（公共管理专业论文）关于城市化后农村集体资产管理的研究——以深圳市宝安区为例.pdf

原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果除文中已经注明引用的内容外， 本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成 果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明 确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人京担。 学位论文作者签名： 日期易才似月日 掌位。诡文朗麴酮炉明 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即： 学校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文 的电子版和纸质版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制 并允许论文进入学校图书馆、院系资料室被查阅，有权将学位论 文的内容编入有关数据库进行检索，可以呆用复印、缩印或其他 方法保存学位论文。 学位论文作者签名： 日期叩啾月衫日 关于城市化后农村集体资产管理的研究 一以深圳市宝安区为例 专业：公共管理 申请人：蔡耿松 申请导师：董建新 中文摘要 本文主要研究在农村城市化后，政府应该如何对农村集体资产进行管 理，并以深圳市宝安区为例，从界定相关农村集体资产的概念出发，提出 进一步健全农村集体资产管理体制的意见。目前，政府对农村集体资产进 行管理遇到的主要问题是：立法滞后，政府对农村集体资产难以依法管理、 农村集体经济组织内部管理制度混乱、集体资产产权模糊与流失严重等。 本文首先概括了广东省各地政府对农村集体资产管理的基本情况，目 前广东省各地政府对农村集体资产的管理呈现了以下特点：1 “头重脚轻， 即从层次上来看，市、县比较健全，乡镇基层比较薄弱：2 “两头轻，中 间重，即从地域来看，东西两翼和北部山区比较薄弱，中部地区相对较强； 3 “僧多粥少 ，即从经费来看，与机构所承担的工作不相适应，经费普遍 短缺。4 “一多一少即从文化水平来看，农村集体财务管理人员具有中 等教育、没有专业职称的较多，而具有大专以上学历、中级以上专业职称 的较少。并与深圳市的农村经济发展状况相似的东莞市、佛山市及广州市 的管理模式进行横向比较，指出各地政府管理模式的特点和不足之处。 最后结合深圳市宝安区农村集体资产管理的案例，提出了政府在城市 化后对农村集体资产管理的长远规划、现实举措及目标管理模式。指出在 长远规划方面，政府应对社区股份合作公司重新定位，根据公司法建 立符合现代企业制度的法人主体；在现实举措方面，政府应加大监管力度， 出台扶持政策，确保社区股份合作公司稳定健康发展 政府通过在基层行 政单位内设置“社区股份合作公司财务指导和服务办公室的目标管理模 式可以加强对农村集体资产的管理。并且指出在实施目标管理模式时要注 意：1 制定和完善各项规章制度并严格执行；2 对各股份合作公司的财务 人员进行严格管理3 严格要求各社会中介组织做好审计工作。 农村集体资产的管理是一项具有重要意义的工作，事关农村经济发展 和社会稳定的大事，应当制定科学的规划，加强分类指导，坚持从实际出 发，不失时机地采取有力的步骤，切实加强农村集体资产的管理，逐步壮 体资产，使集体资产实现保值、增值，促进农村稳定，农民增收。 农村集体资产农村集体资产管理农村集体经济 o nt h em a n a g e m e n to fr u r a lc o l l e c t i v ea s s e t s a f t e ru r b a n i z a t i o n 。一t a k i n gb a o 。a l ld i s t r i c to fs h e n z h e nm u n i c i p a l i t ya sa ne x a m p l e m a j o r ：p u b l i c a d m i n i s t r a t i o n n a m e ：c a i g e n g s o n g s u p e r v i s o r ：d o n g j i a n x i n a b s t r a c t t h i st h e s i sm a i n l yf o c u s e so nw h a tt h eg o v e r n m e n ts h o u l dd ot om a n