（行政管理专业论文）中国农地非农化流转中的政府过程研究.pdf

内容摘要 农地非农化流转，即农业用地向建设用地的流转，是作为生产要素的土地资源进 行莺新配置的过程，是现代社会发展中的必然现象。中国的农地非农化流转不仅是土 地资源的简单配置，更关系到中国的工业化、城市化和现代化问题。为了实现中国的 工、世化、城市化和现代化，为了保护耕地资源、解决中国的粮食安全问题，为了维护 捉民的基本权益和保障农民的基本生活水平，为了维护社会的稳定、提高政府的合法 性，中国的农地非农化流转必须采取国家统一征用的途径，发挥政府的主导作用。因 此，中国当前的农地非农化流转本质上是一个政府过程，是政府和社会围绕着农地非 农化流转发生的政府过程。 但是，中国当前的农地非农化流转产生了许多问题。产生阊题的原因是多方面， 主要原因在于政府过程结构失衡、政府内部运行过程和政府社会互动一机制失范。农 地非农化流转中的政府过程结构失衡包括农地产权制度的不完善、征地制度的不完善 和行政体制的弊端。它们为政府和其他社会强势群体对农民利益的侵害提供了可能性。 在农地非农化流转中，中央与地方政府互动失范、地方政府之间互动失范、地方政府 不同层级间互动失范、行政机构和立法机构以及司法机构互动失范等政府内部运行过 程失范行为，加速了耕地资源的流失，损害了农民的合法利益。而农民社会组织不完 善以及由此导致的政府一社会互动机制失范，加剧了中国农地非农化流转中的各种问 题。 为了解决中国农地菲农化流转中出现的各种问题，实现中国农地非农化的流转的 最终目标，必须规范中国农地非农化流转中的政府过程。为此，首先要完善农地产权 制度、征地制度，完善中国农地非农化流转中的人事制度和行政体制，编制科学的中 国土地利用规划。其次，要规范政府间的互动行为，发挥立法机关和司法机关对农地 非农化流转工作的监督制约功能。最后，要发展农民社会组织，实现农地非农化流转 中政府与社会的合理互动。 关键词：政府政府过程农民农地非农化流转 a b s t r a c t n o n a g r i c u l t u r a lc i r c u l a t i o n o ff a r m l a n d ，n a m e l yt h ea g r i c u l t u r a ll a n di st ot h e c i r c u l a t i n go f c o n s t r u c t i o nl a n d ，i st h eg o u r s er e c o n f i g u r e da st h el a n dr e s o u r c eo ft h ef a c t o ro fp r o d u c t i o n ，i ti st h e i n e v i t a b l e p h e n o m e n o n i n t h em o d e r ns o c i a l d e v e l o p m e n t t h e f a r m l a n do fc h i n af l o w s i i o t i a g r i c u l t u r a l l ya n dt r a n s f e r s 【ot h es i m p l ed i s p o s i t i o nt h a ti sn o tm e r e l yal a n dr e s o u r c e ，c o n c e r nt h e i n d u s t r i a l i z a t i o n ，u r b a n i z a t i o na n dm o d e r n i z e dq u e s t i o no fc h i n ae v e nm o r e i no r d e rt or e a l i z et h e i n d u s t r i a l i z a t i o n ，u r b a n i z a t i o na n dm o d e r n i z a t i o no fc h i n a ，i no r d e rt op r o t e c tc u l t i v a t e dl a n dr e s o u r c e s ， s o l v et h ec h i n e s es a f ep r o b l e mo f g r a i n ，i no r d e rt os a f e g u a r dp e a s a n t s b a s i cr i g h t sa n di n t e r e s t sa n db a s i c l i v i n gs t a n d a r do fe n s u r i n gp e a s a n t s ，f o rm a i n t a i nt os t a b i l i z e ，i m p r o v el e g i t i m a c yo fg o v e r n m e n ts o c i e t y , f a r m l a n do fc h i n an o n a g r i c u l t u r a lt oi si tm u s ta d o p tw a yt h a tu n i f i c a t i o no ft h em o t h e r l a n dt a k eo v e rf o r u s et oc i r c u l a t e ，g i v ep l a yt ot h eg o v e r n m e n t s l e a d i n gr o l e s o ，t h ep r e s e n tn o n - a g r i c u l t u r a lc i r c u l a t i o no f f a r m l a n do fc h i n ai sag o v e r n m e n t 。