（伦理学专业论文）社会转型期我国公共政策的价值冲突及其对策研究.pdf

社会转墨已期甓圈公共政策的价值冲突反其对，| 开究 专业：伦理学 研究方向；行政伦理 导师：苏平富副教授 研究生：曾凡军 中文摘要 任何一项公共政策，从提出问题到解决问题，都将引起社会现实生活的变化， 这种变化首先是各种价值因素参与政策制定过程的结果。决策主体在经历一系列选 择时要面对和处理多种相互冲突的因素、关系和问题，如哪些方面应在未来的发展 中获得优先权，哪种关系或因素应得到重视，哪些问题要得到优先解决，如何克服 政策执行过程中的阻力并通过有效的执行提高政策的精度等等，这些政策过程都直 接受到主体价值观念、利益关系及价值标准的影响。这些因素在时间顺序上首先发 生于政策主体与外部现实生活世界构成某种选择性关系之前，决定着政策主体对于 现实生活和政策生活的感觉、情感、思想、态度及选择性行动。同时，政策的形成 过程，也是各利益群体把自己的利益和价值要求投入到政策制定系统中，由政策主 体依据自身利益和价值的需求，对复杂的利益和价值关系进行调整和分配的过程。 在社会转型期，我国公共政策存在着许多价值冲突。具体表现为时空价值冲突， 中央和地方的价值冲突，主导价值和基础价值之间的冲突，目的性价值和手段性价 值之间的冲突，功利性价值与非功利性价值的冲突，公平价值与效率价值之间的冲 突，解释性价值与操作性价值的冲突，政策主体职业伦理价值冲突等。这些冲突都 具有突出的特点，主要表现为主体利益和价值要求的多样性和复杂性，价值冲突的 凸显性，政策主体、选择类型和内容的多样性，主体需要的无限性，政策资源的相 对稀缺性等。究其根源主要有以下三方面的根源，即经济根源、价值观根源和制度 根源。经济方面的根源又主要包括利益关系和市场经济所带来的趋利性、公共政策 主体利益的多元性和需要的多层次性和复杂性等；制度根源则主要表现在新旧制度 之间的矛盾和冲突；价值观根源又分为传统集体主义、功利主义和文化价值观及价 值规范的缺失等根源。针对社会转型期我国公共政策价值冲突的表现和根源，寻找 切实可行的对策是极其重要的。本文认为建构新型集体主义和培育人文精神、加强 思想政治教育工作、完善和强化政策的利益协调机制和监督机制以及从制度层面上 加强法制建设和深化改革等措施，使公共政策多元价值得到整合并真正具有公共 性，使公共政策在制定和实施过程中真正对利益和价值进行合理的调整和分配，避 免价值冲突带来的负面影响以适应社会主义市场经济发展的客观要求，充分体现社 会主义的优越性。 关键词：社会转型期；公共政策；价值冲突 t h es t u d yo nt h ev a l u ec o n f l i c t sa n dm e a s u r e sf o rc h i n a sp u b l i c p o l i c yd u r i n gt h es o c i a lt r a n s f o r m a t i o np e r i o d a b s t r a c t a n yp u b l i cp o l i c y , f r o mp r o p o s i n gt os o l v i n gt h ep r o b l e m s ，w i l lc a u s et h ec h a n g eo fr e a ls o c i a l l i f e t h i sc h a n g ei sf i r s tar e s u l to fv a r i o u so fv a l u ef a c t o r sw h i c hp a r t i c i p a t i n gi nt h ep o l i c ym a k i n g w h i l eg o i n gt h r o u g has e r i o u so fc h o i c e s t h ed e c i s i o ns u b j e c tw i l le n c o u n t e ra n dd e a lw i t l lm a n y c o n f l i c t i n gf a c t o r s ，r e l a t i o n ，a n dp r o b l e m s ，s u c ha sw h i c ha s p e c t ss h o u l do b t a i np r i o r i t yi nt h ef u t u r e d e v e l o p m e n t ，w h i c hr e l a t i o no rf a c t o r ss h o u l db ep a i da r e n t i o nt o ，w h i c hp r o b l e ms h o u l db es o l v e d f i r s t l y , a n dh o wt oo v e r c o m et h eo b s t r u c t i o ni nt h ec o u r s eo fc a r r y i n go u tp o l i c y a n di m p r o v et h e p r e c i s i o no fp o l i c yi nt h ew a yo fe