a g e r u r a lc o l l e c t i v ea s s e t sa f t e ru r b a n i z a t i o n s t a r t i n gf r o md e f i n i n gt h er e l a t e d c o n c e p t so fr u r a lc o l l e c t i v ea s s e t s ，i tb r i n g sf o r w a r ds u g g e s t i o n so nf u r t h e r s t r e n g t h e n i n gt h er u r a lc o l l e c t i v ea s s e t sm a n a g e m e n ts y s t e mb yt a k i n gb a o a n d i s t r i c to fs h e n z h e na sa ne x a m p l e c u r r e n t l y , t h em a j o rp r o b l e m st h a tt h e g o v e r n m e n te n c o u n t e r sd u r i n g r u r a lc o l l e c t i v ea s s e t sm a n a g e m e n ta r ea s f o l l o w s ：b a c k w a r d n e s si nl e g i s l a t i o n ，d i f f i c u l t i e si nl e g a lm a n a g e m e n t ，d i s o r d e r i ni n n e r m a n a g e m e n ts y s t e mo fr u r a lc o l l e c t i v e e c o n o m i c o r g a n i z a t i o n ， a m b i g u o u sp r o p e r t yr i g h t sa n ds e r i o u sl o s si nc o l l e c t i v ea s s e t s ，e t c t h i st h e s i sf i r s ti n t r o d u c e st h eb a s i cs i t u a t i o na n dc h a r a c t e r i s t i c so fv a r i o u s l o c a lg o v e r n m e n t so fg u a n g d o n gp r o v i n c et o w a r d sr u r a lc o l l e c t i v ea s s e t s m a n a g e m e n t ，n a m e l y ：( 1 ) t o p h e a v y ”，w h i c hm e a n si nt h ev i e wo fh i e r a r c h y , c i t i e sa n dc o u n t i e se x e c u t et h em a n a g e m e n tm o r er o b u s t l yt h a nt h ev i l l a g e sa n d t o w n sd o ；( 2 ) “m i d d l e h e a v y ”，w h i c hm e a n si nt h ev i e wo fa r e a ，t h ec e n t r a l a r e ap e r f o r m sr e l a t i v e l ys t r o n g e rt h a nt h ee a s ta n dw e s tp a r ta n dt h en o r t h m o u n t a i n o u sa r e a ；( 3 ) “m a k i n gl e s sw i t hm o r e ”，w h i c hm e a n si nt h ev i e wo f e x p e n s e ，t h em a n a g e m e n t i s n ti n c o n f o r m i t y w i t hw h a tt h ei n s t i t u t i o n u n d e r t a k e s ，a n ds h o r t a g eo fe x p e n s ec o m m o n l ye x i s t