（行政管理专业论文）论行政改革中地方政府的行为模式创新.pdf

论 r 政改节中地方政府的订为模，创新 内容摘要 政府行政改革是以经济体制改革为前提和基础的，中国“渐进式” 的经济体制改革，使中国经济结构从高度集中的计划经济，转向了市 场化，政府的行政理念必须随之转换，对行政模式、行政体制进行整 体重新建构，政府行政改革的根本目标是要能够对市场经济体制进行 有效培育和推动，也就是进行政府制度创新。社会主义市场经济新体 制的本质内容就是要在国家宏观调控时使市场对资源配置起基础性作 用，以市场机制为主要的调节方式，实现对整个经济的宏观间接调控。 根本制度的创新会推动行政改革的和其他制度的创新，公开和规范地 方政府的运作方式，是推进行政改革重要内容，地方政府行为模式的 创新要坚持以人为本，建设服务型政府，更新服务观念、公开服务手 段、规范服务机制、节约服务成本、提高服务效率。 关键词：行政改革地方政府行为模式服务型政府 作者：陈照东 指导老师：傅大友 袁勇志 。( ) 1 1 t i l e i n n o v a t i o n o f h c a l g o v e r n m e n t p e r l b r m a n c ，e n m d e i n a d m i n i s t r a t i o n r e f i l r m a h s m c t o nt h ei n n o v a t i o no fl o c a lg o v e r n m e n t p e r f o r m a n c e m o d ei na d m i n i s t r a t i o nr e f o r m a b s t r a c t t h er e f o r mo f g o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i o ni so nt h eb a s i so fe c o n o m i c r e f o r m t h eg r a d u a l l yr e f o r m e de c o n o m i cs y s t e mi nc h i n ai s c h a n g i n gt h e e c o n o m i cm e c h a n i s mf r o mh i g h l yc e n t r a l i z e dm o d et om a r k e tm o d e a s s u c h ，t h eg o v e r n m e n tm u s tf o r mn e wa d m i n i s t r a t i v ei d e a sa n dr e c o n s t r u c t a d m i n i s t r a t i v em o d ea n d s y s t e m t h e u l t i m a t e g o a l o f g o v e r n m e n t a d m i n i s t r a t i v er e f o r i ni st o e f f i c i e n t l y c u l t i v a t ea n d d e v e l o p m a r k e t e c o n o m ys y s t e m ，n a m e l y , i n s t i t u t i o ni n n o v a t i o n w i t hm a r k e tm e c h a n i s m a sm a i n l ya d j u s t i n gm o d e ，t h ee s s e n t i a l ss o c i a l i s tn e wm a r k e t e c o n o m y i s t om a k es u r et h a tt h em a r k e tf o r c e sp l a ya ne s s e n t i a lr o l ei nt h ea l l o c a t i o n o fr e s o u r c e su n d e rt h es t a t e sm a c r o e c o n o m i cc o n t r 0 1 t h ei n n o v a t i o no f b a s i ci n s t i t u t i o nc a nr e s u l ti na d m i n i s t r a t i v er e f o r ma n di n n o v a t i o no fo t h e r i n s t i t u t i o n s w h a ti s i m p o r t a n tt oc a r r y o u ta d m i n i s t r a t i v er e f o r mi st o p u b l i c i z e a n d r e g u l a t ep e r f o r m a n c e m o d eo fl o c a l g o v e r n m e n t t h e i n n o v a t i o no f p e r f o r m a n c em o d eo fl o c a lg o v e r