（教育学原理专业论文）民办高等教育发展的制度视野.pdf

中 文 摘 要 民办高等教育在中国教育是上并不是一片空白。由于各种各样的 原因私立大学在中国历史上中断了近4 0 年左右的时间，重新发展起来 的民办高等教育面临着各种各样的问题。民办高校经历了从无到有、 从弱小到有一定实力的发展过程，经历了国家政策法规的不支持到现 在的 “ 促进” ，经历了与公立学校的严峻竞争和教育市场的优胜劣汰。 社会转型期市场经济体制的建立既为民办高等教育发展提供了机遇， 也提出了挑战。在这种时代背景下，民办高等学校的产权问题、管理 体制问题、学历文凭问题、教师问题等都是需要深刻思考的。 本文认为民办高教的发展可以作如下的制度安排: 完善立法和执 法，形成民办高等学校发展的良 性机制;明晰产权制度，把民办高等 学校划分为营利性和非营利性的学校;建立自己的专业设置、教育教 学理念的特色;建立健全内 部管理制度，形成合理的内部管理体制。 在民办高等教育的发展过程中，制度问题是一个核心问题，良 好 的制度安排不仅可以解决民办高等学校发展中的各种问题，也会不断 地涌现各种创新行为。因此，笔者以制度为视角来对民办高等教育的 发展进行分析，这是本文的一个创新之处。 本文采取了文献阅读法、比较法、案例分析法，调查研究法、历 史研究法等。 关键词:民办高等教育民办高校发展制度 ab s t r a c t t h e r e i s n o t t h e b l a n k i n t h e h i s t o r y o f n o n - g o v e r n m e n t a l h i g h e r e d u c a t i o n i n c h i n a . a ft e r a b o u t 4 0 y e a r s i n w h i c h t h e d e v e l o p m e n t o f n o n - g o v e rn m e n t a l h i g h e r e d u c a t i o n w a s c a n c e l e d , t h e n e w d e v e l o p m e n t i s c o n f r o n t e d w i t h a l l k i n d s o f p r o b l e m s . t h e n o n - g o v e rn m e n t a l u n i v e r s i t i e s h a v e g o n e t h r o u g h fr o m s c r a t c h , fr o m s m a l l a n d w e a k t o t h e c o n d it i o n s o f o w n i n g c e r t a i n s t r e n g t h , g o e s t h r o u g h t h e n o n - s u p p o r t o f n a t i o n a l p o l i c i e s a n d r e g u l a t i o n s t o t h e p r e s e n t p r o m o t i o n , a n d g o e s t h r o u g h th e s e v e r e s t c o m p e t i t i o n w i t h p u b l i c u n i v e r s i t i e s a n d t h e s u r v i v a l o f t h e fi tt e s t o f t h e e d u c a t i o n a l m a r k e t . t h e s e tt i n g - u p o f t h e m a r k e t e c o n o m i c s y s t e m i n t r a n s f o r m a t i o n p e r io d o f t h e s o c i e t y h a s a l r e a d y o ff e r e d t h e o p p o r t u n i t i e s a n d c h a l l e n g e s f o r n o n - g o v e rn m e n t a l h i g h e r e d u c a t i o n a l d e v e l o p m e n t . u n d e r t h e b a c k g r o u n d o f t h i s k in d o f e r a , w e m u s t t h i n k o v e r t h e p r o b l e m s o f p r o p e r ty r i g h t , m a n a g e m e n t s y s t e m , a c a d e m i c d i p l o m a , a n d t h e t e a c h e r s i n t h e n o n - g o v e r n m e n t a l h i g h e r e d u c a t i o n d e