s ( 4 ) ”m o r et h a no n ea l i t t l e ”f r o mt h el i t e r a c yp o i n to fv i e w ，r u r a lc o l l e c t i v ef i n a n c i a lm a n a g e m e n t s t a f fw i t hs e c o n d a r ye d u c a t i o nw i t h o u tp r o f e s s i o n a lt i t l e sg e tm o r ea n dh a v ea c o l l e g ee d u c a t i o n ，i n t e r m e d i a t eo ra b o v ep r o f e s s i o n a lt i t l 6o ft h el e s s s e c o n d ， i v t h et h e s i sm a k e sah o r i z o n t a l c o m p a r i s o nb e t w e e n t h er u r a le c o n o m i c d e v e l o p m e n ts t a t u so fs h e n z h e nm u n i c i p a l i t ya n dt h es i m i l a rm a n a g e m e n t p a t t e r n so fd o n g g u a nm u n i c i p a l i t y , f o s h a nm u n i c i p a l i t ya n dg u a n g z h o u m u n i c i p a l i t y , t oi l l u s t r a t et h ep r o sa n dc o n so ft h em a n a g e m e n tp a t t e r no f v a r i o u sl o c a lg o v e r n m e n t s t h el a s tp a r to ft h i st h e s i sc o m b i n e st h ec a s eo fr u r a lc o l l e c t i v ea s s e t s m a n a g e m e n tb yb a o a nd i s t r i c to fs h e n z h e nm u n i c i p a l i t y t o p r o p o s ea 目录 中文摘要。 a b s t r a c t i v 第一章导论1 第一节研究背景和意义1 第二节相关概念界定3 第三节相关理论5 第四节研究框架和内容9 第五节研究的方法1 0 第二章深圳宝安农村城市化后集体资产管理的现状与分析1 2 第一节深圳市宝安区农村集体资产的发展现状1 2 第二节城市化后农村集体资产管理中存在的主要问题一1 6 第三节城市化后农村集体资产管理中存在问题的分析一2 1 第三章广东省各地政府对农村集体资产管理的方式2 s 第一节广东省各地政府对农村集体资产管理的基本情况2 s 第二节东莞市政府对农村集体资产管理的模式2 7 第三节佛山市政府对农村集体资产管理的模式3 0 第四节广州市政府对农村集体资产管理的模式3 3 第五节比较借鉴3 4 第四章政府加强农村集体资产管理的对策与建议3 6 第一节政府对农村集体资产管理的长远规划3 6 第二节政府对农村集体资产管理的现实举措3 8 第三节政府对农村集体资产管理的目标模式4 0 i 目语4 5 参考文献4 7 v l 第一章导论 第一节研究背景和意义 本文主要研究在农村城市化后，政府应该如何对农村集体资产进行管 理，并以深圳市宝安区为例，提出进一步健全农村集体资产管理体制的意 见。目前，政府对农村集体资产进行管理遇到的主要问题是：立法滞后， 政府对农村集体资产难以依法管理、农村集体经济组织内部管理制度混乱、 集体资产产权模糊与流失严重等。 一、研究背景 随着城市化进程的推进，有大量的农村居民都变为城市居民，而大部 分“农转居的新市民的生存在很大程度上还依赖于农村集体资产。原有 的农村集体经济组织相应地转变为股份合作公司，作为公司必须奉行“自 主经营、自负盈亏。但大部分农村集体经济组织内部管理制度混乱，已改 制的股份合作公司普遍存在法人治理结构形同虚设的问题，法人治理机制 建设不到位，股东会、董事会和监事会这“三会的职能得不到充分发挥， 改制后的公司虚有现代企业之名，而无现代企业制度运转机制之实。