（工商管理专业论文）我国电力市场化改革的研究.pdf

我国电力市场化改革的研究 中文摘要 本文试图运用管理学知识，对我国加入w t o 和市场经济大潮推波助澜的环境 因素下的电力体制改革问题进行深入探讨，从确立监督管理的理念谈起，论及我国 电力体制改革的必要性和电力监督管理机构的设置、职能以及发展方向等多方面的 问题。 1 阐述我国的电力发展状况。 2 我国电力改革的背景及环境因素分析。 3 简述我国电力改革的现状，并通过与欧、美、r 等发达国家电力改 革模式，电力管制的类型及作用、结果等对比，找出我国电力行业的差距 和不足，以阐明电力体制改革的深度和广度及必要性。 4 综合考虑我国电力发展的实际情况，在开放市场与加强管制二者并 重实施的基础上，同时吸取国外的教训并借鉴我国电信改革的经验，确定 适应我国国情的电力监督管理的优化方案，进而为推动电力体制改革出谋 划策。 5 最后，建议电力监督管理应朝着能源综合监督管理的方向发展。 关键词：电力垄断：开放市场：体制改革；监督管理 代 s t u d yo nt h em a r k e t o r i e n t e dr e f o r mi nc h i n a s p o w e ri n d u s t r y a b s t r a c t u s i n gt h ek n o w l e d g ei nm a n a g e m e n ts t u d y ，t h i st h e s i si n t e n d st oh a v ea ni n t e n s i v e d i s c u s s i o no nt h es t r u c t u r a lr e f o r mi nt h ep o w e ri n d u s t r y ，w h i c hi sr i g h tu n d e ra n e n v i r o n m e n to fc h i n a se n t r yi n t ot h ew t oa n dp u s h e db yt h em a r k e te c o n o m y w i t h t a k i n gt h ec o n c e p to fs u p e r v i s o r yc o n t r o l ，i te l a b o r a t e st h en e e do fs t r u c t u r a lr e f o r mi n c h i 眦sp o w e ri n d u s t r ya n ds u c ha s p e c t sa st h ef o r m i n g f u n c t i o n i n ga n dp o s s i b l e d e v e l o p m e n to fa ni n s t i t u t i o nf o rp o w e rs u p e r v i s i o na n dc o n t r 0 1 一p r e s e n td e v e l o p m e n ti nc h i n a sp o w e ri n d u s t r y a n a l y s i so ft h eb a c k g r o u n da n da m b i e n ti n f l u e n c e so np o w e rr e f o r m c u r r e n ts i t u a t i o ni nt h er e f o r mo fp o w e ri n d u s t r y f i n do u t t h ed i f f e r e n c e s a n do u rb a c k w a r d n e s s t h r o u g hc o m p a r i n gt h ep o w e rr e f o r mm o d e l s ，t y p e s ， f u n c t i o n sa n dr e s u l t so fp o w e rr e g u l a t i o nw i t ht h o s ed e v e l o p e dc o u n t r i e ss u c ha s a m e r i c a ，j a p a na n dt h o s ei nt h ee u r o p e ，t h u st oc l a r i f yt h en e c e s s a r yr e s t r u c t u r i n g o ft h ep o w e ri n d u s t r y c o n s i d e r i n gt h eo v e r a l la c t u a ld e v e l o p m e n to ft h ep o w e ri n d u s t r y ，a n d t a k i n gt h ec u r r e n tp r a c t i c e si no t h e rc o u n t r i e sa n de x p e r i e n c ef r o mt h er e