（行政管理专业论文）进一步推进中国行政审批制度改革的思考.pdf

硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 内容摘要 我国行政许可法已经于2 0 0 4 年7 月1 日正式施行，这标志着我国行 政审批制度的改革已步入了法制化轨道。此时，对我国行政审批制度过去的 改革历程进行反思，总结成果及教训，并对如何进一步推进我国行政审批制 度改革的对策进行探讨，对于切实贯彻实施行政许可法和健全、完善我 国的行政审批制度都具有重大的理论和实践意义。 本文按照“阐述历程、总结成果、找出问题、分析问题、解决问题”的 思路谋篇布局，运用比较法、实证法、历史分析法、综合归纳法等方法，兼 顾理论和实践两个层面，对我国行政审批制度过去的改革历程进行了反思， 并在此基础上，针对进一步推进我国行政审批改革提出了若干对策。本论文 的内容包括三个部分： 第一部分，对行政审批制度改革的历程进行了总结。阐述和总结了在各 个历史阶段审批制度改革的措施及成果。 第二部分，分析了当前审批制度改革中存在的问题及原因，佐证了进一步 推进审批制度改革的的必要性。 第三部分，从解决存在问题的角度探讨了推进我国行政审批制度改革的 措施。包括：改进行政执行体制、加大政府职能转变，切实完善中介组织、 严格遵循行政审批的原则、公开透明行政审批的程序、推行电子政务、创建 有效的行政审批新机制。 本文的创新之处在于综合运用公共行政学、行政法学等学科的理论来分析 当前我国行政审批制度改革的问题；比较全面的阐述了推进我国审批制度改 革的理论基础和现实依据；系统地分析了我国行政审批制度改革中存在的问 1 硕士学位论文 m a s t e st h e s i s 题，并且就进一步推进我国的行政审批制度改革提出了一些具有针对性和可 操作性的对策。 关键词：行政审批许可制度改革 i i 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s a b s t r a c t a d m i n i s t r a t i v ea p p r o v a lt a wh a sb e e nc a r r i e di n t oe x e c u t i o no nj u l yl ，2 0 0 4 i nc h i n a ，i ti n d i c a t e st h a to u rs y s t e mr e f o r mo fa d m i n i s t r a t i v ee x a m i n a t i o na n d a p p r o v a l h a sb e e ns t r i d e df o r w a r dt r a j e c t o r yo fl e g a l s y s t e m t e m p o r a l i t y ， t h i n k i n g a b o u tt h e s y s t e m r e f o r mo fa d m i n i s t r a t i v ee x a m i n a t i o na n da p p r o v a l p r o c e s st of o r e t i m e ，s u m m i n g - u ph a r v e s ta n dp r e c e p t ，a n dh o w t op r o m o t et h e s y s t e mr e f o r mo fa d m i n i s t r a t i v ee x a m i n a t i o na n da p p r o v a l ，s e f i o u s t yc a r r y o u t a d m i n i s t r a t i v ea p p r o v a ll a w ，h e a l t h i n e s sa n dc o n s u m m a t ec o m p a r a t i v et os y s t e m r e f o r m a t i o no fa d m i n i s t r a t i v ee x a m i n a t i o na n da p p r o v a l ，i sm o s ti m p o r t a n c e s i g n i f i c a t i o no ft h e o r ya n dp r a c t i c e r e f l e c t i o na b o u tt h er e f o r m i n gp r o c e s st o f o r e t i m e ，a n db a s e do nt h i s t oa d v a n c e ds o m ec o u n t e r m e a s u r ei na l l u s i o nt o p r o m o t e t h es y s t e mr e f o r m a t i o no fa d m i n i s t r a t i v ee x a m i n a t i o na n da p p r o v a l “e x p o u n d i n gh i s t o r y ，s