这直 接导致资产流失严重，不仅影响了集体经济的进一步发展，而且引起农民 群众的不满，并由此引发了大量的农民信访、集体上访，甚至闹访的事件。 如本人所在街道辖区的一家由原经济合作社改制而成的股份公司，深圳市 东方三队股份合作公司2 0 0 5 年初资产总额3 0 ，8 3 3 ，3 2 6 1 9 元，2 0 0 7 年进行 审计时发现资产总额实际应为2 2 ，3 8 8 ，2 6 3 2 5 元，减少了2 7 3 9 ；另一家 深圳上报美股份合作公司2 0 0 5 年初资产总额1 5 ，2 7 7 ，1 4 3 3 3 元，2 0 0 7 年审 计时发现资产总额实际应为1 2 ，6 6 3 ，6 2 3 7 8 元，减少了1 7 1 1 。以上股份 合作公司资产的核减主要由于核减了应收款的坏帐以及原来虚增的资产等 原因造成。大多数地方的农村集体资产值急剧下降，农村集体经济不断萎 缩，情况十分令人担忧。关于农村集体资产管理目前国家还没有专门立法， 导致在实际管理操作上缺乏法律依据，政府部门难以依法管理，使管理力 度弱化。可见，农村集体资产的管理涉及广大农民群众的切身利益，必须 1 看清现状，分析情况，切实有效的加强农村集体资产的管理，加快农村集 体经济的发展。 深圳市委于2 0 0 3 年1 0 月2 9 日发文的中共深圳市委深圳市人民政府 关于加快宝安龙岗两区城市化进程的意见( 深发 2 0 0 3 1 5 号) 标志了深圳 市全面推进农村城市化，经过一年多的努力并于2 0 0 4 年7 月完成。深圳市 上的漏洞出现了许多财务风险。 二、研究的意义 现实意义 笔者认为加强对农村集体资产管理是切实解决“三农问题的着重点， 它将真正维护广大农民群众的利益，更好的发展社会主义经济。加强农村 集体资产管理，是提高农村集体资产营运效能，维护和巩固农村经济物质 市区域向农村扩张的过程，即前两种观点是本文中的城市化的外在表现。 二、农村集体资产的界定 农村集体资产( 以下简称集体资产) 是指归乡镇、村集体经济组织( 以 下简称集体经济组织) 全体成员集体所有的资产，包括集体所有的土地和法 律规定属于集体所有的自然资源，集体所有的各种流动资产、长期资产、 固定资产、无形资产和其他资产。属于组( 原生产队) 集体所有的资产，仍 归该组成员集体所有。 农村集体资产包括2 ( 一) 法律规定为集体所有的耕地、森林、山岭、草原、荒地、水面等 自然资源： ( 二) 村集体经济组织投资形成的房屋、交通工具、农业机械、机电设 备、林木、牲畜、农田水利设施和教育、文化、卫生、体育等设施： ( 三) 集体经济组织投资、投资积累的企业资产或出资兼并的企业资产 及其形成的新增资产： ( 四) 在股份制、联营和合资企业中，集体经济组织占有的资产及收益： ( 五) 与有关单位共同出资形成的公益设施中，集体经济组织占有的资 产份额及收益： ( 六) 国家及有关单位和个人无偿资助给集体经济组织的资产： ( 七) 集体经济组织向集体经营者收取的承包费、租金，向农户收取的 村提留、乡统筹费以及因劳动义务工( 不含国家使用的义务工) 、劳动积累 工的使用形成的资产； 、， ( 八) 国家征用集体土地的各项补偿费用属于集体所得的部分： ( 九) 集体经济组织拥有的现金、存款、有价证券及债权债务； ( 十) 村集体所有的著作权、专利权和商标权等无形资产： ( 十一) 村集体所有的其他资产。 m 上海市人民政府沪府办发卜海市人民政府办公厅转发市农委关于进步加强本市农村集体资产 管理j ：作意见的通知，2 0 0 6 3 号文 4 农村资产管理的概念 农村集体资产的管理是指集体经济组织对自身所拥有的集体资产按 照民主管理的原则，有效地对集体资产的产权进行界定，通过直接经营、 承包、合资等经营方式对集体资产进行运营，对重大资产进行评估，定期 进行财务公开和审计工作，发挥集体经济组织成员参与管理的积极性，从 而实现集体资产的保值增值。各级政府对农村集体资产的运营进行相应的 监督。集体资产的管理包括： ( 一) 集体资产的运营：集体经济组织可以自主决定其资产的经营方式， 可以由集体经济组织直接经营，也可以实行承包、租赁、参股、联营、股 份合作以及中外合资、合作等经营形式。 ( 二) 集体资产的评估：集体资产经营过程中，有下列情形之一的，应当 进行资产评估：( 1 ) 资产实行承包、租赁、参股、联营、股份合作、中外合 资、合作经营的：( 2 ) 资产拍卖、转让等产权交易行为引起产权变更的：( 3 ) 以招标方式发包、出租集体资产的：( 4 ) 企业出现兼并、分立、破产时，进 行资产清算的：( 5 ) 以资产抵押或提供担保的：( 6 ) 其他需要资产评估的情 形。 