sc o u r s ei ne s s g n c e ，i ti s g o v e r n m e n ta n dt h es o c i e t yt h a tf l o w n o n 。a g r i c u l t u r a l l ya n dt r a n s f e rt ot h ec o n y s eo f g o v e r n m e n tt a k i n gp l a c ea r o u n dt h ef a r m l a n d h o w e v e r , t h ep r e s e n tn o n a g r i c u l t u r a lc i r c u l a t i o no ff a r m l a n do fc h i n ah a sp r o d u c e da l o to f q u e s t i o n s p r o d u c er e a s o no fq u e s t i o ni nm a n ya s p e c t s ，m a i nr e a s o nc o u r s es t r u c t u r el i ei ns t r u c t u r eo f g o v e r n m e n tp r o c e s so u t - o f - b a l a n c e ，g o v e r n m e n to p e r a t i o np r o c e s sa n dg o v e r n m e n ts o c i e t yi n t e r d y n a m i c l o s e st h et l o r t n g o v e r n m e n tp r o c e s ss t r u c t u r eo u t o f - b a l a n c ei nn o n a g r i c u l t u r a lc i r c u l a t i o no ff a r m l a n d i n c l u d e sr i g h ts y s t e mo fa g r i c u l t u r a lr e a le s t a t ec o m p l e t i o ni n ，t a k eo v e rt h el a n df o ru s ec o m p l e t i o na n d a d m i n i s t r a t i v ed r a w b a c ko fs y s t e mo fs y s t e m t h e yh a v eo f f e r e dp o s s i b i l i t yt ot h ei n f r i n g e m e n to p e a s a n t 。si n t e r e s t sf o rt h eg o v e r n m e n ta n do t h e rs o c i a ls u r g i n gc o l o n i e s i nn o n - a g r i c u l t u r a lc i r c u l a t i o no f f a r m l a n d ，t h ec e n t r a la u t h o r i t i e si n t e r a c tw i t hl o c a lg o v e n u n e n ta n dl o s et h en o l t n ，l o s et h en o r m i n t e r d y n a m i c a l l yb e t w e e nt h el o c a lg o v e r n m e n t s ，l o c a lg o v e r n m e n td i f f e r e n tl e v e li n t e r d y n a m i ct ol o s e t h en o r m ，i n s t i t u t i o n ，l e g i s l a t i v eb o d ya n dj u d i c i a li n t e r d y n a m i ct ol o s et h e g o v e r n m e n to p e r a t i o n p r o c e s sl o s eb e h a v i o rn m mo r g a n i z a t i o n ，h a v ea c c e l