n m e n tm u s tb eb a s e do n h u m a n i t y , c o n s t r u c t s e r v a b l e g o v e r n m e n t ，f o r m n e ws e r v i c e i d e a s ， p u b l i c i z e a d m i n i s t r a t i v e p r o c e d u r e ，r e g u l a t e s e r v i c em e c h a n i s m ，r e d u c e s e r v i c ec o s t s ，a n d u p l i f ta d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c y k e y w o r d s ：a d m i n i s t r a t i v er e f o r m ，l o c a lg o v e r n m e n t ，p e r f o r m a n c em o d e s e r v i n gg o v e m m e n t w r i t t e n b y ：c h e nz h a o d o n g s u p e r v i s e db y ：f ud a y o u y u a n y o n g z h i y6 4 5 9 6 1 苏州大学学位论文独创性声明及使用授权声明 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立 进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文 不含其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果，也不含为获得苏 州大学或其它教育机构的学位证书面使用过的材料。对本文的研究作 出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人承担本 声明的法律责任。 研究生签名：隧日期：竺型 学位论文使用授权声明 苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论 文合作部、中国社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论 文的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论 文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容褶一致。除在保密期内的 保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的 全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权苏州大学学位办办理。 研究生签名：痊：竺：垒日期：2 兰：! 导师签名： 论行政已 ( 节巾地方政府的行为模刨j 3 二 一、导言 行政改革是我国目前走向现代化过程中的一项重要任务。所谓行 政改革，最为根本的是政府行为模式的变革问题，即政府行为模式从 传统计划经济体制下高度集中的指令式、行政命令式的行为方式转变 为与我国社会主义市场经济体制相适应的行为模式。我国是一个超大 型的国家，加上我国特殊的政治经济管理体制，决定了我国地方政府 在整个经济社会中扮演了非常重要的角色，地方政府改革的成败往往 决定着我国整个行政改革的成败，因此，我国地方政府行为模式的转 变与创新，在我国整个行政改革过程中的地位是不言而喻的。 ( 一) 问题的提出 1 、经济制度创新推动行政体制改革 1 9 9 2 年1 0 月召开的中国共产党第十四次全国代表大会，确定我国 经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，1 9 9 3 年月，党的 十四届三中全会通过了中共中央关于建立社会主义市场经济体制若 干问题的决定。从新制度经济学的角度看，进行市场化改革的发展中 国家面临着重大基本制度变迁，就是将与计划经济相适应的产权制度 转变为与市场经济相适应的产权制度。总结世界社会主义国家经济体 制改革实践，其改革不外乎“激进式”与“渐进式”改革两种模式。 前者以通过强行改革国有经济实现市场化的目的为其特征；后者以逐 步发展新的非国有经济成分进而推动国有经济的改造为特征。中国选 择了后者，在稳步推行国有企业改革的同时，培育各种所有制经济成 分成长，相应发展非国有经济，逐步进行社会所有制结构改造，最后 实现市场化。所有制主体的多元和利益主体的多元，是市场化改革的 基本制度前提，也是建立社会主义市场经济体制的制度前提。我国市 场经济体制建立的过程，就是国有经济制度改革和非国有的经济制度 。万东铖：所有制结构大重纽。中国经济版社1 9 9 9 年版，第1 8 2 页。 谗行政政节中地疗政府的行为模式自一l 新、导， 变迁的过程。 ( 1 ) 国有经济制度改革 改革之初，国有企业改革就成为经济体制改革的中心环节。1 9 9 3 年，中央提出建立现代企业制度，是发展社会化大生产和市场经济的 必然要求，是我国国有企业改革的方向。