（行政管理专业论文）邻避运动及其对我国邻避设施选址的启示.pdf

论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独 立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论 文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文 的研究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本 人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：萄雯荮 日期：1 口0 7 年彭。月5 e l 学位论文使用授权声明 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学 校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电 子版和纸质版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论 文进入学校图书馆、院系资料室被查阅，有权将学位论文的内容编入 有关数据库进行检索，可以采用复印、缩印或其他方法保存学位论文。 保密的学位论文在解密后使用本规定。 学位论文储群撇 剔醛备一 e tl l ：2 0 6 年衫月5e 1 日期：哆年乡月j e l 邻避运动及其对我国邻避设施选址的启示 专业：行政管理 硕士生：姜良好 指导教师：周超教授 摘要 在社会、经济发展过程中，需要兴建一些工业或公共服务设施以满足经济社 会发展和居民生活需要，然而其中某些设施，可能会对其周围的自然环境、居民 健康与经济财产等造成损害，从而使得在这些设施的选址和建设过程中，常常会 遭到设施所在地附近居民的强烈抵制与抗争。这类设施通常被称“邻避设施” ( n i m b yf a c i l i t i e s ) ，而这种抵制和抗争行动则被称“邻避运动”( n o ti nm y b a c k y a r dm o v e m e n t ，n i m b ym o v e m e n t ) 。邻避运动的存在，使得邻避设施选址 陷入了“无地可选 或“选了却建不成”的困境。邻避设施选址的这种困境在发 达工业化国家广泛存在，而在我国，近年来因为邻避设施选址而引发的群体性抗 争事件也屡屡发生，导致很多设施的选址和兴建受阻。如何走出这种困境便成为 摆在政府、企业等设施规划者面前的一个棘手问题。 本文通过深入研究，详细梳理了国内外，尤其是国外学者对邻避设施选址研 究的文献，明晰了“邻避运动 、“邻避设施”、“邻避设施选址 等重要概念，分 析了邻避运动与邻避设施选址困境间的关系，并对邻避设施选址困境的成因进行 了初步的探究。同时，本文还介绍了国外邻避设施选址的经验，并结合我国国情， 在考察了国内邻避设施选址面临的挑战与存在的问题后，提出了相应的改进建 议，希望能对我国的邻避设施选址提供一个切实可行的参考，以解决或至少减少 由于邻避设施选址所产生的矛盾和冲突，实现邻避设施的成功选址。 关键词：邻避运动：邻避没施选址；公共政策 n i m b ym o v e m e n ta n di t se n l i g h t e n m e n t st ot h es i t i n g o fn i m b yf a c i l i t i e si nc h i n a m a j o r ：p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n n a m e ：l i a n g h a oj i a n g s u p e r v i s o r ：p r o f e s s o rc h a o z h o u a bs t r a c t i nt h ec o u r s eo fu r b a na n de c o n o m i cd e v e l o p m e n t ，af u l l a r r a yo fi n d u s t r i a lo r p u b l i cf a c i l i t i e sa r er e q u i r e dt op r o v i d ev a r i o u ss e r v i c e sa n db e n e f i t sn e e d e db yt h e s o c i e t y h o w e v e r , s o m eo ft h ef a c i l i t i e sw i l lh a v ea na d v e r s ei m p a c to nt h er e s i d e n t s l i f ee n v i r o n m e n t ，h e a l t ha n dp r o p e r t y t h e r e f o r e ，d u et ot h ea t t r i b u t e so ft h e s