f f e c t i v ee x e c u t i o n ，e t c t h e s ep o l i c yc o u r s e s a r ea l l d i r e c t l y i n f l u e n c e db yt h ei d e a lo fs u b j e c tv a l u e ，i n t e r e s tm l m i o na n dv a l u es t a n d a r d s t h e s ef a c t o r sh a p p e n b e f o r et h ep o l i c ys u b j e c ta n de x t e r n a lr e a ll i f ew o r l dt of o r mac e r t a i ns e l e c t i v er e l a t i o n ，a n dd e t e r m i n e t h ep o l i c ys u b j e c t f e e l i n g ，e m o t i o n ，t h o u g ha t t i t u d ea n ds e l e c t i v ea c t i o n sa b o u tt h e a c t u a ll i f ea n d p o l i c yl i f e m e a n w h i l e ，t h ef o r m i n gp r o c e s so ft h ep o l i c y , i sap r o c e s so fa d j e c s t i o na n dd i s t r i b u t i o n o fw o p l o c a t e di n t r e s ta n dv a l u er e a t i o n 。a c c o r d i n gt oo n e so w ni n t e r e s t sa n dn e c e s s i b yo ft h e v a l u e ，w h e np u to n e so w ni n t r e s ta n dv a l u ei n t os y s t e mo f m a k i n gt h ep o l i c yb ya l li n t e r e s t sg r o u p i nt h es o c i a lt r a n s f o r m a t i o np e r i o d ，t h ep u b l i co fo u rc o u n t r yh a sal o to fv a l u ec o n f l i c t s e m b o d i e di nt h es p a c et i m ec o n f l i c t ，t h ec o n f l i c tb e t w e e nc e n t r a la u t h o r i t i e sa n dt h ev a l u eo fl o c a t y , l e a d i n gv a l u ea n db a s i cv a l u e ，p u r p o s ev a l u ea n dm e a n sv a l u e ，u t i l i t yv a l u ea n dn o n u t i l i t yv a l u e ，f a i r v a l u ea n de f f i c i e n c yv a l u e e x p l n i n gv a l u ea n do p e r a t i n gv a l u e ，p o l i c ys u b j e c tp r o f e s s i o ne t h i c sv a l u e c o n f l i c t s ，e t c t h e s ec o n f l i c t sa l lh a v eo u b t a n d i n gc h a r a c t e r i s t i c s ，m a i n l yd i s p l a yb yt h ev a r i e t ya n d c o m p l e x i t yo ft h es u b j e c t s i n t e r e s ta n dv a l u en e c e s s i t y t h ep r o t r u d i n gd o m i n a t i o no ft h ev a l u e c o n f i i c t s ，t h ev a r i e t yo fp o l i c ys u b j e c t ，s e l e c t i v et y p ea n dc o n t e n t ，t h el i m i t i l e s s n e s so ft h es u b j e c t n e e d s r e l a t i v er a r e n e no fp o l i c yr e s o u r c e se t c t r a c i n gt oi t so r i g i n s ，t h