第三节相关理论 目前研究主要是围绕农村集体经济组织运行中自身如何对集体资产进 行管理，但作为当地政府应该如何对农村集体资产进行监管，特别是在农 村已经城市化后的新形势下，政府如何适应新时代的要求进行监控。这方 面的研究比较少且不够系统，大多停留在理论上，操作性不强。 一、关于通过立法加强集体资产管理的理论方面 美国经济学家康芒斯则主要从法学的角度研究与分析对经济行为约束 的作用。他认为制度就是“集体行动控制个体行动，制度经济学就是“关 于所有权的经济学 。当财产所有权发生冲突时，通过集体行动加以控制， 中共中央父于加强农村基层组织建设的通知( 中发【1 9 9 4 】1 0 号) 圆陈国力广州市村级转制公硎的构建与经营管理研究博士论文暨南大学，8 2 0 0 3 控制的办法包括道德制裁、经济制裁与法律制裁。社会中的具体制度就是 “运行中的机构 ，它包括两个方面：( 1 ) 机构即指组织，制度是指从家庭、 公司、工会、同业协会直至国家本身。( 2 ) 机构的运行，是指包括无组织 的习俗和有组织的行动的集体行动。在机构的运行中，必须遵守一定的准 则。制度经济学的基础是物品的所有权，不是物品本身，所以，在市场交 易中不是物品的交换，而是物品的“未来所有权的让予和取得 。 现实中数量庞大而且持续飘升的“农转居 新市民的权 集体资产保值增值的问题若从根本上得以解决就必须从 理论创新。法律只是法学理论的外化。法学理论不完善 不健全，法律制度和规范不健全则现实中难以完成法律 尊重客观现实，引入产权理论完善传统财产权理论，在 分研究的基础上，抽象出一套适合当代市场经济的财产 论，最终完成法律的实现。唯有此，才是解决该问题的 认为，以法人制度构建农村社区集体经济组织，从而使 人格确立其独立的民事主体地位，成为一个独立的商品 村社区集体经济组织对社区集体资产享有法人所有权。 权，从而使虚置的社区集体资产所有权具有人格化主格， “人人有份，人人无权过问的产权模糊弊端，通过规 社员行使监督权，建立起内在约束机制，使集体资产高 飞认为 关于农村集体资产的管理目前国家还没有专门的 操作上缺乏法律依据，农经部门难以依法管理，使管理 农村集体资产的特点，制定农村集体资产管理法规，规 作，保护集体资产所有者和经营者的合法权益，确保集体 进集体经济健康发展。在立法中应坚持：一是保护和发 农村集体资产产权量化到个人的法律口j 题研究硕+ 学位论文四j i l 大 农村社区集体经济组织的法律思考科技进步与对策，2 0 0 3 9 ( 下半月) 集体资产管理存在的问题及对策探讨农村经济，2 0 0 2 第2 期 展农村生产力。二是集体资产不可侵犯。三是坚持集体资产民主管理。四 是规范集体资产管理的权、责、利关系。五是强化农村经济管理部门对集 体资产的监督管理。通过立法用法律规范资产管理，完善管理机制，确保 资产保值增值。 杨国先在农村集体经济组织制度创新研究回建议尽快制定出台专门 的农村集体经济组织法，对农村集体经济组织的性质、设立、职能、任 务、权利、义务、经营机制、分配体制、法人内部治理结构、成员管理、 资产管理、合同管理、财务管理等内容，都应以法律条文的形式作出明文 规定。法律的制定要突出成员自治，要突出民主决策，要突出程序管理， 要突出内外监督：要解决组织的身份证明问题：要解决组织成员资格界定问 题：要解决不同性质的资产的分类管理和分类经营问题，以明确其财产关系 和责任形式( 集体土地等资源性资产不能用于承担责任) 。这是确保农村集 体资产保值增值的需要，是发展社会主义市场经济的需要，也是理顺农村 基层组织之间关系的需要。有利于维护其组织和成员的利益，有利于维护 其市场主体的合法利益，有利于巩固农业基本生产资料的集体所有制地位， 有利于壮大农村集体经济实力，保障社会主义市场经济秩序，促进社会主 义新农村建设和和谐社会建设。同时，还应该对现行法律法规中有关农村 集体经济组织的模糊原则条款进行修订。 以上理论的主要观点是：1 、通过立法明确农村集体组织的法律地位， 从而使农村集体组织的各项经济行为通过法律条文的形式做出明文规定。 这将有利于农村集体资产的保值增值；2 、对农村集体资产管理进行立法， 使政府在实际操作时有法可依，从而使政府对农村集体经济运行的监督力 度不断加强。3 、通过对农村集体产权的立法，使农民在集体组织中的财产 权得到法律的保护。 二、关于集体资产管理具体操作方面 西班牙的德拉贡合作社成立于1 9 5 6 年，目前已发展为集工业、农业 和农产品加工业、商业、金融等1 2 0 多个合作社为一体的跨行业合作制联 国杨国先农村集体经济组织制度创新研究硕十论文四川农业大学，2 0 0 7 宋葛龙两班牙蒙德拉贡经验与l l i 因传统合作经济的改革农村经济，2 0 0 4 年第8 期 7 合体。