e r a t et h er u n n i n go f fo fc u l t i v a t e dl a n dr e s o u r c e s ， h a v ed a m a g e dp e a s a n t s l e g i t i m a t ei n t e r e s t s p e a s a n t ss o c i a lo r g a n i z a t i o nd o e sn o ti m p r o v ea n dw h i c h c a u s es o c i a li n t e r d y n a m i cm e c h a n i s ml o s et h en o r m ，i ta g g r a v a t e st h ep r o b l e mi nn o n a g r i c u l t u r a l c i r c u l a t i o no ff a r m l a n d i no r d e rt os o l v ev a r i o u sk i n d so fp r o b l e m sa p p e a r i n gi nt h e ) - i o n a g r i c u l t u r a lc i r c u l a t i o no fc h i n e s e f a r m l a n d ，r e a l i z ec h i n e s ef a r m l a n dn o n a g r i c u l t u r a lf i n a lg o a lt h a tc i r c u l a t e ，m u s ts t a n d a r d i z ec h i n e s e g o v e r n m e n tp r o c e s si nf a r m l a n dn o n a g r i c u l t u r a lt oc i r c u l a t e a tf i r s t ，w es h o u l d i m p r o v ea g r i c u l t u r a j e a le s t a t er i g h ts y s t e ma n dt h es y s t e mo ft a k i n go v e rt h el a n df o ru s e ，i m p r o v ep e r s o n n e ls y s t e ma n d a d m i n i s t r a t i v es y s t e mi nc h i n e s en o n a g r i c u l t u r a lc i r c u l a t i o no ff a r m l a n d ，w o r ko u tt h es c i e n t i f i cc h i n e s e a n dt ou t i l i z ea n dp l a n s e c o n d l y ，w es h o u l ds t a n d a r d i z et h ei n t e r g o v e r n m e n t u li n t e r d y n a m i cb e h a v i o r g i v ep l a yt ot h el e g i s l a t u r ea n dj u d i c i a la u t h o r i t yt or e s t r i c tt h ef u n c t i o nt ot h es u p e r v i s i o no ft h ef a n r d a n d n o n a g r i c u l t u r a lc i r c u l a t i o nw o r k f i n a l l y ，i ti st od e v e l o pp e a s a n ts o c i a lo r g a n i z a t i o n ，t or e a l i z e f a r m l a n dt ob en o n a g r i c u l t u r a lg o v e r n m e n ta n ds o c i e t yr e a s o n a b l ea n di n t e r d y n a m i ci nc i r c u l a t i n g k e yw o r d s ： g o v e r n m e n tp e a s a n t sg o v e r n m e n t p r o c e s sn o n a g r i c u i t u n lc i r c u l a t i o no f f a r m l a n d v7 8 2 8 4 0 郑重声明 本人的学位论文是在导师指导下独立撰写并完成的，学位论文没有剽窃、抄袭等 违反学术道德、学术规范的侵权行为，否则，本人愿意承担由此产生的一切法律责任 和法律后果，特此郑重声明。 学位论文作者c 签孙圳磊韶 咿婷f 月吖 日 中周农地非农化流转中的政府过程研究 引言 改革开放和市场经济的发展推动了中国的工业化、城市化和现代化进程，在这 一过程中一个突出的现象就是农地的非农化流转，即大量的农业用地转为建设用 地。