要进一步转换国有企业经营 机制，建立适应市场经济体制要求的产权清晰、责权明确、政企分开、 管理科学的现代企业制度。从此，我国国有企业改革由偏重于放权让 利的政策调整为主转向着力进行企业制度创新，进入逐步建立适应社 会主义市场经济需要的现代企业制度的新阶段。 十五大进一步明确指出，对国有大中型企业实行规范的公司制改 革，使企业成为适应市场的法人实体和竞争主体；要着眼于搞好整个 国有经济，抓好大的，放活小的，对国有企业实行战略性改组。 十六大对经济改革方向提出了更明确的要求，要深化国有企业改 革，进一步探索公有制特别是国有制的多种有效实现形式，大力推进 企业的体制、技术和管理创新。除极少数必须由国家独资经营的企业 外，积极推行股份制，发展混合所有制经济。实行投资主体多元化， 重要的企业由国家控股。按照现代企业制度的要求，国有大中型企业 继续实行规范的公司制改革，完善法人治理结构。推进垄断行业改革， 积极引入竞争机制。通过市场和政策引导，发展具有国际竞争力的大 公司大企业集团。进步放开搞活国有中小企业。深化集体企业改革， 继续支持和帮助多种形式的集体经济的发展。全国各地广泛推行了轰 轰烈烈的国有、集体企业的改制，其形式多种多样：股份合作制、股 份制、兼并、破产、产权转让等，一般形成了效益较好的大中型重点 企业竟相上市、效益较差的中小型企业纷纷出售的局面。江苏省南通 市，从1 9 9 5 年到1 9 9 9 年有3 4 8 0 多家乡镇企业( 集体) 完成全面改制 成股份制、股份合作制、私有制等民营企业山，到2 0 0 3 年，所辖8 个 县( 市、区) 的1 8 0 0 多家国有、集体性质的工商企业改制完毕，占9 8 o 南通年搽( 1 9 9 9 ) 。 以上。 与此同时，各地政府按照退出一般- 胜竞争行业的理念，积极推进 事业单位改革，将由政府出资的经营型和中介型事业单位改事为企， 并把相应的行业和领域纳入市场体系。 ( 2 ) 非国有经济制度变迁 改革开放以后，我国的非国有经济逐步被人们所接受、理解和认 同，并开始发展起来，尽管还有这样或那样的种种限制和歧视。到1 9 9 2 年，中国共产党的第十四次全国代表大会的召开，进一步肯定厂非国 有经济发展的必要，指出：国外的资金以及作为有效补充的私营经济， 都应当而且能够为社会主义所利用；在所有制结构上，以公有制包括 全民所有制和集体所有制的经济为主，个体经济、私营经济、外资经 济为补充，多种经济成分长期共同发展，不同经济成分还可以自愿实 行多种形式的联合经营。 1 9 9 7 年，中国共产党的十五大召开，更加明确了非国有经济的地 位和作用，强调所有制的调整和完善是中国今后经济体制改革的重大 任务；非公有制经济是中国社会主义市场经济的重要组成部分，对个 体、私营等非公有制经济要继续鼓励、引导、使之健康发展。 2 0 0 2 年党的十六大对非国有经济则是这样阐述的：“必须毫不动摇 地鼓励、支持和引导非公有制经济发展。个体、私营等各种形式的非 公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分，对充分调动社会各 方面的积极性、加快生产力发展具有重要作用。” 而事实上，在此过程中各方争论不休的同时，实践的创新总是快 于理论的定位。改革开放以来，浙江省温州市从个体工厂和家庭作坊 开始，大力发展个体私营经济，创造了“温州模式”全市1 0 多万家企 业9 8 为私营性质，不少个体私营业主已经完成了资本的原始积累，正 在向规模企业和国际国内资本市场发展，温州已成为中国最具活力和 竞争力的地区之一。当前，全国范围内掀起的全民创业和民营经济的 热潮，更是把发展非国有经济推向一个新的阶段。 论f j i 政改毕中地力政府的仃为模j 刨新 、甘吉 回顾巾国非国有经济政策及制度演变，走过了由“国营经济主导 和发展多种经济”，经“非国有经济为其有益补充”，到“多种经济成 分共同发展”的道路。十六大进一步明确“两个毫不动摇、视同仁” 的方针。 毫无疑问，尽管中国的市场化改革尚需进一步深化完善，但是至 此，中国市场经济的基本框架已经形成。 社会主义市场经济体制的构建和逐步完善迫切需要对现行的政府 行政体制进行改革。因为，这两者之间密切相关。社会主义市场经济 体制，概括地说，包括三大方面：一是市场化的所有制结构；二是完 善的市场体系；三是健全有效的宏观调控体系。这三大方面中的每一 方面的建立和完善，都要求政府的行政体制作出相应的变革，而且必 须同步推进。 市场化的所有制结构，政企职责完全分开，企业自主经营，成为 真正的市场竞争主体，是市场经济的微观基础，通过改革建立起现代 企业制度的国有企业需要彻底改变政府直接干预经营的传统做法，而 非国有企业不仅根本不需要政府干预，政府也无法直接干预，因此。 为了让这些市场主体更好地发展，政府必须切实转变职能，精简政府 行政机构。 完善市场体系，就是要让市场在资源配置中起基础性调节作用， 坚持效率优先、兼顾公平，实行内外开放、平等竞争。在市场经济体 系下，政府的主要职能是服务，主要任务是宏观调控。以一般商品市 场化、生产要素市场化、企业市场化、地区市场化为主要内容的市场 体系，需要的是政府当好裁判员的角色，营造公平竞争的市场环境， 政府职能的转变和规范化显得十分必要。 