（社会保障专业论文）构建我国就业导向型失业保险制度的研究.pdf

原创性声明 rllfli f f li iii l l l f lifli il l l f lj u l y 18 3 2 7 0 5 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研 究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人 或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人承担。 学位论文作者：为r 鸭竭 日期：孑f 。年占月多 日 学位论文使用授权声明 本人在导师指导下完成的论文及相关的职务作品，知识产权归属郑州大学。 根据郑州大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留或向国家有关部 门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅；本人授权郑州 大学可以将本学位论文的全部或部分编入有关数据库进行检索，可以采用影印、 缩印或者其他复制手段保存论文和汇编本学位论文。本人离校后发表、使用学 位论文或与该学位论文直接相关的学术论文或成果时，第一署名单位仍然为郑 州大学。保密论文在解密后应遵守此规定。 学位论文作者：为鹇味日期：加卜年占月之日 摘要 摘要 随着我国经济体制改革和经济结构调整以及农业产业化和农村城镇化的发 展，近年来我国的失业人员大幅增加。尤其在当前世界经济危机的背景下，中 国的失业问题越来越严峻。面对这样的形势和压力，我国现行失业保险制度暴 露出种种弊端。因此失业保险不能只充当事后消极救助的角色，更应当发挥其 促进就业的功能。于是对构建我国就业导向型的失业保险制度进行理论探讨和 政策建议有着重要的理论价值和现实意义。 本文共由五章组成：第一章是绪论部分，该部分介绍了论文的研究背景及 意义，并说明了论文研究领域的国内外研究现状，还提出了论文的研究方法和 论文的创新点、难点等。第二章论述我国建立就业导向型失业保险制度的必要 性和意义。首先阐述外国及我国失业保险制度的发展趋向正是加强并完善其促 进就业的功能。其次以河南省郑州市为例对我国失业人员的生活及再就业现状 以及现行失业保险制度存在的问题和不足进行实证分析，以表明我国构建就业 导向型失业保险制度的必要性和迫切性。最后从多方面论述就业导向型失业保 险制度的意义。第三章结合我国具体国情提出构建我国就业导向型失业保险制 度的政策建议，具体有以下方面：逐步拓宽失业保险制度覆盖范围，提高统筹层 次；创新失业保险费征缴机制，实行差别费率制；创新失业保险金支付制度， 激励失业者早日再就业；完善失业保险基金的支出结构，加强促进就业支出。 第四章是就业导向型失业保险制度有效运行配套机制建设，具体包括：建立健 全失业预警机制；完善积极就业政策体系；完善公共就业服务体系；培育市场 化的劳动就业制度；完善失业保险及相关管理信息系统。第五章是论文的结论 部分，着重阐述论文的核心观点、研究成果在本学术领域的意义、研究工作的 局限并提出以后继续研究的建议。 关键词：失业失业保险制度促进就业功能 a b s t r a c t a b s t r a c t a sc h i n a se c o n o m i cr e s t r u c t u r i n ga n da d j u s t m e n to ft h ee c o n o m i cs t r u c t u r ea n d t h ed e v e l o p m e n to fa g r i c u l t u r a li n d u s t r i a l i z a t i o na n dr u r a lu r b a n i z a t i o n ，u n e m p l o y e d p e o p l e i nc h i n ah a v ei n c r e a s e d g r e a t l y i nr e c e n t y e a r s e s p e c i a l l yu n d e rt h e b a c k g r o u n do ft h ew o r l de c o n o m i cc r i s i s ，t h ep r o b l e mo fu n e r n p l o y m e n ti nc h i n ai s m o r ea n dm o r es e r i o u s f a c e dw i t hs u c has i t u a t i o na n dp r e s s u r e ，t h ed r a w b a c k so f t h ep r e s e n tu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c es y s t e mi no u rc o u n