u m m i n g u ph a r v e s t ，f i n d i n go u tq u e s t i o n s ，a n a l y z i n g p r o b l e m s ，a n dp r o v i d i n g s o l u t i o n s ”i s p r e s e n t e d i nt h i s a r t i c l e s y n t h e t i c a l l y e x e r c i s et h ew a y sa n dm e a n so fc o m p a r a b i l i t y ，d e m o n s t r a t i o n ，h i s t o r i c a la n a l y s e ， i n t e g r a t i o na n dc o n c l u s i o n ， a n ds oo n ， g i v ea t t e n t i o nt ot h e o r ya n dp r a c t i c e t h e w h o l ea r t i c l ed i v i d e si n t ot h r e e p a r t s ： f i r s t p a r t ：s u m m a r i z a t i o n t ot h er e f o r m a t i o n p r o c e s s t h e m e a s u r ea n d p r o d u c t i o n o ft h ea d m i n i s t r a t i v ee x a m i n a t i o na n da p p r o v a ls y s t e ma r el i s t e do u t ，a t t h ev a r i o u sh i s t o r i c a ls t a g e s s e c o n d p a r t ：a n a l y z i n g s o m e p r o b l e m s a n dr e a s o n s a b o u tt h e s y s t e m r e f o r m a t i o no fa d m i n i s t r a t i v ee x a m i n a t i o na n da p p r o v a lo fo u rc o u n t r ya t l 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s p r e s e n t d e m o n s t r a t e r e q u i s i t i o n o f p r o m o t i n g t h er e f o r mo fa d m i n i s t r a t i v e e x a m i n a t i o na n d a p p r o v a ls y s t e m ( a b a e a s ) t h i r d p a r t ：s t a r t i n g w i t h r a v e l i n g o u te x i s t e n t q u e s t i o np u t f o r w a r dt h e t r e a s u r e so fa d v a n c i n gt h ea e a so fo u rc o u n t r ya tp r e s e n t t h e r ea r ef o u rm a i n s e c t i o n si nt h i sp a p e r ：i m p r o v eo nt h ea d m i n i s t r a t i v ei m p l e m e n ts y s t e m ，i n c r e a s e t r a n s f o r m a t i o no f g o v e r n m e n tf u n c t i o n s ，s u r e n e s sp e r f e c t t h es o c i a l a g e n c y o r g a n i z a t i o n s ，s t r i c t l yk e e p t o p r i n c i p l e o fa d m i n i s t r a t i v ee x a m i n a t i o na n d a p p r o v a l ，v e n t i l a t ep r o c e d u r e o fa d m i n i s t r a t i v ee x a m i n a t i o na n d a p p r o v a l ， e n e r g e t i c a l l yp u s he l e c t r o n i c a l g o v e r n m e n ta f f a i r ，s e tu pe f f e c t i v en e w m e c h a n i s m o fa d m i n i s t r a t i v ee x a m i n a t i o na n d a p p r