f o r mi n c h i n a st e l e c o m m u n i c a t i o ni n d u s t r yi n t oa c c o u n t ，a no p t i m i z e do p t i o nf o rp o w e r s u p e r v i s o r yc o n t r o li sm a d e ，w h i c hi sb e s ts u i t a b l ef o rt h ec h i n a so w ns i t u a t i o n t h i sw i l ld e f i n i t e l yc o n t r i b u t et ot h ep r o m o t i o no fp o w e rs t r u c t u r a lr e f o r m 一 f i n a l l y ，i tp r o p o s e st h ef u r t h e rd e v e l o p m e n to ft h es u p e r v i s o r yc o n t r o li n p o w e ri n d u s t r yt o w a r d st h ec o m p r e h e n s i v es u p e r v i s i o ni nt h ee n e r g yf i e l d k e yw o r d s ：p o w e rm o n o p o l y ；m a r k e to p e n i n g ；s t r u c t u r a lr e f o r m ；s u p e r v i s o r y m a n a g e m e n t 第一章前言 当l j 仃电力行业从宏观上面临两个比较急迫的问题。第，f | _ l 力作为政府垄断 的国民经济命脉部门，受国际、国内形势的逼迫，到了其管理体制必须进行根本 性改革的地步。第二，电力市场化改革已成必然，但面对观念滞后、秩序混乱、 妨碍公正的普遍现实，如何建立法制化、市场化、透明度高的电力管理体系和秩 序，将是解决电力体制改革的关键问题。能不能顺利解决两大问题，对于保持电 力持续增长和拉动国民经济的基础性消费，将产生深远的影响。 解决上述两大问题，需要多方面的努力。其中，丌放电力作为政府垄断的行 业和市场，扩大其市场竞争的范围，对电力部门实施大刀阔斧的结构性改革，是 一项关键之举。 电力是垄断行业是不争的事实，其垄断的表现：一是长期以来电力市场由一 家经营，别无分店，虽然由国家定价。加上电力的公益性，没有求得利润的最大 化，但山于没有竞争，市场份额是“卖油郎独占花魁”，因此仍是“站在集市的 高地上操纵贸易”。二是电力系统的进入壁垒森严，准入限制较多，称得上“把 持和独占”。 电力有钱( 当然是相对的) 、服务不规范不到位显然与垄断有直接关系。特 别是服务质量差，与垄断有着极大关系。长期垄断性质使电力形成“皇帝的女儿 不愁嫁”，“门难进，脸难看”。近几年，由于买方市场的形成及电力营销观念和 措施改变，电力的服务质量有所提高，在百姓中的形象有了改观，但是没有质的 变化。不打破垄断，不改变体制和机制，没有市场竞争，要想将服务水平提高到 香港中华电力公司和国外电力公司那种水平是很难的。 电力作为政府垄断国民经济的命脉部门，在一定的历史背景下，有其存在的 合理性。经过二十多年的改革丌放，我国经济发展及其体制基础已经发生了根本 的转变。最重要的是，国家确立了发展社会主义市场经济的基本方向，在原先的 国有企业和集体企业之问、公有制企业与非公有制企业之问，市场竞争已经展丌， 按照价格机制配置的经济资源、范围和深度都大大增加。我国各类经济主体，凭 借各自掌握的资源在市场上追逐收益、福利和利润，f 在成为新的经济行为准则。 在新的形势下，政府垄断经营的电力行业，已经不可避免地卷入了市场经济， 电力改革已初露端倪。主要的表现是，独家国有电力公司垄断经营的格局正在变 成数家国有公司之间( 如发电领域的华能、国电、大唐等) 的“寡头垄断竞争”： 虽然电价还是政府定价为主，但是电价形成丌始反映市场供求的变化；非公有经 济包括外资丌始进入电力产业环节。所有这些，使得原先政府独家垄断经营电力 的局面，丌始发生了某些变化，在投融资和经营服务等各个方面，都出现了新的 我同i u 力市场化改革的叭究 特矾。 ：全l 垃纪8 0 年我术期，我灏熬 致力工业盔发电领域肉爨现了华熊电力与爨 家 包力微弱竞争的局面。但怒，由_ _ j 二政府的行政性黧断没宵得到报本改革，电 力期；f l 仍呈现了静“半嚣致、：# 市场纯”弱体割憋链。主要表现在：( 1 ) 电力 部门冤借经过圈家无偿拨付、优惠政策得到的资源和特许垄断权，形成自己独特 的“戏本优势”，参期追逐市场巅盏；( 2 ) 嗽力部门毙媸国家授予的手亍披行政管 理或监督管理的执法权力，名正言顺地排挤市场竞争对手，设置市场进入壁垒， 严重削弱了社会豹投资枧会霸意愿；( 3 ) 电力部门提供的产熬露报务，难以满足 闩益市场化的需求；( 4 ) 由于麓断电价削弱了客户的真实购蹑力，市场需求瞄此 受到 辔铡，个别地方的羝姓甚楚题到了使用煤浊灯照明的地步；( 5 ) 电力部门在 燕断价格内包含的行政垄断租氽，转化为与其提供的服务极不相称的离收入和高 辐剥，方恧引起人民群众的强烈不满，另一方覆又裁激其他垄断郝f 1 的仿效和 攀比；( 6 ) 靠行政权力谋求市场利益，成为形形色色的破坏市场秩序行为的萋要 纂础，几乎是j 艟年来电力行业一切大寨要案发生的共同条件。 