t r yh a v ee x p o s e d s ot h er o l e o ft h eu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c es h o u l dn o tj u s ta c ta sn e g a t i v er e l i e f , b u tp l a yi t s f u n c t i o n st o p r o m o t ee m p l o y m e n t a n dt h e t h e o r e t i c a ld i s c u s s i o n sa n dp o l i c y s u g g e s t i o n s o nt h ec o n s t r u c t i o no fo u r c o u n t r y se m p l o y m e n t o r i e n t e d u n e m p l o y m e n ti n s u r a n c es y s t e mh a v ei m p o r t a n tt h e o r e t i c a lv a l u ea n dp r a c t i c a l s i g n i f i c a n c e t h i sc o m p r i s e st o t a l l yc o n s i s t so ff i v ec h a p t e r s ：t h ef i r s tc h a p t e ri sa ni n t r o d u c t i o n ， t h i sp a r td e s c r i b e st h eb a c k g r o u n da n ds i g n i f i c a n c eo ft h er e s e a r c h ，a n di l l u s t r a t e st h e d o m e s t i ca n df o r e i g nr e s e a r c hs t a t u so ft h ep a p e r , a n dp u t sf o r w a r dt h er e s e a r c h m e t h o d s ，t h ei n n o v m i o na n dt h ed i m c u l t i e so ft h e s i s s e c o n de x p l a i n st h en e c e s s i t y a n ds i g n i f i c a n c eo fb u i l d i n go u rc o u n t r y se m p l o y m e n t o r i e n t e du n e m p l o y m e n t i n s u r a n c es y s t e m f i r s to fa l l ，t o s u g g e s tt h a tt h ed e v e l o p m e n tt r e n do ff 0 商髓 c o u n t r i e sa n dc h i n a su n e m p l o y m e n ti n s u r a n c es y s t e mi st os t r e n g t h e na n dp e r f e c ti t s f u n c t i o n st op r o m o t ee m p l o y m e n t s e c o n d l 5t a k et h ef i e l d i n v e s t i g a t i o n o f z h e n g z h o uo fh e n a np r o v i n c ea sa ne x a m p l et os h o wt h el i f ea n dr e e m p l o y m e n t s i t u a t i o no fu n e m p l o y e dp e o p l ea n dt h ep r o b l e m sa n di n s u f f i c i e n ti nt h ep r e s e n t u n e m p l o y m e n t i n s u r a n c es y s t e m ，a n dt oi n d i c a t et h a t c o n s t r u c t i n g c h i n a s e m p l o y m e n t - o r i e n t e du n e m p l o y m e n ti n s u r a n c es y s t e mi sn e c e s s a r ya n du r g e n t a t l a s t ，d i s c u s st h es i g n i f i c a n c eo ft h ee