德拉贡合作社在集体经济管理的主要特点：1 股权一均衡持有。每 个社员入社必须交纳一定资金，其标准由管理委员会提出并经社员大会批 准，数量相当于一个年轻社员一年的收入。2 分配一兼顾公平和效率。一 是在资本分红方面，合作社为每个社员设立“个人资本账户，社员交纳的 业行为。 徐志明在试论农村社区股份合作制的改革与完善中对集体股进行批 评，他认为进行农村社区股份制改革的目的之一就是要明晰集体产权，然 而由于集体股的设立，其内部产权还是不够清晰。一是财产“集体所有 不落实，产生所有权主体缺位现象。名义上还是归成员集体共同所有，但 与改革前的集体资产名义上“共同所有实质上没有多大区别：二是即使集 体所有权明确，“集体”的含义和边界也随时间在变，集体财产的共有特征， 使集体所有带有很大的模糊性。 张丽君认为 农村财务实行代理制可以加强农村集体资产管理，她认为 财务代理制是为了适应新形势下农村经济发展需要产生的新生事物，是对 农村财务管理体制进行的一项重要改革。其之所以产生，是因为在新农村建 设过程中，由于法律体系尚不完善，社会监督体系不健全，出现了“会计 信息失真，集体资产流失，会计工作秩序混乱黟等问题，为了能很好地解决 以上问题，农村财务代理制便应运而生。一是降低了行政成本，减轻了农民 负担；二是使农村财务管理得到了进一步的规范和完善；三是会计通过竞 聘上岗，提高了工作办事效率；四是有效遏制了村组干部的违规违法行为， 促进了农村党风廉政建设。 以上理论主要关于如何在实际操作中对农村集体资产进行管理，通过 实行财务代理制使政府有利于对农村集体经济组织进行监管。或国家各级 政府应建立相应的资产管理组织，并制定具体的、科学的农村集体资产保 值增值指标体系和考核办法以约束农村集体经济组织的经济行为。 一、研究框架 第四节研究框架和内容 本论文的研究框架主要从“提出问题，分析问题，解决问题”的思路 中构建。首先阐述农村集体资产管理相关的理论；接着以深圳市宝安区为 国徐志明试论农村社区股份合作制的改革与完善乡镇经济，2 0 0 4 6 月 张丽君积极探索农村会计代理制度加强和规范农村9 i | 务管理资产管理，2 0 0 6 11 月 例，提出农村城市化后集体资产管理遇到的困境及其成因；最后针对问题 的症结所在，通过比较分析周边城市当地政府对农村集体资产的管理模式， 提出了政府对城市化后的农村集体资产管理的对策。 二、研究的内容 本论文主要由四部分内容构成，各章主要内容如下： 第一章导论 集体经济组织现状、政府对农村集体资产管理过程中遇到的问题、集体资 产管理的理想模式等方面加以研究，分析、解决目前政府对农村集体资产 管理存在的问题。 本文具体采用了以下方式进行阐述： 1 、文献研究方法，通过查阅大量相关的文献，了解目前国内外农村集 体资产管理的研究动态和发展方向，并结合本人所研究的问题做好文献综 述。 2 、采用比较分析的研究方法，通过对与深圳市的农村经济发展状况相 似的周边城市，如东莞市、广州市及佛山市的当地政府对农村集体资产进 行管理模式的比较，指出各种管理模式的优缺点。 3 、采用案例分析法，通过以深圳市宝安区农村城市化后集体资产管理 现状为例，运用相关的理论对集体资产管理进行实证分析，从而使理论与 实际有机结合。 第二章深圳宝安农村城市化后集体资产管理的现状与分析 深圳市宝安区位于广东南海之滨，是深圳市六大辖区之一，全区面积 7 3 3 平方公里，是未来现代化经济中心城市一深圳的工业基地和西部中心。 2 0 0 7 末全区常住人口3 4 4 6 5 万人。其中：户籍人口4 2 8 1 万人，暂住人口 3 0 1 8 4 万人。 第一节深圳市宝安区农村集体资产的发展现状 一、分布状况 殴份合作公司分布情况 宝安区社区股份合作公司有4 1 6 家，占全市8 6 0 家的4 8 3 7 ，其中观 澜街道最多，有1 0 8 家，新安街道最少，仅1 7 家，分布很不均衡( 具体情 况见表2 1 ) 。 表2 - 1 ：宝安区社区股份合作公司地域分布情况统计表 单位：户截至20 0 7 年1 2 月3 1 日 所属街道新安西乡福永沙井松岗x i 岩观澜民治大浪龙华总计 企业户数 1 74 25 05 45 02 51 0 82 02 2l84 1 6 二、股份合作公司财务状况 从调查的情况来看，宝安区社区股份合作公司的总资产规模较大，达 到3 9 9 3 3 亿元，占全市8 4 2 8 1 亿元的4 7 3 8 ，但户均总资产仅为o 9 6 亿元，规模普遍较小。