形势表明，f 毡力“串行政半市场化”的状况，已经成为我国经济发展和社会 公正的严重障碍。无论电力在过去有多么重要的历史意义，现实的状况要求我们 不失时丰凡地握瀣对其深化改革的任务。必须看到，打破政府行政垄断、在电力部 门开放砑彳场竞争，不但有利于解决当前国民经济面临的一些难题，而且对于形成 健康的市场经济和廉洁商效的政府，欣制度上消除腐觳并袄既凝聚民心，有着长 远的战略意义。 必须指出，当前和今后我黼铁索魔上消除电力行竣垄断命脉产效的根添，在 实际操作中将不可避免地触犯相当一魑既得利益。这魑既得刹益，常常与“豳家 经济安龛”、“意移 形态”、“政府益替繁理”、“公共翻盏”、以及“鹜瘃竞争力” 等等名目纠缠在一起，难以识别和区分。因此，电力体制改革，不是一件容易操 律靛事情。惫後龟力俸鬣改革有序、稳定途送行，寄必要将渡荤嚣标翡竣确移赘 底，与实施的分步和渐进很好地结合越来。出此也就涉及到了电力体制改革过程 r 挚翡管翩以及改革蜀位后的一系列管瑶润题，特羽惫整督管璎静闷蕊。 第二章我国电力工业的发展状况 一个多世纪以来，中围电力工业从无到有，从d - n 大，到今天捌霄世界第二 的发电凝机容量和发电鲞，已经成为名剐其实的电力生产和消费大函。 2 1 电力从无到有，成药高度奢侈晶 ( 阶段一：1 8 7 9 冬1 9 4 9 年) 我i n l u j 市场化改节的研究 北 i it ；j 匕人学f l l i | i 。学娃沧史 添3 j 七3 s ”l 【4 】消光绪矗年四月初八( 18 7 9 年5 月2 8i ：i ) ，l 海公其租界 ：部局电e 下f 锄f j 牛晓浦( j d b i s h o p ) ，在虹口乍浦路的一鹰仓库1 亿1 1 f 】7 4 6 千瓦的蒸汽机 带动t i 激式直流发电机，将发出的电能点燃碳极口& 光灯。这足中华大地上点亮的 第一盏电灯。1 8 8 2 年，英国人在上海南京路创办了上海第一家发i 乜厂，容量1 2 千瓦，这就是中国的第一座发电j 一。 中国人自办电气事业，约始于l8 8 8 年。当年7 月2 3 同，两广总督张之洞从 国外购入l 台发电机和1 0 0 盏电灯，安装在衙门旁发电，供衙门照明。1 8 8 9 年1 月，清廷皇宫也亮起了电灯。18 9 0 年，上海一些官僚、富商家庭开始使用白炽 灯照明。 电力的发展很快出现了第一波热潮。1 9 0 3 年江苏镇江大照电灯公司成立。 1 9 0 5 年北平京师华商电灯有限公司成立。其它地方也先后丌办了电力事业。 至1 9 1 1 年辛亥革命胜利。全国发电设备容量为2 7 力千瓦。其中，民族电 力工业合计约1 2 万千瓦，外商经营的合计约1 5 万千瓦。 至1 9 3 6 年，全国已捌有8 7 万余千瓦发电装机容量( 不含台湾省) 。从1 8 8 2 年至1 9 3 6 年，中国电力工业一直呈民族资本电厂和外商电厂竞相发展的局面。 1 9 4 5 年抗同战争胜利后，国民党政府接管电厂的总容量汁1 1 5 8 5 9 9 万千瓦。 至1 9 4 9 年，全国发电设备装机容量仅为1 8 4 8 6 万千瓦，年发电量4 3 1 0 亿 千瓦时；全国3 5 千伏及以上输电线路6 4 7 5 千米、变电容量3 4 6 万千伏安，社会 用电量3 4 6 0 亿千瓦时，人均年用电量仅为7 9 4 千瓦时。 2 2 电力从有到建设拥有，以满足国民经济建设为主 ( 阶段二：1 9 5 0 年1 9 1 8 年) 新中国成立时，全国百废待兴。电力工业作为国民经济的“先行官”，为适 应工农业生产建设的需要，理应先行一步。在电力先行的指导思想下，电力工业 有了长足的发展。“一五”期间，全国新增发电机组容量2 4 6 9 万千瓦，1 9 5 7 年 发电装机总容量4 6 3 5 力千瓦，年发电量达1 9 3 3 5 亿千瓦时，世界排名分别从 1 9 4 9 年的2 l 位和2 5 位，上升到1 9 5 7 年的1 2 位和1 3 位。全社会用电量达1 6 4 0 7 亿千瓦时，人均用电量达3 0 2 8 千瓦时。到1 9 6 5 年底，我国电力装机容量达到 1 2 0 6 万千瓦，发电量达到5 7 2 亿千瓦时，年发电量在世界上的排名从1 9 4 9 年的 第2 5 位上升到第9 位。电力工业基本满足了经济恢复和发展的需要，提高了人 民生活水平。 1 9 6 6 年至1 9 7 6 年，电力工业受到”文革”的冲击，漠视电力生产规律使电力 工业遭受了较大的损失。尽管如此，到1 9 7 0 年，全国发电量达1 1 5 8 6 2 亿千瓦 时，5 年平均年增长率1 1 4 。1 9 7 0 年底，全国拥有发电设备容量2 3 7 7 万千瓦， 我闻i u 力市场化改革的研究 统i 十霄3 3 个1 0 盯r 瓦以上的f 土网，但埏一l i 汀将近一j 仁电网严重缺电。