m p l o y m e n t - - o r i e n t e du n e m p l o y m e n ti n s u r a n c e s y s t e mf r o m d i f f e r e n tp e r s p e c t i v e s t h i r dc h a p t e ri st o b r i n g f o r w a r d p o l i c y s u g g e s t i o n so fc o n s t r u c t i n ge m p l o y m e n t o r i e n t e du n e m p l o y m e n ti n s u r a n c es y s t e m u n d e rt h ec h i n a ss p e c i f i cn a t i o n a lc o n d i t i o n s ，i n c l u d i n gt h ef o l l o w i n ga s p e c t s ：t o i i a b s t r a c t g r a d u a l l ye x p a n dt h ec o v e r a g e o ft h eu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c es y s t e ma n dt o i m p r o v et h ec o o r d i n a t i o n ；t om a k ei n n o v a t i o n s o fu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c e p r e m i u mc h a r g i n gs y s t e ma n di m p l e m e n td i f f e r e n t i a lp r e m i u mr a t e ；t or e n o v a t et h e u n e m p l o y m e n ti n s u r a n c ep a y m e n ts y s t e m ，e n c o u r a g m ga ne a r l yr e - e m p l o y m e n t o f t h eu n e m p l o y e d ；t oi m p r o v et h eu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c ef u n de x p e n d i t u r es t r u c t u r e a n dt oa d de m p l o y m e n tp r o m o t i o ne x p e n s e s f o u r t hi sh o wt oc o n s t r u c tt h es y s t e m s u p p o r t i n g e f f e c t i v e o p e r a t i o n o ft h ee m p l o y m e n t o r i e n t e du n e m p l o y m e n t i n s u r a n c es y s t e m ， i n c l u d i n g ：t o e s t a b l i s hu n e m p l o y m e n tw a r n i n gm e c h a n i s m； i m p r o v i n gt h es y s t e mo ft h e a c t i v ee m p l o y m e n tp o l i c y ；i m p r o v i n gt h ep u b l i c e m p l o y m e n ts e r v i c es y s t e m ； f o s t e rm a r k e t o r i e n t e de m p l o y m e n ts y s t e m ； i m p r o v i n gt h eu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c e a n dt h er e l a t e dm a n a g e m e n ti n f o r m a t i o n s y s t e m f i f t hi st h ec o n c l u s i o no ft h ep a p e r , t of o c u so nt h ec o r ev i e wo fp a p e r sa n d s i g n i f i c a n c eo fr e s e a r c ha c h i e v e m e n t si nt h i sf i e l da n dl i m i t a t i o n so