社会主义市场经济不是无序的自由竞争经济，在市场调节的同时， 需要政府实施宏观调控，市场经济体制下的宏观调控是以经济手段( 经 济杠杆) 为主，即以财政、信贷、利率、价格、汇率等为主要手段， 因此，需要我们对传统的计划体制、财政体制、金融体制、投资体制 和外汇管理体制等作出根本性的改革。而所有这些改革，都关系到政 府行政体制改革问题。因此，建立符合市场经济体制要求的宏观调控 体系也是直接要求改革现行的政府体制，“中国的经济改革，已经进入 了以建立现代企业制度为中心的制度创新阶段。同样，随着政府职能 的转变，中国行政改革也走进了制度创新的阶段。” 2 、行政体制改革下政府管理模式面临的新问题 改革开放以来，中国政府之间中央政府与地方政府、地方政 府之间的关系发生了很大的变化，由单一性走向多样性、复杂性。当 前，我国的经济发展面临着两个相互依存的重要转变：其一是从传统 的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，即体制转轨；其二是 世界经济日益一体化，资源的配置和流动从国内走向国际，如何充分 利用国际资源，参与国际竞争，便成为我国当前的一个重要话题。就 前者问题而言，目前，我国离较为完善的社会主义市场经济体制还有 相当的距离。过多的政府管制，政府行为对市场作用空间的不适当干 预，政府行为依然停留在传统模式已成为我国市场经济体制进一步发 展和完善所面临的一个重要障碍，这在我国各级地方政府尤其突出。 世界经济日益走向一体化、全球化则使得我国地方政府面临着前 所未有的压力，地方直接面临来自全球范围内的挑战，对地方政府行 为的规范性、市场化取向提出了直接的挑战，地方政府只有积极转变 自身的行为模式，才能不断地提高政府能力，才能经受自全球化带来 的各种压力。另外，自从改革开放以来，我国社会结构发生了重大的 改变，传统一元式的社会结构已经打破，社会阶层的分化，中产阶级 的出现，中国公民社会的逐渐形成，这一。切都对我国各方面产生影响。 就我国政府管理模式来说，中介组织成为我国社会的一股重要力 量，在传统上许多本来由政府承担的事务正越来越多地转让给各种社 会组织，如何处理好政府与社会的关系，实现二者有效的分工与合作， 是我国政府改革的又一项重要课题。可以说，如何处理好地方政府与 。任晓：中国行政己5 革浙江人民版礼1 9 9 8 年版，第3 4 0 负。 论 j ：政改节r 1 地方政府的仃为榄弋创新一、导晶 市场、社会的关系，是我国地方政府行为模式创新的根本内容。 西方上世纪7 0 年代开始的地方政府行政改革浪潮，为我国地方政 府行为模式的转变与创新提供了很好的启发和借鉴。虽然我国地方政 府在探讨如何建立有效的符合我国地方实际的地方政府行为模式方面 进行了积极和可贵的探讨，如我国耳熟能详的“苏南模式”和“温州 模式”，然而，我国目前还不得不面对的一个重要的事实，就是我国地 方政府改革在很多方面还很不尽人意，很多过去被认为具有某种“标 本”意义的地方政府行为模式并没有取得人们原先预料的成果。目前 我国正处在改革的关键时期，探讨建立我国合理有效的地方政府治理 模式和行为模式显得尤为重要。综合上述，本文在选题上具有积极的 理论和实践意义。 ( 二) 研究思路和研究方法 1 、研究思路 本文首先分析我国行政改革的目标定位和政府行为模式的内涵， 以经济体制改革推动行政体制改革，行政体制改革重点在于政府行为 创新，作为本文的逻辑起点。接下来分析地方政府行为模式的历史和 变迁，以及地方政府行为模式创新的现状，并以如皋市人民政府行为 模式创新的实例，归纳出地方政府主要行为模式创新的内容。最后总 结出地方政府行为模式创新的价值取向，即以人为本，构建服务型政 府。 2 、研究方法 本文以马克思主义哲学为指导，综合运用多种研究方法，主要有： ( 1 ) 文献研究法。通过收集多种文献资料，研究有关于政府行为 模式创新研究的学术成果，寻找理论依据和开拓思路。 ( 2 ) 以定性分析为主，辅以定量研究。从现实需要出发研究政府 行为模式创新，并用于指导政府行为模式创新，这样的论述和分析， 基本上是定性的，但在论述中适当地运用了一些定量分析。 ( 3 ) 理论研究与实际运用相结合。本文的研究基本上是在理论层 次上进行的，政府行为模式创新理论既来源于实践，还要用于指导实 践，因此，在本文的研究过程中，。力图将理论研究与实际运用结合起 来。 3 、主要分析工具 本文的理论分析工具主要来自三个方面。一是有关治理理论，治 理理论强调权力的非中心化、政府的服务意识，政府不再是传统的统 治者和自上而下的管理者，强调政府的顾客导向。因此，政府应该不 断提高自身的服务水平，提高办事效率，过多的行政审批显然与此格 格不入。二是西方国家有关政府与市场的理论，西方国家在政府与市 场这一话题上经历了不休的争论，由亚当斯密理论到凯恩斯主义， 再到石油危机以后对凯恩斯的批判。目前主流理论认为，政府应该把 主要精力放在提供公共物品上来，政府的职能是在充分发挥市场体制 作用的前提下发挥其功能，主要是在存在市场失灵的领域发挥作用。 因此，二者的关系是互为补充。三是公共选择理论中有关“寻租”和 “路径依赖”的理论，过多的政府管制是寻租的温床，只要存在着行 政审批就存在寻租的可能性，就有可能导致权力的腐败，行政审批客 观上存在着高额的利润诱惑。路径依赖其实就是制度的自我强化，是 旧制度的一种惯性在改革中的体现。 一我罔行政改革的日杯。o 政府 为模 二、我国行政改革的目标与政府行为模式 ( 一) 我国行政改革的目标定位 我国的行政改革不是。