4 1 6 家社区股份合作公司中，总资产亿元以上的只有 1 1 8 家，占2 8 3 7 ，其中3 亿元以上的只有3 0 家，占7 2 1 ；总资产1 亿 元以下的有2 9 8 家，占7 1 6 3 ，其中在5 千万元以下的有2 3 5 家，占了企 。数据来源：深圳市宝安区审计局宝安区社区股份合作公司财务收支审计调查报告( 内部资料) ， 2 0 0 8 1 2 业总数的5 6 4 9 ( 具体情况见图2 - 1 ) 。 ( 截至2 0 0 7 年1 2 月3 1 日) 5 63 5 千万元 3 5 家，占5 6 4 9 图2 - 1 ：宝安区社区股份合作公司总资产情况图 据统计，宝安区社区股份合作公司总资产3 9 9 3 3 亿元，总负债1 5 1 1 8 亿元，净资产2 4 8 1 5 亿元，资产负债率3 7 8 6 ，低于5 0 ，其中资产负债 率在5 0 以下的公司共3 1 8 家，占总数的7 6 4 4 。总体上来看，资产质量 良好( 具体情况见图2 - 2 ) 。 ( 截至2 0 0 7 年1 2 月3 1 日) i 。数据来源：深圳市宝安区审计局 2 0 0 8 圆数据来源：深圳市宝安区审计局 20 0 8 宝安区社区股份合作公司财务收支审计调查报告( 内部资料) 。 宝安区社区股份合作公一j 财务收支审计调查报告( 内部资料) ， l3 8 0 以上 静6 0 8 0 逛 5o 一6 0 j l k 逝3 0 5o 3 0 以下 o 5o10 015o2o o 2 5 0 企业数 图2 - 2 ：宝安区社区股份合作公司资产负债情况图 三、收入构成情况 宝安区社区股份合作公司2 0 0 7 年总收入5 6 3 亿元，其中出租厂房宿 舍、商铺、办公楼等物业所取得的租金收入共4 2 6 亿元，占总收入的7 5 6 7 ； 由出租物业衍生的物业管理费收入2 7 亿元，占总收入的4 7 9 。宝安区社 区股份合作公司对自有物业的依存度高达8 0 7 6 0 5 ，经营方式非常单一( 具 体情况见图2 - 3 ) 。 工缴费收 亿元，占 管理费 亿元， 图2 - 3 ：安区社区股份合作公司2 0 0 7 年收入情况构成图 。数据来源：深圳市宝安区审计局宝安区社区股份合作公司财务收支市计调查报告( 内部资料) ， 2 0 0 8 四、支出构成情况 宝安区社区股份合作公司2 0 0 7 年总支出3 9 亿元，其中营业成本及税 金支出1 1 2 8 亿元，占总支出的2 8 9 2 ；管理费用8 7 4 亿元，占总支出 的2 2 4 1 ；社会负担支出1 1 9 5 亿元，占总支出的3 0 6 4 ，在各项支出 中比重最高。宝安区社区股份合作公司的支出结构相对简单，经营成本较 低，但社会负担仍然较重( 具体情况见图2 4 ) 。 社 1 1 元，占6 2 6 营业成本及税金 亿元。 2 图2 - 4 ：宝安区社区股份合作公司2 0 0 7 年支出情况构成图 五、经营效益情况 2 0 0 7 年，宝安区社区股份合作公司收入总计5 6 3 亿元，净利润1 7 3 亿元，利润率3 0 7 3 ，与2 0 0 6 年基本持平。2 0 0 7 年分红总额1 2 0 7 亿元， 利润分配比率为6 9 7 7 ，为公司发展预留了部分资金。全区人均分红达到 1 2 5 5 1 元，与2 0 0 5 年的9 6 5 0 元和2 0 0 6 年的1 0 6 6 1 元相比有所增长，但公 司之问发展不平衡，股东年人均分红差距较大，最高的达7 8 万元，最低 的为零分红，股东年人均分红3 0 0 0 元以下的股份合作公司有1 0 3 家，占了 2 4 7 6 ，其中4 7 家为零分红，属于市同富裕工程的重点扶持对象( 具体情 况见图2 - 5 ) 。圆 数据来源：深圳市宝安区审计局宝安区社区股份合作公司财务收支审计调查报告( 内部资料) ， 2 0 0 8 数据来源：深期 市宝安区帘计局宝安区社区股份合作公司财务收支审计调查报告( 内部资料) ， 2 0 0 8 图2 - 5 ：宝安区社区股份合作公司2 0 0 7 年人均分红情况图 六、集体资产股权设置情况 按照深圳经济特区股份合作公司条例和2 0 0 4 年城市化时深圳市里 有关政策的要求，宝安区社区股份合作公司的股权设置为集体股和合作股， 其中原行政村组建的社区股份合作公司集体股占4 0 - 5 0 ，原自然村组建的 社区股份合作公司集体股占2 0 左右。而合作股的分配是千差万别的，不 同的街道或同一街道不同的社区股份合作公司之间的情况也不尽相同，有 的是实行平均主义，人人均等，有的是拉开一定比例差距，不同的人分配 到的合作股股数不一样。另外，还有一些比较特殊的情况，如：有一家社 区股份合作公司是不保留集体股的，而是将集体资产产权全部量化到原村 民个人，有一家社区股份合作公司将股东手中的合作股收回，全部转为集 体股，让全体村民平等享有分红权。 