e f a c i l i t i e s ，t h es i t i n ga n dc o n s t r u c t i o no ft h e s ef a c i l i t i e so f t e ng e ts t r o n go p p o s i t i o na n d r e j e c t i o nf r o mn e a r b yr e s i d e n t s w eu s u a l l yr e f e rt ot h i sk i n do ff a c i l i t i e sa sn i m b y f a c i l i t i e sa n dt h em o v e m e n to fo p p o s i t i o na n dr e i e c t i o na sn i m b ym o v e m e n t t h e e x i s t i n go fn i m b ym o v e m e n t ，w h i c ho f t e nc a u s et h es i t i n go fn i m b yf a c i l i t i e sg e t i n t oap l i g h to f “n ol a n dc a nb eu s e d o r “c a nb eu s e db u tc a n tb ec o n s t r u c t e d ”t h i s p l i g h tc a nb ee a s i l yf o u n di nd e v e l o p e dc o u n t r i e s i nc h i n a ，c o n f l i c t sa r i s i n gf r o mt h e s i t i n go fn i m b y f a c i l i t i e sa l s oe m e r g ei nm a n yc i t i e si nr e c e n ty e a r s ，r e s u l t i n gi nt h e h a m p e ro ft h ef a c i l i t i e s c o n s t r u c t i o na n do p e r a t i o n h o wt ow a l ko u to ft h i sp l i g h t h a v ea l r e a d yb e c o m eat o u g ht a s kf a c e db yf a c i l i t ya d v o c a t e ss u c ha sg o v e r n m e n ta n d e n t e r p r i s e i nt h i sp a p e r , t h r o u g hi n d e p t hl i t e r a t u r er e v i e wo nt h es i t i n go fn i m b yf a c i l i t i e s f r o mb o t hh o m ea n da b r o a d ，c l a r i f y i n gs o m ek e yc o n c e p t i o n ss u c ha s “n i m b y m o v e m e n t ”，“n i m b yf a c i l i t i e s a n d “t h es i t i n go f n i m b yf a c i l i t i e s ”w ea l s o i i i a t t e m p tt of i n do u tt h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nn i m b y m o v e m e n ta n dt h ep l i g h to ft h e s i t i n go fn i m b yf a c i l i t i e sa n da l s om a k eap r i m a r yr e s e a r c ho nt h ec a u s e so ft h i s p r e d i c a m e n t a tt h es a m et i m e ，t h i se s s a ya l s oi n t r o d u c e se f f e c t i v em e t h o d sa n d e x p e r i e n c e sf r o mo v e r s e a sc o u n t r i e s a f t e rac o m p r e h e n s i v ea n ds y s t e m a t i ca n a l y s i s o ft h ec h a l l e n g e sa n dp r o b l e m sf a c e db yc h i n ai nt h es i t i n go fn i m b yf a c i l i t i e s w e