个自然的过程，而是一一个自觉的过程，是 在保持和维护有中国特色社会主义基本制度不变的条件下进行的，所 以它只能选择“由政府控制和经营的形式”。政府是行政改革和制度安 排的主体，政府发动和领导着对政府自身的改革运动，而且这一改革 和制度安排的过程又恰恰是为了维护和完善有中国特色社会主义的基 本制度。政府及政府行政改革总是在一定的制度环境之中存在和运行 的。 西方制度创新理论认为制度创新主要指在制度环境相对确定、稳 定的条件下，对构成既定制度的次级制度，诸如行政制度等具体的现 行制度进行某种变革，并通过规范的、具有社会公信力的方式加以确 认的行为过程。一个社会最重要的制度是产权制度，合理的产权制度 可以提高资源使用效率。制度创新可以由个人、团体( 如单位内部的 人事制度改革、工资制度由公开化转变为封闭式管理，就是一种制度 创新) 和政府运行。但对整个社会来讲，由政府进行的制度创新最为 重要。 中国的改革过程，实质上就是中国政府( 包括地方政府) 推动制度 创新的过程，是新制度安排被构造及其旧制度安排被替代的过程，其 目的是要实现两个根本性的转变，即从计划经济体制向社会主义市场 经济体制的转变和从劳动密集型、粗放型的经济增长方式向技术密集 型、集约型的经济增长方式的转变，以建立一种各经济主体合作与竞 争的新型方式。改革是制度安排的变动，是政府推动的制度创新，属 于政府强制性制度创新。行政改革是由政府领导的自觉地改变行政组 织结构、改善行政行为方式、理顺行政关系、增强行政功能的运动。 行政改革是政府自身的改革，也是政府推动的制度创新，是政府对自 郫，】、聪：中国地方政府制度创新的理论：作用与地位政治学研究，2 0 0 0 年第l 期。 8 沧什政成* q 叶也方政府的仃为馋一创新 一我同行政弛革的h 标，政府仃为模止 身制度安排的变动，行政改革的目标就是要作出制度安排，对整个行 政模式、行政体制进行整体重新建构。从这个意义上讲，行政改革就 是制度创新。 因此，我国行政改革的目标，不在于突破有中国特色社会主义制 度环境的絮构，而在于在有中国特色社会主义制度环境下有效地改变 生产制度、交换制度和分配制度。诺思认为，制度首先指制度环境， 即一系列用来确定生产、交换与分配基础的政治社会与法律规则，其 次是指制度安排，即支配经济单位之问可能合作与竞争的方式的一种 安排( r h 科斯等，1 9 9 1 ) 。制度环境是一系列用来建立生产、交换 与分配基础的政治、社会和法律基础的规则之和或者说是一个国家的 以宪法和法律结构为核心的“基础性制度安排”。创造制度环境，主要 是国家的以宪法、法律、法规为核心的基础性制度安排。 我国既有的制度环境是国家的基本制度，我国的行政改革是在社 会主义制度环境下迸行的，我国的社会主义制度是由宪法以及其他的 基本法律、法规等为基本内容的正式规则所确立的。但是，我国的社 会主义制度又是有中国特色社会主义制度，这个中国特色则是由习俗、 传统、习惯以及一些非正式规则构成的一整套规则体系及其实现机制 所确立的。有中国特色社会主义制度是行政改革的基本制度环境，这 一制度环境决定了行政改革的方向和内容。也就是说，行政改革所要 作出的制度安排是在坚持有中国特色社会主义制度前提下进行的，这 一制度安排并不包含有中国特色社会主义制度的改变。 1 9 9 9 年3 月全国人大九届二次会议通过的宪法修正案，对我国社 会主义初级阶段的基本经济制度作了新的规定。上一部宪法即1 9 8 2 年 宪法第六条是：“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产 资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制”。这 次修改后的宪法第六条明确规定：“国家在社会主义初级阶段，坚持 公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度”。经过改 革2 0 多年的实践和理论探索，我国社会主义初级阶段的基本经济制度 ”张康之：行政改革中的制度安排，宁夏社会科学，2 0 0 0 年第3 期。 9 终于以法律形式确定下来。1 9 9 9 年3 月九届人大：次会议通过的宪法 修正案明确写道：国家在社会主义初级阶段“坚持按劳分配为主体、 多种分配方式并存的分配制度”。这相对于1 9 8 2 年宪法巾关于此间题 的提法，即：“社会主义公有制消灭人剥削人的制度，实行各尽所能， 按劳分配”的原则，有明显的突破。 行政改革的目标是要作出制度安排，在行政理念转换的前提下， 对整个行政模式、行政体制进行整体重新建构，用相应的行政方法有 序管理经济社会活动。根据我国情况，行政改革一般是指政府行政管 理范围内，为了提高行政效率，改变旧的和建立新的行政制度和方式 的创新行为。行政改革涉及政府管理经济社会的方式、政府权力结构 的调整、上下级政府闻的关系，重新设置机构、压缩行政开支、增强 行政开放度、提高行政效能等各个方面。国内学者任晓认为，行政改 革的内容包括三大方面，即行政系统的功能再设计、结构再设计和行 为再设计。但从行政改革的目标看来，行政改革目标可以具体划分为 即期目标和最终目标，行政改革的即期目标是完成党政群机关以及事 业单位的机构改革，或者说行政改革通过机构改革表现出来。行政改 革的最终目标则是进行政府制度创新，更新行政理念，以新的行政模 式、行政体制代替旧的模式和体制。 