（行政管理专业论文）公共行政低效率倾向的经济学分析.pdf

摘要 本文从多角度分析了公菇行政低效率倾向的成因及现象，并提出了提高行 政效率的措施。首先，文章探讨了行政效率的概念，对宏观和微观效率进行了辨 析，并指出了行政效率的研究概况及其发展趋势。其次，本文从经济学的角度探 讨了公共行政低效率的成因及现象。公共选择理论沿用了“经济人”的分析范 式，以严格的“自利”措辞来塑造所有公共选择者( 选民、政治家、官僚等) ， 以此为基点，把政治舞台模拟为一个经济学意义上的市场，分析个人在政治市场 上对不同的决策规则和集体制度的反应( 公共选择问题) ，并以此来分析公共行 政低效率倾向的成因。委托代理理论从制度层面，研究在信息不对称的情况下， 委托人如何设计一个最优契约，提供合理的报酬吸引、激励代理人并对代理人行 为进行监督和约束。通过对公共权利的代理运行结构的描述，论文从理论上分析 了政治委托人( 选民) 和政治代理人( 政治家和官僚) 之间的责任关系，并指出 公共领域的委托人( 公民) 对代理人( 政治家和官僚) 监督的缺位和对代理人激励 机制的失灵是导致公共行政低效率倾向的重要成因。运用交易费用的概念，交易 费用经济学探讨了市场、官僚制等治理结构与交易费用之间的对应关系，并通过 对官僚制有限性的讨论，分析了公共行政的低效率倾向。最后，论文分析了我国 公共行政效率的现状，并指出了提高我国行政效率的方法和途径。 关键词：公共行政效率政府失灵委托代理交易费用 a b s t r a c t t h i sp a p e ra n a l y s e st h ep u b l i ca d m i n i s t r a t i o n si n e f f i c i e n c yf r o ma l ld i r e c t i o n s ， a n dp u t sf o r w a r dt h em e a s u r e so fi m p r o v i n ga d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c y f i r s to fa l l ，t h e p a p e rp r o b e si n t ot h ec o n c e p to fa d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c y , d i f f e r e n t i a t e sa n da n a l y s e s t h em a c r o s c o p i ca n dm i c r oe f f i c i e n c y , a n d p o i n t so u t t h er e s e a r c ho v e r v i e wo f a d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c ya n dd e v e l o p m e n tt r e n d s e c o n d l nt h ep a p e rp r o b e si n t ot h e o r i g i nc a u s eo ff o r m a t i o na n dp h e n o m e n o no fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n si n e f f i c i e n c yi n t e r m so fe c o n o m i c s p u b l i cc h o i c et h e o r yu s e st h ec o n c e p to f ”e c o n o m i cm a l l ”t o a n a l y s e sa l lp u b l i cp e r s o n s ( v o t e r , p o l i t i c i a n ，b u r e a u c r a t ，e t c ) r e g a r d i n gt h i sa st h e b a s i cp o i n t ，ap o l i t i c a lp l a t f o r mi ss i m u l a t e da sam a r k e ti na ne c o n o m i c sm e a n i n g ， a n dt h et h e o r ya n a l y s e si n d i v i d u a l sr e s p o n s et od i f f e r e n td e c i s i o nr u l e sa n dc o l l e c t i v e s y s t e mo nt h ep o l i t i c a lm a r k e t ，s oa st oa n a l y s e st h eo r i g i nc a u s eo fi n e f f i c i e n c yo ft h e p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n t h ep r i n c i