o v a l i n n o v a t i o no ft h i sa r t i c l ei st h a ti tu s e sp u b l i ca d m i n i s t r a t i o nt h e o r ya n d a d m i n i s t r a t i o nl a w t h e o r y t o a n a l y z e t h e p r o b l e m ，w h i c h i sr e f o r mo f a d m i n i s t r a t i v ee x a m i n a t i o na n da p p r o v a l ；m o r eo v e r c a l le x p o u n dt h et h e o r e t i c a l f o u n d a t i o na n dr e a l i s t i co fr e f o r mo fa d m i n i s t r a t i v ee x a m i n a t i o na n da p p r o v a li n o u rn a t i o n ；m o r e s y s t e m a t i c a l l ya n a l y s et h ee x i s t e n tp r o b l e mo ft h er e f o r mo f a d m i n i s t r a t i v ee x a m i n a t i o na n da p p r o v a l ；b e s i d e s ，c e r t a i nm e a s u r eo fr e a l i s t i c p e r t i n e n c e a n de f f e c t i v e n e s sa r et o a d v a n c e ，a b o u ta d v a n c i n gt h er e f o r mo f a d m i n i s t r a t i v ee x a m i n a t i o na n d a p p r o v a ls y s t e m k e yw o r d s ：a d m i n i s t r a t i o n ；e x a m i n a t i o n a n d a p p r o v a l ；a d m i s s i o n ；s y s t e m ； r e f o r m 硕士学位论文 m a s t er st h e s i s 华中师范大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，独立进行研究 工作所取得的研究成果。除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其 他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和 集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人承担。 作者签名：凝乙筻乞日期：d r 年6 月7 日 7 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即；学校 有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查 阅和借阅。本人授权华中师范大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有 关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位 论文。 作者签名：三婚龟 日期：p f 年衫月，7 日 导师签名： 州匕够数 日期：哆年月，7 日 本人已经认真阅读“c a l l s 高校学位论文全文数据库发布章程”，同意将本 人的学位论文提交“c a l i s 高校学位论文全文数据库”中全文发布，并可按“章 程”中的规定享受相关权益。同意论文提交后滞后：口半年：口一年；e l - - 年 发布。 n 日 埘即 夸叫 钮 然 签 。 者 期 汜m 日 硕士学位论文 m a s t er ist h e s i s 引言 ( 一) 本课题研究现状综述 我国对行政审批制度改革的研究较晚。随着改革开放以来，行政审批作为 国家行政管理的一种重要手段得到了越来越多的重视。但成为我国学术界研究 热点只是近些年的事情。自马怀德教授1 9 9 4 年出版行政许可始，学术界 对行政审批制度的研究进入了一个全新的发展阶段。2 0 世纪末以来，学术界 对行政审批的研究开始触及一些深层次的问题。如郭道晖教授所撰写的对行 政许可是“赋权”行为的质疑一文引发了学术界对行政审批的法理学思考， 现已问世的学术论著不下百种。学者们在介绍国外行政审批制度的同时，对我 国行政审批的有关问题进行了比较全面的研究，取得了颇有价值的成果。