至1 9 7 5 年底全阍拥有发i 乜设备容鞋4 3 4 0 ，6 万千瓦，5 年新增容量为1 9 6 3 6 万千瓦， 年j f 均增长率仍达1 2 8 。 从1 9 6 6 年丌始，受”文化犬革命”的黝们，电力工业的发展速度逐步滞后于 囤民经济发展速度，电力工业逐渐成为国民经济的“瓶颈”，缺电现象开始出现， 7 0 年代初期出现全国性缺电局面。到1 9 7 8 年，全国发电装机容量5 7 1 2 2 1 万千 瓦，发电量2 5 6 5 5 亿千瓦时。全国发电装机缺口达1 0 0 0 万千瓦，发电量缺口达 4 0 0 亿千瓦时。 2 3 从建设拥有到基本拥有，以生产建设为主生活为辅 ( 阶段三：1 9 7 9 年一1 9 9 7 年) 十一届三中全会确立了以经济建设为中心的基本路线。电力工业作为国民经 济的基础产业，受到了高度重视。电力工业变落后为先行，加快发展成为共识。 由于中央独家投资办电资金有限，已经远远不能满足大规模电力建设的需要，改 革电力投资体制已经势在必行。 此后，集资办电应运而尘，出现了由地方政府出资到组织地市企业、乡镇企 业集资，利用煤代油资金，出售用电权集资，发行电力企业债券等多种办电方式。 从1 9 8 5 年起，国家预算内基本建设投资全部由拨款改为贷款。集资办电同样对 外商进行了开放。为了解决发展所需资金、设备不足的困难，电力工业积极利用 世行、亚行、日本海外协力基金，政府出口信贷等贷款办电，鼓励外商来华独资、 合资办电。1 9 8 5 年，深圳与香港合和电力有限公司合资建设沙角电厂，用b o t 。 方式经营管理；广东与香港合资建设经营大亚湾核电站。此后许多外商纷纷到中 国投资办电。 由于电力建设具有周期长的特点，这一期问，电力发展速度仍然赶不上国民 经济的增长速度。到1 9 8 6 年，全国发电装机缺口达1 4 0 0 1 5 0 0 万千瓦，发电量 缺口达6 0 0 7 0 0 亿千瓦时，全国还有3 5 的农户没有用上电。虽然1 9 8 7 年我国 发电装机容量达到了1 亿千瓦，但由于电力缺口大，拉闸限电频繁，电力工业的 “瓶颈”更为突出。1 9 8 7 年9 月，国家计委、国家经委和水电部共同召开加快 电力发展与改革座谈会，国务院提出“政企分开、省为实体、联合电网、统一调 度、集资办电”和“因地因网制宜”的方针。此后的1 0 多年阳j ，我国电力工业 以超前国民经济的增长速度而飞速发展。1 9 9 5 年，我国电力装机容量达2 亿千 瓦，1 9 9 7 年达2 5 4 亿千瓦，年发电量达1 1 1 9 8 亿千瓦时。 。b o t ：b u i l d - - o p er a t e t r a n s f e r 的缩。一 ，它足i ：f i i i 田i 自：1 一刊i j c 行的闭j 以：惯例，山投资方对项l i 进 行投资政府将所建敬施的所有权和经f i 权临时转让，到期收吲的做法。 我网i u 力市场化改革的 j 究 2 4 从基本普遍拥有到基本富有，基本满足生产生活需要 ( 阶段四：1 9 9 8 年一2 0 0 1 年) 1 9 9 7 年底我国f 乜力工业基本实现供需平衡。1 9 9 8 年9 月3 0 同，国务院批 转固家经贸委、国家计委关于停止执行买用电权等有关规定的意见，决定停 止执行若干限制用电的规定标志着长达2 0 多年的电力短缺局面基本结束，中 国电力工业在取得电力供需基本平衡这一历史性成就后进入了一个新的发展阶 段。到2 0 0 0 年，我国电力装机容量突破3 亿千瓦，年底达3 1 6 8 9 万千瓦，全年 发电量达1 3 5 1 0 亿千瓦时。 1 9 9 7 年1 月，标志着电力工业政企分开、面向市场经济的国家电力公司成 立。经过一年多的双轨制运行和平稳过渡，电力部于1 9 9 8 年3 月撤销，实现了 我国电力工业管理体制由计划经济向市场经济过渡的历史性转折。这次改革的实 质是建立符合社会主义市场经济要求的新体制，电力工业行政管理职能移交国家 经贸委，行业管理职能移交中国电力企业联合会，国家电力公司行使国有资产经 营管理职能，按国家授权和公司制规范运作。 国家电力公司成立后的实践证明，电力工业政企分丌的改革符合中国电力工 业的基本国情，它加速了电力工业向市场经济转化的进程和电力公司现代企业制 度的建立，有力地促进中国电力工业的健康、稳定和可持续发展。由此，电力工 业的基本改革取向是市场化，即“厂网分) 下、竟价上网”。 自一九九八年确定了“政企分开”的基本原则以来，电力系统建设保持了强 劲的发展势头，西电东送，集中发展水电，累积耗资两千多亿人民币发展农村电 网和改造城市电网，一整套发电及电网体系已经建立完成。 2 5 从基本富有到富有，全面满足生产生活需要 ( 阶段五：2 0 0 2 年以后) 为满足国民经济持续稳定增长的需要，我国电力工业在今后一段时间将有 一个较快发展的时期，电能的供给和需求总体上都将快速增长。虽然我国已成为 仅次于美国的第二大装机和发电量大国，但2 0 0 1 年我国人均拥有发电装机容量 只有0 2 5 千瓦，人年均发电量只有1 0 7 8 千瓦时，均不到世界平均水平的一半， 仅为发达国家的l 6 1 1 0 ，发展空间还相当大。