fr e s e a r c hw o r k a n dm o v eb e y o n dr e c o m m e n d a t i o n so ft h es t u d y k e yw o r d s ：u n e m p l o y m e n t t h eu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c es y s t e m e m p l o y m e n tp r o m o t i o nf u n c t i o n 目录 目录 1 绪论l 1 1 研究背景和意义1 1 2 研究现状3 1 2 1 国内研究现状3 1 2 2 国外研究现状5 1 3 研究方法6 1 4 创新点和难点6 2 我国建立就业导向型失业保险制度的必要性和意义8 2 1 失业保险制度发展趋向8 2 1 1 国际失业保险制度以就业为导向的发展轨迹8 2 1 2 我国失业保险制度以就业为导向的探索与实践9 2 2 我国城镇失业人员及失业保险制度现状分析以河南省郑州市为 例1 1 2 2 1 失业状况和原因分析1 1 2 2 2 火业人员生活现状1 3 2 2 3 失业人员再就业情况1 4 2 2 4 现行失业保险制度存在的问题1 6 2 3 就业导向型失业保险制度的意义1 8 2 3 1 保障失业人员的劳动权，体现公正的基本理念1 8 2 3 2 有利于确保社会长期稳定与和谐1 9 2 3 3 有利丁经济良性发展和完善社会保障体系1 9 2 3 4 有利于减少失业、缓解严重的就业压力2 0 3 我国构建就业导向型失业保险制度的政策建议2 l 3 1 逐步拓宽失业保险制度覆盖范围，提高统筹层次2 1 3 1 1 拓宽失业保险制度覆盖范围2 1 3 1 2 提高火业保险的社会统筹层次2 2 3 2 创新失业保险费征缴机制，实行差别费率制2 3 i v 目录 3 3 创新失业保险金支付制度，激励失业者早同再就业2 4 3 3 1 合理确定失业保险给付标准2 4 3 3 2 改革欠业保险金给付方式2 5 3 3 3 适当缩短失业保险金给付期限2 6 3 3 4 加强失业保险金给付管理2 6 3 3 5 设置适当的失业保险金给付等待期2 7 3 4 完善失业保险基金的支出结构，加强促进就业支出2 7 3 4 1 加人失业保险基金用于促进就业方面的支出比例2 8 3 4 2 增设促进再就业的开支项目2 8 3 4 3 提高失业保险基金促进就业支出的使用效率2 9 4 我国就业导向型失业保险制度有效运行的配套机制3 1 4 1 建立健全失业预警机制3 1 4 2 完善积极就业政策体系3 2 4 3 完善公共就业服务体系3 3 4 4 培育市场化的劳动就业制度3 5 4 5 完善失业保险及相关管理信息系统3 5 5 结语3 7 参考文献3 9 附录a 本次调查所使用的调查问卷一4 1 个人简历在学期间发表的学术论文与研究成果4 3 致谢4 4 v 1 绪论 1 绪论 1 1 研究背景和意义 就业是民生之本，也是安国之策。就业情况直接关系到一个国家的经济发 展状况和人民生活水平，而且还影响到国家政权的稳固、社会秩序的安定。然 而当今世界，无论发达国家还是发展中国家都难以逃脱失业问题的困扰。 根据“自然失业率”理论，失业现象是不可消除的，一定程度的失业是现 代社会经济发展不可避免的正常现象，但是过量的失业人员势必会对社会经济 生活产生相当大的消极影响，不利于社会的安定和发展。【l 】“失业对个人来说是 一出悲剧，对社区来说是造成紊乱和紧张的一个原因，对社会整体来说，则是 生产资源的一种浪费。，【2 】实际上，失业和就业是一个问题的两个方面，是不可 分割的，而将两者联系起来的一个重要媒介就是失业保险。失业保险制度正是 基于失业问题的存在而建立的一种社会制度安排，它旨在保障失业者的基本生 活和帮助他们尽快实现再就业，从而解除劳动者的后顾之忧，维护社会稳定， 为经济发展提供人力资本支持。因此为了解决失业问题，政府应该考虑的是如 何建立有效的失业保险制度以减少失业、保障失业者的基本生活并促进失业者 尽快实现再就业。 西方发达国家建立失业保险制度的历史已有百年，而从二十世纪七十年代 以来，西方国家进入社会保障制度改革阶段，为适应经济社会发展的新形势， 各国失业保险制度的安排和各项具体措施的实施更加合理化，更紧密得与促进 就业相联系，失业保险制度逐渐由单纯的保障失业人员的基本生活发展到失业 预防、失业保障和就业促进三管齐下。许多国家的立法宗旨由保障失业人员的 基本生活，转变为鼓励企业招用失业人员，促进对失业人员的培训，提高再就 业率。 我国在计划经济向市场经济的体制转型中也逐步建立了失业保障制度。 1 9 8 6 年初步建立失业保障制度，之后不断对其进行完善，二十年来失业保障制 度发挥了多方面的积极作用，保证了下岗失业人员的基本生活，维护了社会稳 定。但是中国作为世界上人口最多的国家，适龄劳动人口数量庞大，也是世界 上就业压力最大的国家之一。