如罗 文燕教授在行政许可制度研究等著作中介绍了美国、英国、德国、日本等 国以及我国的有关行政审批制度的法律法规，并与国外行政审批制度进行了比 较研究，分析了我国行政审批制度的实践，作了全面的阐述与研究，提出了中 国行政审批制度改革的建议：吴学安在人民日报2 0 0 4 年7 月2 1 日发表了 警惕行政审批“反弹”，结合行政许可法的实施提出了推进行政审批 制度改革，制度创新是根本；武树帜在中国行政管理上发表了加快和深 化行政审批制度改革的文章，系统阐述了在审批制度改革中存在的问题及深 化改革应坚持服务原则、刚性原则、创新原则；四川大学博士生吴军飞在谈 行政审批制度改革的配套措施一文中详尽探讨了审批制度改革的配套措施， 等等。 我国上述关于行政审批制度改革的论著中所研究问题概括起来主要有六 个方面：一是行政审批的概念界定；二是行政审批的理论依据；三是国外审批 制度改革对我国的启示；四是行政审批制度改革的现状、存在问题、改革措施； 五是关于审批制度改革的制度刨新及配套机制；六是审批制度改革的目标及价 值取向等等。总的来说，我国学者从各个角度对行政审批制度改革进行了有益 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 的探索，为推进我国行政审批制度改革起到了积极作用。但是，这些论述中有 些不够系统，有的在现实中不具有操作性，有的研究仅仅局限于问题的某一方 面，有的研究缺乏很强的现实针对性。 ( 二) 本课题的研究背景与研究意义 行政审批制度改革是涉及到我国政治体制和经济体制改革全局的重要工 作，它是从源头上预防和治理腐败、适应加入w t 0 的新形势、按国际规则办事 的客观需要，同时也是转变政府职能、改进工作作风的客观需要，改革审批制 度具有极其重要的意义。江泽民同志多次指出：“改革行政审批制度势在必 行”。西方经济发达国家在行政审批改革方面己远远走在我们前面，都先后制 定了较为完善的行政审批制度并且在行政管理过程中取得了巨大的成效。 我国的行政审批制度改革主要是随着经济体制改革与行政体制改革的进 行而变迁的，对行政审批制度的持续性、大规模改革，主要发生在改革开放以 后，起步较晚，历经的时间也不长。但由于有内外多种强力的推动，进展得很 快。党的十一届三中全会以后，改革开放在各个领域逐步全面推进，我国的经 济体制改革经历了从计划经济到有计划的商品经济，再到商品经济，最后到正 式确立社会主义市场经济体制的发展演变过程。随着经济体制改革的逐步深入 行政审批制度改革的任务也不断提被提上改革的日程。但由于我们对经济体制 改革与行政审批制度的改革之间的紧密关联程度认识得还不够深刻，所以，在 相当长的时间里，行政审批制度改革没有确立明确的指导思想，更没有整体的 规划，大致上是遇到了什么问题就解决什么问题。朱路基同志在党的十五届五 中全会上关于制定“十五”计划建议的说明中指出，必须坚定不移地推进管理 体制改革，下大力减少行政性审批，减少影响生产力发展的体制性障碍，为国 民经济和社会发展提供强大动力和体制保障。随后，国务院及其有关部门相继 着手启动了行政审批制度改革工作，使行政审批制度改革工作进入了个整体 推进的阶段。2 0 0 1 年1 0 月2 4 日，国务院召开了行政审批制度改革工作电视电 话会议，就加快推进行政审批制度改革工作进行了部署，加之我国正式加入世 贸组织，于是从中央到地方开始了一场由政府自行削减行政审批权的改革运 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 动。 然而，从实践的角度来看，行政审批制度在改革中仍然存在着一些问题。 总体上说，我们目前的改革还处于浅层型、应急型、减量型阶段。虽然我国行 政审批制度的改革已取得了较大成就，但是这样的改革是否一定有利于经济发 展呢? 其改革成就是否能够巩固昵? 是否起到了实质性的作用呢? 这些问题 值得我们认真总结和研究。当然，在中国当前背景条件下，行政审批制度改革 是非常必要的，它可以促进经济发展、控制腐败，但是改革不能仅仅考虑短期 的轰动效应，而应该着眼于长期的制度建设，尽可能控制行政审批制度改革的 消极效应，发挥其积极效应，从而巩固改革成果。 理论是先导，审批制度改革的实践需要系统的理论指导。为尽快转变政府 职能，进一步推进行政审批制度改革的要求相比，我国行政审批制度的理论研 究已经严重滞后。所以，从理论和实践上对行政审批制度改革进行系统探讨， 已近在眉捷。 硕士学位论文 m a s t er ，st m s i s 一、我国行政审批制度改革的进程及成果 ( 一) 我国行政审批制度改革的历史进程 在中国，行政审批制度改革主要是随着经济体制改革与行政体制改革的进 行而变迁的，对行政审批制度的持续性、大规模改革，主要发生在改革开放以 后。由于行政审批制度与行政体制有着天然的密切联系，而行政体制改革又与 经济体制改革有着不可分割的关系，所以，笔者从我国经济体制与行政体制变 革的角度来划分我国行政审批制度改革的历程。 1 、计划经济时期( 1 9 4 9 年- - - 1 9 9 1 年) 这一时期的行政审批制度改革大致可以分为两个阶段： 第一阶段：1 9 4 9 年一 9 7 7 年 这一阶段，我国实行高度集中的计划经济体制。高度集中的计划经济体制 是中央政府运用行政力量和行政办法集中配置资源的一种体制，对社会经济管 理采取的是直接控制并下达计划的方法。由于国家及政府本身不可能直接去从 事生产经营活动，因此，国家在政府之外创设了许许多多的企业。