s u p p l ys o m ep o s s i b l es u g g e s t i o n so nh o wt oo v e r c o m e t h e s ec h a l l e n g e sa n dp r o b l e m s i ti sh o p e dt h a tt h e s ef i n d i n g sw i l lp r o v i d ear o a dm a p ，w h i c hw i l le n h a n c es o c i a l c o h e s i o n ，r e d u c ee n v i r o n m e n t a lr i s k sa n dl e a dt oas u c c e s si nt h es i t i n go fn i m b y f a c i l i t i e s k e y w o r d s - n i m b ym o v e m e n t ；t h es i t i n go fn i m b yf a c i l i t i e s ；p u b l i cp o l i c y i v 目录 摘要 a b s t r a c t 目勇之。 i i i i 。v 第一章导言。1 1 1 问题的提出与背景1 1 2 研究的意义2 1 3 核心概念的界定与相关研究回顾3 1 4 研究方法及论文框架1 0 第二章公众参与与邻避运动的兴起和发展1 1 2 1 公众参与与邻避运动的兴起1 1 2 2 邻避运动的发展与邻避设施选址的困境1 4 第三章邻避设施选址困境的成因分析 1 8 3 1 邻避设施选址之需求产生的原因1 8 3 2 邻避设施选址之抗争产生的原因2 0 第四章它山之石：国外邻避设施选址的经验。2 7 4 1 邻避设施选址方法的民主化演进2 7 4 2 政策工具的优化使用3 3 4 3 国外邻避设施选址的典型案例及经验总结3 7 第五章我国邻避设施选址的改进。4 2 5 1 当前我国邻避设施选址面临的挑战及存在的问题4 2 5 2 我国邻避设施选址的改进建议4 6 结语5 4 参考文献5 5 附录6 2 j 雷记6 t i v v i 第一章导言 1 1 问题的提出与背景 在经济、社会发展过程中，需要兴建一些工业或公共服务设施以满足经济社 会发展和居民生活的需要，然而其中某些设施，可能会对其周围的自然环境、居 民健康与经济财产等造成损害，这类设施通常被称“邻避设施 ( n i m b y f a c i l i t i e s ) 。伴随着全球范围内环境问题的加剧，公众越来越关注自己身边的环 境污染和科技风险问题，对健康安全、环境质量的要求同益提高，对邻避设施这 类具有强负外部性的建设项目就更为敏感。与此同时，公众的权利意识也在觉醒， 更加主动的采用各种手段维护自身的利益，从而使得在此类设施的选址和建设过 程中，常常会遭到设施所在地附近居民的强烈抵制与抗争。尽管从更广泛的社会 利益的视角看，邻避设施的修建是正当且必需的，但是，设施选址所在地社区居 民却认为邻避设施将会给他们的生活带来不利的影响，它可以修建在其它任何地 方，就是不要建在自己所在的社区1 。社区居民对附近的邻避设施通常持反对态 度，并且这种反对常常是情绪化的，是异常坚决和激烈的，居民们会通过请愿、 游行、诉讼、乃至暴力的方式阻碍设施的修建( k r a f ta n dc l a r y ，1 9 9 1 ) 。这就产 生了“邻避运动”( n o ti nm yb a c k y a r dm o v e m e n t s ，n i m b ym o v e m e n t s ) 。 邻避运动的出现无疑对政府或企业邻避设施的选址决策产生着重要影响。邻 避运动的存在，经常使得邻避设施选址陷入了“无地可选 或“选了却建不成” 的困境，政府或企业在做出邻避设施选址的决策时显得愈加困难：一方面邻避设 施是现行经济社会发展的必需品，而另一方面邻避运动的存在使得这种必需品的 供给在实践中遇到了瓶颈。如此一来，邻避设施选址就陷入了两难困境，尤其是 对于法制健全和公民权利意识强烈的西方发达工业化国家，这种困境尤为明显。 1 柏：奉文中， l ：区刚水指代受邻避设施小利影响的选址用边的区域，社会则指享受邻避议施带) k 收益的史 广泛的区域。 1 设施选址方法与策略等基本的问题，还有待进一步澄清，这使得本文的研究具有 一定的理论意义。 2 另一方面，从实践上看，国内邻避运动的高涨，已经对政府的治理能力提出 了质疑，尤其是地方政府开始面临着合法性危机。政府若不能较好地对此加以处 理，不仅导致公共设施的兴建停滞，还严重影响着社会的和谐稳定，让更多的民 众付出不必要的社会成本。因此，本文通过对考察当前我国邻避设施选址现状， 并且结合国际相关经验，提出相应的改进建议，对于我国政府解决邻避设施选址 中遇到的问题具有一定的现实意义。 1 3 核心概念的界定与相关研究回顾 1 3 1 邻避运动 “邻避的概念最早由美国学者提出。2 0 世纪6 0 年代后期，美国经济社会 发展丌始面临诸多环境议题的挑战，而学者们也注意到并开始研究某些工业或公 共设施兴建时引起当地居民厌恶、反对甚至抗争的现象。