e r ea r em a i n l yt h r e ef o l l o w i n g a s p e c t s ：e c o n o m yo r i g i ni n c l u d i n gt h ep r o f i tt r e n db r o u g h tb yt h ei n t e r e s t r e l a t i o na n dm a r k e c t e c o n o m y , t h ep l u r a l i s mo ft h es u b j e c ti n t e r e s t so fp u b l i cp o l i c y , t h em u t i - l e v e l ，a n dc o m p l e x i t yo f n e e d s ，e t c t h ev a l u eo r i g i ni sd i v e di n t ot h et r a d i t i o n a lc o l l e c t i v i s mu t i l i t r a r i a n s i m ，t h ei d e ao fc u l t u r e v a l u ea n dt h ed i s a p p a r e n c e sv a l u en o r m a l e t c t h es y s t e mo r i g i nm a i n l yd i s p l a y st 1 1 ec o n t r a d i c t i o n s a n dc o n f l i c t sb e t w e e nt h en e wa n do l ds y s t e m a g a i n ，t h ev a l u e so r i g i ni sd i v i d e di n t os u c ho r i g i n sa sa d i s a p p e a r a n c ew i t hn o r m a lt r a d i t i o n a lc o l l e c t i v i s m ，u t i l i t a r i a n i s m 。c u l t u r ev a l u e sa n dv a l u e ，e t c d i r e c ta g a i n s tt h eb e h a v i o ra n do r i g i no ft h ev a l u ec o n f l i c to fp u b l i cp o l i c yo fo u rc o n n t r yi nt h e l r a n s f o m a a t i o np e r i o do fs o c i e t y , i ti se x t r e m e l yi m p o r t a n tt os e a r c ht h ef e a s i b l ec o u n t e r m e a s u r et h e t h e s i st h i n k st h r o u g hb u i l d i n ga n dc o n s t r u c t i n gn e w t y p ec o l l e c t i v i s ma n df o s t e r i n gh u m a n i l y ， s t r e n g t h e n i n g t h ei d e o l o g i c a la n dp o l i t i c a le d u c a t i o n ，p e r f e c t i n ga n ds t r e n g t h e n i n gt h ep o l i c y c o o r d i n a t i o nm e c h a n i s ma n ds u p e r v i s i o nm e c h a n i s ma n ds t r e n g t h e n i n gt h el e g a lc o n s t r u c t i o na n d d e e p e n i n gr e f o r mf r o ms y s t e ma s p e c t ，e t c ，m a k et h ep l u r a lv a l u eo ft h ep u b l i c p o l i c ye x a c t l y a m a l g a m a t e dp u b l 记a l i y ，m a k et h ep u b l i cp o l i c yr e a l l yc a r r yo nr a t i o n a la d j u s t m e n ta n dd i s t r i b u t i o nt o t h ei n t e r e s t sa n dv a l u ei nt h ec o b r s eo fm a k i n ga n di m p l e m e n t i n g ，p r e v e n tt h en e g a t i v ee f f e c to ft h e