中国向市场经济体制转型以来，经济水平和人民 国“自然失业率”是指在一个给定的一般均衡结构中，经济动态系统不断重复呈现f j 具有收敛点的失业率。 l 1 绪论 生活水平都得到了大幅提高，但体制转型在带来社会发展的同时也带来了严峻 的失业问题。企业改革把原来国有经济和集体经济部门中的大量冗员推向了市 场。此外，随着农业产业化和农村城镇化的发展，大批农村剩余劳动力还将继 续向城市转移，而在中国加入w t o 参与国际竞争之后，中国劳动力市场供需状 况受到国际经济形势的影响更加明显。 而且由于世界金融危机引发了全球失业风暴，我国也不可避免得受到影响， 失业问题越来越严峻。国际劳工组织( i l o ) 总干事胡安索马维亚2 0 0 9 年4 月2 0 日表示，根据该组织的评估，“到2 0 0 9 年年底，全球金融危机有可能使世 界失业人口猛增2 0 0 0 万，失业人口将从2 0 0 7 年的1 9 亿增加到2 1 亿”，这是 “全球失业人口历史上第一次突破2 1 亿关口”。2 0 0 8 年1 2 月5 日，美国劳工 部公布的数据显示，1 1 月份失业率上升到6 7 ，为1 5 年来的最高点。口1 根据 人力资源和社会保障部和国家统计局日前2 0 0 9 年5 月联合发布的6 2 0 0 8 年度人 力资源和社会保障事业发展统计公报上发布的数字，2 0 0 8 年年末我国城镇登 记失业人数为8 8 6 万人，城镇登记失业率为4 2 ( 见图1 1 ) ，而2 0 0 9 年一季 度末城镇登记失业率是4 3 ，比2 0 0 8 年年末的4 2 又上升了0 1 。金融危机 中的失业问题，是发生在我国就业压力本来就很大的背景下的，数据显示，2 0 0 9 年我国需要安排就业的人数达2 4 0 0 万人，其中包括1 3 0 0 万全国城镇新增劳动 力和8 0 0 万下岗失业人员，此外还有3 0 0 多万其他人员需要等待就业安置。中 国社会科学院的报告表明，城镇失业率已经攀升到9 4 ，是官方数字的两倍。 有学者甚至认为，实际的失业率可能比上述数字更高。圆面临如此严峻的失业 现状，我国现行失业保险制度暴露出种种不能满足现实需求的弊端。 在这种情况下，失业保险不能再充当事后消极救助的角色，而应当发挥其 促进就业的功能，推行积极政策，促进失业者尽快实现再就业。好的失业保险 制度就要做到既能避免失业给人们带来的巨大冲击，又能促使人们尽快重新就 业。而构建以促进失业者重新就业为核心的“就业保险型”失业保险制度己成 当今世界各国失业保险制度发展的基本趋势。【4 j 因此构建就业导向型的失业保 险制度将是一项任重而道远的伟大事业。如何使失业保险制度更适合我国社会 经济的现实情况、更有益于我国的社会经济发展，这个论题引起了来自政府、 研究机构和学者的诸多关注，对现有失业保险制度存在问题的分析和如何构建 国数据来源于2 0 0 9 年人力资源和社会保障部年第三季度新闻发布会 盘数据米自m s nn ：线读报，南京i | 报2 0 0 8 1 2 - 1 5h t t p ：m s n i d o i c a n c o r n e n d e t a i l a r t i c l e s 2 0 0 8 1 2 2 5 0 9 3 8 2 2 2 1 绪论 更完善的失业保险制度成为各方研究的热点。因此，本文以失业保险改革为切 入点，关注失业保险制度促进就业的功能与作用，对构建我国就业导向型的失 业保险制度进行必要性探讨和政策建议。 2 0 0 4 年2 0 0 5 笨2 0 0 6 年2 0 0 7 年2 0 0 8 年 图1 1 近五年城镇登记失业人数及登记失业率( 单位：万人，) 1 2 研究现状 1 2 1国内研究现状 中国的失业保险制度研究起步较晚，早期反映失业保险的文献几乎空白， 直到2 0 世纪8 0 代以后，然而随着我国社会经济的发展，鉴于失业保险制度的现 实意义，国内学者才真正开始了对失业保险问题的研究。然而国内有关失业保 险的著作介绍基本知识的较多，例如政策法规解答和相关教材，而具有真正学 术价值的研究性著作和文献则相对较少。主要是一些非常专业的社会科学类杂 志比如中国劳动、中国社会保障、中国劳动保障等刊载有失业保险相 关学术论文。部分论文结合了中国的社会现实情况，有相当的深度和价值。另 外还有相当多介绍并研究美国、西欧国家和同本等发达国家失业保险制度的文 献。这些文献大多侧重于介绍发达国家失业保险制度的主要内容，通过分析其 他国家成功的失业保险制度经验，从失业保险的对象、范围、资金筹集等方面 数据来自国家统计局网站 s 0 5 o 5 o 5 8 5 o 毒4 3 3 2 2 1 0 o 猫 嘲 雠 黜 糯 糯 d l 绪论 来探索中国失业保险制度可以借鉴的改革措施。最重要的是，近年来国内学界 围绕着失业保险制度的改革与完善，重新定位失业保险制度，增强失业保险的 促进就业功能等问题展开研究，初步形成了一些系统的研究成果。 一是基础理论领域里系统介绍并研究国内外失业保险理论和状况的文献。 