厄黑尔( o h a r e ，1 9 7 7 ) 首次提出了“邻避”( n i m b y ，n o t i n m y b a c k y a r d ，不要在我家后院1 的概念， 引起了广泛的关注和讨论，先后出现了“在你家后院好过在我家后院”( b y t i m ， b e t t e r - i n y o u r - b a c k y a r d t h a n i n m i n e ) 、“地方上不想要的土地使用 ( l u l u s ， l o c a l l y u n w a n t e d l a n d u s e s ) 、“不要在任何人的后院”( n i a b y ， n o t i n a n y b o d y s b a c k y a r d ) 、“不要在任何地方修建任何设施 ( b a n a n a ， b u i l d - a b s o l u t e l y - n o t h i n g - a n y w h e r e - n e a r a n y t h i n g ) 、“不要越过我的底线 ( n i m b l ，n o t i n m y b o t t o m l i n e ) 等意义类似的表达，并在此基础上，提出了邻 避综合症( n i m b ys y n d r o m e ) 1 、邻避运动( n i m b ym o v e m e n t s ) 、邻避现象 ( n i m b yp h e n o m e n o n ) 、邻避冲突( n i m b yc o n f l i c t s ) 等概念，这几个概念只 在表述上有些许差别，但实际运用中并无截然的界限，学者们经常将这几个概念 1 也自学者将j e 翻译为邻避情结，“邻避综合症”的称谓i 刃娃何着蔑视的意味。体现_ 厂对“邻避”这种现豫 的否定。参见匠尸i 豢从邻避情结到迎避效心：台湾环保抗争的问题j j i l l 路政治科学论坛，2 0 0 2 ，1 7 ： 3 3 5 6 3 混用，故本文以“邻避运动统称之。 那么究竟什么是“邻避运动? 目前学界还没有达成一致的看法。迪尔( d e a r ， 1 9 9 2 ) 认为，“邻避者( n i m b y s ) 就是想保护他们家园的居民，而邻避运动则 指当社区居民面对在他们的社区附近拟建的不受欢迎的设施时，居民们所持的反 对态度和所采取的反对设施修建的策略和行动居民们承认这些设施是社会 所必须的，但不能在自己的后院 。而维特斯、派洛克和莉莉( v i r e s ，p o l l o c ka n d l i l i e ，1 9 9 3 ) 却把邻避运动定义为：( 1 ) 对于危害社区的生活和环境权利的工业 或公共服务设施建设的消极抵制或是反对；( 2 ) 邻避运动基本上是环境主义的， 即非常重视此类设施所造成的环境负面影响；( 3 ) 邻避运动有时候并不基于任何 技术层面、经济层面或是行政层次上的理性知识或讨论，而仅仅是一个情绪性的 抵制现象。雷克( l a k e ，1 9 9 3 ) 已经观察到了，邻避运动的发生是由于两个因素： ( 1 ) 邻避设施本身是被需要的，而且能够带来重要的社会收益。( 2 ) 地方上的 反对是实现社会收益的阻碍。因此，邻避运动是政府决策者、城市规划师或工商 业者在规划和执行此类设施建设方案过程中的坚固瓶颈，而且这样的瓶颈很难单 纯通过任何理性的或者技术性的途径来解决。台湾学者陈俊宏( 1 9 9 9 ) 是这样定 义邻避运动的：“邻避运动经常出现在许多重大的环保争议中，主要描述一种反 对国家强制执行某些对社会整体而言是必须的政策，但是在地方上，却强烈反对 将当地作为政策目标的草根运动 。 从现有的学术文献来看，对“邻避运动”的认识不一，既有持批评态度的， 也有持相对正面的看法的。“邻避运动”的批评者认为随着社会经济的发展，很 多所谓邻避设施的修建是不可避免的，“邻避运动 限制或阻碍了当地经济的发 展，破坏了社会的稳定，并延缓了应对特定环境问题的科学技术的进步。他们指 责“邻避运动 是自私、非理性的，给社会带来了很多不必要的成本( g l a b e r s o n ， 1 9 8 8 ；m a z m a n i a na n dm o r e l l ，1 9 9 0 ) 。亨特和林登( h u n t e ra n dl e y d e n ，1 9 9 5 ) 认为，虽然“邻避运动 有时被认为是个人的“权利”，但是很多的研究表明， “邻避运动”经常有着自私的、个人中心的、泛政治化的特征，那些对拟建在社 区附近的邻避设施的抗议者的共同特征包括：恐惧、集会、感情用事、政治性， 通常难以通过理性的对话来劝阻他们。有学者把邻避运动描述为“全面的公众混 乱 、“对民主社会运行的损害 ，或者说是一种致命的社会“综合症 ( p o t r n e y ， 4 1 9 9 1 ：1 0 1 1 ) 。