电能消费在局部地区虽已呈现 相对过剩的态势，但电力系统的“瓶颈”己凸显在供电配电网环节，特别是一些 大中城市的季节性( 尤其是夏季) 用电消费仍处于紧张状念。 2 0 0 2 年3 月，国务院印发了电力体制改革方案，明确提出在总结和借 鉴国内外电力体制改革的经验和教训，从国情出发，遵循r u 力工业发展规律的基 我国l u j j 市场化改革的1 i j 究 i l 心邮i uk 学mi 学位论史 第6 共3 8 吼 础【：，要充分发挥市场配置资源的缝础性怍用，加快完善现代企业制度，促进i 乜 力企业转换内部经营机制，建：与社会主义市场经济相适应的电力体制。与此棚 适应，“十“”期州电力体制改革的主要任务是：实施厂网分丌，重组发f - 1 平f 包 网企业；实行竞价上网，建立市场运行规则和政府监督管理体系，初步建立竞争、 丌放的区域电力市场，实行新的电价机制；制定发电排放的环境折价标准，形成 激励清洁能源发展的新机制；开展发电企业向大用户直接供电的试点工作，改变 电网企业独家购买电力的格局；继续推进农村电力管理体制的改革。 新一轮改革的实施将以构建符合市场经济要求的新体系，促进电力资源的进 一步优化配簧为目标。在未来几年，电力工业不仅要满足国民经济和社会发展的 需要，而且要进一步优化结构，清洁能源在发电构成中的比重需进一步上升，形 成以三峡为中一t l , 的全国联合电网，进一步提高中国电力工业的可持续发展水平。 第三章我国电力改革的背景及环境因素分析 我国发电装机容量从建国初期1 8 5y j 千瓦发展到l 亿千瓦，用了3 8 年时间， 从l 亿千瓦发展到2 亿千瓦仅用了7 年多的时问，从2 亿千瓦发展到3 亿千瓦仅 用了5 年的时间。未来电力保持快速发展以满足经济发展和人民生活水平提高的 需要，仍是电力工业的主要任务。“十五”计划纲要提出了经济年均增长7 的预 期目标，据预测，2 0 0 5 年相应需要发电量1 8 0 0 0 亿千瓦时，年均增长5 6 5 ，发 电装机容量约4 亿千瓦，年均增长4 6 。2 0 1 0 年实现国内生产总值翻一番，发 电量将达到2 3 6 0 0 亿千瓦时，发电装机容量约5 2 亿千瓦。不仅在增长速度方面 远远超过发达国家，而且在每年需要增加的发电量和发电装机容量，也大大超过 发达国家。面对国民经济的发展和中国加入w t o 及世界经济融合发展的大趋势， 迫切要求电力行业加快改革步伐，打破垄断，逐步建立起适应国内、国际经济大 循环的电力市场。 3 1 背景 经济全球化和2 0 0 1 年我国加入世贸组织的形势，对电力工业提出了更高要 求。我国关于国民经济和社会发展第十个五年计划纲要明确提出，深化电力 体制改革，逐步实行厂网分开、竞价上网，健全合理的电价形成机制。 与2 0 世纪8 0 年代以来在全球范围内出现的电力市场化改革趋势相适应，我 国深化电力体制改革的核一t l , 是促进国民经济整体竞争能力的提高。经济全球化和 我国加入世贸组织对电力工业的影响主要表现在两个方面：一是加入世贸组织 后，由外商投资和经营的发电企业数量会不断增加，在资金、技术和管理上的优 辨将刘国内企业形成压力，市场竞争将更加激烈；二是加入l ! ：贸组织后，全方位、 我冈i u 力市场化改革的研究 i l l ，l 邮l u 人f i l i ! 卜皿论连 第7 页共3 8 贝 多层次、宽领域、f 1 益激烈的市场竞争形势必然促使我国产业结构和产品结构进 行型大觇模的调整，必然要求包括电力：l 业在内的基础产业提供更加充足、可靠、 廉价的供给，以提高围民经济的整体竞争力。通过深化改革，加快发展，提高效 率，改善服务，降低成本，增强i 1 力企业竞争力，这是时代赋予的必然要求。 从国内看，在电力市场供求状况发生明显变化之后，现行的电力体制暴露出 一些不适应社会主义市场经济体制要求的弊端。垄断经营的体制性缺陷日益明 显，省际之间的壁垒阻碍了跨省电力市场的形成和电力资源的配置，现行管理方 式不适应发展要求。为了促进电力工业的更快发展，提高国民经济的整体竞争能 力，必须加快深化电力体制改革的进程。 电力行业属于自然垄断性行业。具有自然垄断性质的输配电环节必须实行垄 断经营。对不需要垄断经营的环节，应当探索引入竞争机制的办法，加大市场化 改革力度，特别是通过厂网分丌、竞价上网改革，逐步在发电领域引入竞争机制， 建立竞争性的发电市场。 3 2 环境因素分析 3 2 1 相关的法律规定 3 2 1 1w t o 规则 我国已经加入世贸组织，w t o 的三项基本原则就是：透明度、非歧视性和 自由竞争。 中国入世以后，丌放电力市场是迟早的事。世界经济发展的形势逼人，如果 我们仍然坚持按现在的模式走下去，不从体制和机制上着手改革，打破垄断，逐 步建立竞争性电力市场，就不能适应国际竞争的需要，就会错过一次与世界电力 经济和电力市场接轨的良机。中国电力工业要实现可持续发展，只有把握了电力 的发展方向，爿能引导中国电力在更大范围和更深层次上参与国际竞争，电力市 场化改革是实现上述目标的有效途径。 3 2 1 2 现有的国家法律法规 我国电力方面现有的国家大法是电力法，另外还有国务院颁柿实施的电 价管理条例、电网调度管理条例、电力设施保护条例、电力供应与使用 条例等。