具有代表性的文献有：吕学静于2 0 0 0 年出版的著作各国失业保险与再就业： 杨伟民和罗桂芬于2 0 0 0 年出版的著作失业保险；丁煜2 0 0 1 年刊载于社会保 障制度的论文“国外社会保险制度改革漫谈”等。 二是对中国失业保险现实问题进行分析和研究并提出相应建议对策的文 献。具有代表性的文献有：罗桂芬于2 0 0 1 年出版的著作转型期的中国失业保 险：有效制度的建立与完善；杨方方2 0 0 3 年刊载于劳动保障世界的论文“突 出社会保障的就业导向”；马永堂2 0 0 6 年刊载于中国劳动的论文“比较 研究：完善失业保险促进就业功能”等。另外针对世界会融危机爆发后引发失业 高潮的现状，很多学界人士研究了失业保险如何应对金融危机的挑战的问题， 相关文献有：谢丽惠等2 0 0 9 年8 月刊载于中国证券期货的论文“论金融危机 对失业的影响及社会保障的补救功能”；王政柱2 0 0 9 年2 月刊载于山东劳动保 障的论文“失业保险应对金融危机政策措施思考”；何灵等2 0 10 年3 月刊载于 经济纵横的论文“完善失业保险制度应对国际金融危机冲击一以上海市 失业保险制度为例”。 三是从中国失业治理和就业促进政策角度进行的研究。具有代表性的文献 有：杨宜勇于2 0 0 0 年出版的著作就业理论与失业治理对中国的失业状况和 就业问题作了详尽的论述；李强于2 0 0 1 年出版的失业下岗问题对比研究中 对中国城市下岗失业及其治理就业服务体系问题提出了自己独特的见解；胡鞍 刚，程永宏，杨韵新等于2 0 0 2 年出版的著作扩大就业与挑战失业中对我国 的就业政策或反失业政策进行了全面系统客观的评估与研究；蔡防、王美艳于 2 0 0 7 年出版的著作“积极就业政策和劳动力市场发育”亚洲金融危机后 的中国谈论了职业培训、劳动力流动与市场发育等问题；蔡畴2 0 0 9 年刊载于 中国发展观察的论文“金融危机对就业的影响及应对政策建议 论述了世 界金融危机对我国就业的影响以及如何应对的政策建议。 但是可以看到我国失业保险研究起步时间晚，并且研究内容、研究手段也 相对落后与被动，缺乏真正实证性的分析与研究，与当今需要迫切解决的失业 问题极不对称，远远不能满足当今时代发展和社会现实的需要。 4 l 绪论 1 2 2 国外研究现状 西方学界于二十世纪初开始关注失业保险问题。一方面从国家立法的高度， 不断建立和完善失业保险制度；另一方面从理论的实证分析，提出了失业福利 社会的构想。尤其是从二十世纪七十年代开始西方经济学界更加重视失业保障 问题，因为有经济学家发现虽然失业保险只占据国民经济极小份额，但它会 作用于经济中的每一个微观个体，直接影响其行为决策，进而对宏观经济产生 巨大影响。于是围绕着失业保险制度展开的大量研究涉及劳动经济学、公共经 济学和福利经济学等多个领域，并且研究方法也逐渐从建立理论模型转向更多 的实证计量分析，这些研究更坚固了失业保险制度的理论基础，具体有： r o b e r tm o f f i t t 和w a l t e rn i c h o l s o n 通过劳动一闲暇模型研究表明，失业 保险金的给付水平过高，会增加失业保险领取者的失业时间，将导致更多的失 业。因为它降低了失业的净成本，对已用完失业保险金的失业者来说，失业保 险金额的增多导致了一个纯收入效应从而会增加闲暇或失业的消费。畸1 m o r t e n s e n ( 1 9 7 7 ，1 9 8 9 ) 的动态搜寻理论提供了关于失业保险影响失业者 劳动供给行为的最基本阐述。他通过工作搜寻模型研究发现：在没有储蓄，个 人消费与当期收入相等的假定下，再就业率与搜寻强度和保留工资密切相关， 再就业率与搜寻强度成正比，与保留工资成反比。失业保险降低了失业成本， 客观上鼓励失业者降低搜寻强度，或者提高保留工资水平。睛3 s t e p h e na w o o d b u r y ，m u r r yr u b i n ( 1 9 9 7 ) 研究结果表明，失业保险替代率 每上升1 0 个百分点，将会导致失业者的失业时间增加l 周左右；而每增加领取失 业保险金的潜在期限1 周，则会导致失业期延长1 天时间。口1 在有关失业及失业保险的政策分析中，值得一提的是2 0 0 4 年美国社会福利 学者尼尔吉尔伯特倡导工作导向型的激励措施，分别对英国、意大利、新西 兰、荷兰、法国、美国、瑞士、瑞典和挪威等九个国家在调动失业者积极性方 面的各种最新政策动向进行了细致而全面的分析，这些经验对于促进就业、完 善我国失业保险制度很有借鉴意义。嘈1 然而由于中国具有自己的现实国情特征，因此任何国外的失业保险理论研 究对中国来说，均只具有借鉴作用，中国需要符合本国实际的失业保险研究。 目前理论界对转型时期我国失业保险构建和促进就业政策虽然进行了一定程度 根据国际劳t 组织1 9 9 0 1 9 9 6 年的统计，失业保险支i b 在各圜g d p 所占比例人约往1 0 o - 3 之间 5 l 绪论 上的分析与思考，但是并未形成理论上的突破。因此，全方位、多角度、深层 次地对转型时期构建我国的失业保险制度进行理论与实践上的分析与研究，具 有十分深远的意义。 1 3 研究方法 进行科学的研究必须以科学的方法论为指导。