行政改革进行的外在表现形式为机构改革，通过机构的撤减、合 并、入员精简等实现行政改革。机构改革的第个目标是削减社会管 理的成本和压力。改善公务员队伍的质量，减少公务员队伍的数量。 我围2 0 0 2 年4 5 0 0 万“吃皇粮”者，占全国8 亿总劳动力的比例大约 为5 6 ，2 0 0 2 年全年行政事业单位的费用l1 0 0 0 亿元( 人均2 4 5 0 0 元 左右) ，占当年国家财政收入的4 5 。1 9 9 3 年3 月，八届全国人大一 次会议通过改革方案，计划用三年的时间基本完成各级政府机构改革， 并使各级国家机关工作人员减少1 4 。1 9 9 3 年改革的一个突出之点是 重提“精兵简政”。之所以如此，是因为国家财政异常拮据和窘迫。江 。任晓：中国行政改革，浙江人民出版礼，| 9 9 8 年版。 * 数据来源：财政部2 0 0 2 年决算搬表。 1 0 沦 收毕中地方政确的行为模，创新 ，i 、我| ：_ 日 二政改革的h 标- 。政府为模一 泽民认为，机构改革，精兵简政，确实是到r 刻不容缓、非搞不可的 时候r 。1 9 9 7 年9 月，中共十五人进一步提出推进机构改革，认为“机 构庞大，人员臃肿，政企不分，官僚主义严重，直接阻碍改革的深入 和经济的发展”。1 9 9 8 年3 月，九届全国人大次会议通过了国 务院机构改革方案，目标是建立办事高效、运转协调、行为规范的行 政管理体系。进入2 0 0 0 年，以精简机构、精简人员为表现形式的地 方机构改革拉开_ _ r 帷幕。2 0 0 3 年3 月，十届人大一次会议再次改革了 政府机构设置，将直接管理经济的部门进行整合、精简，转变职能。 机构改革的第二个目标是解决我国国家机器已经出现的利益格局 问题。利益格局导致国家机器内部由一元化走向多元化，由统一性走 向分散性，最终导致国家权威的降低。在利益格局的调整上，要着重 解决利益部门化问题。所谓利益部门化就是某些政府部门或行业单位， 凭借其特有的行政权力( 如项目审批权、项目资金审批权、技术改造 审批权、产品专营权、市场准入权等) ，通过合法与不合法的收费，甚 至采取不正当的手段索、拿、卡、要，为本部门、本单位人员的消费 而谋取经济收入。在政府体系的建构上，要解决政策部门化问题。在 现行体制下，由于利益的部门化现象，也引起了政策的部门化现象， 即把政策变成了维护本部门权力、谋取本部门利益的手段，绝大多数 政策，甚至部分法规均由部门自身研究制定，往往顾及部门利益，从 而影响了政策系统协调功能的有效发挥，造成了政出多门、各行其是、 执法不公的不协调局面。因此，通过机构的合并、精简、人员的精简 来解决利益格局的问题是机构改革的第二个目标。 政府改革的根本目标是实施我国社会控制方式的改变，使之具有 高能量和灵活性，能够对市场经济体制进行有效培育和推动。 ( 二) 我国行政方式改革的基本要求 在计划经济和市场经济两种不同的体制下面，可供政府选择的行 政方式也是截然不同的。 “任晓中国 r 政改革，浙江入民“1 版社，j 9 9 8 年版。 。隙掣崩刊知难 f 【进，忐在必成“硝会”代表、委员浚机构改革， 1 9 9 8 年3 月2 3f i 。 l l 1 、直接行政与间接行政。 与汁划经济相对应的是直接行政体制，在这种体制f ，政府赢接 对微观层次的企业分指标、定基数、定额度、搞审批。企业的任何举 动、措施都要经过有关行政主管部门审批。比如政府给企业定承包基 数、定工资总额、分贷款指标、物资指标、对企业的投资进行审批。 这种直接行政，是借助于“条条”“块块”关系实现的。国家将产值、 利税、信贷、成本、工资、物资、投资等指标层层分解下去，从中央 分到地方，从政府分到企业w 。这种直接行政的体制，它导致了从中央 到地方各个层次为数众多的政府机构的设立。由于生产活动的社会性， 各政府机构之间的关系必然纵横交错，政府与企业之问的直接工作关 系频繁，造成政府机关的工作量大为上升。 市场经济体制则需要的是间接行政，政府运用利率、汇率、税率、 准备金率、折旧率等经济杠杆，以及信息指导和适当的“共同行为限 制”来实现对经济活动的诱导、调控。在间接行政体制下，市场代替 了行政手段在资源配置中起基础性作用，企业行为则在利益机智的作 用下依照各类资源配置情况作出的，而不是根据政府机关的指令作出 的。政府与企业之间的工作关系将大为减少，一些政府机构，尤其是 企业管理机构将失去存在的必要性。 2 、部门行政与行业行政。 在计划经济体制下，政府专门经济部门无限细分，每一个部门都 对本部门内的企业进行直接指挥，部门之间的联系被人为分割。政府 行业部门一身而二任，既担负行业管理的职能，又担负管理所属企业 的职能。市场经济的发展，必然要求突破这种体制。而行业行政的要 求，是对属于不同部门的、乃至不同经济成分的同行业企业，打破部 门界限，实施全行业的统筹规划。要真正实现这种转变，需要具备两 个前提：一是政府职能必须从直接管理转变为间接管理，二是企业必 须成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场 竞争主体。在这两个前提尚未完全具备的条件下，需要有一个过渡阶 ”嫩史魁：淡政府宏观渊控娈异，中国机构i _ j 编制，1 9 9 2 年第4 期。 i2 找罔行政改革的廿标io 政j 仃行为模式 段。在这个阶段，行业管理职能丰要仍由政府有关管理部门行使。