农地非农化流转是人类社会从传统的农业社会向现代工业社会转变过程中不可 避免的现象，西方发达国家或正在进行现代化的世界各国都曾经出现和正在发生农 地非农化流转现象。中国是一个古老的农业大固，农民人口众多，农地资源相对匮 乏，农地非农化流转加剧了中国的人地矛盾，影响到了中国的粮食安全问题。如何 控制中国农地非农化流转的速度、保护耕地资源，成为农地非农化流转中要解决的 个重要问题。另一方面，农地非农化流转涉及到土地权益的分配问题以及中幽最 为棘手的三农问题，进而关系到中国的政治稳定和经济发展。中国的农地非农化流 转可以说是当代中国的一个焦点问题。当前对这一问题处理得不适当引发了诸多的 社会政治问题，最为突出的就是耕地资源流失过快和农民权益受到严重侵害。如何 在促进中国的城市化、工业化和现代化发展的同时，实现对耕地资源的保护，如何 使城市化、工业化和现代化过程成为农民分享现代物质文明和精神文明的过程而 不是他们的利益遭受剥夺的过程，成为中国农地非农化流转要解决的关键问题。 笔者以为要解决中国的农地非农化流转中的问题，必须发挥政府在农地非农化 流转中的主体作用，建立合理的国家统一征用的农地非农化流转途径。中国当前实 施的农地非农化流转国家统一征用模式之所以出现了众多的问题，笔者以为不是流 转途径本身存在问题，而是农地非农化流转中的中国政府过程存在问题。政府过程 理论是一种具有相当分析力和解释力的理论，因此笔者拟运用政府过程的理论和方 法分析当前的中国农地非农化流转问题，寻求农地非农化流转引发各种社会矛盾的 潜在原因，构建农地非农化流转的合理机制。 1 中国农地非农化流转的政府过程本质 土地是个丰富的概念，许多学者认为土地包括地表以上以及以下的一定空闯、 建筑物、地下矿藏物等，可以分为地下部分、地面部分、水及与水相连的土地和地 面以上部分o 。但是本文所指的土地是狭义的土地概念，仅指造面部分的地基、农 用土地、交通运输用地、休憩用地等。中华人民共和国土地管理法将地面部分 。伊利、莫尔豪斯：“土地经济孝原理，商务印书馆1 9 8 2 年，第3 5 酉 中国农地仆农化流转中的政府过程研究 的士地又分为三类：农用地，建设用地和末利用地。“农用地是指直接用于农业生 产的土地，包括耕地、林地、草地、农阳水利用地、养殖水面等；建设用地是指将 建筑物构筑物的土地，包括住宅和公共设施用地，工矿和交通水利设施用地，旅游 用地军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。”。所有这些 上地都具有耐久性，固定性( 不可移动性) ，肥沃程度和位置优劣的差异性，适宜 用途的差异性和稀缺性等特点。其中土地作为自然资源和社会财富的稀缺性随着土 地供应有限性和土地需求无限性矛盾的加剧只益凸现。尤其是在我国，土地利用率 已达到7 0 ，农地占用率( 6 0 ) 和土地垦殖率( 1 4 ) 都高于世界平均水平，尚 未开发的大部分土地电不适宜作为耕地；并且中国又是个农业大国，农民规模庞大， 人均耕地只是世界水平的三分之一；最主要的是中国正处于从农业社会向工业社会 转变的时期，城市化工业化加速了农用地向建设用地的流转，农用地的稀缺性更加 明显。另一方面，管仲早在两干多年前的春秋战国时期就说“地者政之本也，是故 地可以正政。”如何做好土地资源管理工作，特别是农地资源的保护和流转工作成 为影响政治局势的大问题。马克思在对人类社会历史作了深入的考察后认为经济基 础决定上层建筑，上层建筑反作用于经济基础；因此作为“在一定经济基础上围绕 着特定利益，借助于社会公共权力来规定和实现特定权利的一种社会关系” 的政 治对于土地的流转和保护工作必然发挥重大的作用。深入地研究中国农地非农化流 转工作以及与此相关的政府过程问题具有十分积极的意义。 1 1 中国农地非农化流转 1 1 1 中国农地非农化流转的定义 土地在空间位置上的不可流动性，即土地的固定性，是土地的显著特性之一。 因此，土地流转主要是指土地利用方式( 或者说土地功能) 以及土地产权的流转。 根据土地用途的分类，土地利用方式的流转原则上包括未利用土地向农地和建设用 地的流转，农地向建设用地的流转，建设用地向农地的流转。但是由于土地的自然 特性决定了它一旦转为建设用地将很难恢复为农用地，现实中建设用地向农用地的 流转也很少发生。因此土地利用方式的转变主要指农用她向建设用她的流转。巴泽 。中华人民共和国土地管理法 。王浦劫政治学原理，北京大学出版社，1 9 95 年，第8 页 中国农地非农化流转中的政府过程研究 尔认为产权是一束权力，包括使用权、收益权、所有权、处置权等。土地产权的 流转据此可以分为土地所有权流转和土地使用权流转。土地产权的流转可能伴随着 地利用方式的流转，例如甲的农用地在流向乙的同时转为建设用地；也可能只是 在同一种用途中的流转，例如甲的农用地成为乙的农用地或者甲的建设用地专为乙 的建设用地。农地非农化流转首先是土地利用方式的流转，即“农用地转变用途， 成为交通、工业、服务业等城市建设用地”。其次，随着社会分工的发展，专业 化水平不断提高，农用地和建设用地通常分属于不同的产权主体，是故现实中的农 地非农化流转一般是功能流转与产权流转的混合体，是土地流转的复杂形式。