p a l - a g e n tt h e o r yi ss t u d i e dh o wt h ec l i e n td e s i g n sa o p t i m u ma g r e e m e n tt oo f f e rt h er e a s o n a b l er e m u n e r a t i o nt oa t t r a c t ，e n c o u r a g et h e a g e n ta n dc a r r yo nt h es u p e r v i s i o na n dr e s t r a i nt oa g e n t sb e h a v i o ri nc a s eo f i n f o r m a t i o na s y m m e t r y t h r o l 吐lt h ed e s c r i p t i o no ft h eo p e r a t i o ns t r u c t u r eo fa g e n to f t h ep u b l i cr i g h t ，t h ep a p e ra n a l y s e st h er e s p o n s i b i l i t yr e l a t i o nb e t w e e nt h ep o l i t i c a l c l i e n t ( v o t e r ) a n dp o l i t i c a la g e n t ( t h ep o l i t i c i a na n db u r e a u c r a t ) t h e o r e t i c a l l y , a n d p o i n t so u tt h eo m i s s i o no fs u p e r v i s i n ga n dw o r k i n gt oa g e n t si n c e n t i v em e c h a n i s mi s t h ei m p o r t a n to r i g i nc a u s eo fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n si n e f f i c i e n c y u s i n gt h ec o n c e p t o f “t r a n s a c t i o nc o s t ”，t h et r a n s a c t i o nc o s tt h e o r yp r o b e si n t ot h er e l a t i o n s h i pb e t w e e n t r a n s a c t i o nc o s ta n dg o v e r n a n c es t r u c t u r es u c ha sm a r k e t ，h i e r a r c h y , e t c a n dt h r o u g h m a k i n gd i s c u s s i o nt ol i m i t a t i o no ft h eh i e r a r c h ys y s t e m ，t h ep a p e ra n a l y s e st h ec a u s e o fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n si n e f f i c i e n c y f i n a l l y , t h ep a p e ra n a l y s e st h ec u r r e n ts i t u a t i o n o fo u rc o u n t r y sp u b l i ca d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c y , p o i n t so u tt h em e t h o d sa n dw a y st o i m p r o v eo ft h ep u b l i ca d m i n i s t r a t i o n se f f i c i e n c yo fo u rc o u n t r y k e y w o r d ：p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n f a i l u r eo fg o v e r n m e n t e f f i c i e n c y t r a n s a c t i o nc o s t t h e p r i n c i p a l a g e n tm o d e l 浙江大学硕士学位论文 公共行政低效率倾向的经济学分析 1 引言 行政效率一直是行政管理研究中的热点、核心问题之一，可以说自效率 这一概念被引入行政管理学术界伊始，对行政效率的研究就成为了行政管理的 出发点和归宿。早在1 9 8 7 年，威尔逊就在其公共行政学的开山之作行政学之 研究中指出：“行政学研究的目标在于了解：首先，政府能够适当地和成功 地进行什么工作。