这些学者主张社区居民对邻避设施的选址的影响力应尽可能小， 倾向于限制社区居民对设施选址的影响力，认为政府应该拥有对社区周边土地的 优先使用权，或者试图通过风险效益评估的方式来减轻居民对设施负面影响 的忧虑，采用补偿、协议等方式来说服社区接受邻避设施的选址决定。 与此同时，很多学者认为公众对邻避设施的反对态度是理性且正当的，这种 草根的公众参与运动对于民主社会有其内在的价值( f i o r i n o ，1 9 8 9 ；m a t h e n ya n d w i l l i a m s ，1 9 8 5 ) 。郭巍青( 2 0 0 3 ) 指出，“虽然这种大规模的抗议运动被批评为 自私，罔顾社会整体利益，并且必然走向死胡同( 不要在任何人的后院) 。但是支 持者拒绝接受这种批评，认为j 下是这种“草根阶层的声音，迫使当局改变政 策议程，从更深层次上反思并重新定义发展与环境保护之间的关系。 克拉福特 和克莱尔( c r a f ta n dc l a r y ，1 9 9 0 ) 利用内容分析法对美国1 0 0 多次邻避设施选址 听证会文本进行了研究，指出人们传统上对邻避运动的认识是不全面、不准确的。 邻避运动的参加者并不是如人们所想的那样只是一群对对设施本身的科技问题 一知半解，被狭隘的地域性思想和过激情绪性反应支配的受害者的形象，相反， 他们中的很多人对设施本身的科技j x l 险了解的非常清楚，能够理性的讨论这些他 们认为有损于其生存环境的项目。他们中的一些人可能会带有狭隘的地域性思想 和情绪性反应，但大多数人的发言是公允和平和的。政府和企业不能以社会公共 利益的名义来剥夺小部分人的权益，这既违反社会正义也不公平。居民对关系到 自己切身利益的公共决策可能有着更好的理解，他们对这些项目设施可能造成的 健康、心理、经济影响的发自内心的关心是科技一行政精英们做不到的。来自社 区居民的反对意见可能会使决策者意识到原先选址决策中的疏漏之处，并做出更 为合适的选址方案，且并不会增加设施建设、运行的成本。邻避运动体现了政策 制定中民主协商( d e m o c r a t i cd i s c o u r s e ) 的价值，将价值因素引入其中，有助于 有关当局做出更科学、合理的选址决策。这实际上不只是单单维护了原本要受邻 避设施负面影响的某个社区的利益，在很大程度上也维护了整个社会的利益。 f 如瑞布( r a b e ，1 9 9 4 ：4 ) 所指出的，“很多人视邻避运动为“西方民主 制度的胜利”，富有责任的公民们联结在一起，在一个环境民主”( e c o d e m o c r a c y ) 的时代追求政治和环境的币义。”这些学者( r a b e ，1 9 9 4 ；f i o r i n oe ta 1 ，1 9 9 0 ) 因此主张更广泛、更深入的公众参与，通过创新机制，赋予公民以一定的决策影 5 响力，促进一种各方相互协作寻求问题解决方案的机制的形成。 基于上述的讨论，笔者认为对“邻避运动这个概念可以从以下几个方面去 把握： 一是“邻避运动 的界定。简单来说，“邻避运动一可以理解成为因为邻避 设施选址而引发的集体行动。邻避运动的参加者为出于维护自身的利益或某种价 值观上的诉求( 如反核能环保主义者) ，采用各种体制内或体制外的手段和方式， 如政治请愿、诉讼、听证会、游行、罢工等，来达到阻止邻避设施在自己所在社 区修建的目的，它体现了现代民主社会利益的多元化，以及在这种利益多元化基 础上产生的不同利益之间的冲突。 二是“邻避运动的客观性。邻避运动不能被简单贴上“好或“坏 的标 签，从不同的角度看往往会有着不同的认识。特别是近些年来，学者们开始对邻 避运动给予积极的评价，他们认为公众在邻避设施选址上的态度是合理的，行为 在政治上是合法的，并且公众的反对经常关乎更宏大的公共利益问题。邻避运动 可被视为一种动态的环境运动，关乎政府开支、可持续发展和公众参与等事宜 ( b u r n i n g h a m ，2 0 0 0 ) 。 三是“邻避运动 问题的复杂性。邻避运动牵涉到科技、民主、环境、伦理 等议题，具有显著的跨学科性，它不仅仅是一个单纯的利益诉求和集体行动，更 是牵涉到居民的心理认知、公平正义、生活方式，乃至上升到当代社会经济发展 方式和可持续发展等对人类未来发展的反思。邻避运动的存在往往会导致公共政 策出现“政策瘫痪”( p o l i c yp a r a l y s i s ) 或“政策停滞”( p o l i c ys t a g f l a t i o n ) 的 现象，使其成为当代政府必需积极面对的公共问题，可以说是政府公共政策制定 与执行上相当难以突破的瓶颈( 何艳玲，2 0 0 6 ) 。 1 3 2 邻避设施 通俗来说，有可能引发邻避运动的工业或公共服务设施，便可以被称为邻避 设施。此类设施虽然具有广大的社会效益，但需由设施附近居民承受设施运行所 带来的健康、财产与环境风险，故往往引起社区居民的强烈反对和抵制，致使设 施的兴建受阻。曾明逊( 1 9 9 5 a ：1 8 2 1 ：1 9 9 5 b ：2 5 2 7 ：1 9 9 5 c ：2 5 2 7 ；1 9 9 5 d ： 2 5 - 2 7 ) 认为，按照功能和负面效应的不同，邻避设施可以分成以下五类： 6 一是能源设施：这些设施主要事关能源生产或相关产品的存储。