政府垄断了 所有社会资源，企业从事生产经营所需要的资源( 从生产资料到劳动力) 都只能 依赖政府的配置，在这一时期审批是政府管理经济社会的主要手段和方式，政 府配置社会资源的主要手段便是审批，批项目、批资金、批物资成为计划经济 时期政府经济管理的重要内容。 但是高度集中的计划经济体制并没有否定地方分权，相反，地方分权是计 划经济得以运行的重要条件。因为自上而下的指令性计划只能以地方为中介才 能实现。当然，这种地方分权是以服从全国统一的指令性计划为前提的，是以 维护中央集权为前提的。由于这种分权是以计划经济为基础，它不能解决微观 主体的活力与资源的合理配置问题，往往与中央计划产生矛盾。如果中央集权 过多，会削弱地方的积极性和灵活性，导致计划经济的僵化；如果地方分权过 多，则又会引起严重的分散和盲目性，破坏中央计划的完成。所以，这一阶段 行政体制的一个重要特点就是行政权力分割上不稳定的收放循环。第一个五年 4 硕士学位论文 m a $ t e r st h e s i s 计划后期开始向地方分权，1 9 6 1 年又恢复向中央集权，1 9 6 6 年又开始向地方 分权。 随着行政体制中行政权力的下放与上收，行政审批制度改革也主要围绕中 央政府与地方政府之间的权力分配问题进行，表现为政府行政系统内部的放权 或收权。当需要“发挥地方积极性”时，就放权：当经济和社会发展出现某种不 规范或秩序混乱时，便又收权，重新回复原先的体制和权力格局。这样循环往复， 在传统计划经济下的审批制度圈子里徘徊。 第二阶段：1 9 7 8 年至1 9 9 1 年。1 9 7 8 年党的十一届三中全会以后，我国首 先从经济领域开始改革开放，拉开了向传统计划经济体制挑战的序幕，进入了 经济体制改革的新阶段。这个新阶段预示着，随着经济环境的变化、经济体制 改革的深入以及经济的发展，作为直接作用于经济，并为经济基础服务的上层 建筑，我国的行政体制也必将随着经济基础的变化而变化。1 9 8 4 年，党的十二 届三中全会通过的中共中央关于经济体制改革的决定，标志着我国经济体 制改革进入了一个新的发展阶段。 经济体制的变化推动着行政体制的变革。这一阶段，行政体制改革是围绕 着打破高度集中的计划管理体制和转变政府职能这两大主题展开的。改革开放 之初，我国面临的最大问题，是如何打破实行了几十年的高度集中的计划体制 管理模式，使改革顺利启动，所以，中央果断地进行一系列重大政策调整，给 地方下放必要的权力。到1 9 8 7 年党的十三大以前，我国行政体制改革的主题， 主要是简政放权、冲破高度集中的计划管理体制这个中心展开的。1 9 8 4 年后， 随着我国经济体制改革侧重点的转移，传统的政企不分、“全能政府”的弊端 逐步显现出来。因此转变政府职能、实现政企分开就成为继续推进经济体制改 革深入的关键。基于这样的事实，1 9 8 7 年党的十三大第一次提出转变政府职能 的要求，提出了转变职能、下放权力、调整结构、精简人员、减少政府机关内 部的行政层次：同时把直接管理企业的职能转移出去，把直接管钱、管物的职能 放下去，使政府对企业由直接管理转向间接管理。 这一时期政府审批权由集中变为分散，但只是一种行政权力框架内部的调 适，限于政府系统内部。中央和地方的关系主要通过人、财、物三个方面来体 现。理顺中央与地方的关系，就要进行财政体系的改革。中央开始向地方放权 硕士学住论文 m a s t e st h e s l s 让权，赋予地方政府比较大的自主权，将政府对企业的管理权逐渐下放给地方， 开始分权。以企业下放为龙头，同时也下放了一些其他权力，如投资、外汇、 文教、卫生等方面的管理权和审批权，来调动地方政府的积极性。以投资体制 改革过程中投资管理权限调整为例，1 9 7 9 年到1 9 9 1 年经历了三次改革。1 9 7 9 年至1 9 8 3 年的改革重点在于用经济办法管理经济，打破原来的“大锅饭”体 制；1 9 8 4 年到1 9 8 7 年的改革重点在于解决中央集权过度、地方和企业少权与 无权的状况；1 9 8 8 年到1 9 9 1 年的改革重点在于强化市场机制。在历次的改革 过程中，地方政府投资项目审批权限在逐步扩大。比如，内资项目的审批权限： 生产性基本建设项目，按投资规模划分，大中型项目由国家计委审批；小型项 目由部门和地方审批。按资金限额划分，国家计委审批项目的限额，1 9 8 5 年以 前为1 0 0 0 万元以上，1 9 8 5 年提高到3 0 0 0 万元以上，1 9 8 7 年以能源、交通、 原材料工业项目审批限额提高到5 0 0 0 万元以上。这一时期国家还先后放宽了 一些沿海开放地区的投资审批权限。国务院1 9 8 5 年决定：广东、福建两省基 建项目的可行性研究报告，2 亿元以下的一般大中型项目，凡具备一定条件的， 由省自行审批；1 9 8 8 年决定：海南省总投资2 亿元以下的基建和技改项目，凡 具备一定条件的，均由省自行审批。 总之，自党的十一届三中全会以后，改革开放逐步在各个领域全面推行。 我国究竟应当建立一个什么样的经济体制，党和国家在这方面做了大量的探 索。从计划经济，到有计划的商品经济，从商品经济，到市场为主计划为辅， 最后到确立社会主义市场经济体制。这种认识过程的演变，随着审批经济的不 断削弱、市场主体地位的不断提升和加强，也就开始了行政审批制度的改革。 