其次，政府怎样才能以尽可能高的效率在费用或能源方面用 尽可能少的成本完成这些适应的工作。”雌”此后，行政效率及其实现机制一直 是传统公共行政学研究的核心课题。无论是古德诺的政治行政二分法，还是韦 伯的官僚制，以及泰勒的科学管理主义，都将效率作为重要的价值目标。 然而，尽管公共行政学从诞生之时就致力于追求行政高效，公共行政的低 效率却被认为是一种普遍现象。从2 0 世纪7 0 年代开始，曾经主导西方公共行 政领域近一个世纪之久，并被誉为是行之有效、甚至是最佳的传统或称主流的 公共行政，遭受到新的外部环境的越来越严峻的挑战。官员的腐败与铺张浪费、 官僚主义盛行、官僚机构和财政赤字持续的膨胀、公共服务难于满足公民的要 求等等，公共部门受到了广泛的批评。 正是在这一历史背景下，西方公共行政学界出现了一股称之为新公共管理 的思潮。与以往传统的公共行政框架内进行的变革不同，新公共管理不是对现 存行政管理体制和方式进行某种程度的局部调整，或仅仅是为了降低行政管理 的成本，减少行政费用开支，更重要的是，它是对传统的公共行政模式的一种 全面清算和重建，其基本趋势是由传统的官僚制模式转变为以市场为基础的政 府管理新模式。 公共行政这一新的思潮的产生与2 0 世纪7 0 年代来的经济学理论的新发展 密切相关。7 0 年代以来经济学对政府问题的拓展性研究是新公共管理产生的理 论背景。经济学运用其研究假设、方法对传统政治学主题，如国家理论、投票 规则、利益集团、政党、官僚制等，进行了深入的研究，揭示了官僚制诸多弊 病的内在成因，主张以市场机制改进政府效率、提高公共服务品质。经济学对 公共行政领域的渗透，为公共行政的研究提供了新的理论基础，特别是，公共 选择理论、委托代理理论和交易成本理论“为人们抨击官僚制提供了理沦基础， 【注1 1 彭和平等编译：国外行政改革理论精选，北京：中共中央党校出版社，1 9 9 7 ，第l 页。 1 浙江大学硕士学位论文公共行政低效率倾向的经济学分析 造成了政府总体规模的缩减，并为以市场为基础的公共政策设计提供了方法论 基础”。隧妇 以现代经济理论为基础，本文从一个全新的角度审视了行政效率这一公共 行政的古老话题。文章共分为六个部分。第一部分是引言。第二部分分析了行 政效率的概念、研究概况以及现代经济理论特别是公共选择、委托代理、交易 费用理论在行政效率研究中可能的作为。第三部分根据公共选择理论的方法， 围绕公共物品的需求、生产和提供，分析了公共部门的决策机制以及官僚行为 的特征，并指出了行政低效的现象和原因。文章的第四部分，以委托代理的视 角，从制度层面分析了公共行政低效的原因，指出了公共组织监督缺失和激励 不足的本质特征。第五部分，从交易费用的概念出发，指出了不同治理结构的 作用范围并分析了官僚制的限度。最后，文章分析我国公共行政的概况，并提 出了提高我国公共行政效率的方法和途径。 【注1 1 欧文休斯：公共管理导论( 第二版) ，北京，中国人民大学出 2 浙江大学硕士学位论文 公共行政低效率倾向的经济学分析 2 、行政效率及其研究概述 2 1 行政效率的概念及其内涵的界定 行政效率的概念是由效率概念引申过来的。效率原本是一个物理概念，特指 一个系统的输入量( i n p u t s ) 与输出量( o u t p u t s ) 之间的比率关系，一般称为机械 效率或技术效率。行政效率是指国家行政机关及其工作人员在处理社会公共事 物，实现行政职能和行政目标活动中所得到的结果与所消耗的人力、物力、财力、 时间、信息、空间等要素之间的比率关系，即政府的投入与产出比。 一般认为，行政效率有宏观行政效率和微观行政效率之分。宏观行政效率是 从公共管理对社会的外在影响角度来评价的行政效率，它可以用不同国家中不同 的制度安排所引起的总体发展速度来解释( 张国庆，2 0 0 0 ) 。这些制度包括政府 与市场、第三部门的相对规模和相互关系，政府的职能规定，政府结构和不同政 府部门的职能分工，委托人( 政府) 与代理人( 民众) 的关系等等；总体发展速 度包括经济增长率以及文化、道德、教育等方面的社会发展水平。微观行政效率 即具体行政单位管理和服务活动的产出投入比，它可以用特定公共组织提供相同 单位的产品和服务所需要的相对成本来解释和比较。本文所研究的是宏观行政效 率。 2 2 行政效率的研究概况及发展趋势 早期的行政效率研究主要沿袭了管理学的传统，采用机械效率的研究方法， 认为公共组织和私人组织在管理方法的本质上没有什么区别，因而效率的原则对 于政府和企业都是适用的( 周志忍，2 0 0 0 a ) 。到了2 0 世纪7 0 年代，西方新公共 管理运动的兴起，行政效率的理论研究和实践进入了一个新的高潮。作为现代化 行政价值取向之一的公共行政效率在“重塑政府”的大背景下呈现出三大发展趋 势( 刘燕，2 0 0 3 ) 。 第，从“内部效率研究 到“整体效率研究 再到“外部效率研究 。这 一发展趋势体现了公共行政效率研究的三个不同层次。行政内部效率研究是行 政系统内部单一因素的研究，整体效率研究是这些单个因素在组织系统内部的 整合，外部效率研究的是行政系统与整个社会大系统的互动关系。 内部效率是由公共行政学古典理论和行为主义理论所提倡的。其核心是将行 浙江大学硕士学位论文公共行政低效率倾向的经济学分析 政管理视为对行政组织的内部管理：而管理效率的获取，取决于对行政组织内部 各要素的高度利用。