主要包括： 核电站，燃煤发电厂，炼油厂，石化工厂和油库等。它们可能对居民的身体健康 和生活产生危害( 核电站) ，造成污染( 燃煤发电厂和炼油厂) 或有引起爆炸的 风险( 油库) 。 二是废弃物处理设施：这些设施主要是处理和堆放危险或不危险的废弃物。 主要包括：核废料处理场、化学废弃物处理设施、垃圾填埋场、垃圾回收站、和 垃圾焚化炉等。它们可能是非常危险的，诸如核废料处理场和化学废弃物处理设 施，或可能造成一般性的对生活环境的损害和污染，如垃圾填埋场和垃圾站焚化 炉。 三是交通设施：是指与公路、铁路和水路交通有关的一些设施。这些设施主 要包括：机场，铁路，公路和运输中转站等等。它们通常是嘈杂的( 机场，铁路， 公路和运输交汇处) 和可能对附近居民造成危险的( 机场) 。 四是工业设施：是指与工业制造或生产有关的设施，例如石化工厂、造纸厂 和工业园区等。此类设施的主要危害通常是会带来环境污染，如大气污染和水污 染。 五是社会服务设施：是指向社会提供服务的一些设施，这些设施包括精神病 医院，艾滋病诊疗中心，殡仪馆，监狱，坟场等。它们通常是不受居民欢迎的， 因为这些设施可能会对社区居民带来某种心理上的暗示，产生精神上的压力，还 会带来诸如降低社区的居住档次以及人口缩减等一些负面影响。 邻避设施通常具有以下特性( p o p p e r ，1 9 8 1 ) ： 1 具有满足某种社会需要的功能。邻避设施通常是为满足整个社会的某些 需求而建立的，其目的旨在为地方区域或者整个国家提供福利。 2 对周边环境往往具有直接或潜在的污染和危害。此种负的外部性影响包 括：( 1 ) 环境影响。对环境的影响可能包括空气、水和噪音污染，对生态系统 的干扰或破坏，视觉和景观上的损害，以及气味、光、害虫的滋扰等。( 2 ) 对 人体健康安全的影i 匈。根据对人的健康和生活产生的风险程度来看，邻避设施可 以是危险的或不危险的，危险设施是那些可能对人类健康和安全构成风险的设 施，这些设施包括核电厂( 能源设施) 、危险废弃物处理场和化学工厂( 工业设 施) 等。与其他的设施相比，此类设施可能更具有潜在的污染性和危害性，并且 7 ，可能会对周边居民造成严重的健康和安全问题。( 3 ) 社会影响。对精神病医院、 墓地、殡仪馆此类设施来说，一般不会对附近居民产生重大的环境或健康影响， 但是，这类设施经常会造成社区居民心理上的压力，还会产生诸如对社区的社会 形象的负面影响和房地产价格下降等不利影响，这些设施通常被作为滋扰设旖。 ( 4 ) 经济影响。环境、健康、安全和社会的影响，反过来也可以被视为是对经 济的影响，主要表现在因健康问题而支付的医疗费用、房地产价格下跌、地价缩 水、地区经济发展缓慢以及最终由于本地居民和企业的转移而使得社区整体的经 济水平和社会地位的下滑。 3 成本与收益的不均衡分布。邻避设施的收益分布通常是分散的，社会中 的大部分人都可享受到设施所带来的便利和好处，但大多数环境和经济的成本则 集中在选址周边地区，由设施附近的居民来承担，此种成本与收益的不对称分布 便产生了不公平的现象。 附录1 1 总结了邻避设施的负外部影响和其本身固有的特点。此表不是要详尽 列出所有的邻避设施及其产生的影响，而是要提供一个审视这些影响的框架，因 为对特定邻避设施影响的分析，需要对相关标准、评估方法和具体的风险进行详 细的考察。需要说明的是，邻避设施的外部性会因其所在的位置、类型、数量、 规模、技术、运作程序和外观等而有所不同。在大多数情况下，社区居民对邻避 设施的反对强度的大小在很大程度上取决于对其外部影响的感性认知程度 ( a r m o u r ，1 9 9 1 ：p o p p e r ，1 9 8 1 ；o u a h & t a n ，2 0 0 2 ) 。社区居民对于负的外部影 响的感知程度越高，其反对就越强烈，诸如危险废弃物处理设施和核电厂此种危 险设施所遭致的激烈抵制便可以用这一点来解释。 因此，对于邻避设施选址的决策者来说，对邻避设施外部性影响的科学评估 以及如何在利益相关者之间对此种影响和风险进行管理和沟通是至关重要的。对 邻避设施外部性影响的分析与评估，一方面应该建立在客观的、健全的科学和技 术标准上；另一方面，也要认识到社区民众对这些影响和风险的看法往往是主观 的，受到各种社会、政治和经济因素的影响。 1 3 3 邻避设施选址 1 见第6 2 页附录1 8 在英文中“选址 是“s i t e ，其名词形式为“s i t i n g ，翻译成中文的话 可以用“选址 也可以用“设置 。本文中将其翻译为“选址 。实际上，学者 们对邻避设施选址的概念并没有过多的探讨，似乎邻避设施选址是不言自明的 了。但是为了下文叙述的方便，在这里我们还是要对邻避设施选址进行一番考察。 建筑学中的选址是指在建筑开工之前对地址进行论证和决策的过程。这里的 “选址”是狭义上的选址，即为建筑确定一个地址。广义上的选址类似于“设置 ， 即除了有对设施所在地址进行论证和决策，为设施确定一个地址的意思外，还包 括设施建设动议的提出、设施的设计和规划、设施的建设，直到设施建成后j 下常 运行的全过程。