v a l u ec o n f l i c ta n dm e e tt h eo b j e c t i v ed e m a n do fe c o n o l n i cd e v e l o p m e n to fs o c i a l i s tm a r k e t ，f u l l y r e f l e c ts o c i a l i s ts u p e r i o r i t y k e y w o r d ：t h es o c i a lt r a n s f o r m a t i o np e r i o dp u b l i cp o l i c y v a l u ec o n f l i c t 前言 马克思说过：“价值这个普遍的概念是从人们对待满足他们需要的外界物的 关系中产生的。”1 1 1 也就是说价值是一种关系概念，表示主体与客体之间的需要与满 4 足需要的关系。这些客体满足主体需要的性质具有客观性和稳定性，从价值冲突表 面来看是两种价值的彼此否定、相互竞争，而一种价值和另种价值就其本身而言 是不会冲突的，发生冲突的是价值主体，尤其是主体的价值评价及价值选择。价值 主体，一般地认为是指通过各种社会实践来满足自身各种需要的人。不同的人的年 龄、性别、性格特点、人格状况等方面都有差异，这就决定了不同价值主体的价值需 求目标、价值需求态度、价值需求层次等是相异的，因而不同的价值主体对于同一 个价值客体或同一价值主体对于不同价值客体有着不同的价值评价于是就产生了 各种价值差异，那么“当价值观念肯定一种价值而否定另一种价值，选择一种价值而 放弃另一种价值时，两种价值才会在观念中产生冲突。价值冲突的实质就是价值 观念的冲突，在价值观念冲突之外并不存在价值的冲突。”【2 】所谓价值观念是指人们 头脑中有关价值追求的观念，是主体在长期的价值生活、价值实践及价值交往中形 成的一系列关于行为、人事、关系和现象之意义的相对稳定的认识，那么在公共政 策中的价值观念就是指人们心目中关于政策价值的基本意向及总的观念，具体表现 为人们对政策相对稳定的理想、信仰和信念等，是人们对政策的价值取舍模式及指 导政策主体行为的价值追求模式。但政策价值主体的价值需求目标、价值需求态度 和价值需求层次等方面都是其内在价值观念的外在表现形式，从而政策价值冲突可 以理解为因不同政策价值观念而产生的政策价值差异与矛盾，政策价值冲突从根本 上说是政策价值观念的冲突。 当前，社会转型过程中入的存在方式的变化、利益关系的调整及多元价值的存 在等必然引起公共政策的价值冲突。而公共政策价值冲突既是社会转型的必然产 物，也是深化社会转型的重要原因。因此，研究社会转型期公共政策过程中的价值 冲突对于深化社会转型的研究，对于社会主义市场经济体制的建立和完善，对于我 国现代化建设等具有重要的意义。 一社会转型期我国公共政策价值冲突的具体表现及其特点 社会转型期是指一个社会的基本特征正在发生重大转变，同时社会的政治、经 济、文化及其他各个部分都以比较显性的方式发生变迁的时期。在这样一个特殊时 期必然引起公共政策的价值冲突，因为每一社会都拥有主导的价值观念体系，为人 们提供政策价值评价的尺度和政策价值选择的标准，为人们制定政策价值活动的规 则和政策价值追求的方向。但在非社会转型期，政策价值体系处于隐性状态，以潜移 默化的方式指导着人们的行动，其社会秩序井然、社会利益结构稳定、社会权威地 位稳固。在这样的环境下，社会的主导价值观念占优势地位，与其对立的价值观念相 对而吉还不成气候，从而形成种相对平衡和统一的态势。而在社会转型期，社会 利益结构的根本性变化和主导价值观的变化严重影响到人们的价值生活。随着这些 变化因素由量变向临界点的逐渐发展，使各种隐性的和处于休眠状态的价值观念不 断显性化，使各种模糊的价值观念更加清晰，使各种价值观念界限更加分明，从而 使各种价值观念之间的矛盾和冲突趋于明显，这样非社会转型期各种价值观念相对 平衡和统一的平静态势被打破了。而旧的价值观念体系已不能有效地指引社会价值 生活，但符合时代要求的新的价值体系并没有被确立起来，此时失去了社会主导价 值观念，各种新的价值观念便纷纷出现，从而造成价值多元化的格局。其薪价值观 念又会对旧价值观念提出种种质疑，甚至是否定，并且这种质疑与否定是经过彼此之 间的抗衡、对话和竞争等过程，因而价值之间的冲突就会成为自然而然的事情，甚 至会在短时间内激化。 ( 一) 社会转型期我国公共政策价值冲突具体表现 远在古希腊时代，亚里士多德曾指出：“凡是属于最多数人的公共事物常常是 最少受人照顾的事物，人民关怀自己的所有，而忽视公共的事物：对于公共的一切， 他至多只留心到其中对他人多少有些相关的事物。，| 习可见，在公共事物活动和公共 政策中，各主体不断地追求自己的利益和价值而导致价值冲突。 改革开放以来的我国在政治、经济、文化价值和道德等方面发生了全方位的社 会转型。“当代中国的社会转型是指从传统社会向现代社会，从农业社会向工业社 会，从封闭社会向开放性社会的社会变迁和发展。” 4 】正是在这全方位转型的过程中， 各政策主体的价值观念必然会发生深刻变化。正如恩格斯所说：“随着每一次社会 制度的巨大历史变革，人们的观点和观念会发生变革。” 5 】而在市场经济条件下， 利益和价值成为影响和制约人的行为的直接和有效的力量。