因而，行政组织要素管理的效率最重要。由于行政组织是由 诸多要素组成，包括方法、技术、人力资源、组织设计、组织管理等。究竟哪个 要素管理的效率最重要以及如何提高要素的管理效率，各个理论学派又有不同的 观点。以泰勒为代表的科学管理学派认为寻找“一种最佳工作方法 是管理中最 重要的。以韦伯为代表的官僚制理论认为组织功能与效率的发挥是管理工作的中 心问题，因此行政组织的设计的科学合理性是最重要的。以梅奥为代表的人际关 系学派认为组织中的人的因素是最重要的。 内部效率研究只是单纯地考虑内部各因素的效率，与之相比，整体效率的研 究更符合科学的原则。事实上，行政效率的体现是各要素综合的结果。整体效率 并不是部分效率的简单相加，而在于系统要素的结合方式，即要素通过什么途径 来整合。 无论是内部效率研究还是整体效率研究，都是根据政治与行政二分的原则将 行政效率定位于行政系统本身。而外部效率是把行政系统置于一定的经济、政治、 文化的社会环境中，关注的是行政管理活动“对谁有效率”的问题。随着社会的 变迁和发展，行政系统也相应地发生变化。现代国家行政的任务，深受这一时代 政治、经济、和文化环境的影响。因此，环境影响着国家的行政制度及组织。而 外部效率研究就是要在行政系统与其生态环境之间产生良性互动关系，从而到达 效率最大化。 第二，从“管理学效率研究范式”到“公共行政效率研究范式”，即行政效 率研究“公共性”凸显。传统行政效率研究基本上嫁接普通管理学( 以企业为主 要研究对象) 效率研究的概念、模式和结论，行政效率研究与管理学效率研究之 间存在过多的雷同。可以说，忽视“公共性”是传统行政效率研究的一个重要缺 陷( 周志忍，2 0 0 0 b ) 。 建立在政治与行政二分法的传统公共行政学一直将公共行政局限于与政治 截然不同的“中立性”的行政领域。官僚制并不将公众的同意纳入视野，而是视 为一个既定的存在，他们片面追求效率，只考虑以客观的、可以计量的方法来达 到目标，只追求手段的合理性，而不考虑目的合理性，忽视公共性，忽视公众 的利益和要求，是唯效率主义，使公共行政成了“牧民之术”，而非为民服务的 4 浙江大学硕士学位论文 公共行政低效率倾向的经济学分析 行政。 进入后工业社会后，西方出现了政治和行政互相渗透的趋势。传统的政治一 一行政二分法在现实政治生活中已行不通，由此公共行政的重心也从研究技术 理性和法律文献转移到公共行政与公众之间互动的过程中来。2 0 世纪末，西方 公共行政改革如火如茶地展开，其中非常重要的一点是行政效率研究公共性凸 显，效率已不是唯一的追求目标，而是多元目标。为了提高政府效率，让公众满 意，纷纷推出了模拟市场竞争制、结果预算制、绩效评估制和社会服务承诺制。 公共行政充分考虑到公共利益、个人价值、平等自由等社会价值观念。一项公共 政策能否达到预期目标，公共行政能否顺利高效运作，不仅取决于政策是否符 合技术理性的要求，关键还要看公众同意不同意，支持不支持，有没有反映公 众的真实需求。 第三，从“公共行政效率研究”到“公共行政绩效研究”。传统公共行政效 率至上的原则，随着公共行政学的发展，不断受到批判。由于政府行政活动的复 杂性和特殊性，单纯以效率原则作为政府绩效评估的最终尺度具有很大的局限 性。效率原则的局限性主要表现在以下两个方面：第一，效率原则重测评而轻产 出。以效率为准绳的政府在年终测评时，往往只是统计动用了多少人力，在哪些 方面开展了工作，处理了多少问题，有多少人接受了服务。简言之，实质上他们 测算的是实现目的的努力，而不是这种努力所达到的效果。在这种情况下就会出 现“制造工作”、“不求有实效但求不闲着”等形式主义的行政现象( 徐邦友， 2 0 0 0 ) 。第二，效率原则使测评重逻辑而轻价值。任何一项行政活动都可以从两 方面进行分析：一是价值前提，即该项活动是否出于对社会公众需求的满足；二 是合逻辑性，即该项活动是否符合客观规律。如果政府单纯以效率为行动的准则， 就会出现重逻辑轻价值的倾向，这样导致的结果是政府的活动也许是合规律的， 但细究其价值前提，却发现政府花费了大量资源所做的并不是满足公众需求为导 向的事情。2 0 世纪8 0 年代，西方各国掀起了行政改革的浪潮，英国的续阶方案， 美国的重塑政府，加拿大的公共服务2 0 0 0 年，欧共体会员国倡导的公共服务改 革、“公民宪章运动、“竞争求质量”运动等都摒弃了唯效率主义，强化服务 意识，为公众提供优质服务，强调少花钱、多办事和办好事的行政法则，体现了 公共行政效率评估向公共行政绩效评估的转变。 浙江大学硕士学位论文公共行政低效率倾向的经济学分析 2 3 现代经济学与行政效率研究 从2 0 世纪70 年代开始，曾经主导西方公共行政领域近一个世纪之久， 并被誉为是行之有效、甚至是最佳的传统或称主流的公共行政，遭受到新的外 部环境的越来越严峻的挑战。政府财政危机，社会福利政策难以为继，政府机 构日趋庞大臃肿，效率低下，公众对政府能力越来越没有信心。其近乎刻板、 僵化的科层体制愈来愈不能适应迅速变化的信息和知识密集型社会和经济生 活。其赖以建立的两大理论基础威尔逊和古德诺的政治一行政二分论和韦 伯科层制理论均无法回答和解决政府所面对的日益严重的问题和困难。 正是在这一历史背景下，西方公共行政学界出现了一股称之为新公共管理 的思潮。