本论文的研究方法是： 一是定性与定量研究相结合的方法 定性与定量相结合的方法是科学研究中的基本方法之一。判断事物之间的 相互关系，既要有科学的抽象和逻辑加工，也要有大量的历史现实数据和对数 据进行深入的统计分析。要了解失业保险发展的现状和问题，就必须全面收集 失业保险的各项指标数据，运用各种统计分析方法，才能从定性和定量分析的 角度进行具体地准确地论证。本论文先在大量文献查阅的基础上，给出失业和 失业保险定性描述，再通过实地调查获取第一手的资料和数据，进而对相关数 据资料进行各种统计分析，实现定性与定量的有机结合，深刻分析现行失业保 险制度存在的问题以提出切实可行的政策建议。 二是对比分析法 对比分析法有助于对事物j 下确和全面的认识。本论文运用纵向比较法，横 向比较法、理论与实际比较法对西方失业保险制度和中国失业保险制度进行对 比分析，力求在对比研究中由表及里、取长补短、吸收借鉴，为中国构建就业 导向型失业保险制度提供科学的决策依据。 1 4 创新点和难点 构建符合中国国情的就业导向型失业保险制度将是一个全新的课题。在借 鉴前人的优秀研究成果之后，本文将在以下方面进行一定的创新： 第一，研究内容的创新。论文在借鉴国外经验并结合中国国情的情况下， 提出构建就业导向型失业保险制度的若干可行的政策建议。另外论文最后部分 关于保障就业导向型失业保险制度有效运行的配套机制建设的具体建议几乎是 有关学者在论述该问题时所没有涉及的。 第二，研究方法的创新。综合使用多种研究方法，尤其是以实地调查的手 段获取第一手资料，以深刻了解失业人员的生活现状和失业保险的实施状况， 6 1 绪论 为后文的研究分析打下孥实基础。 本文的难点是：第一，如何从西方以就业为导向的失业保险制度的实践中阐 发出对我国的启示和可以借鉴之处。第二，在中国特殊的社会现实下，诸如落 后的经济发展水平、二元结构的经济，大量存在着的农村剩余劳动力、国有企 业的隐性就业、城市中存在的正规部门与非正规部门就业的分割以及有限的财 政收入等，如何突破这些障碍因素给失业保险制度的设计和实施增加的难度， 使制度设计或政策建议既有理论支撑又有实践经验的支持，具有充分的合理性 和可行性。 7 2 我国建立就业导向型失业保险制度的必要性和意义 2 我国建立就业导向型失业保险制度的必要性和意义 2 1 失业保险制度的发展趋向 2 1 1国际失业保险制度以就业为导向的发展轨迹 二十世纪七十年代以来，西方国家进入社会保障制度改革阶段，许多国家 的失业保险制度的重点由保障失业人员的基本生活，转变为激励企业招用失业 人员，加强对失业人员的技能培训，提高其再就业率。失业保险制度的安排和 各项具体措施的实施更加合理化，更紧密得与促进就业相联系，失业保险制度 逐渐由单纯的保障失业人员的基本生活发展到失业预防、失业保障和就业促进 三管齐下。 在失业保险制度的改革过程中，国际劳工组织于1 9 8 8 年颁布的促进就业 和失业保护公约和促进就业和失业保护建议书，可以被看作是失业保险 国际劳动立法的一个分水岭，将失业保护措施同促进就业结合起来，采取适当 的步骤使失业保护制度同就业政策相协调，确保失业保护制度尤其是失业补贴 的提供有利于促进充分的、生产性和自由选择的就业，使世界各国的失业保险 制度更加完善起来。旧 总的来说国际上很多国家的失业保险制度大多给予有再就业要求的失业人 员更好的待遇标准并在缴费方面给予那些能提供更多就业岗位的雇主以优惠措 施。n 们一方面，在失业保险基金的使用上，明确以失业者有再就业要求为发放 失业保险金的必要条件，无正当理由拒绝就业机构介绍的职业和拒绝接受有关 的职业培训的失业人员不得领取失业保险金。同时，失业保险基金的使用范围 扩大到支持职业介绍、职业培训以及企业安置冗余人员等多个领域。如意大利 法律规定，参加职工培训的失业者可以获得赠送的教材和按同计算的额外补贴。 又如日本规定，向主办职业训练、开发工人能力的事业主给予援助，而从事了 扩大就业、创造更多就业机会、为政府和社会分忧的雇主则可享受一部分保险 金。3 另一方面，在失业保险的基础上，各国普遍制定了一系列相配套的促进 就业的法律。如美国克林顿总统提出了美国再就业法案，从法律上保证被 解雇的员工能得到他们所需要的有效而高质量的培训。联邦德国于1 9 6 9 年通过 了就业促进法，在失业保险的基础上建立起就业服务体系。日本则公布了 2 我国建立就业导向型失业保险制度的必要性和意义 职业安定法，规定劳动雇用的免费服务、有偿与义务职业介绍所的经营活 动范围、招募工人的方式、工人供给事业和工人派遣事业等。诸如此类的立法， 为保证充分就业、公平就业提供了法律依据与法律标准，也为失业保险法最终 目标的实现提供了可靠的立法保障。n 羽 为了应对国际金融危机导致的全球失业问题，各国政府更加关注失业保险 的促进就业功能，纷纷提出应对危机、促进就业的政策措施、创造了许多新的 做法经验。 总的来说国际失业保险制度的发展趋向正是：加强失业保险制度的促进就 业功能，使之成为就业导向型的失业保障制度。