这就意味着公共政策的 执行必然将触动原有的利益和价值格局，尤其是在社会转型时期，主体的利益和价 值空前复杂化和多样化，不可避免会产生利益矛盾及价值差异，利益矛盾的积累及 价值差异的增大就会产生价值冲突，其主要表现为以下几个方面： 1 时空价值冲突 首先，在空间上表现为局部性价值与整体性价值之间的冲突。美国的政治学家 戴维伊斯顿“认为公共政策是对公共价值的权威性分配。州6 】这说明：其一公共政 策的功用在于对公共资源进行重新的合理分配，以期实现社会整体公平及和谐；其 二，公共政策对公共资源的分配并非基于平均的基础之上，而是存在空间上分配的 客观差别。因而，公共政策对于公共资源的分配不能在地区上体现公平原则，则在 地区间就必然存在以利益得失为基础上的价值冲突。如三峡工程，三峡库区的局部 利益和价值与国家的整体利益和价值之间就存在类似的冲突问题。 其次，在时间上表现为短期性价值与长远性价值之间的冲突。公共政策本身具 有的稳定性和持续性特征使其关注的重点并非只局限于解决当前的社会问题，更重 要的是未来可能发生的社会问题，否则未来的社会问题就因公共政策本身的相对滞 后性而不能得到及时有效的解决。但公共政策参与者往往很难对公共政策影响下的 近期利益与长远利益做出正确判断和选择，从而导致利益的短期性和长远性的价值 冲突。一方面，从公共政策制定者来看，出于对任期内突出政绩的考虑，他们将任 期内的政绩作为优先的考虑对象，而不愿意将政绩置于大跨度的未来预期内；同时 在制定公共政策过程中，公共政策制定者本身作为政策影响的对象，很难公j 下、客 观地制定、执行及评估政簧，往往将自己的直接利益作为优先考虑的因素。另一方 面，从接受公共政策的广大民众看，对如何看待近期利益和长远利益问题同样存在 着冲突，这些冲突有时会表现得较前者更为突出。普通民众作为广大政策的直接接 受者，对制定政策信息把握是不全面的，民众对政策的第一反应往往是对现实生活 是否有益，而政策本身解决现实社会问题的时效性往往也成为民众判定政策好坏的 标准。在某种程度上，公共政策设计的时间因素往往与人们对政策本身的热情及关 注程度成反比，即越长远的政策规划越远离人们的现实需要，越难与民众产生共鸣： 相反，直接和近期的政策更能引起民众的关注和参与。例如出于“代际”考虑的环 境而出台的可持续发展政策就往往不如解决“代内”问题容易实行。 2 中央和地方的价值冲突 我国是各族人民的根本利益和价值一致和幅员辽阔、行政辖区众多的国家。正 因为行政辖区众多，中央、地方在权力范围和利益格局等方面又缺乏规范化和制度 化的界定，使我国中央和地方的关系长期以来在一种不太合理的状态中运行。改革 开放后，虽然对中央和地方的关系进行了调整和改革，但仍未走向规范化和正常化， 同时伴随着一系列的矛盾冲突。首先，中央政府维护和代表的是国家利益、长远利 益和全局利益，从某个特定时期看，利益总量是个常数，各地方为在这个利益总量 中争取更大份额，纷纷强调其困难性并夸大其特殊性，与中央“讨价还价”，向中 央要权要利。其次，虽然中央政策的执行从根本上有利于国家整体利益和价值，却 无法使不同地方的利益和价值都得到表达和满足。计划单列市、特别行政区、副省 级市的出现使得对利益和价值的要求更加多样化和复杂化。然而，某些政策的执行 是以损害甚至牺牲个别地方的利益和价值而维护国家利益和整体价值为前提的。最 后，国家法律、制度对中央与地方的利益和价值格局缺乏明确规定，使双方都认为 某一领域的利益属于自己并相互争夺，从而产生以利益为基础的矛盾和冲突。中央、 省、县、乡等业务相同的各职能部门，虽根本利益和价值一致，但各层级职能部门 不仅受上级职能部门的领导而且是同级人民政府的重要组成部分，易受地方政府利 益的影响。而且各职能部门的具体情况有很大差别，都有各自的部门利益和价值， 也将产生矛盾和冲突。同一层级的各职能部门，因业务不同、级别相同和权力相当 而且彼此缺乏隶属及制约关系，在一些利益界定模糊的领域更容易产生基于利益分 歧的价值冲突。 3 公平价值与效率价值之间的冲突 社会主义市场经济的建立一方面以其强大的内驱力摧毁了传统和落后的社会关 系对人们的束缚，将政策主体从旧的人身依附关系中解放出来，为人的公平参与社 会竞争提供了基础。另一方面，在激烈竞争中取胜的是效率，竞争必然存在结果不 公平，从而引发公平价值和效率价值的矛盾和冲突。公平和效率本是经济学领域的 一对范畴，而在公共政策中，效率是指如何实现资源的有效配置，公平是指利益和 价值关系的合理分配。但这对矛盾是一个社会问题，效率除经济效益外，还有社会 效益，包括人的整个生活质量，公平体现在公共政策的分配原则中，而且包括社会关 系中的人的地位的平等。权利和义务的平等。马克思也认为公平的观念必须与一定 的社会经济结构和社会文化结构相适应，那种“粗陋的共产主义”的公平观实际上 是“否定人的个性”，是“平均化的顶点”，其结果是“对整个文化和文明的世界的 抽象否定，向贫穷的、没有需要的人的非自然的简单状态的倒退”1 7 1 。在计划经 济体制下就是只要公平，不讲效率，这种政策价值观念的结果就是普遍贫穷的“社 会主义”，这是一种平均主义的公平观。这就要求我们对传统的公平观予以扬弃并 建立起有利于提高效率的新型公平观，打破过去“大锅饭”的平均主义观念，建立起 有利于提高效率的竞争观念。