与以往传统的公共行政框架内进行的变革不同，新公共管理不是对现 存行政管理体制和方式进行某种程度的局部调整，或仅仅是为了降低行政管理 的成本，减少行政费用开支，更重要的是，它是对传统的公共行政模式的一种 全面清算和重建，其基本趋势是由传统的官僚制模式转变为以市场为基础的政 府管理新模式( 陈国权，2 0 0 5 ) 。 公共行政这一新的思潮的产生与2 0 世纪7 0 年代来的经济学理论的新发展 密切相关。7 0 年代以来经济学对政治、政府问题的拓展性研究是新公共管理产 生的理论背景。经济学运用其研究假设、方法对传统政治学主题，如国家理论、 投票规则、利益集团、政党、官僚制等，进行了深入的研究，揭示了官僚制诸 多弊病的内在成因，主张以市场机制改进政府效率、提高公共服务品质。有学 者认为，“如果说公共行政的传统主流研究方法对2 0 世纪早期美国行政学发展 作出了贡献并占据了相当重要的学术地位的话，那么现在或许可以说这一位置 已被以经济学为基础的研究方法替代。”( 戴维米勒，2 0 0 2 ) 当现代经济学的 理论，特别是公共选择理论、委托代理理论和交易成本理论融入到公共行政中 时，在官僚制组织的高层人员中，他们所信奉的公共行政的概念正在被经济学 思想取而代之。 二次世界大战后，凯恩斯理论成为西方经济学界的主导理论，受凯恩斯理 论的影响，西方各国纷纷加强了国家对经济的干预，随着国家对经济的干预， 政府职能进一步扩大，政府的规模也不断扩大，这造成了政府机构膨胀，资源 浪费等后果，国家干预陷入困境。在这种情况下，西方经济学界出现了一股声 浙江大学硕士学位论文公共行政低效率倾向的经济学分析 势浩大的新自由主义经济学复兴的浪潮。新自由主义经济学主张反对国家干预， 恢复自由放任。而公共选择理论则在这股声势浩大的反对浪潮中应运而生。从 本质上说，公共选择理论是经济学原理在政治和社会领域的应用，它是对非市 场决策的经济学研究。 公共选择理论沿用了“经济人 的分析范式，以严格的“自利”措辞来塑 造所有公共选择者( 选民、政治家、官僚等) ，以此为基点，把政治舞台模拟为 一个经济学意义上的市场，分析个人在政治市场上对不同的决策规则和集体制 度的反应( 公共选择问题) ，以期阐明并构造一种真正能把个人的自利行为导向 公共利益的政治秩序。在这种分析中，核心问题是要说明把个人偏好转化为社 会决策的机制或者程序的选择。这些机制或程序，通过直接或间接的方式，显 示公民对广义公共物品的数量和质量的偏好。在实践中，这种机制可以有多种 具体形式，例如，一致通过规则、多数通过规则、比例选举制度等。在对这类 机制和规则的经验研究中，公共选择学者认为，现实生活中存在的任何一种公 共选择方式，其最终的决策都很难体现公共利益的最优化。究其原因，部分地 是选择制度本身的逻辑使然，部分地由于选民对投票过程保持“理性的无知” 和“冷漠的态度”。更加重要的是，不论以何种方式作出公共选择，最终实施社 会决策的是官僚和官僚机构。特殊利益集团、官僚和立法官员追求私利的行为， 一方面导致过多的公共物品供给表现为过多的预算，另一方面导致公共物 品的实际成本过高，结果便是社会资源的浪费。这种结果就是“政府失灵”的 体现。公共选择理论对国家或政府行为表现出一种“忧郁”的心情。但正如市 场并非万能我们还是得求助于它一样，政府会“失灵”，我们也还得依赖它来维 持社会的生存。重要的是如何来纠正其弊端。公共选择理论提供了一些备选方 案，最明显的是允许竞争和选择，尽可能使更多活动返回私营部门，其实质是 强调市场机制对政府管理的价值的重新发现。 与公共选择理论一样，委托代理理论也是现代经济理论中最具方法论和规范 性的流派之一。它以缜密的激励和责任制设计，引起了政府公共行政改革的关注， 对提高公共行政效率的制度设计有重要的影响。委托代理理论是针对私营部门中 的问题发展起来的，旨在说明私人公司中经理人和股东之间的矛盾和冲突。委托 人和代理人的目标冲突与信息不对称是委托代理问题的核心及原因。因此，委托 浙江大学硕士学位论文公共行政低效率倾向的经济学分析 代理主要研究在信息不对称的情况下，委托人如何设计一个最优契约，提供合理 的报酬吸引、激励代理人并对代理人行为进行监督和约束，使得代理人在这种制 度下的行为能够达到其自身利益与委托人利益的最大统一，保证代理人的行为与 委托人的目标趋于一致。在私营部门，委托一代理理论并没有提供一个非常完善 的激励和责任机制，但是它至少使人清楚地了解责任关系，指定某些方法，例如 在合同中对义务做出比较明确的规定，来解决代理人问题。而在公共领域，由于 公共部门组织本身的特性，在确定责任机制方面有一定的难度。一方面对于委托 人而言，公共领域的委托人( 选民) 人数众多、利益过于的分散，在没有股票市 场、没有可与破产相提并论的事情的前提下，委托人很难有效控制代理人( 公共 管理者) 。另一方面，对于代理人而言，在任何情况下，都难以确定每一个委托 人可能希望他们做什么。如果说私人部门存在委托代理问题，那么在公共部门就 更为严重。委托代理理论对于公共行政的意义就在于，从理论上分析了政治委托 人( 选民) 和政治代理人( 政治家和官员) 之间的责任关系，有利于建立对称的 行政责任体制、激励机制和监督机制。 交易成本理论是对公共行政变革具有一定影响的另一重要的经济理论( 欧 文，2 0 0 1 ) 。