由于 农地非农化流转一般会破坏地表结构，包括土壤、水、生物等，从而使土壤层不容 易恢复，所以农地非农化流转具有单向性，不可逆性。农用地非农化流转本质上是 农业利用与建设利用两种方式对土地资源竞争的结果，在人类社会的较长时期土地 主要用来从事农业活动，只是在工业发展起来后，土地资源特别是原来的农用地大 量向建设用地转变，西方工业社会的发展史表明农地非农化流转具有阶段性，而且 主要发生在工业化高速发展阶段。 就我国的情况而言，中华人民共和国宪法和中华人民共和国土地管理法 规定，城市地区的土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国 家所有的以外，属于集体所有；宅基地、自留地、自留山地属于集体所有，即我国 的农地除法律有特殊规定，产权都属于集体；建设用地在城市地区的属于国家，在 农村和郊区的产权属于集体。因此，中国农地非农化流转有两种形式：一是在国家 和集体之间发生产权转移的农地非农化流转，具体表现为城市、建制镇、独立工矿、 铁路、公路、水利工程、军事设施及其它国家建设项目占用农地，或者是国家在获 取农地出让后用于经营建设用地；二是集体内部不发生产权转移的农地非农化流 转，具体表现为集体企业、农村道路、农田水利、集体公共设施和公共事业、农村 居民修建农民住宅等占用农地。本文所指的中国农地非农化流转仅指第一层意义上 的农地非农化流转。农地主要包括耕地、林地、草地、园地、农田水利用地、养殖 水面，在所有这些农地中适宜于转为建设用地，并且在实践中大量转为建设用地的 主要是耕地，因而有时农地非农化流转可称为耕地非农化，耕地流失速度基本上反 映了农地非农化的程度。 4 胡乐明等：真实世界的经济学，当代中国出版社20 0 2 年第3 8 页 。张宏斌贾生华：土地非农化调控机制分析，经学研究2 0 0 1 年第12 期 中固农地1 f 农化i l i 转中的政府过程研究 1 1 2 中国农地非农化流转的目标 农地非农流转是在土地资源稀缺性同益明显，人类从农业社会向工业社会转型， | i 业生产方式逐渐占据主导地位过程中发生的，在从传统社会向现代社会过渡的过 程，任何国家都发生农地非农化流转现象，中国从9 0 年代初期歼始出现了大规模 的农地非农化流转。所谓中国农地非农化流转的目标，即以农地非农化流转为本体， 探究其最终要达到的状态和状况；如果将农地非农化流转置于客体地位，农地非农 化流转的目标就是促使农地非农化流转的动力和原因。那么，是什么在推动农地非 农化流转? 或者说农地非农化流转要达到什么样的目标呢? 排除世界各国的般 情况，单就中国而言，笔者分析认为，中国农地非农化流转的合理动机或目标有三 个 ( 1 ) 提高土地资源的利用效率是中国农地非农流转的直接目标。农地作为一 种生产要素，与任何生产要素的流通一样，都是要通过与其他生产要素和劳动者的 结合，实现自身的最大价值，获得最高的经济利益。在农业社会，土地资源基本上 只有农业生产一种用途，其流转也是从生产率较低的劳动者流向生产效率较高的劳 动者，其功能保持不变。随着科学技术的发展，生产方式的改变以及工业社会的到 来，土地资源有了更多的用途。原来的农用地不仅可以流向农业领域较高的生产部 门，而且可以流向可以获得更高利益的工业生产领域。此外，由于人类生活水平的 提高，人们需要更多的住宅、公共设施、交通、水利、旅游休闲和军事设施用地， 农地流向此类用地满足了人们的需要，也会更大程度地实现其自身价值。中国长期 以来都是个农业大国，土地资源大部分以农地的形式保留在农业生产领域，但是随 着中国经济的发展，中国人民生活水平的提高，部分农地必然向更有效率的非农地 流转，这是促进中国发展的必然要求。 ( 2 ) 中国的工业化和城市化是中国农地菲农化流转要实现的基本目标。中晷 近现代社会之所以落后于西方，一个重要的原因就是中国的工业化水平低。因此新 中国成立以来一直致力于工业化的发展。工业化是机械化生产方式普及，第二、第 三产业在国民生产总值中蛉比重不断提高的过程。面当经济发展到一定阶段，工业 比重不断增加，建设用地需求量会不断膨胀，出现建设用地占用耕地，耕地减少。 这样的过程实质就是农地非农化流转，满足工业化需要的过程。中国农地非农化流 转的目标之一就是要满足中国工业化发展的需要，促进中国经济的发展。另一方面， 4 中固农地1 e 农化流转中的政府过程川究 r 业化要获得持续发展必须有城市化来支撑。“所谓城市化是经济结构由第一产业 生导向第二、第三产业主导的调整过程， 农业文明转变为现代工业文明的过程。” 是农业人口向非农业人口转变的过程，是 。从物质形态上看，城市化是一个包括 土地在内的生产要素的聚集过程。生产要素和劳动者的聚集表现在土地利用方式上 就是要求更多的土地资源成为建设用地；对于大城市发展战略来说，意味着城市周 围的郊区农地流转为非农的建设用地；对于小城镇发展战略则意味着原来的村庄农 用地流转为建设用地。中国的城市化水平在较长的一段时间内滞后于中国的工业化 水平，近几年来，国家加快了城市化发展速度。无论我国采取怎样的城市发展战略， 中国农地非农化流转都是确保中国城市化水平提高的前提条件。因而，可以说城市 化是中国农地非农化流转的目标之一。当然从工业化和城市化的角度看，也可以认 为城市化和工业化是导致中国农地非农流转的原因。 ( 3 ) 中国现代化是中国农地非农化流转要实现的最终目标。现代化在一定意 义上可以概括为“经济领域的工业化，政治领域的民主化，社会领域的城市化以及 价值观领域的理性化的互动过程”。因此，农地向建设用地领域的流转，促进工 业化和城市化发展，最终的目标仍在于实现现代化。站在世界范围内民族国家竞争 的角度，现代化可以看作是“世界穷国追赶富国的过程”。；中国作为后发展国家， 经济水平远远落后于发达国家，中国农地非农化的流转以及工业化、城市化的目标 都是为了提升国家的竞争力，实现中华民族的伟大复兴；从这个意义上看，中国农 地非农流转的最终目标仍在于实现中国的现代化。但是，中国的现代化是系统工程， 不是简单的农地非农化、工业化、城市化就等于实现了现代化。中国的农地非农化 流转不仅仅是推动中国现代化的进程，还使中国的现代化面临着更多的难题。众所 周知，中国是个农业大国，农民数量庞大，农地不仅是农业生产资料，还担负着为 广大农民提供社会保障的功畿，农地非农化也就使农民丧失了保障，因此，如何使 中国农地非农流转过程成为农民的非农化、农民分享工业化、城市化成果的过程， 成为增加农民利益而不是扩大城乡差距的过程，是中国现代化面临的棘手问题。中 国农地非农化流转要实现中国的真正现代化，就要认识到中国的农地非农化本质上 是中国经济工业化，中国农村城市化，中国农民非农化以及中国社会现代化诸种过 。鲁润新：农村城市化的理论实践，中国经济出版社1 9 9 6 年第18 页 。梅里托布莱克：r 比较现代化，上海译文出版社19 9 6 年第7 页 。剐坤：“中国农民与中国现代化* ，中兜蝙译出版社2 0 0 4 年第l2 酉 中固农地1 i 农他流转中的政府过程研究 程互动的一个缩影和焦点。 中国当前的农地非农化流转引发了种种问题，具体原因当然是多方面的，但是 总的原因是中国农地非农化流转目标异化的结果，即中国的农地非农化流转不是为 了提高土地资源的效率，不是为了提高中国工业化城市化的水平，不是为了在最终 实现中国的现代化；而成为社会财富不合理再分配的过程，成为特殊集团谋取利益 的手段。因此，在探讨中国农地非农化流转时必须始终坚持农地非农化流转的指向 是提高土地资源的利用效率，促进中国的工业化城市化水平，最终实现中国的现代 化。 1 1 3 中国农地非农化流转的途径 农地非农化流转的途径主要是指土地产权变更的方式，土地产权制度的不同是 农地非农化流转途径差异的原因之一。西方市场经济国家，虽然也有属于国家的农 地，但大部分农地是私人财产，在这些国家农地非农化流转主要是通过市场机制运 作的。在市场途径的农地非农化流转中有四种主体参与其中，它们分别是农地所有 者，中间人( 主要是农地所有者最终消费者之间的联络人，包括那些目的在于从农 地非农化增值中获利的开发商，建筑商和金融机构) 、市场协调者( 包括律师，规 划者和政府) 、最终消费者( 建设用地的最终使用者) 。在涉及公共事业用地时，西 方市场经济国家也动用国家强制权力，通过国家征用实现农地非农化流转。中国农 地非农化流转的合法途径是国家统一征用，国家行使土地征用权将农地征为国有， 然后通过各种方式转到中间人和最终消费者手中。中华人民共和国土地管理法 规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集 体所有制”，“城市市区的土地属于国家所有”，“农村和城市郊区的土地除由法律规 定属于国家所有的以外，属于农民集体所有”。农村集体包括乡镇集体，村民委员 会，村民集体经济组织。中华人民共和国土地管理法同时规定“任何单位和个 人进行建设需要用土地的，必须依法申请使用国有土地。”农地从农民集体到国家 的流转是土地所有权的转移，即土地集体所有转为全民所有，这一阶段土地利用方 式可能还没有发生完全改变。被征用农地从国家到用地单位和个人的流转是一种市 场行为，这一阶段土地利用方式发生完全的改变。我国的土地承包法规定农民 对于集体所有的土地拥有长期的使用权，但是农地向建设用地的转移，实质上使农 民丧失了土地使用权，因此中国农地非农化流转不仅涉及到土地所有权从集体到国 中同收地= l r 农化流转中的政府过程州究 家的转变，而且涉及到农民土地使用权的流转及补偿问题。在中国农地非农化流转 的国家统一征用方式中共有五类主体：农民、各类集体经济组织、政府，中间人( 开 发商，建筑商等) 和最终消费者。除了国家统+ 征用的途径，中国农地非农化流转 还存在非法途径。我国法律规定，农村集体所有土地不能直接入市，在实践中，上 地投机商与城乡生态经济交错区的农民经济组织私自签订协议，将原来的农用地非 法转为建设用地。有些学者因此主张农村土地特别是农村建设用地直接进入市场， 但是笔者认为中国农地非农流转的途径只能是国家统一征用的方式。 1 2 中国农地非农化流转的本质 1 ，2 ，1 政府过程的概念 朱光磊认为政府过程“是现代政治科学中一种重要的研究方法功能和行为 研究方法长期发展的产物，其特征是对政治活动特别是对政治活动的行为、运 转、程序以及各构成要素，特别是各种政治利益团体( 群体) 之间，以及它们与政 府之间的交互关系进行实证性的分析研究和阐述”。“在现代，不论是政治过程还 是政府过程，其涵盖的对象都是政府、军队、政党和其他正式或非正式社会团体的 活动，以及它们的相互关系。