我国也应该借鉴发达国家使用 保险制度发展过程中的经验和教训，加快构建我国就业导向型的失业保险制度 的步伐。 2 1 2 我国失业保险制度以就业为导向的探索与实践 从比较严格的意义上讲中国的失业保险制度起始于1 9 8 6 年的国营企业职 工待业保险暂行规定。另外1 9 9 3 年以后，国家在建立和完善失业保险制度的 同时，对国有企业中由体制转型和结构调整导致的大规模结构性失业现象，采 取了特殊的应对措施，即建立相应的下岗职工基本生活保障制度，为转型时期 这一特殊的失业群体提供过渡性的保障。1 9 9 9 年1 月国务院颁布的失业保险条 例总结吸收了我国失业保险制度建立和发展过程中的实践经验，并借鉴国外 的有益做法，在许多方面做了重大调整，我国失业保险制度自此正式建立健全 起来。同时按照1 9 9 9 年颁布的关于做好国有企业下岗职工基本生活保障、失 业保险和城市居民最低生活保障制度衔接工作的通知( 劳社部发( 1 9 9 9 ) 1 3 号) 的做好三条保障线衔接工作。至u 2 0 0 6 年，下岗职工基本生活保障制度作为 一项过渡性保障措施已经基本完成历史使命，企业新裁减人员基本上已通过劳 动力市场实现再就业，没有实现再就业的，通过按规定享受失业保险和城市居 民最低生活保障待遇保障基本生活。 作为市场经济体制下的一种正式制度安排，中国的失业保险也遵循社会保 险制度的一般规定，是由国家立法、强制实施的一种保障制度。然而中国失业 保险制度始终是作为深化企业改革、建立现代企业制度的配套制度而逐渐发展 4 ：1 i l 企下岗职工皋本生活保障制度基本完成历史使命 h t t p j n e w s x i n h u a n e t c o r n p o l i t i c s 2 0 0 5 - 12 3 0 c o n t e n t _ _ 3 9 9 0 7 2 6 h t m 9 2 我国建立就业导向型失业保险制度的必要性和意义 和完善的，制度弊端显而易见，关于失业保险制度的改革一直在进行。事实上， 从二十一世纪初我国失业保险制度的改革方向已经是加强失业保险制度的促进 就业功能。具体表现有： ( 1 ) 2 0 0 5 年国务院关于进一步加强就业再就业工作的通知( 国发 2 0 0 5 3 6 号) 对失业保险基会扩展使用问题提出了明确要求，试点工作正式列 入同程，目的就是要积极探索失业保险在促进就业、减少失业方面的作用，尽 快形成可操作的办法，指导工作实践。 ( 2 ) 2 0 0 6 年1 月1 1 日，劳动保障部、财政部关于适当扩大失业保险基金 支出范围试点有关问题的通知( 劳社部发 2 0 0 6 5 q ) 指出：为充分发挥失业 保险制度促进再就业的功能，自2 0 0 6 年1 月起在北京、上海等7 省市开展适当扩 大失业保险基金支出范围试点工作。试点工作以失业保险基金统筹地区为单位， 试点地区按照保障失业人员基本生活与促进再就业统筹兼顾、失业保险基金收 支平衡、权利与义务相统一等原则，根据各地区促进再就业工作的需要，将失 业保险基金用于职业培训补贴、职业介绍补贴、社会保险补贴，以及为领取失 业保险金期间的失业人员提供岗位补贴和小额担保贷款贴息支出。 ( 3 ) 2 0 0 8 年国务院关于做好促进就业工作的通知( 国发( 2 0 0 8 ) 5 号) 要 求各地劳动保障、民政、财政等部门要密切协作，促进失业保险、社会救助与 促进就业工作的有机结合。完善失业保险和社会救助制度，形成促进就业的激 励约束机制。严格失业保险金、城市居民最低生活保障金的申领条件和程序， 在准确区分申请人员有无劳动能力的基础上，将申领条件与接受职业介绍、职 业培训以及参加公益性劳动情况相挂钩，逐步形成促进就业的政策导向。要将 享受失业保险待遇人员和有劳动能力、有就业愿望的城市居民最低生活保障人 员组织到职业介绍、职业培训、公益性劳动等活动中，采取多种措施，鼓励和 吸引其积极就业。这指明了我国进一步完善失业保险制度的方向。 ( 4 ) 另外为了应对世界金融危机引发的严峻失业形势，人力资源和社会保 障部、财政部、国家税务总局于2 0 0 8 年1 2 月联合下发了关于采取积极措施减 轻企业负担稳定就业局势有关问题的通知，此通知体现失业保险就业导 向功能的具体内容包括以下四个方面：一是允许困难企业在一定期限内缓缴失 业保险费。即统筹地区在确保失业保险待遇按时足额支付、失业保险基金不出 2 0 0 8 年度人力资源和社会保障事业发展统计公报国家统计局网站 h t t p ：w w w s t a t s g o v c n t j g b q t t j g b q g q t t j g b t 2 0 0 9 0 5 1 9 4 0 2 5 5 9 9 8 4 h t m 1 0 2 我国建立就业导向犁失业保险制度的必要性和意义 现缺口的前提下，可以对暂时无力缴纳失业保险费的困难企业，允许阶段性缓 缴失业保险费。二是阶段性降低失业保险费率。即适当降低城镇职工失业保险 的费率。三是使用失业保险基金帮助困难企业稳定就业岗位。即使用失业保险 基金向困难企业支付社会保险补贴或岗