与 j i l l 司时，必须积极引导和支持7 - l 、j k 协会的发展，使其在行业管理巾逐 步发挥越来越大的作j = | j 。 行业行政的近期目标，是建立以政府行业管理为主，行业协会之 类的组织为辅的行政模式。政府行业管理部门主要根据国家的产业政 策，制定行业发展规划和行业发展政策。行业协会作为同行业企业自 愿成立的民问组织，进行自我管理、自我服务和自我约束。而远期目 标，则是形成以行业组织为主体的行业管理，在市场经济中，企业是 微观管理层，政府是宏观管理层，要使宏观管理和微观管理有机衔接 起来，就需要有一个中观协调层。这个中观协调层就是企业为实现自 我服务、相互协调，并向政府反映共同要求赢得共同利益而组建的行 业组织 。 根据前述行政改革的目标定位，我国行政管理体制改革应从以下 几个方面入手： 首先，完善行政机构改革。依照市场经济体制的要求，合理划分 和依法规范行政机关的职能和权限，重点要解决行政机关的组织机构、 人员编制、职责权限的法定化问题； 其次，要完善行政保障制度。要按照依法行政的要求，彻底解决 行政行为和执法行为中的利益驱动问题，用规范的财政保障机制和财 政分配制度来确保依法行政的落实； 再次，推进管理方式改革。管理的形式要从直接向间接转变，管 理的形态要从静止向动态转变，管理的过程要囊括事前、事中和事后， 充分发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用，同时加快电 子政务建设、实现信息互通和资源共享； 第四，推进政府信息公开。促进政府依法行政，就必须坚定不移 地提高政府运作的透明度，切实保障并真正落实行政相对人的知情权， 要通过多种手段为公众查阅政府信息提供便利。 。l 颖：关十行业管理的几个问题，中国f j l4 ；, j 与编制，1 9 9 3 年第6 期。 1 3 ( 三) 政府行为模式的内涵 从政府与市场的关系的角度讨论政府行为模式，实质 二是讨论政 府的角色扮演或是政府耳只能的定位问题。政府行为模式是政府根据自 身的角色定位与职能定位所选择的行为方式。政府职能转变是建立和 完善市场经济体制的需要，其动力来源于经济分发展和改革。但同时， 政府自身也存在着改革的动力问题叫。研究政府行为模式创新，是经济 发展的需要，同时也是政府自身发展的需要。 政府行为模式主要受政治、经济、文化等因素的影响和制约 ： 第一，经济因素，不同的经济发展阶段，政府的行为模式也将不 同。在经济不发达的国家里，单纯依靠经济力量是不可能推动经济飞 跃发展的，在这种情况下，就需要国家率先创办资助，尤其是后进国 家现代化进程中就更需要国家的积极干预。 第二，政治因素，一一般来讲，面临政治压力的国家，往往采取国 家积极干预经济的方法，促进经济发展，从而为政治斗争奠定基础。 第三、历史文化因素，任何一种行为模式都要在既定的国度里， 既定的生活模式基础上产生，这种历史的继承性决定了每一种行为模 式都有其历史渊源。不同的历史环境产生不同的行政文化，从而影响 政府的行为模式。 因此，政府行为模式是一定的经济、政治、文化历史多种因素综 合作用的结果，政府行为没有一成不变的模式，政治、经济、文化条 件的变化必然引起政府行为模式的变化，且不可固守某种单一的行为 模式，每种模式都有其存在的合理性，抛开一个国家的具体情况来判 断某种行为模式的优劣是不科学的。 1 、计划经济行为模式：全能政府 作为不同的经济体制，决定了政府的不同模式。我国的传统经济 体制是计划经济。计划经济是以国家计划作为资源配置的方式。计戈0 经济体制下，政府表现为全能政府，“政府既是行政机构，又是经济组 。桑玉 揎等；政府角色一一关于市场经济条件f 政府作为与不作为的探讨，扛簿社会科学院出版社，第1 4 7 页。 。盂迎i 烊：转型时期政府行为模式探讨理论界，1 9 9 5 年第4 期。 1 4 论行政救m 中地方政府的 于为模式刨斯 我罔行政改节的 1 粕；rj 政府仃为模 织：既是全民财产的所有者，又是全民财产的管理者和企业的实际经 营者；既提供公共物品，又提供一般产品：既直接发动和分配投资， 又直接安排和管理消费。”。政府的作用贯彻到社会的每个领域，从 生产、分配到消费，从经济到政治，从文化到社会，从思想到教育， 每个人都感受到政府无所不在、无所不能的权力。在这种政府模式下， 经济组织和政治组织合二为一。经济组织往往不是根据经济标准而是 政治标准，依照所辖的行政区域划分为政治上的不同等级，形成一个 从中央到地方直到基层单元的多层次集权体系。“经济即政治，政治即 经济”，就是对这种体制的真实写照。企业成为政府行政权力的附属物， 其宏观乃至微观经济活动都唯政府马首是瞻，丧失作为经济主体的独 立地位，并产生对政府的依赖心态。在计划经济条件下，政府是整 个管理体系的中心，采用自上而下的行政管制，以“指令”等手段严 格规定企业和社会组织乃至公民个人的行动路线和行为倾向。政府成 为社会主宰角色，具有无所不包的职能结构。 2 、转型时期的行为模式：混合型政府 市场经济就是要打破全能政府的权力结构，废除政府的超常干预， 把企业的微观经济活动从政府行政权力控制下解放出来，交给市场来 调节。但是市场经济也并非完美无缺，市场有时也会调节失灵，或者 有些领域无力调节，通常需要政府运用经济和法律的手段加以引导和 调节。因此，市场经济体制下的政府应是有限政府。 社会主义市场经济是一种新型的社会经济发展模式。