交易成本的概念起源于科斯对于企业性质的解释，认为企业的出现 主要是为了节约交易成本。该理论同时指出了在何种情况下企业可能会偏好市 场检验或签订合同的方法而不是仅仅局限于企业内部来完成某些工作。交易成 本的概念同样的适用于公共部门。交易成本学者认为，如果在公共部门中采用 对外签约的形式可能降低行政经费并且造成某种竞争，将有可能使某些交易只 付出较低的成本，从而提高行政效率。但是，利用官僚机构提供公共服务和利 用市场都存在交易成本，问题的关键在于如何确定政府与市场两者的合理边界， 使总交易成本达到最小。在官僚机构垄断公共服务的情况下，引入市场机制是 合理的选择，但同时亦应注意到运用市场机制也需付出交易成本，不能想当然 认为市场机制必然优于官僚制。在官僚制具有有限性的同时，市场也将受到有 限性的约束。 浙江大学硕士学位论文公共行政低效率倾向的经济学分析 3 公共选择理论关于行政低效率的分析 3 1 公共选择：政府失灵论 对政府失灵和公共部门低效率现象的批评及对其成因的分析，一个强有力 的批评与分析理论工具是日渐引起重视的公共选择理论。公共选择理论产生于 2 0 世纪4 0 年代末5 0 年代初，此时正是凯恩斯主义大行其道之时，以“反凯恩 斯主义”面目出现的公共选择理论被视为异端，自然而然地受到了经济学界的 冷遇。直到2 0 世纪7 0 年代，西方发达国家经济普遍出现高通货膨胀高失业率 的“滞胀 局面，宣告了凯恩斯主义革命的终结。福利国家亦陷于困境，难以 为续。与此同时，曾经一度受到追捧的东欧和苏联中央计划经济模式日益暴露 了巨大的弊端，实际己处于崩溃的边缘。在这一历史背景下，经济学研究的关 注焦点从市场失灵转向政府失灵，以詹姆斯m 布坎南为代表的公共选择理论 才开始受到学术界的注目。 3 1 1 公共选择理论的规范基础 “我们可以把公共选择定义是对非市场决策的经济学研究，或简单地定义 为是把经济学运用于政治科学的分析。”瞄公共选择是一种对政治的看法，它 是把经济学家的分析工具和方法扩大应用于集体的或非市场的决策过程中产生 的。方法论上的个人主义、经济人假设、交易政治学构成了公共选择理论的三 大理论基石。隘2 3 第一，方法论上的个人主义( m e t h o d o l o g i c a li n d i v i d u a l i s m ) 。方法论 上的个人主义是使公共选择理论区别于传统政治学和行政学的主要特征。所谓 方法论上的个人主义，就是把所有的问题归结到个人面对着各种各选方案及他 在这些备选方案中选择。根据布坎南的观点：只有个体是选择和行动的唯一和 最终的实体，任何关于社会互动过程的理解都必须建立在对过程参与者行为分 析的基础之上。一个集体或社会从来不会有真正意义上的选择行为，也不会对 某种目标采取最大化努力。即使一个集体面临组各选方案真正的选择也是那 些参与决策过程的个人做出的。换言之，社会仅作为无数个体的集合来理解， 它本身不存在任何独立于个人的价值、目标和行为。布坎南的个人主义包含两 【注1 1 丹尼斯c 缪勒：公共选择理论，北京，中国社会科学出版社：1 9 9 9 年第4 页 i 注2 】方福前：公共选择理论政治的经济学，北京，中国人民大学出版社：2 0 0 0 年第1 2 页 9 浙江大学硕士学位论文公共行政低效率倾向的经济学分析 层基本含义：一是分析意义上个人是唯一的分析单位；二是哲学或规范意义上， 个人是唯一的哲学存在，是价值评估的唯一源泉。( 胡代光，1 9 9 8 ) 基于双重意 义上的个人主义，布坎南将国家理解为个体公民做出集体决策以达到个人目的 的手段和场所。 第二，“经济人”假设。从个人主义方法论出发，布坎南把经济学中的经济 人假设引进对人们政治行为的分析中。在传统的西方经济学中，政府与厂商、 消费者具有性质完全不同的行为。“经济人”的假设只属于厂商和消费者，只 有他们才是利己的、理性的，追求利益最大化的“人”，而政府则是超出这一 狭隘的个人利益的，政府以其自身的公正与准确超乎众人之上，在追求公众的 利益之时，政府以它的公正赢得公众对它的信任和支持。因此，公正与准确是 政府固有的一种天赋。公共选择理论则把“经济人”假设应用于对政治领域或 集体选择过程的分析。依照这种假设，个人在政治活动或集体选择过程中，同 样追求利益或效用最大化。公共选择学者的理论从一开始就假定有代表性的或 者普遍的个人在参与市场活动和政治活动时，都是以同样的普遍价格尺度为基 础而行动的。它认为人就是人，人并不会因为他是总经理或当上政府官员而使 其本性改变；不可能出现这样一种情况，个人在私人或经济领域中是利己主义 者，而在公共或政治领域中则会变成利他主义。 第三，交易政治学。公共选择理论关于政治交换的观点主要得自于威克塞 尔的有益启示。威克塞尔认为，政治是一种复杂的交换，市场与政治之间的实 质性差别不在于个人追求的价值和利益不同，而在于他们追求其不同利益时所 处的条件不同( 方福前，2 0 0 0 ) 。在政治的模拟市场中，政治投票和市场交 换被看成是追求价值和利益增进的同一过程，两者仅有实现的条件和方式不同。 在市场上，个人用一种商品交换另一种商品；在政治上，个人用税收交换相对 应的公共服务。在他的税收理论中，为了促进税收的公平，威克塞尔进一步提 出了类似于市场交换的帕累托最优准则的一致赞同规则( u n a n i m i t yr u l e ) ，以 便保证所有参与税收决策的“市场主体”都感到边际效用的损失与补偿是相一 致的，没有一人受损而至少有一人受益。