e p l y . i t h i n k t h a t i n s t i t u t i o n o f t h e d e v e l o p m e n t o f n o n - g o v e r n m e n t a l h i g h e r e d u c a t i o n h a d b e tt e r c o n c l u d e t o : p e r f e c t t h e l e g i s l a t i o n a n d e n f o r c e t h e l a w , f o r m t h e g o o d m e c h a n i s m o f d e v e l o p m e n t ; d i s t in c t p r o p e r t y r e l a t i o n s a n d d i v i d e t h e n o n - g o v e rn m e n t a l i n s t i t u t i o n s o f h i g h e r e d u c a t i o n i n t o t h e p r o fi t o n e s a n d n o n - p r o fi t o n e s ; s e t u p t h e i r o w n c h a r a c t e r s o f m a j o r s a n d t h e e d u c a t i o n a l i d e a , s e t u p a n d a m p l i f y t h e i n s i d e m a n a g e m e n t s y s t e m a n d f o r m r a t i o n a l i n s i d e m a n a g e me n t s y s t e m. i n t h e c o u r s e o f d e v e l o p m e n t o f n o n - g o v e rn m e n t a l h i g h e r e d u c a t i o n , t h e i n s t i t u t i o n p ro b l e m i s a k e y . t h e g o o d i n s t i t u t i o n c a n n o t o n l y s o l v e a l l k i n d s o f p r o b l e m s b u t a l s o p r o m o t e t h e v a r i o u s k i n d s o f i n n o v a t i v e b e h a v i o r s . t h e r e f o r e , i r e g a r d i n s t i t u t i o n a s t h e v i s u a l a n g l e t o a n a l y s i s t h e d e v e l o p m e n t o f n o n - g o v e rn m e n t a l h i g h e r e d u c a t i o n . t h i s i s a p l a c e o f i n n o v a t i o n o f t h i s d i s s e r t a t i o n . i u s e t h e me th o d s o f t h e d o c u m e n t r e a d i n g , c o m p a r i s o n , c a s e a n a l y s i s , i n v e s t i g a t i o n s , h i s t o r y s t u d y a n d e t c . k e y w o r d s : n o n - g o v e rn m e n t a l h i g h e r e d u c a t i o n n o n - g o v e rn m e n t a l u n i v e r s it i e s d e v e l o p m e n t i n s t i t u t i o n 独 创 性 声 明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作 及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方 外，论文中不包含其他人己经发表或撰写过的研究成果，也不包含为 获得东北师范大学或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与 我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明确的 说明并表示谢意。 