但由于当时我们的主要精力放在经济体制改革，且对经济体制改革与行政审批 制度改革之间的紧密关联程度认识得还不够深刻，致使行政审批制度改革没有 确立明确的指导思想，也没有整体的规划，大致上是遇到了什么问题就解决什 么问题。母 2 、市场经济时期( 1 9 9 2 年至今) 这一时期的行政审批制度改革也可分为两个阶段： 。傅思明：行政审批制度改革与法制化，中共中央党校出版社，2 0 b 3 年版，第9 2 9 3 页。 。荣仕星：关于我国行政审批制度改革的若干思考，载中菇中央党校学报，2 0 0 4 年第2 期。 6 硕士学位论文 m a s t e r st 眦s i s 第一阶段：1 9 9 2 年一一1 9 9 6 年。1 9 9 2 年党的第十四次全国代表大会提出 建立社会主义市场经济体制的目标，标志着中国经济体制改革迈入一个新的历 史阶段。之后，我国按照十四大提出的任务，围绕社会主义市场经济体制的建 立，大大加快了经济改革的步伐，进一步扩大开放，调整和优化经济结构，各 方面极大地促进了经济的发展，特别是1 9 9 4 年出台的财政、金融、税收( 分税 制) 、外贸等改革方案，标志着我国经济体制改革已向纵深发展。 十四大以后的行政体制改革，主要是围绕适应市场经济的要求，建立宏观 调控体系以及与此密切相关的政府职能转变、政企职责分开、建立现代企业制 度，其中以转变政府职能为突出。1 9 9 3 年的政府机构改革就是在这样的背景下 进行的，改革的重点是转变政府职能。转变职能的根本途径是政企分开，按照 建立社会主义市场经济体制的要求，加强宏观调控和强化社会管理职能部门， 减少具体审批事务和对企业的直接管理。 这一阶段，随着有计划的商品经济向社会主义市场经济的转变，利益主体 逐步走向多元化，我国对外贸易逐步扩大，人口与环境保护问题变得日益突出， 行政管理事务也越来越繁多复杂，为了对这些社会和经济问题进行控制和管 理，避免过去的人治模式，并且为公民的活动确定统一的标准和界限，控制各 类特殊活动的规模、层次和方向，法制逐步受到重视，实行行政审批的领域也 逐渐增多，行政审批越来越受到行政机关的青睐。政府在个体和企业营业、药 品管理、食品卫生管理、娱乐场所管理、注册会计师开业管理、出租车运营管 理、出入境管理、电视剧制作和有线电视管理、危险物品管理、机动车管理、 自然资源管理和生态保护、土地和房屋管理等几十个领域相继建立了许可证制 度。有学者曾经对经济领域中的生产许可证进行过不完全统计，截止1 9 9 2 年 底，列入发证目录的生产许可证的产品就有4 8 7 种，涉及企业4 5 0 0 0 家6 万张 生产许可证。 这一时期审批制度改革的特点，就是从体制外部来审视政府的审批权。在 这种情况下，政府要明确在市场经济中的角色定位，要加强宏观调控功能，尽 可能地减少微观管制手段，进一步理顺政企关系。但当时由于处于市场经济建 。高帆、李岳德：市场经济与行政许可制度载中国法学1 9 9 4 年第3 期，第9 页 7 对投资审批制度进行改革。改革已经从政府系统内部向政府以外，向社会、向 企业开放权利。但还是主要在经济领域向企业放权，在投资领域审批制度的变 化多一些。、 第二个阶段：1 9 9 7 年至今 虽然社会主义市场经济在不断发展，行政体制改革在步步深化，但是由于 历史条件的制约和宏观环境的限制，人们对社会主义市场经济还处于认识过程 中，计划体制的思维惯性依然存在，加之改革还涉及到权力的重新配置和调整， 所以仍然有许多问题存在，尤其是政府职能转变并没有完全到位。宏观调控手 段仍然不健全，政府部门仍然热衷于掌握“批钱”、“批物”等审批权力，通 过行政手段干预经济和社会事务，主要表现在：审批事项多、范围广；审批环 节多、周期长；审批条件不具体、程序不规范；审批责任不明确、监督机制不 健全；重审批、轻监管；重收费、轻服务。这些现象的存在，使基层单位和人 民群众深为不满。此时行政审批制度的许多方面已越来越不适应形势发展的需 要，妨碍了市场机制作用的正常发挥，严重影响了市场经济的发育和完善，因 此必须从根本上改变以行政审批为主要手段的政府管理模式的呼声越来越高。 1 9 9 7 年朱镕基同志在党的十五届五中全会上关于制定“十五”计划建议的 说明中指出，必须坚定不移地推进管理体制改革，下大力减少行政性审批，突 破影响生产力发展的体制性障碍，为国民经济和社会发展提供强大动力和体制 保障。 这一时期审批制度改革的背景是，国务院和省级行政体制改革在转变政府 职能方面有了实质性的进展。行政审批制度改革解决的问题远比前两次要深 刻。这一阶段的改革有三个显著特点：一是政府向社会放权在各个领域得到体 现，加大了向社会、向市场放权的力度，在社会、文化各个领域也尝试分权、 放权；二是政府全方位地向社会放权在地方得到积极响应：三是国务院部门和 全国3 1 个省、自治区、直辖市的改革全面铺开。具体来讲改革大致经历了由 地方政府自行探索到中央政府统一部署全国推进改革这样两个阶段。 最早进行探索的是深圳市。早在1 9 9 7 年深圳市政府根据发展社会主义市 场经济的要求就对审批事项进行了调研和清理。1 9 9 8 年初正式发布了制度改革 硕士学位论文 m a s t e r st m s i s 的规定，将审批项目减少4 2 4 ，这对其他城市开展行政审批制度改革有较大 影响，在一定程度上起到了示范作用。