政府有关部门应进一步细化、修订电力法及有关条例中的相关条 款和实施细则，建立健全电力市场法规体系，以便为政府实行问接调控奠定一个 科学的法律框架和基础。 3 2 1 3 行政保护 1 9 9 8 年电力部撤销之后，行业监督管理的职能一部分划归国家经贸委，审 我固u 力市场化改苹的研究 l 寐邮l bk 城卜 他论疋销8 砸；t l 3 8 “ 批寿：项、制定电价政策和孩定电价的权力放在旧家计委，而制定监督电力企业财 务制度的权力则斟在财政部，此外还涉及到水利部和电力行业协会，从而形成“血 龙治水”的局i l 。行业监督管理权的过度分敝不仅造成协调难度高，还带来了一 系列严重的后果，电价监督管理失控就是最好的例子。 电力市场化改革不仅仅是“改革电力企业”而且也“改革政府”，在改革初 期，尤为重要的是必须改革政府的管电体制和管电方式。这就要求政府管电的方 式从过去以直接控制、行政审批为重点，向电价水平由市场决定、政府制定游戏 规则实行间接调控的方式转变。 3 2 2p e s t 分析【l 】 政治的法律的( p o l i t i c a l ) ： 夺中国加入w t o ，外商、外资以及先进管理理念等注入我国电力行业 的方方面面，电力建设和发展选择余地大，市场竞争加剧： 夺适应w t o 规则的我国一系列法律法规出台，在公正、公平、透明原 则下，对r 乜力多渠道发展的保护加强： 夺国家强调环境保护的重要性越来越大，民众的环保意识愈来愈强，迫 使电力企业更新改造设备，减少对环境的污染，同时鼓励丌发清洁能源。 夺中国对已上市的电力企业的行政保护制度以及留给其投融资发展的 空问越来越小。 经济的( e c o n o m i c ) ： 夺中国经济持续稳定增长，高于世界平均增长速度； 夺国家实施“两改一同价”工程建设，力求为拉动内需作出基础性贡献： 夺电力行业在国民经济中属基础性产业，发展速度必须同步于甚至快于 中国g d p 增长速度。 社会文化的( s o c i a l ) ： 夺中国人口多、地域广，城乡发展极不均衡，尚存在着无电可用和有电 不愿用的多方面问题； 夺中国人口结构不断变化，农村人口城市化步伐加快，用电消费水平提 高迅速。 技术的( t e c h n o l o g i c a l ) ： 夺国家对新能源研究的资助力度逐年加大，风能、太阳能等无污染、可 持续应用的发电技术是重点攻关领域； 夺高电压、长距离、跨区域送电以及直流输电技术将广泛应用( 如西电 东送) ； 夺新技术、新材料、新工艺等将用于f 【l 力建设、生产、供电服务等各个 我阅1 1 1 ，j 市场化改革的f i j 究 t t 求怫l u 人学硼p 立论王 第9 负共3 8 m 环节。 综合以上分析不难看出，影响也力体制改革的闪素是多方面的，若想使电力 适应新形势发展的需要并谋求提高自身的水平，必需从多方面努力，但同时必须 设立一个相对独立的政府监督管理机构，既能保证围家整体发展的需要，又能使 资源优化配嚣同时使电力市场公平竞争，电力企业最大化发展，客户的消费和 服务得到满足。 3 3 目前电力改革的现状 3 3 1 改革初衷 国家电力公司目前拥有的发电资产约占全国份额的4 6 ，输电资产约占9 0 。 将国电电力系统的竞争环节( 发电) 与自然垄断环节( 电网) 分离，就是要把国 家电力公司的大部分发电资产剥离出来，成立装机容量3 0 0 0 至4 0 0 0 万千瓦的4 至5 家独立的全国性发电公司，他们将自主运营。这是改革的初衷。 3 3 2 近5 年来的改革历程 中国电力体制改革从1 9 9 7 年1 月国家电力公司挂牌成立就已扬帆上路，算 起来已整整5 年，但5 年的改革历程却波折不断。1 9 9 8 年8 月2 6f l ，国家电力 总公司向国家经贸委上报了实行网厂分开建立发电侧电力市场的实施方案框架 ( 试行) 并获得通过后，以国电公司为主导确立的省为实体的改革迅速推进， 但出于配套改革未能及时跟进，试点工作暴露出大量的问题。在2 0 0 0 年6 月1 6 同国务院的一次会议上，国电公司主导下的电力改革遭致高层否定，会议决定由 国家计委牵头，会同国家经贸委等有关部门和单位组成电力体制改革协调领导小 组负责制定新的改革方案。就在由国家计委主任曾培炎亲自挂帅的协调领导小组 丌始着手酝酿新的电力改革方案时，1 2 月中旬爆发的美国加州电力危机对中国电 力体制改革进程发生了重大影响，人们意识到电力改革的安全性是第一位的，而 不仅是打破垄断。至此，中国电力改革陷入一段长时问的沉寂，人们通过对加州 危机的反思，也在重新认识中国进行电力改革的必要性、可操作性。2 0 0 1 年4 月 3 0 日，国家计委将一份综合了各方意见的电力改革方案上报到了国务院，同年6 月中旬国务院驳回了该方案，主要理由是该方案的反垄断力度不够。直到2 0 0 2 年新年过后，有关国家计委新的电力改革方案方获高层通过，到4 月1 2 同方案 正式出台。 总体来说，1 9 9 7 年以来电力工业提出市场化问题，并确定了四步走的战略， 即第一。