所以说成功的选址不只是选择了一个“好地方 ，还要求设施能 够成功顺利的建设起来，并j 下常的运行并发挥作用。在本文中，邻避设施选址便 是指的广义上的选址，即不仅包括为邻避设施确定一个建设的地点，更包括如何 使设施得以顺利的进行建设并正常运行以发挥作用。对邻避设施来说，由于其本 身的特性，如负外部性、设施成本和收益的不均衡分布等，使得邻避设施往往遭 到选址所在地附近居民的抵制。所以邻避设施选址的困难之处不在于确定一个地 址来建设邻避设施，而是在于确定了地址之后的建设过程中往往会遇到巨大的阻 碍，使得建设过程受阻，设施无法完成。为达到成功的邻避设施选址，便涉及到 采用怎样的选址方法，才能在保证经济效益最大的同时尽量减少对环境的不利影 响，同时尽量提高受影响的社区居民对邻避设施的接纳度，以及如何处理选址过 程中引发的矛盾和冲突等问题。 在邻避设施选址过程中的利益相关者通常有以下几方：设施倡导者( 很多时 候等同于政府机构) 、受影响的公众( 受益方和受损方) 。邻避设施的倡导者通 常是政府部门或私人企业，他们出于经济社会发展的需求或是从自身追逐利益的 角度出发提出建设邻避设施的动议。受影响的公众则可以分为受益方和受损方， 通常邻避设施是为整个社会提供福利的，它产生的效用不会局限在狭小的地域 内，而是会分散到广泛的区域中，因此邻避设施受益者众多，且是广泛分布的。 而因邻避设施受损的公众在分布上则聚集在设施周边，而且从数量上说相对较 少。 很多邻避设施属于公共物品的范畴，如垃圾处理厂、高压变电站、高速公路 等，是由政府( 或者是国营企业) 直接提供的，而像核电站、大型工业石化项目 9 等工业设施，虽然在有些国家属于私人企业，但这类设施的兴建其实也是必须得 到政府部门的批准，并且项目的最终选址在很大程度上是由政府中的一些机构， 如环保部门、科技部门等决定的，这实际上仍是一个政府行为。因此，我们认为 邻避设施选址的最重要决策主体是政府，很多邻避设施选址都是政府的决策、政 府的行为。美籍加拿大学者戴维伊斯顿认为，“公共政策是拥有公权力的政府对 社会公共利益权威性的分配。”托马斯戴伊认为，“政府选择作为或不作为的行 为 便是公共政策。詹姆斯安德森则认为，公共政策是，“一个或一群行为者为 处理某个问题或议题而进行的相对稳定的、具有目的性的行动。”因此本文认为 邻避设施选址是一项公共政策，属于公共政策的研究范畴，在本文中姑且称之为 邻避设施选址的政策。 1 4 研究方法及论文框架 本文主要采用文献研究法，通过阅读大量国内外相关文献，梳理邻避运动以 及邻避设施选址的相关研究成果，理清其发展脉络，探讨了邻避设施选址相关的 理论，并在此基础上进行一定的创新研究。本文所使用的文献兼有中英文文献， 以英文文献为主，英文文献主要来自美国、加拿大和部分欧洲国家，中文文献除 来自国内大陆学者的作品外，还有一部分来我国台湾和香港地区的学者的研究成 果。 本文共分为五章：第一章是导言部分，对研究的背景、核心概念的界定及相 关文献等进行了初步的梳理；第二章探讨了公众参与与邻避运动的兴起和发展， 指出邻避运动是公众参与的结果，并引出了邻避设施选址的困境；第三章分析了 邻避设施选址困境的成因；第四章是国外经验的回顾总结，对国外邻避设施选址 中的方法、过程和政策工具的运用进行了概括分析；第五章是对策建议篇，主要 讨论了国外邻避设施选址的经验对我国的启示，在考察了当前我国邻避设施选址 面临的挑战和存在的问题之后，从理念改进和实践改进两个角度对我国邻避设施 选址的改进提出了自己的见解。 1 0 第二章公众参与与邻避运动的兴起和发展 2 1 公众参与与邻避运动的兴起 “公众 ( p u b l i c ) 一词通常是指“具有共同的利益基础、共同的兴趣或关注 某些共同问题的社会大众或群体( 李艳芳，2 0 0 4 ：1 2 ) 。这是对“公众 最普 遍的一个定义。但在不同的情况下，“公众 有着不同的外延，可以 指代不同的群体。在本文中，“公众 的范围有所限定，主要是指一个国家或一 个社会中普遍的、大众的社会成员所构成的群体。在这里，社会中的政治家、各 个领域的专业人士等社会精英分子以及社会中的强势利益群体被排除在“公众 的范围之外，其主体是作为政府公共政策和公共管理的绝大部分对象而存在的普 通人群，特别包括社会中的“弱势群体”。“公众参与 源于英文中的p u b l i c p a r t i c i p a t i o n ，是一种能让个体的社会成员参与到公共政策制定、执行与评估过程 中的制度、行为、方法和途径的统称。 政策科学自建立伊始，就是以促进民主发展为其重要目标之一的一门学科。 但在政策科学的发展历程中，却慢慢偏离了民主的航向，其长期占统治地位的方 法论基础便是逻辑实证主义，倡导用逻辑实证主义来分析公共政策的政策学家和 经济学家都假设科学可以倡导民主。这种观点假设了民主是一种理性的状态，政 治问题可以通过有规律的、实证的方法来解决，这就是科学的本质。因此，他们 认为科学和民主是一致的，政策学家完全可以通过科学的方法来追求民主、倡导 民主。他们可以不关心政治哲学、政体、价值这些形而上学的问题，他们的工作 仅仅是去寻找科学、解决问题和提高他们的专业性。