领域有投资意愿，但缺乏相应技术实力和专业经验的投资人，可以通过与现有企业组成投资联合体的方式参与相关项目，实现优势互补。专家点评童新朝（北京中咨律师事务所合伙人）：北京市于2006年已出台北京市城市基础设施特许经营条例，近年来，随着行业和社会的变化应该进行修订，特别是要加强更高层面的对全局的把控指导。由北京市人民政府牵头进行试点项目，总结经验，协调各相关部门，制定统一的政策框架和适合不同行业的商务模式。这对引进社会资本，转变政府职能，加强监管，保障首都公共设施服务的安全性和高效性，同时对2006年条例存在的法律政策空白进行补充完善，具有非常重要的意义。金永祥（北京大岳咨询有限公司总经理）：北京市政府推动这个方案，反映出开放市政基础设施领域市场的决心，同时为做好这些领域的项目创造了制度条件，使项目操作有据可依。通过试点项目的方式加以推动的做法值得肯定。市场化不仅涉及投融资的问题，也涉及体制问题。通过试点，不断总结经验，循序渐进，可以使市场化工作更加稳妥扎实。徐进军（新环保能源控股有限公司副总裁）：方案致力于提高城市建设管理水平，致力于拓展社会资本特别是民间资本投资渠道，致力于理顺政府与市场、与社会的关系。目标深得人心，措施科学合理，方案具体可行。特别是明确了试点领域和具体项目，对投资人关心的土地、服务价格等都作了具体规定，同时又有具体的保障机制。案例港铁入京地铁4号线成功引入社会资本北京地铁四号线南起丰台区南四环公益西桥，北至海淀区安河桥北，正线全长约28.2公里，共设车站24座，其中换乘站11座，是北京市轨道交通路网中贯通南北的骨干线。工程于2007年开工建设，2009年投入运行。目前项目运营情况良好。2012年地铁四号线年客流量3.51亿人次。该项目采用特许经营方式，由北京市政府和社会投资者共同建设。其中洞体、车站等土建工程部分（A部分资产，约占总投资70%）由北京市政府委托京投公司负责投资建设；车辆、信号等设备资产（B部分资产，约占项目总投资30%）由北京京港地铁有限公司（港铁公司和首创集团组成的联合体公司）投资建设。根据签订的特许经营协议，北京市政府授予京港公司地铁四号线项目特许经营权，特许经营期为自试运营开始后30年。项目建成后A部分资产以租赁方式提供京港公司使用，京港公司负责整个地铁四号线的运营管理、全部设施(包括A和B两部分)的维护、除洞体外的项目资产更新以及站内的商业经营。京港公司通过地铁票款收入、站内商业经营和财