步：1 9 9 7 1 9 9 8 年两年时问，撇消电力：亡业部，成立国家电力公司；第 我周i 也力市场化改节的研究 m ! ，l 邮i u 人、l i , j i 卜啦论0第1 0 咂共3 8 i 步：从1 9 9 8 _ j ：到2 0 0 0 年，推动幽家l 乜，j 公州和省电力公司的实体化进程；进 行1 r 场改革试点：第三步：从2 0 0 1 年到2 0 1 0 年，逐步建立购买代理模式的市场； 第| ! i 步：2 0 1 0 年以后，逐步建立零售也力竞争市场。这四步走的市场化战略， 实际是 l 力打破垂直一体化( 发电、输电、配电、售电一体) 的垄断性经营，到 公司化改制、商业化运营，进而实现自由化、民营化的终极目标。 3 3 3 目前改革现状2 2 0 0 2 年1 0 月1 5r 通报的电力行业改革计划，明确了电力行业大规模重组的 一系列细节，即2 + 5 + 1 方案，它集中体现了深化公司化改制、商业化运营的改革 指导思想： 在电网方面，设立国家电网公司和南方电网公司。国家电网公司负责组 建华北( 含山东) 、东北( 含内蒙古东部) 、西j e 、华东和华中五个区域电网有限 责任公司或股份有限公司。南方电网公司由广东、海南和原国家电力公司在云南、 贵州、广西的电网资产组成，按各方面拥有的电网净资产比例，由控股方负责组 建南方电网公司。西减电力企业山国家电网公司代管。 在发电方面，组建中国华能集团公司、中国华电集团公司、中国龙源集 团公司、中国电力投资集团公司、中国大唐集团公司等5 家发电公司。除华能集 团公司外，这4 家集团将分别从他们即将分拆的原国家电力公司中接受发电资 产，最终各家将拥有3 万兆瓦以上的发电资产，并成为目前股份公司的母公司。 电力行业改革计划的另一个重要细节，则是成立一个新的行业监督管理 机构一一国家电监会，以鼓励业内划的竞争。 - - m 分离 5 + 2 首先体现了厂网分离的原则，即具有竞争性的发电环节与电网脱离， 使重组后的每个发电集团在各区域电网中的份额原则上不超过2 0 。 实行”竟价上飘” 在区域电网公司经营范围内，设置一个或数个电力交易中心，在发电领域全 面引入市场竞争机制，根据各地不同情况，建立相应的市场竞争规则和市场交易 制度，最终实现谁的发电质量高，谁的环保条件好，谁的价格低，就允许谁发电。 建立科学的电价形成枫铀 将电价划分为上网电价、输电电价、配电电价和终端销售电价。上网电价 由国家制定的容量电价和市场竞价产生的电量电价组成，输、配电价由政府确定 2 2 0 0 2 年1 2 门2 9f j f 式宣告的j u 力体制改革方案，日新成讧的i u 力公r j 包括：困家i u 刚公t d 和中 罔南方i u 刚有限公d ，以及中罔。芦能集团公j 、中冈人膊集团公- r j 、中田芦i u 集团公d 、中国罔b 集团 公一r j 、中闭i b 力投资集团公，q 等五家发1 1 1 公州，j 手f 1 中罔【u 力丁程顾问浆闭公川、中罔水u 下程颇问集团 公- d 、中冈水利水u 建设集团公一可和中闽葛洲坝集团公i d 等叫客辅业公d 。 我周也力市场化改革的研究 圯采1 t 1 1 ；l u 人+ 1 l - r 他论文絷i i 止l e 3 s _ _ 定价原则，终端销售电价以上述i u 阶勾基础形成，建立与上网电价联动p 啡0 。舟 县备条件的地区，发f 乜企业可以通过协商疗式向大用户直接供电，并执行 目家姚 定的输配电价。 设置电力滚謦管理委爨会 建立一个国家层面的独立的电力监督管理委员会，规范和监督管理i 乜力r f 场运行，维护公平竞争，监督检查电力企业生产质量标准和处理电力市场纠纷， 维护消费者权益等。 由此可见，厂网分丌、竞价上网、建立科学合理的电价形成机制和建立一 个国家级的电力监督委员会，构成了电力改革方案的四个核心部分。 第四章世界电力市场化改革的经验和教训 拉开世界电力市场化改革序幕的始作俑者是英国，英国的电力市场化改革始 于撒切尔夫人时代。1 9 7 9 年保守党人撒切尔夫人赢得大选。1 9 8 2 年马岛战争胜 利。1 9 8 3 年大选连任。1 9 8 4 年煤矿工人大罢工失败。预备已久的撤切尔夫人“私 有化方案”诞生。撒切尔夫人坚信“市场万能”，减少政府对经济的直接干预， 廉价出售政府拥有的企业，进行了一系列国有行业的私有化改革，从北海石油、 港口、机场、电讯、煤气到宇航、钢铁、煤炭、供水都私有化，最后把规模最大 的电力工业私有化。并于1 9 8 8 年2 月发表电力市场民营化白皮书，拉丌了 电力市场化改革的序幕。 4 1 英国改革 作为老牌的资本主义国家，英国国力的逐渐下降源于其竞争力的丧失。到2 0 世纪7 0 年代，“英国病”已经病入膏肓，差不多“沦为欧洲的穷囤”。要害问题 如撒切尔上台前所指出，是“垄断的国有企业和垄断的工会”导致英国生产率停 滞不前，而国家的福利、补贴开支却如脱缀之马。“食之者重，生之者寡”，老牌 资本主义照样不墩一击。撒切尔的保守党政府对症下药，选择“私有化”和消减 英国工会脱离生产率的福利诉求。 英国电力市场化改革的核心是实行私有化和在电力市场引入竞争。1 9 9 0 年3 月3 1 同，按电力法形成新的产业结构：国有电力企业被分解为12 个地区 配电公司、3 家发电公司和一家高压输电公司。供电商包括地方供电公司和二级 供电商。英格兰和威尔士电力库丌始交易，允许大用户选择供电商。 