随后全国2 0 多个地方政府对纷纷开始 进行了第一轮改革，通过清理、审批、核准事项，取得了大幅度精简，其中北 京市精简4 1 7 ，上海市减4 0 9 ，吉林省精简3 0 。但是由于缺乏中央的统 一领导和部署，改革存在着缺乏规范，推行标准不统一，上下左右不同步互相 制肘等问题。如四川省计委是改革最早的部门之一，通过改革，减少了三分二 审批项目，但改革后，却不断有不再审批的项目业主到计委来重新审批，原因 是其他部分在审批时，都要求以计委审批意见为前提。为此，仅2 0 0 1 年一季 度计委被迫重新审批3 0 件，占审批总数的四分之一。曾 为了解决问题，进一步推进改革，2 0 0 1 年9 月，国务院成立了李岚清为组 长的国务院审批改革领导小组，1 0 月1 8 日出台了关于行政审批制度改革工 作的实施意见，1 0 月2 4 日国务院召开了电视电话会议，对在全国范围内推 行改革工作做了统一部署，至此改革进入全国推进阶段。固截止目前，全国各 省、自治区、直辖市相继进行了改革，绝大多数省( 区市) 对省一级审批项目初 步进行了清理和精简。同时国务院及其有关部门相继着手启动了行政审批制度 改革工作，并取得了明显进展。如国家计委率先取消五大类行政审批事项，中 央政府共清理废止1 0 0 0 多项事项。2 0 0 1 年1 0 月6 日，国务院在对截至2 0 0 0 年底现行的7 6 5 件行政法规进行全面清理的基础上，发布了国务院关于废止 2 0 0 0 年底以前发布的部分行政法规的决定，废止了7 i 件行政法规，宣布失 效8 0 件行政法规。接着，国家计委、经贸委分别在2 0 0 1 年1 1 月7 日和1 1 月 1 5 日，相继宣布取消第一批5 大类和3 0 项行政审批项目。o 2 0 0 1 年1 2 月1 1 日，我国成为世界贸易组织的正式成员，以此为契机，从 中央到地方纷纷对着体系庞大的行政审批进行了一场由政府自行削减行政审 批事项的运动。至此，北京、天津、辽宁、深圳等地，又开展了第二轮的改革， 。李文良著：中国政府职能转变问题报告，中国发展出版社，2 0 0 3 年版，第2 9 9 页。 。傅思明：行政审批制度改革与法制化，中共中央党校出版社，2 0 0 3 年版，第9 2 9 3 页。 。国务院行政审批制度改革工作领导小组办公室：行政审批制度改革，中国方正出版社，2 0 0 4 年版 第5 页。 o 同上，第3 2 7 页。 o 分别参见：人民日报2 0 0 2 年1 0 月1 9 日、1 1 月7 日、1 1 月1 5 日。 再次对审批、审核、核准行政审批事项进行大幅度地削减，并将有些行政审批 事项改变管理方式，移交行业组织或中介机构管理，下放管理事项。2 0 0 2 年 1 1 月，在党的第十六次全国代表大会上，江泽民总书记所做的全面建设小康 社会，开创中国特色社会主义事业新局面的报告中，再次提出“减少和规范 行政审批”，使我国的行政审批制度改革进一步深化。此后许多地方政府部门 纷纷进行了第三轮、第四轮改革。2 0 0 4 年7 月1 日行政许可法的正式实施， 这是政府行政审批制度改革的一个重大步骤，政府的行政审批权力的实施将走 上法制化轨道，并由此促进政府行政管理方式的转变，由直接的行政手段转向 间接的行政管理。 ( 二) 我国行政审批制度改革的成果 1 、行政审批事项大幅度减少 各级政府针对行政审批领域的有关问题进行了大幅度的改革，取得了巨大 的成绩。经过改革，大幅度削减了一批不合理的行政审批项目，缩小了审批范 围，审批项目过多过滥的状况明显改变。改革前，审批事项过多过滥是突出问题。 据有关部门2 0 0 1 年的初步统计，国务院有审批权的6 0 多个部门共有行政审批近 4 0 0 0 项，各省级政府一般也有2 0 0 0 项左右。这些审批事项涉及到几乎所有的行 业和社会活动，对人们行为的限制太多。审批的形式多种多样，且名称不一， 有批准、核准、审核、同意、注册、许可、认证、签证、核定、加强管理等。 经过严格审核和充分论证，国务院于2 0 0 2 年1 0 月、2 0 0 3 年2 月和2 0 0 4 年5 月分三批决定取消和调整行政审批项目1 7 9 5 项，对设定依据涉及法律条款的 1 1 项审批项目提出了取消或调整的建议。圆2 0 0 4 年8 月十届全国人大常委会第 十一次会议通过9 部相关法律修正案后，国务院部门取消和调整的审批项目达 到了1 8 0 6 项，占审批项目总数的5 0 1 。各省f 区、市) 在贯彻国务院决定的同 时也对本地区的行政审批项目进行了再次清理，削减了一批自行设定的行政审 批项目，减少幅度都达到6 0 以上。 o 参见：告别“审批经济”，我国行政审批制度改革进入整体推进新阶段，载人民e l 报2 0 0 0 年1 1 月7 日。 章文光：深化我国行政审批制度改革的思路，载学术界，2 0 0 4 年第6 期。 1 0 硕士学位论文 m a s t er tst h e s i s 2 、规范了行政审批的程序，改进了行政审批的方式 针对审批程序复杂，审批内容、条件、标准等不明确、不公开，审批行为 不规范的情况，许多地方和部门对审批模式和程序进行了大胆的改革。 首先，对行政审批的对象、内容、条件、程序和时限予以公开；其次，对 审批环节进行优化，简化程序、减少环节，方便群众，强化服务，提高效率。 例如，有些地区提出将“串联”审批改革为“并联”审批，有不少地方建立了 “政府行政审批服务中心”、“审批大厅”，广泛推行“窗口式办公”和“首 问责任制”。