学位论文作者签名日期 : 仁 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解东北师范大学有关保留、使用学位论文 的规定，即:东北师范大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学 位论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权东北师范 大学可以 将学位论文的全部或部分内 容编入有关数据库进行检索， 可 以 采 用 影 印 、 缩 印 或 其 它 复 制 手 段 保 存 、 汇 编 学 位 论 文 : 一 ( 保密的 学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名指导教师签名 民柳 学位论文作者毕业后去向: 工作单位: 通讯地址:_ 电话 邮编 引言 在改革开放以后，民办高等教育作为政府办学体制之外的一种办 学形式在当代中国的高等教育发展历史上划出了一道靓丽的风景，它 以顽强的生命力为中国的高等教育事业做出了贡献，并且扮演着重要 角色。 ( 一) 研究对象与核心概念的界定 本文从民办高等教育发展的制度为视野，试图阐明民办高等教育 发展中的一系列制度问题，为方便说明和理解问题起见，笔者对其中 的三个关键词，即民办高等教育、发展、制度三个关键词，一一加以 限定之。 卜 民办高 等教育 民办教育促进法中规定国家机构以外的社会组织或者个人， 利用非国家财政经费，面向社会举办的学校及其他教育机构适合该法。 高等教育是从教育的层次上界定的， 实施的是中等后教育， 高等教育 法第十五条规定高等教育包括学历教育和非学历教育。 结合民办教育促进法和高等教育法的规定，笔者把研究对象确定 为那些国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政经费，面 向社会举办的学历性高等教育。尽管民办高等教育是从非学历性教育 起步的，但象征民办高等教育发展水平的是那些具有颁发学历资格的 民办高等学校。团此，具有颁发学历资格的、正规的民办高等学校是 笔者的研究对象，各种各样的培训机构只是作为参照性的对象出现在 笔者的文章之中。 2 、发展 对民办高等学校来讲最大的难题是发展问题。 近几年，民办高等学校的发展情况大体是: 1 9 9 9 年， 民 办高校 ( 含高等教育机构) 1 2 7 0 所， 其中民办高等院 校具有颁发高等学历文凭资格的为3 7 所，在校生5 .9 万人;具有高等 教育学历文凭考试资格的为3 7 0 所，在校生2 5 .8 万人，非学历高等教 育机构8 6 3 所， 在校生9 2 . 6 万人。 2 0 0 0 年，具有独立颁发学历文凭资格的民办高校4 3 所，比1 9 9 9 年增加6 所;在校生比1 9 9 9 年增加2 万余人。民办非学历高等教育机 构1 2 8 2 所，比1 9 9 9 年增加4 2 所，注册学生数9 8 . 1 7 万人，比上年减 少2 0 .2 7 万人， 其中， 实施高等教育学历文凭考试试点的民办高等教育 机构3 7 0 余所，注册学生2 9 .7 万人，比上年增加3 .9 万余人。 截至2 0 0 1 年7 月，我国共有1 3 2 0 多所民办高等学校，其中1 9 9 8 年以 来教育部共批准具有颁发学历文凭资格的民办高等学校5 8 所。 2 0 0 3 年，民办高等教育机构1 2 0 2 所 ( 不含具有学历教育资格的 1 3 3 所民办高校)，各类注册学生1 4 0 . 3 5 万人。民办高等教育机构中 学历 文凭 试点 学生3 1 . 1 2 万人， 自 考助学 班学生5 3 .0 5 万人。 截至2 0 0 3 年1 1 月， 有1 7 3 所具 有 本专科学历文凭的民 办高 校。 2 0 0 4 年，民办高等学校1 7 5 所， 在校生8 1 万人;民办其它高等教 育机构1 1 0 4 所， 注册学生1 0 0 .4 0 万人。 近几年来民办高等学校的发展步伐较大，在从无到有的过程中， 民办高等教育发展可以用5 个指标来概括，即民办高等教育规模初据， 质量不断提高，结构不断优化，效率不断提高，适应性不断增强， 这 五个指标之间存在着递进关系，没有民办高等学校的数量规模，就不 会有质量的提高，没有质量的提高，就不会有结构的优化和效率的不 断增强。前四个指标最终综合的体现于民办高等教育的社会适应性。 。 吴畏主编， 徐长发， 邹天幸副主编: 民办教育的改革与发展 ，教育科学出版社， 2 0 0 2 年第 一版，4 3 . 4 4 页 。 元华: 中国教育报2 0 0 1 年3 月6日 中国教育报2 0 0 1 年7 月1 0日 / / w w w .e p - c h i n a .n e t / a c a d e m i a / p r i v a t e / d a t e .h tm / / www . c e r . n e t/ a t t i c l e 1 2 0 0 3 0 3 3 1 / 3 0 8 1 1 0 4 . s h t ml / / www . e d u . c n / 2 0 0 4 0 4 0 1 / 3 1 0 2 %6 . s h t ml 参照房剑森在 高等教育发展论中指出了 高等教育发展的含义，主要包括5 个存在，规模 nttphttpnttp 扩大、 质量提高、 结构优化、 效率增进、 适应性增强， 这些指标之间的关系是: 前者是后者的 基础， 没有前者就无所谓后者，后者是前者的递进。 