它们的活动、它们的作用都是围绕着政权进行的，用 杜鲁门等西方学者的概念就是力求接近政府”。胡伟认为，“广义而占，政府 过程意味着在特定的政治共同体中获取和运用政府权力的全部活动，它几乎是政治 的同义词：而就狭义丽言政府过程特指政治学的一个研究领域，也是政治学的种 研究方法” 。因此，政府过程这一概念包括两层含义，一是政治共同体一系列活 动的抽象概括，即对政治过程所包含内容的描述：二是表示政治学的一种研究方法 和理论。 作为对特定政治共同体获取和运用权力的概括，政府过程包含着丰富的内容。 本特利认为这个过程的素材由三个构件组成：集团一冲突中态度对立的各方，利益 一集团的目标，压力一集团的实力或能量，所以政府过程就是集团活动。阿尔蒙 德在当代比较政治学中指出：“政体的过程职能包括利益表达，利益聚合，政 朱光磊：当代中国政府过程* ， 天津人民出版社，2 0 0 2 年，第1 页 来光磊- 当代中国政府过程是津人民出版社，2 0 0 2 年，第1 9 页 胡伟：政府过程，浙江人民出版社，1 9 9 8 年，第1 页 朱光磊当代中国政府过程，天津人民出版社，2 0 0 2 年，第7 酉 中固农地非农化流转中的政府过程硼究 策制定以及政策执行和裁决”。胡伟也认为，虽然政府过程比政策过程或决策过 程具有更广泛的含义，但其核心应当是政策过程，包括政府的决策和执行，因此有 时可以把政策过程当作政府过程。综上所述，政府过程中的政府是广义上的政府， 包括所有国家机构和政党，政府过程实质上是以政府为核心主体的政治力量为了实 现公共利益或自身利益在一定的政府过程结构中运用公共权力影响政策制定和执 行的过程，其核心可以看作是政策过程，是“对社会价值进行的权威性分配”。 政府过程本质上是一个利益博弈的过程，是社会各阶层和各团体通过合法渠道表达 利益，政府根据公共利益的要求整合利益，并形成、执行政策，增进或分配利益的 过程。政府过程的内容包括政府和社会之间的互动过程，包括政府内部各职能部门 之间，各层级之间的互动过程。在我国的政治体制机构下，主要是中央政府和地方 政府之间的互动，地方政府各层级之间的互动、地方政府之间的互动，中国共产党、 行政部门、司法、立法部门之间的互动以及作为整体的政府和社会的互动。 作为政治过程的政府过程是政府过程理论的研究对象和研究领域。但是随着政 府过程理论的发展，它的研究对象不再局限于单纯的政府过程领域，特别是现代社 会政府与社会的互动交融越来越频繁复杂，许多政府以外的现象也成为政治学的研 究对象。因此，笔者以为可以依据政府过程理论研究范围的不同和政府过程覆盖范 围的不同，将政府过程分为三个方面：( 一) 政府过程结构，主要指与政府过程相 关的政治结构、政治制度、法律法规等内容；它是静态层面的政治系统，是政府过 程赖以运行的体制，它基本上限定了政府过程的覆盖范围和运行方式：但它不仅是 规范的政府体制，而且包括非体制化层面；胡伟认为不仅存在着规范的宪法和法律 规定的体制化的政府过程结构，而且存在着人格化的政府过程结构一政府过程运行 的潜在方式。( - - ) 政府内部运行过程，主要指政府内部的管理活动和政府间、政 府各个部门间的互动过程，强调政府权力系统各分支间的关系，政府与政党之间的 相互作用，政府机构和政府官员的内部性操作性活动和政府活动中较为重大的自我 变化过程，如行政改革等；( 三) 政府一社会互动机制，主要指政府对社会的管理 和社会对政府的要求、支持等互动过程，包括政府机构和政府官员的外部性操作性 活动；政府活动中较为重大的外部性交化，社会对政府的输入性活动等。政府内部 1 阿尔蒙德小鲍威尔：当代比较政治学，商务印书馆，1 9 9 3 年，第1 2 磊 4 胡伟政府过程，浙江人民出版社，l9 9 8 年，第5 页 2 载维伊斯顿：政治生活的系统分析，华夏出版社，l9 8 9 年，第3 83 页 中周农地1 _ 农化流转中的政府过程研究 运行过程和政府一社会互动机制是动态层面的政治系统，它依赖于政府过程结构， 但同时受到其它因素的影响；要实现规范的政府过程，首先要进行制度创新，建立 合理的政府过程结构；其次要对政府运行过程进行规范，建立合理运行机制。 作为一种研究方法和政治理论的政府过程，最早是在十九世纪木二f 世纪仞由 美国著名的政治活动家和哲学家亚瑟本特利提出的，此后，拉斯韦尔，梅晕亚穆、 杜鲁门、阿尔蒙德等人对其进行了进一步的完善和研究。二十世纪六十年代以后的 政治学研究虽然名称上不再冠以“政府过程”，但是早期政府过程理论所提出并由 此演化的政治学研究方法却被沿用至今。实质上在政府过程理论单一名称下是一系 列的政治学研究方法，主要包括行为主义方法，结构功能主义方法和系统分析方法。 本文对中国农地非农化流转中政府过程的研究主要运用的是结构功能主义的方法， 笔者试图通过对静态层面的政府过程结构和政府过程内部运行过程及其政府一社 会互动机制的分析，发现政府过程失范、政府功能低效的原因；通过矫正政府过程 结构，规范政府过程行为，实现中国农地非农化的合理流转。本文在一定程度上也 运用了系统分析方法，实际上任何问题存在的原因都是多方面的，只有综合考量各 种要素，才能有效解决问题。