“政府行政审批服务中心”作为行政审批制度改革中涌现出来的 新生事物，是将保留下来的审批项目集中到一个服务大厅内办理，一律采取窗 口服务，目的是为服务对象提供便利，减少审批环节，节约审批时间，接受群众 的监督。据统计，到2 0 0 4 年底，全国已有2 5 个省( 区、市) 建立各类政务中心 1 8 3 4 个。上海、海南、广东、江苏、辽宁等地方试行“告知承诺”、“直接 办理”等制度，取得了良好的社会效果。第三是利用网络技术，地方行政审批己 逐步走向电子化、公开化和规范化。许多地方在行政审批制度改革过程中大力 推行电子政府，发展网上审批。还有许多地区和部门在行政审批制度改革过程 中建立行政审批事项公示制度和服务承诺制度，向社会公开审批事项的审批依 据、审批条件、办理程序等基础性问题，并对办理时限做出承诺。这些做法都 取得了一定成效。如北京市以电子政务为载体，开展网上审批，为公众提供方便 快捷的在线服务。 审批方式和程序的改进收到了良好的效果：( 1 ) 提高了行政效率。将所有审 批事项集中在一个大厅内办理，实行“一门受理、一站式审批、一条龙服务”， 打破了部门界限，合并了相关职能，简化了审批程序，减少了工作人员，缩短了审 批时间。因此，不但提高了政府的工作效率，也在一定程度上降低了行政成本。 ( 2 ) 有效地推进政府职能的转变。大量审批事项转移到“政府行政审批服务中心” 办理，可以使政府从复杂繁锁的行政事务中解脱出来，集中精力做好其他服务工 作。( 3 ) 优化了经济发展环境。通过“政府行政审批服务中心”规范、公开、优 质、高效的服务，可以为企业提供更方便快捷的服务，也有利于吸引投资。( 4 ) 方 。章文光：深化我国行政审批制度改革的思路，载学术界，2 0 0 4 年第6 期。 1 1 硕士学位论文 m a s t er st 眦s i s 便了基层和群众。群众办理审批事务无需再到每一个部i 3 舌l 撞，只需要到服务大 厅就可以办好一切所需手续。( 5 ) 推动了党风廉政建设。“政府行政审批服务中 心”办公集中、公开、透明，可以有效杜绝以往审批过程中存在的暗箱操作、 以权谋私等现象，规范了政府及工作人员的审批行为。 3 、促进了机关廉政建设和反腐败工作，机关工作作风明显好转 据纪检、监察部门反映，改革后，政府各部门有五个方面的审批问题明显 减少：一是越时审批明显减少；二是违规操作明显减少；三是吃拿卡要、以权 谋私行为明显减少：四是企业和群众的投诉减少；五是审批收费项目明显减少。 据不完全统计，全国在取消的审批核准事项中，有一半左右的项目在过去是收 费的，审批事项取消后，收费项目自动取消，减轻了企业负担。据中央电视台 等新闻媒体调查，改革后群众对审批行为的满意度明显提高。 4 、行政审批的规范化、法制化取得明显的进展 在总结改革成功经验的基础上，国家制定了一系列法律、法规和规范性文 件，将行政审批改革的成果用法律形式固定下来，使行政审批制度改革步入法 制化轨道。在改革过程中，国务院先后制订印发了关于行政审批制度改革工作 的实施意见、关于贯彻行政审批制度改革的五项原则需要把握的几个问题、 关于搞好行政审批项目审核和处理工作的意见、关于搞好已调整行政审 批项目后续工作的意见等近3 0 个政策规定和相关文件，明确了改革的指导原 则、基本思路、工作目标和方法步骤，就涉及的重要问题提出了具体解决办法， 对改革工作发挥了重要的指导和规范作用。各地方、各部门根据国务院对行政 审批项目的处理情况，及时对行政审批项目的设定依据进行了清理和修订。 2 0 0 4 年7 月，行政许可法开始实施，它的颁布实施进一步从法律的角度对行 政审批的范围和设定权限、行政审批的时间期限及可操作程序都做了明确规 定。同时也为建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制 提供了有力的法律保障。这部法律既体现了行政审批制度改革的精神，吸收了多 年来行政审批制度改革的成果，同时推动行政审批制度改革向法制化、规范化的 良性轨道迈进了一大步。 硕士学位论文 m a s t er ，st h e s i s 二、我国行政审批制度改革存在的问题及原因 ( 一) 行政审批制度改革中存在的问题 1 、片面追求数量指标为减而减 传统的计划经济就是审批经济，传统的行政审批制度阻碍了市场机制配置 资源作用的发挥。由于目前行政审批制度中存在的主要问题是行政审批项目过 多、过滥，政府管了许多不该管，也管不事，所以改革中一直存在着这样一种 倾向，就是以削减审批事项的多少为标准来衡量改革成绩，不问减的理由，把 削减审批事项当作改革的最终目标，似乎削减的审批事项越多、削减的幅度越 大，成绩就越大，而忽视了数字背后的实质问题，从而造成为减而减，仿佛审 批制度改革的目的纯粹就是为了削减审批事项。其结果是审批事项数量表面上 看是减下来了，但实际上却没有达到行政审批制度改革所要求的公正、效率、 廉政的目的。同时由于许多审批事项被取消后，相关的审批权力无法顺利交接， 反而使改革适得其反。 2 、规避改革 2 0 0 0 年以来，7 按照国务院统一部署，各地、各部门着力推进行政审批制度 改革，按照确定的清理范围和标准，采取“过筛子”的办法，对行政审批项目 进行认真清理。然而出现了一些与其本意不和谐的倾向。主要表现