广西师范大学出 版社， 2 0 0 1 年1 月第1 2 页 我国的民办高等教育本身就是社会发展的产物，如果不能适应社会发 展就会遭到淘汰。 3 、制度 发展问题的解决需要良哇的制度，只有在良 好的制度约束和引导 下，尊重民办高等教育发展的规律，民办高等学校才能更好的发展， 进而促进中国高等教育的整体发展。合理的制度可以成为民办高等学 校发展的核心保障，因此，从制度视角来研究民办高等教育的发展问 题应该是一个十分有意义的问题。 自 从人类社会产生以来，就有各种各样的制度产生，各种各样的 制度现象伴随着人类的发展，制度影响着人类生活的各个方面，与人 类的行为密切相关， 越来越多的来自 于不同领域的学者关注制度现象， 进行制度研究。 制度现象是一个与人类文明史相伴随的，汉语的“ 制度” 包含了从 “ 内” 与“ 外” 两个方面对行为的规约，“ 制” 是外在规约束缚、局限;“ 度” 室内守中庸之节、自 持，这种制度的含义包含了道德的含义，中国人 想到制度的时候总是联想到道德。许多的制度学者对制度的进行了定 义。制度学派的著名的代表人物康芒斯认为，他从制度内的人类行为 入手找到了适用于一切属于制度范畴的一种普遍的原则，即制度是集 体行动控制个体行动。而集体行动与所谓的制度密切相关，后者告诉 个人能够、 应该、 必须做什么，或者是相反。 康芒斯是旧 制度学派的 代表认为，而那些新制度学派的学者对制度的定义则又有了新意。德 国学者柯武钢、史漫飞对制度所下的定义是:“ 制度是人类相互交往的 规则。他抑制这可能出现的、机会主义的和乖僻的个人行为，使人们 的行为更可预见并由 此促劳动分工和创造。制度，总要有效能，总是 蕴含着某种对违规的惩罚 ” 。 日 本学者青木昌 彦对制度的定义: “ 作为 共有的信念的自 我维系系统，其实只是对博弈均衡的概要表征，他作 为许多可能的表征形式之一起着协调参与人信念的作用。制度也许存 在于人们的意会理解之中，也许存在于人们头脑之外的某种符号表征 .参见康芒斯: 制度 经济 学 ，商务印 书馆，1 9 9 7 年 版， 第8 6 - 9 2 页 a 响武钢 史漫飞 韩朝华译) :( 制度经济学商务印书馆 2 0 0 2 . 1 1 第 1 3 5 页 之中。 但在任何情况下，某些信念被参与人共同 分享和维系，由 于具 备足够的 均衡基础而逐渐演化为制度，to。 著名学者诺斯认为制度产生于 博弈过程，并最总成为一种社会的博弈规则。 “ 他是人类设计的制约人 们行为约束条件” ， 它“ 提供框架， 人类得以在里面相互影响。 制度确立 合作与竞争的关系，这些关系构成一个社会，或者更准确地说，构成 一种经济秩序 . . 制度是一套规则、应遵循的要求和合乎伦理的行为 规范，用以约束个人的行为，o 上述定义从不同的方面解释制度， 旧制度学派注重人的伦理价值， 新制度学派则把博弈论引入制度研究。就笔者的理解来讲，制度有个 核心含义，就是规则，制度的核心含义就是对人类行为进行规范，而 且在这种规范中体现着人的价值选择和文化习惯。人就生活在一系列 的规则 ( 制度)中，问题的出 现不仅在于人，还在于制度本身的不完 善，问题的解决在于打破现有的不理想的制度均衡，形成更加合理的 制度均衡，形成更能解决问题的规则。 笔者认为民办高等教育的发展就是在一系列的制度规则中进行 的，同时在过程中也形成了一些规则，努力促进自己的发展、争取自 己的权益。因此，把民办高等教育发展的各种内 在与外在各种制度展 现出来，呈现出民办高等教育发展的制度视野，从而为促进民办高等 教育发展尽一点绵薄之力。 总之，笔者试展现出民办高等教育发展的制度环境，从制度的视 角下对民办高等教育发展过程中的各种问题进行分析，并提出解决的 措施。 ( 二) 研究意义 1 、理论意义 笔者试从制度的角度为民办高等学校的存在与发展提出新的合理 解释，丰富民办高等教育的理论，为民办高等教育发展的理论解读提 供新的研究视角。在目 前的研究中，有学者运用制度分析的相关理论 青木昌 彦 ( 周黎安译) : 比 较制度分析上海远东出版社 2 0 0 1 第2 页 如:新制度经济学、公共选择理论等来分析教育改革，已 经取得了一 定的研究成果。这为笔者的研究提供了一定的借鉴，但从这个角度来 分析民办高等教育发展的研究并不多，这就为笔者的研究留下了空间。 2 、实践意义 从制度层面分析民办高等教育改革中存在的问题，通过制度分析 使民办高等教育改革问题存在的前提走上前台来，树立批判的靶子， 提出改革的措施，促进民办高等教育的更好发展。民办高等教育在中 国教育是上并不是一片空白，近代以来，有相当多的私立 ( 民办)大 学活跃在中国的历史舞台上，但是由于各种各样的原因私立大学在中 国历史上中断了近3 0 年的时间，重新发展起来的民办高等教育面临着 各种各样的问题，问题存在、原因分析与解决成为笔者关注的焦点。 ( 三)研究方法 笔者采用文献阅读法、比 较法、案例分析法，调查研究法、比较 研究法、历史研究法等。 一、制度视角下的民办高等教育发展特征与问 题 民 办高等教育并不是中国 教育发展史 上的新生事物，1 9 5 2 年前在 中国大地上存在着一批私立高等学校， 但民办高等教育的发展历史并 没有延续下来，而是中断了几十年的时间。 