如何培育、 扶植与发展社会主义市场经济模式，是现行中国政府不可推卸的历史 责任。目前中国社会仍处于从计划经济向市场经济过渡的转型期，我 国正处在从传统的计划经济体制向市场经济体制的转换时期，政府行 为方式既受制于传统环境因素的习惯，又受制于新体制因素的强有力 导向。经济体制的转变促使政府行为模式进行相应的调整，改革开放 。徐向岂等：政府企业个人经济行为研究，中国经济出版社，1 9 9 3 ，第5 2 负。 。夏民等：权力经济与权利经济比较分析，淮阴师范学院学报1 9 9 9 年第2 期。 。车白维备芦- h i i 管理行政走向服务行政新一轮开放背景下中国政府行为模武变革的心敬路向，东北帅 火学报 哲学 t 会科学版) ，2 0 0 3 年第6 期。 一受友发论 l 会主义市场经济条件下的政府行为广两社会科学，2 0 0 2 年第5 期n 1 5 沦i j ：政l 如h - i 】地方政埔的 于为模，c 创新 以来，- ， j 央政府与地方政府经历了年四次重大的行政改革。从单纯的 机构增加与减少，人员的精简，权力纵向问的放权与分权，逐渐转移 到政府职能的调整，由政府内部的改革逐渐向政府与社会改革配套上 转变。但是由于我国正处于较特殊的转型期，中央政府尤其是地方政 府在政治、经济等领域仍沿袭着原计划经济过度管理的旧模式，因此， 我国在由计划经济体制向市场经济体制转变的过程中，政府的行为模 式是一种混合型模式，既具有计划经济体制下全能政府的模式特征， 又具有市场经济体制下有限政府的特征。 3 、市场经济条件下的行为模式 在市场经济中，对政府行为应给予怎样的合理的界定，是一个复 杂而有争议的问题。伴随着市场经济发展历史进程，先后出现了三种 基本的政府行为模式。( 1 ) 弱政府行为模式。集中体现在斯密的古典 思想中，他认为市场富有效率且具有自我调节功能，政府的干预只能 破坏自由市场机制的运行；据此他将政府的行为模式限制在主持社会 公正及管理某些社会公共设施等极小范围内。( 2 ) 强政府行为模式。 正当弱政府行为模式陷入窘境之时，在西方掀起了场凯恩斯主义革 命，凯恩斯认为实行国家调节是现行经济形态免于全面毁灭的唯一切 实的途径。只有通过政府积极的政策，克服市场缺陷，把自由放任的 自动均衡改造成政府对经济进行干预和调节的移动均衡，才可能避免 经济危机。( 3 ) 中政府行为模式。凯恩斯主义的失落造就了中政府行 为模式，公共选择理论是这种模式的代表性理论。公共选择理论认为 政府的过度干预不仅会造成各种福利措施的极大浪费，降低人们的工 作积极性，还包含着对公民个人自由的限制；政府应优化职能，将干 预限制在适度的范围之内；政府在运作过程中应引进市场经济机制和 企业运行机制，以达到消除“市场失灵”和“政府失败”的双重目的。 。，后, h i l l 胡正发：爿求台理而有效的政府行为模式，生产力研究2 0 0 3 年第4 期。 1 6 三、传统与变迁：我国地方政府行为模式 应该说，我国地方政府行为模式1 直都处在不断的探索和调整之 中，从我国计划经济条件下，高度集中的体制中机械地执行中央政府 的行政指令和经济指标任务，到改革开放后地方政府作为较为独立的 利益主体后开始与中央政府展开各种形式的博弈，以及现阶段日益注 重与市场和社会的分工合作等。我国地方政府行为模式随着历史的演 变发生了根本的变化。 ( 一) 我国地方政府传统的行为模式 中国在历史上是单制国家。新中国成立后、在中央与地方关系 上，选择了中央高度集权体制，中央对地方实行严格的政治控制和经 济管制，政治相经济表现为高度一体化持征。新中国成立以来，由于 经济建设的内在需要，在现实政治、经济环境的巨大压力下，高度集 权的中央与地方关系一直处在不断的变革和调整之中。直到1 9 7 8 年， 中国选择了社会主义计划经济体制。计划经济体制的两个基本要素是， 中央的财政管理体和经济发展计划体制。这两个体制不仅决定了整体 国民经济的展模式，同时也决定了中央与地方的经济关系模式。也就 从根本上决定了我国地方政府的行为模式。这种中央与地方的经济关 系模式也就是；在经济发展计划方面，中央对资源配置、国民经济活 动的组织和策划负完全责任，以全面计划为基础，实行高度集中的指 令性计划体系，其计划包括国民经济活动的各个方面。中央通过完整 的指令性计划硒络决定地方政府的行为，对地方实行严格的经济控制。 地方政府实际成为中央政府的派出机构，成为中央计划的执行者。在 财政管理方面，中央预算不仅集中了绝大部分财政资金，而且完全控 制着地方预算的资金使用范围和方向。中央负责再分配资源，满足社 会的各种利益要求，地方政府仅是一级财政核算单位，而不足具有相 对独立性的财政资金管理实体。在这种中央地方关系架构中，地方政 府实际上是中央政府在地方的代理入，其所有的行为模式就是围绕着 堕! ! 些! ! 。! ! 些互堕塑堕! ! 塑堡些型塑 三：f ! 堑。! 些堡! 塞巴些堑坚! ! ! ! ：塑堡鉴 完成中央政府下达的指标和各种任务。 新中国刚刚成立之际，地方政府的这一模式的原斟主要在丁：其 一，长期的战争导致社会资源蹬乏、秩序亲乱，导致社会不町能形成 自我调节功能，也不可能建立完善的资源再分配机制。在战后的经济 恢复与发展中，面临高度通货膨胀、资源蹬乏和财政经济极其混乱的 局而，只能用集中、统一的方式来组织社会经济活动，分配有限的资 源，以最大限度地满足社会的利益要求，平衡各