而“公民能在政策制定过程 中发挥作用才能说这是民主的政策科学”( w a g e ，2 0 0 0 ) 。在这一方法论的指导 下，使得5 0 多年来政策科学的发展并没有实现其民主的抱负，反而因为实证主义 的方法论阻碍了政策科学对于民主的追求。 在现实社会中，政策学者利用技术的手段来解决社会和政治问题，这就是专 家治国论( 费希尔，2 0 0 3 ：1 9 8 ) 。专家治国论的政策分析是以全面运用经验主义 为基础的技术方法论，例如依赖成本收益分析和风险一效益评估来解决所 有的政策问题。政策科学家的使命是设计循环渐进的调节和规律性的机制来指导 社会系统和政治成分之间协调而高效的运作。也就是，如何协调以大规模的技术 为基础的机构和普通公民之间的关系。社会科学家被认为在这种协调关系中起着 关键性的作用( t e r r a n c e ，1 9 8 9 ) 。社会科学家拥有专业的技术，通过数据处理的 技术，以协调政府和公民之间的关系，减少社会冲突。 在专家治国论的政策制定方式中，公众的参与是单方面的、有限的，往往只 能通过问卷、个体访谈、社会调查等方法表达他们自己的看法和利益。但是公众 的建议和利益是否在政策制定过程中得到了考虑，公众对社会问题的疑虑是否又 有人来解答，这犹如一个黑箱无法得知。正如托马斯戴伊所描述的政策黑箱， 在政策制定过程中，公众只知道输出和输入的环节，而政策到底是如何制定出来 的，却无人知晓。最终的决策很少是由公众来决定的，民主制度在这里仅仅体现 为一种象征性的价值。同时，专家治国并没有解决实际的问题。“专家虽然有其 长处，却也可能是一群自命不凡的精英或技术官僚新阶级”，他们经常独占当前 或规划中的工作信息，通过“保密或欺骗、自视专家高高在上、操弄专业或官方 术语、抗拒外界知情的权利 ( 武玉英，2 0 0 5 ：3 9 - 4 0 ) 等行为，不与公众互动， 阻碍着决策权力的共享。专家治国论以实证主义的方法论为基础，往往把基本的 规范问题解释成带有工具性质的技术问题，技术理性和价值中立的方法脱离了决 策所赖以存在的社会和政治背景。这往往导致了很多政策的失败。有很多政策学 家( d e l e o n ，1 9 8 8 ；d r y z e k ，1 9 9 0 ；s t o n e ，1 9 9 7 ) 都指出，很多公共政策的失败是 因为在政策制定过程中没有将社会规范和价值考虑在内。 专家治国论的这种政策制定方式招致了公众的抵抗和不满，公众要求更多的 权力，要求实质上参与到政策过程之中。这突出体现在在2 0 世纪6 0 、7 0 年代在 美国兴起的公民运动，如环境保护运动、民权运动、女权运动、激进的贸易联盟 运动等。在这些运动中，专家治国和技术统治首当其冲，成为了首要的反对目标。 他们对美国社会的民主参与和自主管理提出了强烈的要求，为公众参与制度和价 值观的产生奠定了基础。6 0 年代晚期和7 0 年代早期，在公共和私人部门中，参 与作为一种民主的手段出现了短暂高峰，随后在7 0 年代中期有所回落。在这股 寻求公众参与，反对专家政治和技术治国论的潮流之中，邻避运动这种特殊 的公众参与政策过程的现象产生了，并逐渐进入学者们的视野。2 0 世纪6 0 年代后期，美国经济社会发展开始面临诸多环境议题的挑战，而学者们也注意到 并开始研究某些工业或公共设施兴建时引起当地居民厌恶、反对甚至抗争的现 象。厄黑尔( o h a r e ，1 9 7 7 ) 首次提出了“邻避”( n i m b y ，n o t i n m y b a c k y a r d ， 即不要在我家后院) 的概念，引起了广泛的关注和讨论。 在当时的美国，邻避设施选址的政策的制定方式“决定宣布辩护 决 策模式( d e c i d e - - a n n o u n c e - - d e f e n d ，d a d ) 就是一种典型的专家政治的政策制 定模式，其重点是如何选择成本最低的选址，而这些位置的成本则由技术和经济 效率标准来决定。在邻避设施选址这个政策议题上，由于邻避设施本身的高技术 性、高复杂性，使得在专家治国论意识形态占统治影响地位思想的决策者认为， 公民对于这种设施的了解是“无知的”，普通公民不能理智地处理复杂的技术问 题。对技术治国论而言，通过对公众讨价还价和妥协而得到的相互脱节，同益增 多的决策形式，是最不理智的( s t e i n b e r g ，1 9 8 9 ) 。有人认为这种方法显然是企 图规避民主政治过程，避免公众参与。厄黑尔等学者( o h a r e ，1 9 8 3 ) 通过解释 这一模式的运作过程说明了社区反对d a d 选址方法的原因：“d a d 选址方法使 用自上而下的选址决策过程，有7 个连续的阶段，它们依次是：目标识别、项目 设施的性质的确认、确定选址具体的评价标准、地区和位置筛选、现场评估和选 择、最后的详细设计、以及选址的决定。d a d 选址方法导致的结果只有一个那 就是强加给社区的决定。此种选址办法往往会失败，因为它对社会和政治方面因 素的考虑不充分，而不是因为环境或技术上的错误。 d a d 选址决策模式没有经过同社区的民主协商，缺乏公众基础