考虑到利益协调的成本因素，威克塞 尔认为可以推行近似的一致同意规则，以确保某种必要的合理多数。布坎南不 否认政治过程中所存在的权力和强制等非自愿因素。但他又指出，交换观点为 浙江大学硕士学位论文公共行政低效率倾向的经济学分析 观察政治过程和理解政府的作用提供了一种不同于政治的透视窗口，而且政治 一旦被理解为自愿签订合同的过程，政治中的强制因素和自愿交换因素就不再 是平行互不相关的两部分。“只有当最终的法定交换促进他们( 指参加政治 决策的个人) 的利益时，他们才会勉强同意国家的、政治的强制。如果没有一 定的交换模型，就没有国家对个人的强制能符合自由主义社会秩序所依赖的个 人主义价值标准。”雌妇布坎南的话反映了两者的关系。关于政治交换观点与个 人主义相结合直接蕴涵了一个立宪主义和契约主义的规范内容，为强调政治规 则和立宪限制的重要性奠定了思想基础。 3 1 2 公共选择理论的主要内容 公共选择理论自2 0 世纪5 0 年代萌芽以来，经过众多学者的努力，得到很 大的发展。其内部流派纷呈，内容几乎涉及到政治行为的各个方面。在此，我 们以公共物品的供给过程为线索，将公共选择理论分为公共物品需求决策理论、 公共物品生产理论及公共物品决策规则理论。 第一、公共物品需求决策理论。它包括直接决策理论和间接决策理论。呲2 1 直接决策理论涉及到投票规则，如一致同意规则、过半数规则、特殊多数规则、 加权规则、否定规则等。间接决策理论主要涉及民众、官僚、政治家、利益集 团等人的行为。由于公共物品的生产是政府各级行政机关的职责，公共选择理 论又将各级行政机关统称为官僚，所以这方面的理论又称为官僚经济理论。 第二、公共物品生产理论。由于公共物品的生产是政府各级行政机关的职 责。政府是由人组成的，政府的行为规则是由人制定，政府的行为也需要人去 决策，而这些人都不可避免地带有经济人特征。因此，没有理由把政府看作是 超凡至圣的超级机器，没有理由认为政府总是集体利益的代表和反映。政府也 会同样犯错误。行政机关也是理性经济人，追求个人的效用最大化。 第三、公共物品决策规则理论。人们进行公共选择，确定公共物品的需求 与供给，都是在一套规则体系下进行的，是全体一致，还是少数服从多数：是直 接决定( 即全民公决) 还是间接决定( 即由议会决定) ，这些都先于公共选择活动 而存在，对具体公共选择活动及其结果有很大影响。因而，从总体上看，这套 规则本身的制定与修改活动也属于公共选择范畴。 【洼1 1 詹姆斯m 布坎南：自由、市场与国家，上海，上海三联书店，1 9 8 9 年：第3 6 6 页 【洼2 】丹尼斯c 缪勒：公共选择理论，北京，中国社会科学出版社，1 9 9 9 年：第2 5 页 1 l 浙江大学硕士学位论文公共行政低效率倾向的经济学分析 3 2 公共行政低效的表现及其成因 3 2 1 公共物品供给的低效率 公共物品供给的低效率，也就是说官僚机构的低效和浪费。公共组织尤其 是政府机构为了弥补市场缺陷、纠正市场失灵，将履行公共物品提供者的职能， 直接提供市场可能供给不足的公共物品，并履行市场秩序的维护者、外在效应 消除者等角色，管制自然垄断、外在效应、信息不对称等等。但由于公共产品 的非竞争性和非排他性以及官僚机构本身的特性，政府也难以高效地提供公共 产品： ( 1 ) 产权无约束，政府行为趋向于资源浪费。官员花的是纳税人的钱，就 像弗里德曼所说是用他人的钱，为别人办事。官员虽然对政府资源有支配、占 有、使用权，而无所有权和剩余索取权，因而没有提高效率使得成本最小化的 激励。与市场中的企业家相比，官员行事时无成本压力，自由度比市场中私人 企业家还大，使不计成本的政府行为不断发生。 ( 2 ) 官僚机构的双边垄断性质导致政府活动缺乏监督和竞争，配置低效率。 尼斯坎南认为政府机构具有双边垄断的性质：一方面，政府处于卖方垄断地位， 即政府是提供公共物品的唯一单位；另一方面，如果把代表全体投票人的国家或 政府看作是一个独立的个体，而与具体组成和执行政府事务的各行政机关分别开 来，政府又处于买方垄断的地位，也即政府与官僚机构之间的关系是供求关系， 政府拨预算来购买官僚机构提供的公共物品( 威廉尼斯坎南，2 0 0 4 ) 。政治市场 与经济市场一样，在公共产品的需求反映和提供过程中也存在着信息的不对称， 政府垄断了信息。官僚机构的垄断性质导致其供给活动缺乏必要的竞争，而竞争 对于激励人的内在动力、提高效率具有重要的意义。政府的垄断性使其失去了竞 争所形成的外部压力的同时，也失去了改善行政管理、提高行政效率的内在动力。 ( 3 ) 监督信息的不对称。从理论上说，政治家及公共服务机构并不能为所 欲为，而是必须服从公民代表的政治监督及司法、审计监督等，以保证政府运 行的效率。然而在现实中，这些监督的效力很可能因为信息的不完备而降低、 甚至失去。这是因为监督者为了有效履行其职能，必须对被监督者的情况了如 指掌，但向监督者提供信息的往往是被监督者，由于政府部门对其经营业务有 着自然的垄断性，可以利用其垄断地位来封锁一部分公共产品所涉及的有关资 浙江大学硕士学位论文 公共行政低效率倾向的经济学分析 源和成本的信息。因此，监督者根据被监督者提供的不完备的信息所进行的监 督，其实效是大打折扣的。 ( 4 ) 激励机制的缺乏也是官僚机构的弊端之一。一般行政机构中的官员的 劳动补偿与其劳动成果和效率联系不大，或者说联系不紧密。具体可以从两个 方面来分析：一是政府官员的劳动成果和效率缺乏明确的衡量标准：二是政府给 予官员的报酬也并非根据其工作绩效，更大程度上依据的是职位的高低和制度 上的硬性规定，而且规定一旦做出就很难改变。于是，在这两个方面的共同作 用下，激励机制难以建立，官员只有争取职位和权力的动力而没有提高效率和 改善工作质量的压力。公共机构只具有对效率微弱的内部压力，也造成了政府 运作的效率低下。 3 2 2 政府规模扩张和公共资源的浪费 政府或国家的扩张是一个人所共知的事实。政府规模的扩张包括政府部门 机构的膨胀、人员的增加和政府公共支出水平的增长。衡量政府规模增长的指 标主要有两个：一是政府支出占国民生产总值的比例的变化。在西方，政府支 出不断增长，现在美国政府的支出略占美国国民生产总值的1 3 强，而在1 9 1 3 年还不到1 0 。但在重要工业化国家，美国政府支出占国民生产总值的比重最 低，法国、德国、意大利公共部门支出占国民生产总值的二分之一强。啦二是 政府工作人员占全国人口比例。西方国家政府公务员占人口比例普遍较高。美 英法德日分别为6 8 、7 8 、1 1 8 、6 9 和3 8 ，现在美国每1 2 8 名选民就 有一名民选官员，每十几个人中就有一位政府文职工作人员。啦2 3 政府规模的无限增长带来了政府行政的非效率。政府规模的无限增长意味 着政府支出的增长与官僚主义的盛行，行政非效率便成为政府的最大问题：( 1 ) 政府机构与人员不断膨胀一方面直接导致政府行政管理费用的急剧增长，另一 方面导致官僚主义的盛行，效率低下，推诿扯皮，文山会海。( 2 ) 政府对公共物 品供给的垄断使政府不关心“政府产出的效率。官员关心的是如何追求预算 的最大化，并使公共物品的提供有利于支持自己的利益集团以谋取私利。 对于为什么会出现政府规模的扩张，经济学家从五个方面加以解释：政府作 为公共物品的提供者和外在效应的消除者导致扩张；政府作为收入和财富的再分 【注1 1 斯蒂格利茨：政府为什么干预经济，北京，中国物资出版社，1 9 9 8 年：第3 3 页 【注2 1 戴维奥斯本：改革政府，上海，上海译文出版社：1 9 9 6 1 3 浙江大学硕士学位论文公共行政低效率倾向的经济学分析 配者导致扩张；利益团体的存在导致扩张；官僚机构存在导致的扩张；财政幻觉 导致扩张。啦前三种假说基本上源于民主国家的经典理论，国家政策是个人选 民偏好的反映，国家为执行“人民的意愿”而存在。后两种假说( 官僚机构的存 在导致扩张和财政幻觉导致扩张) 则把国家置于公民之上，具有决定意义的是国 家偏好，或者政府中的个人偏好。公民和政治体制则是构成对政治领袖和官僚们 追求自身利益的外在约束。以下将对后两种解释具体分析。 ( 1 ) 官僚机构的存在导致扩张。公共选择理论认为，无论是政治家还是政 府官僚，都天生追求个人效用的最大化。官僚追求效用最大的行为导致了政府规 模的扩大。在公共选择学派中，威廉尼斯坎南是研究政府扩张行为最具影响力 的学者之一。他在1 9 7 1 年出版的官僚制与代议制政府一书中曾指出，“国家 只不过是其组成成员实现偏好的工具”。尼斯坎南从政治家和官僚是追求个人利 益最大化的理性经济人的假设出发，首先分析了官员个人利益的组成。在尼斯坎 南看来，官僚追求的个人目标有“薪金、职务津贴、社会名望、权力、人事权、 较大的影响力、轻松的工作负担等”。唯铂尼斯坎南的研究证明，除了后两项外， 其余目标的实现都与官僚所在机构的预算规模呈单调正相关关系。因此，官僚及 其机构追求自我利益的必然结果是政府预算规模的最大化。 政府预算的膨胀必然导致政府机构和开支的膨胀。一方面，政府人员和行政 管理费用急剧增长。正如帕金森定律所揭示的，无论政府的工作量是增加了还是 减少了，或者已根本没有工作可做了，但政府机构的人数总是按同一速度递增， 导致政府人浮于事，过度开支：另一方面，政府预算的最大化导致政府提供的公 共物品过剩，高于社会实际需要的公共物品量，造成社会资源的极大浪费。因为 在政府机构中，公共物品的生产是按照预算约束产量而不是按照社会需求约束 产量进行生产的，官僚们总想把预算最大限度地花费掉，否则剩余的预算不仅要 上交，而且还将导致下一年预算拨款的减少。 ( 2 ) 财政幻觉导致政府扩张。 财政幻觉( f i s c a li l l u s i o n ) 假说认为立法一行政机关可以就政府的真实 规模欺骗公民。政府规模的财政幻觉是假定公民是通过他们的纳税规模来度量政 府规模的。为了引致公民们不愿意支付的政府规模增加，立法一行政实体必须以 【注1 l 丹尼斯c 缪勒：公共选择理论，北京，中国社会科学出版社：1 9 9 9 年第3 8 8 - 4 2 0 页 【往2 1 威廉尼斯坎南：官僚制与公共经济学，北京，中国青年出版社：2 0 0 4 年第3 7 3 5 页 1 4 浙江大学硕士学位论文 公共行政低效率倾向的经济学分析 这样一种方法增加公民的纳税负担：公民没有意识到他们正在缴纳更多的税收， 或者立法一行政实体情愿在下一项选举中付出代价( 布坎南，1 9 9 2 ) 。通过纳税 负担的伪装，公民对选举对象形成不完全的