2 0 世纪8 0 年代以来，民办 高校再次出 现在历史舞台 上 。 初步建立和急需发展的 各种矛盾都集中 在一起，使得民办高等教育在建立之初就成为间题和矛盾争论的焦点， 民办高等教育发展较为独特的历史背景和发展路径使民办高等教育有 着特殊的社会建构。 ( 一 ) 1. 民办高等教育发展的特征 制度背景 从国内来看，民办高等教育伴随着市场经济体制的建立、社会对 高等教育的巨大需求、现有高等教育本身供给有限等发展起来的。首 先，市场经济体制的确立使民间有了一定的物质积累，投资高等教育 成为可能。改革开放以来，我国的经济发展取得了巨大的成就，国民 生产总值等各项经济指标都呈现出良 好的发展势头，民间积累了一定 数量的财富，民办高等教育实际上成为这些闲置资金运作的一种途径。 其次，己 有的高等教育资源无法满足人们日 益增长的高等教育需求， 单一的公立高等教育制度开始松动，体系之外开始出现民办高等学校。 最开始，这些学校以自 学考试等方式吸引了大量的不能进入公立高等 学校学习的学生，开辟了一条民办高校发展道路。可以说，我国的民 办高等教育是需求供给型发展起来的。我国是人口大国，政府能 投给教育的经费是有限的，不能完全满足民众对高等教育的需求，作 i许多民办高校都称自 己是中国 第一所民 办高等学校，据笔者的考察，李燕杰于 1 9 7 7 年创办 的 北京自 修大学是最早的 一所。民 办黄河科技学院是 民办高等学校设置暂行规定发布后， 审 批的第一所民办高校，时间 是 1 9 9 4 年口 为体制之外的民办高等教育进行了市场化的制度实践，面向市场，积 极发展自己，以自己的特色赢得生存和发展的空间。 尽管我国不断的出台各种各样的政策措施来规范民办高等学校的 发展，但是短时间内无法解决长期积累的矛盾，人们对民办高等教育 的发展依然存在着许多的疑问。 从国际来看，私立高等教育在整个高等教育系统中的角色越来越 重要。在不同的国家私立高等教育扮演的角色是不同的，每个国家又 有着自己的特点，但是多样性是私立高等教育共同的特点。大多数国 家对私立教育发展的政策都是比较宽容的。中国的民办高等教育在办 学含义上与国外的私立高等教育区别不大，都属于非政府资金办学行 为。中国的民办高等教育处在整个世界私立高等教育发展的大背景之 下，如何创出中国民办高等教育的特色是一大挑战。 2 、模式多元 各种各样的民办高等学校的广泛存在既体现了他们强大的生命 力，也显示了他们办学模式的多样化。从 2 0世纪 8 0年代到现在，民 办高等学校的发展模式主要有: ( 1 ) 低投入、 低成本、以 学养学的滚动式发展 许多在今天看来是颇具规模的民办高等学校都在是低成本、低投 入的依靠收取学费滚动发展起来的，尤其是2 0 世纪 8 0 年代创办的学 校。这些学校的创办者用少量的资金， 租教室、聘教师，依靠各种补 习班起家，依靠收取学费逐渐的扩大办学规模。例如，河南科技大学， 其创始人胡大白 1 9 8 4年开始创业时，只有 3 0元人民币。湖北函授大 学， 1 9 8 4 年从1 5 。 元起家， 租赁一间1 2 平方米的 平房开始了 艰苦的 创 业，现在已 经发展成为有4 5 亩校园，建筑面积4 万平方米、校产近亿 元的办学实体。 对于这些办学者来讲， 学生就是银行， 就是金库， 只 要把学生招来，把学费收上来，先期投入就可以迅速收回，然后进入 良 性滚动。对于这些从零起步、靠自 身的积累滚动发展办学者来讲， 尽管精神可嘉，但是另一方面也就意味着他们办的是极低教育成本的 。案例来源: 游清泉， 中国民办高教之光 ， 湖北科学技术出 版社，1 9 9 8 年8 月， 第3 页. 转自 刘莉莉: 中国民办高等教育发展的 研究吉林人民出版社 2 0 0 2 . 7 ， 第7 2 页 教育事业。 ( 2 ) 私营公司资金进入民办高等学校 市场经济的发展使一些私营公司发展起来，看到了教育投资的巨 大利益， 因此， 2 0 世纪9 0 年代的民办高等学校有很多都是私营公司创 办的或者与私营公司有着密切的关系。私营公司的资金进入民办高等 学校有三种形式: 首先，一部分企业为了满足企业对人才和提高人才素质的为首要 目 的而投资民办高等学 校。 例如，山东龙口 市南山 集团 投资6 0 0 0 万元 创办的南山职业专修学院，就是一个以培训本企业职工为目的的民办 高校。在办学上，他们坚持“ 立足南山、服务南山、根据南山经济和生 产发展需要确定转业和招生规模，面向全省统一招生，毕业生由南山 集团统一安置就业” 。 南山 集团是个乡镇企业， 很难引进高层次的人才， 企业的高技术含量与职工的素质形成了强烈反差，因此，企业自己 投 资教育来改善企业人才匾乏的 状况。 其次，私营公司投资高等教育，学校聘请校长独立办学。北京吉 利大学就是吉利集团征地3 0 0 0 亩， 投资8 亿元创办的， 2 0 0 1 年经北京 市人民政府批准设立、国家教育部备案的全日 制民办普通高校，校园 目 前占 地 1 6 0 0亩。 叫匕 京吉利大学体现了 私营公司对高等教育市场收 益的良 好预期。 再次，就是直接投资高等教育的教育公司，由一些企业看到了 教 育市场的极大发展空间，成立以经营教育为主的公司，以开办“ 教育连 锁店” 来办学。