没竞争就没有促使人们提高效率的原动力，而竞争的 结果必然引起不公平。但社会主义又要求政策的公平，因为没有政策公平分配的基 础，即使政策效率提高了，也很难产生社会效益。因此，社会应该为效率提供保障， 提高效率的同时又必须兼顾政策公平。这就是社会主义转型过程中产生的公平价值 与效率价值的价值冲突。同时，在公共政策中，人们既要获得高效率，又要实现政策 公平，但很难同时得到满足。这样就在人们的价值观念中就产生了冲突。 4 经济价值与环境价值之间的冲突 人类认识和改造自然环境的活动体验到了征服自然所带来的欢愉和饱尝了自然 环境恶化而带来的苦涩。在以“经济建设为中心”的社会主义市场经济转型过程中， 人与自然的矛盾就以经济价值与环境价值的矛盾凸现出来。过去我们的公共政策只 注重经济效益的提高，而忽视了环境的建设和保护，把自然环境与经济建设的关系片 面理解为单方面作用于自然环境，而完全忽视了自然环境本身存在的价值。在经济 价值与环境价值的关系方面，我们应该从人的政策活动本身、从政策主体方面来理 解自然环境的价值，即自然环境应该成为人的政策活动的一部分，成为政策主体自身 的一部分；而不应该把环境置于人的政策活动的对立面。很长一段时间的公共政策都 没有把自然环境理解为政策主体的身体和政策活动的一部分，因此，我们就没能更好 地处理人与自然、经济价值与环境价值的关系，从而导致了经济价值与环境价值的 矛盾和冲突。 5 公共政策对象选择过程中的价值冲突 所谓公共政策对象就是指那些能够进入政策领域的所有社会问题的总和。社会 问题层出不穷和复杂程度的不断提高，公共领域管理面临的挑战更加巨大。作为解 决公共社会问题的公共政策，如何合理界定社会问题和确定公共政策的边界条件己 经成为公共政策的难点和重点。从理论上而言所有社会问题都应成为公共政策的考 虑对象，而实际上，从公共资源稀缺的角度上看，试图在既定的时空范围内将所有 社会问题加以解决是不可能和不现实的，在选择社会问题作为公共政策的对象时必 须选择具有特定价值的社会问题作为公共政策对象。因此什么样的社会问题应该进 入政策考虑的范围而成为公共政策的对象，既是一个事实问题，又是一个价值判断 问题，在一定时期内或在一些社会群体看来是无足轻重的社会问题。但在另外一定 特定时期或一些社会群体看来则可能是迫切需要解决的。而公共政策对社会问题的 选择意味着舍弃，舍弃就意味着偏好，偏好就意味着不同的选择，那么选择不同， 则对于公共政策制定者和公共政策受众都反映了对公共政策的不同态度，反映了对 公共政策对象边界条件的不同理解，这就引发了公共政策中的政策对象选择价值冲 突。一般地，公共政策价值取向大多以功利主义伦理学作为评价政府绩效的简捷、 有效的标准，公共政策的功利化对公共政策的科学管理提高政策效益起到了良好的 作用，但公共政策功利化面临的困境是：允许不道德行为存在而从中谋利，并用所 得资金进行社会再分配，还是耗费大量的资金和力气来彻底取缔不道德行为，但结 果却得不偿失。如：政府向“三陪小姐”征税引起的事件( 1 9 9 7 年9 月南方周末) ， 那么政府是做出取缔“三陪小姐”的政策还是依法向“三陪小姐”征税的政策，就 是由公共政策功利主义引起的冲突。 6 主导价值观与多元价值观之间的冲突 社会转型期作为一个剧烈的变革时期，伴随着各种不同价值观的激烈冲突。而公 共政策价值冲突是政策价值主体在其认识价值和创造价值的活动中形成的多种价 值观之间相互矛盾的产物。在开放的社会里，人们的多维视野和多种价值生活，更 容易引发各种价值观的冲突。随着我国对外丌放的不断深入和社会转型力度的加 大，人们的价值生活多样化、价值观念多元化趋势日益明显，出现了多种价值观以 及它们之间的矛盾冲突甚至对立。而价值观作为人们进行价值选择和价值评价的基 本准则，它直接制约和支配着人们的价值活动和价值生活。一定的社会类型都有与之 相适应的社会价值观。随着我国经济体制的转轨，人们的价值追求开始由单一化向多 元化转变。一方面是以集体主义和社会主义思想为基本价值导向的主导价值观。它 符合全国人们的整体利益和价值，体现了我国人们价值生活的一致性。另一方面是 多元化的价值取向。由于人们实际利益的差别和社会主体的多层次性，其价值取向往 往是多元的。从主流上看，价值取向多元化的趋势，反映出社会的发展和进步。应当 看到，这两种类型价值观有其一致的方面。但两种类型价值观又存在着冲突。主导价 值观要求以它来统摄其他多元价值观，要求在基本价值取向上的统一性：而多元价值 观则反对价值观上的集中和统一，在价值取向上要求多样性及差异性。试图把二者分 离开来甚至对立起来，势必导致负面的社会效应。如果离开了多元价值观片面强调主 导价值观就会退回到计划经济时代。相反，如果片面强调多元价值观而忽视主导价值 观的导向，就不能有效地维护社会的整体利益和人们共同的价值生活，就会造成人们 价值观念的紊乱，可见，主导价值观与多元价值观之间存在着冲突。 7 功利性价值与非功利性价值之间的冲突 在公共政策中，所谓功利性价值即人们讲求实惠，注重政策行为能否对提高政策 主体的物质利益具有功用；非功利性价值表现为对功利性价值的超越，对精神生活的 追求和对真善美的追求。个人和社会的存在都有对物质条件的起码要求，诚如马克 思所说，“人们为了能够创造历史，必须能够生活。