1 9 9 01 9 9 6 年上述各公司股票陆续上市，完成私有化。1 9 9 81 9 9 9 年，允 许所有用户选择供电商：新电力交易规则方案( n e t a ) 出台；2 0 0 1 年3 月2 7 闩，新电力交易舰则施行，以多个市场和双边合同取代强制性电力库。 我困i u 力市场化改革的研究 m ，正| | | l ；i uk 坝f 学位i e (瓣i2 负共3 8 负 i ，| 行、i k 改革以来，0 ：引入竞争、加强管理、减人上| ! 效及成本低的天然气发 f 土比眼| 【ji 提高到2 2 等i ；1 素，零售电价仃较大i 峨度卜降，居民用电价格下降 2 8 ；| l 型1 2 业用户电价下降约3 1 。此外，政府为减少持续降低电价的压力， 在改i l | i 之仞将咆价挺高了约2 5 ，为改革车| i 电价降低提供了较宽松条件和环境。 当不少国家纷纷效仿英田率先推行的电力库模式的时候，英国却又率先抛弃 了这一模式， 取而代之的是一些新的改革措施： 1 从2 0 0 1 年3 月2 7 同起取消强制性电力库，实行新的电力交易规则。新电力交 易规则n e t a 是一个由双边合同形式主导的市场，合约双方包括发电、供电及交 易商和用户：供电商和发电商可就将来任何时候买卖电力订立合同：允许电力合 同的时问跨度从当天到几年以后，合同需要实物交割；国家电网公司作为系统运 营商，接受电力的买卖出价，以平衡1 5 小时以内合同交割中出现的供给和需求 的差额，并解决输电网的堵塞问题；系统运营商调度电力直到满足需求，市场价 格为系统平衡时最后一个发电单位电价；对合约电量和实际电量不符的市场参与 方，将按系统平衡时接受的电力买卖的价格支付费用，并且支付系统运营商使系 统平衡的成本。2 纵向整合。供电公司购买发电商，实现发电和售电的自我平衡， 目前英国五个最大的供电公司，发电和售电是基本平衡的。3 横向整合。供电公 司之间将出现相互兼并，平均每个供电公司的用户规模将由3 0 0 万户提高到5 0 0 万户，实现规模效益。 4 2 美国改革 美国电力改革的核一t l , 是放松管制，引入竞争，提高效率，降低电价。1 9 7 8 年 公用事业管制政策法出台，允许企业建立电厂并出售电力给地方公用事业公司。 1 9 9 2 年能源政策法案出台，同意丌放电力输送领域，并要求在电力批发市场引入 竞争。1 9 9 6 年，联邦能源管制委员会要求丌放电力批发市场。厂网分丌只明确必 需进行功能性分离，分开核算。 美国在放松电力管制过程中，出现了 j n , j - h 大停电和电价飞涨、电力公司申请 破产保护这样的重大问题，令政府惊惶失措，令世人震惊。美国的电力改革是从 加州丌始的，由于充分相信市场的力量，“市场能解决一切问题”，大部分照搬英 国改革模式，改革方案中存在固有的缺陷： 一是强迫电力公司出售5 0 的发电容量，而同时没有要求电力公司和发电商 之问签订长期稳定的供购电合同。二是要求电力公司必须1 0 0 从现货市场购电， 没有期货市场，市场无法提供反映长期供求关系的价格信号。三是缺乏科学合理 的价格传导机制，对最终用户的零售价格冻结，而批发市场价格可以大幅波动和 上涨，使得处于中削环节的电力公司无所适从，价格倒挂，最终申请破产保护。 我周i u 力市场化改革的研究 比啦i uk 学i , , j i 卜”沦殳辩l3 西共3 8 娅 凹j l ! = 保l 乜刚用电增长需要的供 乜贵任不落实，将这一霞大责任寄托于市场的自 我渊常。射外，环保主义者对环境保护的不切。典际的苛求，也是造成加州十年没 有建发电机组和投产新的输电线路的啄因之一。 荚圈出现了加州这样的问题，但美国最大的东部p j m 3 电网根据实际情况选择 了纵向整合电力改革模式，获得了成功。具体做法是： 1 将各电力公司发电、输电、配电、供电进行功能性分离，财务分开核算。 将输电分离交给系统独立运行者管理，不要求强制出售发电厂，引入竞争机制， 逐步放丌供电，用户有权选择供电商。 2 p j m 负责输电系统经营，进行职能管理，提出输电计划对发电厂进行调度， 不拥有输电资产，公平为市场参与者提供输电服务和电力交易市场。 3 电力公司及供电商分别对用户供电负责，供电负荷要有发电容量保证并有 必要的备用容量，不足将受处罚。 4 发电容量来源由三部分组成：( 1 ) 本公司电厂；( 2 ) 双边交易合同； ( 3 ) 现货市场和一天期货市场。电力市场交易容量约占1 5 左右。 5 为反映电网内部能力限制和拥堵，电力市场实行分区边际定价机制。 在美国本土的4 8 个州中，现在已有2 4 个州f 在制定和实施电力改革计划， 其中弗吉尼亚和西部的一些州，已经根据加州出现的情况，决定放慢改革的步骤， 内华达州已经决定将电力改革延期4 年。 2 0 0 0 年美国联邦能源管制委员会提出要建立区域输电机构，在跨州的一定区 域范围内，创造一个中间没有隔离层、没有独断层的完整的输电经营系统。 区域输电机构的重要作用，一个是集中精力把输电基础设施建设好，一个是 监督系统的运行潮流。 4 3日本改革 f 1 本电力在1 9 5 1 年5 月以后，放丌实行民营化，就形成了区域垄断的9 家 电力公司，这9 家电力公司在区域都是实行发、输、配垂直一