例如，四川托普集团科技发展有限责任公司凭借企业集 团资源优势先后在四川、上海等地投资创办了4 所以设置rr及相关专 业为主的托普学院， 力图打造以 “ 托普” 为品牌的国家软件示范性职业技 术学院。 9 0 年代末期的民办高等学校大都是私营企业投资发展的，有了先 期的投入和固定资产，这些学校斥巨资做广告吸引学生，在较短的时 案例来源:刘莉莉 中国民办高等教育发展的研究 ，吉林人民出 版社 2 0 0 2 .7 ， 第7 8 页 h t t p :/ / w w w .b g e e ly u .c o m /_ _ 、 ._一_ _ 一 案例来源:刘莉莉 中国民办高等教育发展的研咒$ .百林人氏出r x 社 2 0 0 2 几 弟了 7 贝 间内就在市场上赢得了一定的发展空间。 ( 3 )公办民助与民办公助 我国正处在计划经济向市场经济转型的时期，民办高等教育的发 展也显示出了这种转型，许多学校不是单纯的私立或者公立，而是既 有国家的投入，也有非国家的投入，形成了公办民助与民办公助的办 学形式。主要有: 首先是以改制公立高校开始面向市场独立办学的一种第三部门高 等学校。 这种学校的典型就是浙江万里学院。万里学院的前身是浙江 农村技术示范专科学校，经教育部同意，浙江省政府正式发文实行转 制，转制后的学校仍然是国有，学校资产的增值部分依然属于国有， 学校的上级主管部门是浙江省教育厅，不同的是举办者为万里教育集 团。学院面向市场办学，实行教育成本核算，不以营利为目的，坚持 教育的公益性，形成一种既不同于公立高校也不同于私立高校的第三 部门高等学校。 第三部门的高等学校具有非营利性、公益性、民间性、 自 治性。 这种学校以自 身的制度优势赢得了发展空间。 其次，就是二级学院。民办二级学院是专指在公立普通高等院校 中设立的，以民办机制进行管理运作的学院。它在经营管理形式上与 独立设置的民办高等院校相近而不相同，是介于公立高校与私立高校 之间的一种新的办学模式。 1 9 9 9 年第三次全国教育工作会议召开之后， 浙江、江苏、广东、山东、辽宁等省在普通高等院校内设立的民办二 级学院如雨后春笋般出现。二级学院的实质是利用原国有高校 ( 母体) 多年办学中积淀的无形有形资产 ( 如声誉、师资、校园、设备、图书 资料、管理人员等) ， 采用国家对民 办高校的优惠政策，采取民办高校 的办学运作机制，独立于母体高校的自 主办学形式。 2 0 0 3 年4月，教 育部发布了 关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学 院管理的若干意见 ，对二级学院的办学作了进一步的规范。 3 、 地城特色 中国地域广阔，地方差异较大，在民办高等教育办学上，各地方 。案例来源: 潘憋元， 乌 k 大光， 高薪发， 浙江万里学院一种第三部门高等学校的范例 ， 高等教育研究2 0 0 2 年7 月第4 期 充分体现出了办学的地方特色。 这其中比 较典型的有: ( 1 )陕西现象 全国1 2 所万人以上的大学 有5 所在西安。根据陕西省教育厅的 最新统计，全省的民办高校今年招生数量较去年同期增长了 1 9 .5 %, 省外考生已占 招生总数的 6 5 %0 6 6所民办高等教育机构在校生近 1 4 万， 与全省3 0所成人高校 1 4 .2 5 万在校生持平，与3 9所公办高校的 3 0 . 8 7 万在校生相比， 也占 到了 半壁江山。 陕西民办高等学校大多数都有自己的特色，他们共同的特色有三 点:一是外语+ 技能的教育教学，二是地方政府的大力支持，三是对现 有高等教育资源的充分利用。 ( 2 ) 广东现象 广东省的民办高等学校也颇具自己的 特色， 站在改革开放的前沿， 民办高等学校的发展也走在了全国的前列。广东省的市场经济发展较 为成熟，长期积累的物质财富为民办高等教育的发展提供了坚实的经 济基础， 而且“ 社会资本寻求参与高等教育的积极性较高” ，“ 高等教育 体制创新业逐渐成为各阶层的共识” 。 在办学体制上， 民办高等学校的 形式多样， 公办民 助，民办公助、民 办民 助等多用形式， 至2 0 0 3 年广 东省具有颁发学历资格的民办高等学校有白云职业技术学院、潮汕职 业技术学院、私立华联学院、新安职业技术学院、南华工商学院、培 正商学院、广东岭南职业技术学院。这些民办高等学校紧紧抓住广东 省的经济发展特征，大力发展高等职业技术教育，为广东省的发展输 送了大批的职业技术人才。因而，高等职业技术教育成为广东民办高 校的特色。 ( 3 )浙江现象 浙江省的经济发展积累了较多的物质财富，他们依托雄厚的经济 全国1 2 所万人民办大学有: 西安翻译学院、 西安外事 14 tk 江 四 学院、湖南涉外学院、 、 西安外事学院 广东白云职业技 、 西安欧亚学院、 西京大学、 西安 术学院、江西渝州科技职业学院、 蓝天职业技术学院、北京海淀走读大学， 来源于中华学网一 民办高校网 。 陕 西 民 办 高 校 迅 速 健 康 发 展 说 明 了 什 么 2 0 0 3 年 0 6 月 3 0 日 中 华 学 网 一 民 办 亮 校 网 _ ._ 章明: 以 办学体制为突破口 加快民 办高等教育的发展 一 广东省民 办高等教育考祭张 告 ，高教探索， 2 0 0 1 年第2 期， 第2 6 页 实力，以多样化的 投资体制实现了民 办高等教育的发展。