但是为了生活，首先就需要衣 食住以及其他东西。因此第一历史活动就是生产满足这些需要的资料，即生产物质生 活本身”【8 】。满足起码的基本的生活需要和生存条件，追求功利，是一切个人和社 会活动得以发展的起点，政策主体也是一样。在物质需要满足的基础上，总是力图超 越之。这种超越，或表现为追求畸形的物质享受，或升华为对非功利性需要的追求。 而如果人们的价值追求能够适时地上升，功利性价值和非功利性价值则应该统一，也 是能够统一的。但是，对立和冲突在当今市场经济条件下是存在的甚至表现得尤为突 出。在公共政策中，功利性价值和非功利性价值是一对难以解决的矛盾，如果人们重 功利性价值却轻非功利性价值，容易导致物欲横流等，结果是社会风气败坏，；相反，如 果人们重非功利性价值却轻功利价值，又容易导致压抑人们创造并追求物质财富的 积极性甚至延缓经济的发展。 8 目的性价值与手段性价值之间的冲突 这里的公共政策目的性价值和手段性价值是在同一价值系列中划分的，是指以 政策主体直接要求或希望的目标的实现为政策的目的性价值，而实现这一价值的诸 多条件和中介的价值则为政策的手段性价值。例如实现人的全面发展为政策主体直 接要求或希望的目标，那么实现的这一目标即人的全面发展是目的性价值，而其他构 成实现这一目标的必要条件如精神充实、物质丰富和社会关系完善等则是手段性价 值。但二者的区分也是相对的。政策的目的性价值相对于更高层次的目的则构成政 策的手段性价值，而政策的手段性价值相对于较低层次的手段则构成政策的目的性 价值。二者的冲突主要表现在：其一，政策的目的性价值虚设，其过分洋溢着乐观主义、 理想主义色彩，过分侧重远大高尚的价值目标，而忽视了较远的政策的目的性价值的 现实化要求，从而导致一些中介环节缺失，最终使其虚设。其二，政策目的性价值固 化，即未将政策目的性价值适时转化成实现更高目的的手段，导致理想缺失。这是对 政策的目的性价值虚设的一种否定，只注重实惠、实利却未能将实惠的获得和物质条 件的改善当作实现更高层次价值的手段，并视之为唯一的或最高的目的，导致物欲横 流和拜金主义等。 9 解释性价值与操作性价值之间的冲突 所谓解释性价值是指政治家、理论家加以阐释和宣传的政策价值观体系；操作 性价值是指人们在政策生活中所践履的政策价值观体系。一般来说，解释性价值包括 两个方面：一是对政策的理性认识，一是对操作性价值的归纳提升；同样，操作性价 值也来自两个方面：一是传统习俗的延续和对政策生活的自觉感受，一是根据解释性 价值而采取的行动。两者是相辅相成的关系。而在急剧变化的政策生活面前，两者的 对立、冲突就凸现出来了。例如在我国市场经济体制的建立过程中，人们的操作性价 值很快发生了变化：对效率、自由、功利等的追求成为人们的操作性价值，而这些操 作性价值的转变。促使人们反思原有的解释性价值，如为了公平可以牺牲效率，先国 家、后集体、再个人等价值能否行得通，促使人们对社会主义政策价值做出重新解释。 如果人们仍然用传统的计划经济的平均主义价值观去解释公平，将公平理解为结果 公平，或人们用原有的贬损个体利益去解释新型集体主义，使变化了的操作性价值处 于对立状态。如果解释性价值不跟随着社会操作性价值的变化而作新的思考和调整， 两者将产生对立：同时，如果解释性价值不保持对操作性价值的指导作用，使操作性价 值停留在感性的、朴素直观的水平上而没有坚实的理论依据，二者将产生矛盾和冲 突。 i0 。公共政策主体的职业伦理价值冲突 梅尔茨奈将公共政策者划分为政客、技术人员和企业家三种类型并深刻揭示了 中的职业伦理价值冲突。从政客来看，公共政策过程就是从提出政策问题、起草政 策文本、执行政策及评估政策效果等过程都体现了决策者的利益偏好。在公共政策 中，因从各自的政治立场出发而导致价值冲突，并且这些价值冲突是以职业群体或 者集团的形式表现出来。在民众看来，似乎反映了民主制度下公共政策的合法性和 公开性，但在很大程度上却掩盖了价值冲突背后政治集团间的利益纷争和职业伦理 的价值冲突。从技术人员或职业公务员来看，他们作为公共政策的直接操作者，公 共政策过程使其具有理性的分析能力及实际操作能力；处于公共管理的基层的他们 最了解民众的需求。但他们并非决策者，反之，他们的意见常常成为政客的“耳边 风”而无人在意，这就导致基层职业公务员与政策决策者间的紧张关系：同时，由 于上下没有形成一致意见，在政策执行过程中就往往出现信息失真等问题，从而在 高层决策者、基层职业公务员及民众之间产生对公共政策价值认识的矛盾与冲突。 在公共政策中，基层公务员的职业伦理倾向往往不得不让步于来自上层的巨大压 力。而作为政策的赢接影响对象的企业家，他们只有成为政策的受益者和政策的受 损者两种选择。社会学家涂尔干在分析职业伦理形成的过程中认为唯一不可能成为 职业伦理道德的持守者的是市场条件下的经营者。因为他们的目的在于实现利益的 最大化，从而在通往目的地的过程中，手段必须让位于目的。因此，在企业家看来， 政策本身就是达成赢利与否目的的直接手段。因此各种利益集团往往不计代价与成 本对政府政策进行游说，以便取得既定利益。所以一个是漠视职业伦理的企业家利 益集团另一个则是必须公正职业精神的公共管理者。二者间价值冲突的结果既可 能助长了行贿和受贿等腐败气焰，也可能遏止这类问题的发生，发生这两种结果都 是他们之间基于不同价值倾向前提下的利益博弈过程。 ( 二) 社会转型期我国公共政策价值冲突的特点 在公共政策中，价值冲突是一个普遍存在的现象。因为每个体都具有一定的需 要和利益，而这些具有一定需要和利益的个体又因有共同需要和利益而结成一定利 益集团或群体。个体和利益集团或群体的结合就构成了社会，即一个多元化的社会 利益和价值体系。但由于不同的个体、不同的群体具有不同的政治权力、经济利益 群族关系和文化认同，从而产生不同价值选择和利益要求并相互交织在一起，最终 导致了一系列的矛盾。因此，“在社会生活中，不论市场经济活动和市场决策，还 是公共事务活动和公共决策活动( 非市场活动) ，其中都存在价值冲突和利益冲突 问题”【1 在公共政策中，政策主体从各自的需要和利益出发，做出各种不同的价值 选择，使政策价值选择过程从本质上表现为一个价值冲突的过程，可见，价值冲突 具有必然性。我国社会转型时期的价值冲突主要有以下几方面的特点： 1 凸显性 我国当前所处的社会转型时期是一个深刻的社会变迁时期，社会生活的深刻变 迁必然会引起各种矛盾，这些矛盾必然会反映到人们的价值观上来，表现为多种价值 冲突。与计划经济时期相比，社会转型时期我国社会价值冲突不仅明显增多，而且更 为尖锐、激烈，正以前所未有的广泛、深刻程度表现出来。社会生活的各个领域，社 会成员的各个层次，以至人们的心灵深处，都出现了多种价值矛盾和价值冲突。以下 原因的存在促使公共政策价值冲突在社会转型时期凸现出来：一是由体制的转轨所 引起。我国出计划经济体制向社会主义市场经济体制的根本性转变，打破了人们在计 划经济体制下长期习惯了的平静生活，引起了人们利益关系的重新调整，导致了收入 差别和利益差别的扩大，人们的生产方式、生活方式、思维方式、价值观念随之发生 深刻的变化，在这种变革中难免会产生各种价值矛盾和冲突。二是由中外交往和交流 所引发。我国实行改革开放政策以来，随着中外在经济、政治、文化、教育、科技等 领域交往和交流的日益活跃和增多，封闭保守的状况被打破，个主体的视野大大开阔， 在中外文化的相互激荡和相互碰撞中，引发了许多前所未有的价值冲突。尤其是我国 与国际接轨，要与外国企业、资本、技术、产品进行公平竞争，必然会在利益关系、 思想意识、价值观念、政策选择等方面出现许多矛盾，导致价值冲突。 2 多样性 在我国社会转型时期，价值冲突的表现形态纷繁复杂，纵横交错，多种多样：既有 时间、空间维度上的表现形态，又有纵向、横向维度上的表现形态；既有客观的表现 形态，又有主观的表现形态。 第一，公共政策主体具有多样性。首先，“行政决策价值主体的多样性，行政 决策价值主体包括个人和集体( 领导班子、决策中枢系统) 行政决策主体是指国家 行政系统中依法拥有行政决策权力，从事指挥行政决策活动并对完成的决策负有责 任的个人或集团。” 1o 】国家、地方政府、个体是政策活动的三类主要价值主体，而 社会上其他社会团体、企事业单位都与政策活动具有这样那样的利益关系，其每类 主体又包含着多义性的内容，如个体具有彼此不同的社会关系、政治态度、道德倾 向，其次，行政价值主体的需要的多样性、复杂性和变革性。马克思曾提出生存需 要、发展需要和自我实现需要三种需要。马斯洛的“需要层次论”即生理需要、 安全需要、爱的需要、尊重需要和自我实现需要，说明了同一社会主体的需要具有 多层次性。无论是个人需要还是社会需要都具有多元性和多层次性。而需要是价值 的主观根据和判断尺度，人们有什么样的需要就会做出什么样的价值选择。同样， 在公共政策中，价值主体的需要也是多层次的，并将其作为政策价值选择的主观根 据和判断尺度，做出不同的价值选择。再次，价值主体的文化差异性。不同的民族， 不同的生活区域都具有自己独特的文化。“价值观念体现是文化的核心内容，不同 的文化具有不同的价值观，它制约甚至决定着人们做出不同的价值选择。”1 第二，在时空层面上也表现其多样性。首先，在时间维度即纵向维度上表现为 旧与新、古与今、传统与现代的价值冲突。社会转型是我国实现现代化的必经阶段， 要实现由农业社会向工业社会以至信息社会的转型，必然会在价值观上形成矛盾和 冲突。传统的价值观念具有非常顽固的历史惯性，只有从传统的价值观中蜕变出来， 才能完成社会转型。因此，旧与新、古与今、传统与现代的价值冲突将始终伴随着社 会转型时期。其次，在空间维度即横向维度上表现为中与外、民族性与世界性、民 族化与全球化的价值冲突。在社会转型时期，在对外开放的过程中，我国正面临着自 2 0 世纪八九十年代以来兴起的新一轮全球化浪潮。全球化对我国是利弊共生、优劣 同在，既是机遇又是挑战。全球化是我国实现现代化必经的历史进程，是一个不可逆 转的必然的历史趋势，我国只有积极参与到全球化进程中去，才能尽快缩短与发达国 家的差距并超越之才能自立于世界民族之林。但另一方面，现今的全球化又是以发 达国家为主导的，发达国家不仅要推进经济全球化，而且要推进政治、文化等领域的 全球化，它们往往要把西方的经济、政治、文化模式连同它们的价值观强加给广大发 展中国家，这样又与我国正在建设具有中国特色的社会主义的经济、政治、文化事业 存在着很深的矛盾，削弱着我们的民族化进程，形成了中外文化价值观的尖锐冲突。 再次，从政策价值主体多元化方面看，会导致不同群体、不同个体等价值主体之间 以及同一政策价值主体