本文的政府过程是在第一层意义上的运用，即政府过 程是对政治共同体一系列活动的抽象概括，对政治过程所包含内容的描述；同时， 本文的研究方法是政府过程理论的，是结构功能主义和系统分析的方法。 1 2 2 中国农地非农化流转本质上是一个政府过程 中国农地非农化流转，即中国农业用地向建设用地的流转，虽然是作为生产要 素的土地资源的流动，然而这一过程却不像资本、资金、技术和劳动力那样属于市 场过程，它在本质上是一个政府过程。 首先，正如上文已经指出的那样，中国的农业用地属于集体所有，这里的集体 主要指乡、村和村民集体经济组织。乡是基层政权组织，村的主要治理机构一村民 委员会和村支部委员会在履行自治职能的同时，还主要履行政府的行政职能，因此 农业用地的产权主体主要是政府组织。农业用地在经过流转成为建设用地后，其产 权主体是区、县、市、直辖市、省等政府组织。中国的农地非农化流转发生在政府 组织之间，而非独立的市场主体之间。政府组织是政府过程的主体，发生在政府组 织之间的行为过程一般属于政府过程，虽然不能完全排除政府组织间的市场行为， 但是至少可以判断中国的农地非化流转已不是一个简单的市场过程，而更契合于政 9 中囝农地j f 农化流转中的政府过程 1 ) 究 府过程。其次，中国农地非农化流转并非像其发生市场过程的生产要素流转那样纯 粹为了实现效率和经济利益最大化，它涉及到社会财富的重新分配、公共物品的供 给以及对中国社会发展至为重要的“三农”问题：它更关系到中国的工业化、城市 化和现代化的进程和质量。而无论是社会财富的分配、公共物品的供给，还是三农 问题的解决，抑或工业化、城市化、现代化均是中国政府必须担当的责任或追求的 目标，均是中国政府过程所要解决的重要问题。中国农地非农化流转与中国政府过 程在目标和任务上的重合性或一致性要求中函农地非农化流转体现政府过程的特 性，并使中国农地非农化流转过程和政府过程的统一成为可能。最后，前文已经指 出，中国农地非农化流转采用的是国家统一征用途径，农地菲农化流转中虽然也涉 及到开发商、消费者等市场行为主体，但那是发生在初次产权主体变更之后，更大 程度上是建设用地之间的流转，而菲农地非农化流转。在当前国家统一征用的农地 非农化流转中，国家垄断了农用地向建设用地的流转，把属于乡、村和村民集体经 济组织的农业用地统一征用为国家土地后转变为建设用地，任何其他建设用地的需 求者都不能直接向集体购买农业用地，而且农业用地流转也不是依据市场价格进行 自由流转的生产要素市场配置过程。因此，中国农地非农化流转过程涉及到的主体 主要是政府组织和农民，这一过程实际上是公共权力获取和运用的过程，是各级政 府之间、政府内部各部门、各职能部门之间以及政府和农民之间在农地产权制度， 征地制度、行政体制和政府问关系结构约束下的互动过程，它在本质上是一个政府 过程。 作为政府过程的中国农地非农化流转主要是政府运用公共权力制定相关的农地 非农化流转政策并执行政策，实现农地非农化流转目标的过程。在规范的过程中， 中央政府在接受农民和农村集体组织的利益表达后统一制定农地非农化流的科学 政策，地方政府负责有效执行政策，从丽至u 达政策目标。由于利益的分化和博弈， 在实际的运作中，围绕中国农地非农化流转问题会产生中央政府和地方政府之| 1 ；l j 、 地方政府之间、地方政府内部不同层级、行政部门和立法部门和司法部门之间、以 及整个政府和农民、集体经济组织之间的具体互动过程。这些具体的互动过程一般 是在既定的结构下进行的。直接涉及的过程结构主要包括农地产权制度，征地制度， 行政体制等内容。具体过程和过程结构构成了中国农地非农化流转过程，并体现了 农地非农化流转过程的政府本质。本文对中国农地非农化流转中问题的分析将在这 1 0 中困农地1 r 农化流转中的政府过程 i 】 究 一框架内展开。 2 中国农地非农化流转政府过程本质的合理性和必然性 2 1 土地的社会特性和市场途径的缺陷要求政府的主导作用 土地的特性是土地于与他物质相区别的标志，“成功的土地利用是以对土地特性 的认识为基础的”。农地非农化流转首先是土地利用方式的改变，必然要受到土 地特性的影响。 2 1 1 土地的社会性要求政府的主导作用 伊利和莫尔豪斯指出“伟大的政治权力和社会权力是与地权相连的，土地所有 权有助于使平民趋向稳定和保守主义”圆。土地的社会性主要指土地产权与政治 的高度相关性。一般而言，相对平均的土地产权易于产生稳定的政治局面，而“一 些发展中国家为什么出现了大规模的武装斗争。一位英国人的研究清楚的表明，印 尼出现了经济危机的时候，企业倒闭回乡农民中有2 7 没有土地，没有土地的农民 回乡就成了基层造反动乱的最主要力量。”。其实不只是印尼，南美洲一些国家动 荡政治局面的根源都在于土地在农业劳动者中分配的不公。而二战后成功的实现政 治稳定和经济发展的国家和地区，一般都首先调整了地所有权。如我国娓台湾地 区和日本都规定了个人拥有土地的上限，并强制收购地主超过规定部分的土地，将 其转卖给佃农，实现农业劳动者对土地的平均占有。农地非农化流转不仅是土地利 用方式的流转，更是土地产权的变更。市场途径的土地流转只追求效率，不考虑公 平问题；属于工业和第三产业的建设用地比农业用地能够获得更为丰厚的收益，所 以市场会导致大量农用地转为建设用地，同时导致大量丧失土地的农民和农地产权 的不平均。考虑到我国经济发展的现状和大规模的农业