1 9 9 8年温州 大学率先以 股份制形式重组了大学资源， 此后又出现了浙江万里学院、 金华职业技术学院等为代表的普通高校改制学校。浙江省的民办高等 学校是在2 0 世界9 0 年代中期以后逐渐发展起来的，1 9 9 8 年底，浙江 民 办高等学校只有两所，专修学院 巧 所 但是随着经济的发展， 浙江 高等教育需求急剧增长， 而且浙江的经济实力和“ 藏富于民” 的政策也是 的老百姓可以承受民办高等学校的学费。因此，浙江的民办高等教育 以“ 后发之势” 在全国的民办高等学校中占 有一席之地。浙江树人大学， 万里学院等都成为今天非常有名的民办高等学校。浙江民办高校的特 色是股份制，以完善的内部与外部管理赢得自己发展的空间。 ( 二)民办高等教育发展的问 题 民办高等教育为了争夺日 益流动的生源，为了从政府、社会和市 场中获得各种生存和发展的资源，在不断的改革中，通过各种场合和 途径发出自己的声音，不断的进行制度博弈，寻求自 身的利益最大化。 在这场改革中，民办高等教育发展体现出诸多的问题。我国的民办教 育促进法刚出台不久，前一阶段民办高等教育发展存在的问题并没有 完全得到解决， 笔者把这些问题作如下的归纳: 1 、热情的高 等教育投资与 教感的 教育营利问 题 教育法规定， “ 任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他 教育机构” 。高等教育法规定， “ 设立高等学校， 应当符合国家高等教育 发展规划，符合国家利益和社会公共利益、不得以 营利为目 的” 。民办 高等学校作为教育事业和高等教育事业的组成部分，必然要在“ 不以 营 利为目的” 这个规定的制约下，而投资高等教育一定会出现各种营利问 题。 在对“ 教育不以 营利为目的 ” 的不同理解和对各种规定执行不彻底的 情况下，民办高等教育的发展始终在高等教育发展的外围，这里的外 围主要是指以自 考辅导为主要办学形式，以各种各样的培训来维持生 计，民办高等学校要想进入中国高等教育的体系面临着非常大的制度 刘莉莉: 中国民 办高等教育发展的研究吉林人民出 版社2 0 0 2 年7 月，第6 1 页 屏障，这种屏障之一就是营利问题。在中国老百姓的心中办教育牟取 利润是可耻的，营利问题成为民办学校发展中最令人憎恨的问题。从 目 前我国现有的民办高等学校的发展来看，无论是依靠学费滚动发展 起来的还是民营的公司投资的民办高等学校都存在一个赢利的问 题， 而是否以营利为目的则是一个难以测量的主观动机问题。此外，无论 是怎样发展起来的民办高等学校，学生的学费都是学校办学的主要来 源 ( 参见表格) ，尽管有些学校以 私营公司投入为主，但是还是要通过 收取各种费用来收回公司的投资，所以一旦生源得不到保证民办高等 学校的发展就会陷入困境。尤其是一些投机者利用教育攫取大量利润， 卷走大量资金，骗取钱财，严重的影响着整个民办高等教育的声誉。 在投资要求的回报的问题上， 民办教育法提出了“ 合理回报” ， 但是怎样 才是合理回报依然是一个难以解决的问 题。教育事业的“ 不以营利为目 的” 和投资教育的巨 大利润空间成为民办教育发展中的一个重要、关键 而又敏感的问题。 2 、名人、政府官员名番挂职与权力寻租。 当我们仔细观察一下民办高等学校的发展状况，我们会发现很多 学校都请“ 名人” 挂帅，担任学校的名誉校长、名誉董事长、顾问等。 例如: 北京东方财经日 语大学: 董事长:梅向明 民进中央副主席，全国政协常委 校长:许嘉璐 民进中央主席，全国人大常委会副委员长 常务副校长:房朝海 民进北京市委副秘书长 民办高等学校再一次出现在中国历史舞台上，有着艰难的生存环 境，而“ 名人”出场有着许多的方便之处。“ 名人” 总是和权力联系在一 起， 民办高等学校利用“ 名人” 效应为自己寻求权力的庇护， 进行权力寻 租。利用名人效应，可以减少某种审批的诸多障碍，可以提高社会的 信任度， 可以扩大学校的影响力， 学校除了问题， 可以让“ 名人” 帮助解 决。 如果办学者遵纪守法， 是真正的想为教育事业做出自己的贡献， “ 名 杂 张博树 王桂兰: 重建中国 私立大学: 理念、 现实与前景 教育科学出版社 2 0 0 3 . 4 ， 第1 0 6 1 2 人” 真的可以起到正面的促进作用。但是， 在权力网中，不免有许多不 合理与不合法的行为和不公正的社会现象发生。 有许多学校打着“ 名人” 的幌子， 做着一些违背法律规范的事情， 执法部门也会碍着“ 名人” 的面 子， 对违法乱纪的事情视而不见或者处理起来会考虑所谓的“ 名人” 的名 誉问题。 这种利用名人的现象实际上就是一种权力的寻租行为 。 3 、不平等的法律地位与社会歧视 民办教育促进法中赋予了民办高等学校和公立高等学校同样的法 律地位，开创了民办高等学校发展的新视闽。但是民办教育法出台前， 民办高等学校在很多方面都受到歧视，这些歧视严重阻碍了民办高等 教育的发展。然而对民办高等学校的各种歧视也不是一点道理没有， 许多不法人员打着“ 办学” 的幌子， 牟取暴利， 严重影响了民办高等学校 的名誉，导致政府不得不对民办高等学校严加约束。但是歧视的存在 是现实的，民办高等教育发展中受到各种歧视主要表现在: ( 1 ) 校名歧视 对于民办高等学校来讲，无论办学条件多么好，规模多么大，质 量都么高， 都不能叫做“ 大学” 而必须称之为“ 学院 ” ， 并且必须在校名上 加上“ 职业培训” 或者“ 研修” 等字眼， 以 此来表明民办高等学校与正规大 学的不同。现实中的确存在许多以办教育为名却不做教育之实的学校， 但是实际上，许多公立的高校的办学质量还远远比不上民办高校，对 于那些真正致力于发展民办高等教育的学校来讲，校名上的歧视的确 成为他们发展的一大障碍。 ( 2 ) 招生歧视 绝大多数进行学历教育的民办高等学校，其招生不能纳入国家的 统一招生计划，民办高校只能招收一些高考的落榜生，生源质量得不 。举例: 北方某市发生过这样的事情， 某私立大学要破产， 但是注册该校的校长 是前任副校长， 现任是政协副主席，如果破产了， 校长要承担几十万债务的 法律责任， 尽管市教委多方努力， 但是由 于复杂的 债务问题纠缠不清最后依然破产， 但是这其中浪费了多少人力物力财力呢， 如 果没有 “ 名人， ，事情或许是另一个样子.案例来源:张博树 王桂兰， 重建中国私立大学: 理念、现实与前景教育科学出版社 2 0 0 3 . 4 ，第1 0 8 页， 权力寻租是一种非生产性的谋取利益的活动， 对于个人来说是有效的， 就其实质却是将寻租 的负外部性让整个社会来承担。 它是对公共权力的滥用， 造成了资源和财富的极大浪费， 带来 了社会整体福利的净损失。 到保证。再就是他们在外地招生的难度非常大，有些当地教育行政部 门阻止非本地民办高等学校在本地招生，阻止他们发布招生广告，阻 止他们举办招生咨询活动。虽然，民办高校是一种体制外的办学活动， 但是他们的招生工作受到体制的严格限制。招生上的地方保护不仅妨 碍了市场竞争，而且不利于民办高等学校的健康成长。现在随着民办 教育促进法的实施，以及各种地方政策的出台，招生歧视得到了一定 的治理。 ( 3 )专业设置歧视 民办高等学校的专业被限制于自考、职业培训型的专业，同时民 办高等学校的办学层次也是受到限制的。当然这种对专业设置的限制 是一种对教育质量的保障，但是对那些有能力办好某种专业的学校来 讲，专业设置上的限制不利于他们的发展。 ( 4 )社会待遇歧视 地方政府要求民办高校缴纳税款，营业税，民办学校学生不能享 受假期火车票减价，民办学校学生不能享受助学贷款，民办高校学生 在毕业生洽谈会上经常遭遇尴尬。我国法律对民办学校的规定是不得 以营利为目的，所以在原则上对民办高等学校是免于收费的。民办教 育促进法出台前，我国的 营业税条例的实施细则中又明确规定， 只对从事学历教育的民办高等学校给予免税的优惠.面对我国目前大 多数民办高等学校都不是专门的单一的从事学历教育，所以有些地方 以企业所得税、城市建设税等各种名义向当地的民办高等学校征税， 从而影响了民办高校的发展。 ( 5 )教师待遇歧视 民办高校的教师不能享受公立高校教师那样的计算工龄、申 报职 称，参与评奖，调入户口，分配住房，医疗保险，养老保险等待遇。 民办教育促进法的出台，赋予了民办高等学校与公立高等学 校同样的法律地位，民办高等学校可以享受与公立高等学校同样的优 惠。在某种程度上，这种阻碍民办高等学校这样一个后进入高等教育 市场的竞争者己经减轻了，然而在现实中，能否真正的实现 民办教 育促进法立法与实施的最终目的，还要看民办高等教育在现实中的 发展和政府对民办高等教育发展的态度以及高等教育市场的供给情 况。 4 、 令人担,y 的教育质1 在民办高等学校发展不能引起政府教育管理部门重视的时候，一 方面意味着民办高等学校的发展得不到政府的支持，同时也意味着政 府对民办高等学校的发展缺乏各方面的监督和检查，再加上市场对民 办高等教育质量信号反应不敏感等多方面问 题，民办高等教育质量报 漏出许多质量问题，主要表现在: ( 1 )不择手段的招生 为了获得足够的生源，一些民办高等学校采取各种手段招生，甚 至是不法的、不合理的手段。他们的方式有:不惜重金做广告夸大学 校办学质量吸引学生; “ 招生贩子” 四处奔走， 到处游说， 实行招生提成 制;贿赂招生办负责人进行“ 生源截流” 。尤其是1 9 9 8 年后国家普通高 等学校扩招，一些民办高等学校由于生源减少，无法保证正常的教育 教学，就开始非法招生，夸大办学条件， 造成了极其恶劣的不良 影响， 不仅坑害了广大学生的合法权益，也对民办高等学校的声誉产生了不 良 的影响。 ( 2 ) 抽逃资金 由 于产权制度的不明晰和各种管理措施的不到位，有的办学者把 办学当成纯粹赚钱的手段，收敛了大批的资金后逃之夭夭;有的办学 者以办学为名收取高昂的学费却给予低劣的办学条件，从中牟取暴利; 有的办学者变相变卖拍卖学校的固定资产据为己有;还有的办学者在 经济利益的趋势下，把学校的资金用于其它其产业换取回报. . 种种 抽逃办学资金的行为极大的危害的学生的合法权益，造成不良的社会 影响。 ( 3 )课程设置不合理 民办高校的课程设置方面存在着以下的问题:第一，教学过程中 的“ 偷工减料” ， 压缩课时、以减少课酬、 片面的扩大师生比、以低廉的 费用聘请不合格的教师来减少支出，删除应有的实践环节第二， 盲目 的追求考试的通过率，导致学生陷入新的应试教育之中，忽视了 学生多方面素质的培养。第三，教学秩序混乱，兼职教师聘任制度经 常导致课程得不到及时地开设。 c 4 )教学设施简陋，教学设备不完善 一些民办高等学校不重视教学设施