第二节城市化后农村集体资产管理中存在的主要问题 2 0 0 4 年宝安区社区股份合作公司组建以来，在推动农村城市化、保障 原村民权益、巩固基层政权和维护社区和谐稳定等方面发挥了不可替代的 作用。但是，随着深圳市经济社会发展和产业结构调整，农村集体资产的 自身管理和政府对农村集体资产的管理也在新时期遇到了新问题。 一、农村集体资产在自身管理中存在的主要问题 ( 一) 、社区股份合作公司内部治理不完善 目前宝安区社区股份合作公司表面上都有章程和完整的内部治理结 构，但实际上多数仍按“村规民约刀或少数人决策管理，随意性大，存在 形式上规范与实际运作不规范的矛盾。同时，作为公司内部监督机构的集 体资产管理委员会、监事会不能充分履行职责，对董事会缺乏有效监督， 没有形成合理的权力制衡格局，难以建立起科学的内部监督机制：作为股 东的原村民，一是由于股份较少，主人翁意识还不够强，参与公司经营的 积极性不足，二是由于自身的文化素质较低，缺乏参与公司经营管理的能 力，三是由于公司重大事项、财务报表等重要信息公开程度不够，股东对 公司内部情况缺乏了解，难以起到监督的作用。 ( 二) 、农村集体资产存在后续发展不足的隐患 缺乏未开发地 社区股份合作公司普遍以经营土地和房产租赁为主，基本没有从事自 主研发、自办实业，产业结构非常单一。城市化转地后，全区社区股份合 作公司的自有未开发土地仅剩不到1 6 0 万平方米，平均每家仅3 8 3 0 平方米， 股东人均1 6 平方米。同时，基层反映，如按照2 0 0 5 年市政府对“继受单 位现有已占用地应首先抵扣其非农建设用地指标 的规定，宝安区大部分 社区股份合作公司已经基本没有非农建设用地指标可以开发。由此可见， 宝安区社区股份合作公司赖以扩张发展的土地资源所剩无几，公司的发展 空问越来越小，已成为公司持续发展的瓶颈。同时，由于现有物业老化、 生态控制线影响和深圳市产业结构调整导致的企业外迁，公司的物业租赁 收入逐年减少，而按目前的经营管理水平，社区股份合作公司又不具备自 办实业参与市场竞争的能力，对原有物业改造升级也缺乏政策支持，难以 通过旧改挖掘新的经济增长点。 缺乏人才 从调研的情况来看，社区股份合作公司的经营管理班子来源单一，基 本上都是本村的村民，而且他们大多数人学历不高，普遍缺乏现代企业管 理等方面的专业知识，经营管理水平较低。从目前统计到的全区共6 7 2 1 名 管理人员中，具有本科及以上学历的人员有1 6 1 人，仅占总人数的2 4 ； 具有大专学历的人员有1 3 7 3 人，占总人数的2 0 4 3 ；具有中专或高中及以 下学历的人员有5 1 8 7 人，占总人数的7 7 1 7 ( 具体情况见表二) 。 表2 - 2 ：宝安区社区股份合作公司管理人员学历调查统计表 载止至20 0 7 年1 2 月3 1 日单位：人 人数文化程度 平均年龄 人员类型 其中：中专或高( 岁) 总数 本科以上大专以上其他 外来人员中水平 董事会成员 1 9 6 8o5 44 8 09 8 84 4 63 9 经营管理 班子成员 11 2 2l4 22 8 7 5 6 1 2 3 2 3 4 监事会成员 1 4 8 2o911 28 0 55 5 64 0 集体资产管理 委员会成员 1 4 4 403 42 5 26 7 94 7 93 9 财会人员 7 0 592 22 4 23 4 89 33 4 合计6 7 2 11 01 6 11 3 7 33 3 8 1 18 0 6 3 8 缺乏发展资金 地补偿款已基本用完。农村城市化期间，全区社区股份合作公司共获 得2 1 0 4 亿元的转地补偿款，按市政府的有关规定，用于购买养老、医疗 保险的支出不得低于补偿款的5 0 。但从账面的情况来看，社区股份合作公 司城市化转地补偿费累计用了1 7 亿元( 具体使用情况见表三) ，主要用 于固定资产投资、偿还债务和其他支出，占总支出的5 3 8 2 ；社保支出仅 占总支出的1 0 2 1 。至2 0 0 7 年底，宝安区社区股份合作公司城市化转地补 偿费已使用1 7 亿元，仅余4 0 4 亿元，平均每家不足1 0 0 万元，而从调查 了解的实际情况来看，大部分社区股份合作公司已基本用完。 表2 - 3 ：宝安区社区股份合作公司城市化转地补偿费使用情况统计表 数据来源：深圳市宝安区审计局宝安区社区股份合作公司财务收支审计调查报告( 内部资料) ， 2 0 0 8 截至2 0 0 7 年12 月3 1 日单位：万元 总额2 1 0 3 6 4所占比例 固定资产投资 7 1 2 1 63 3 8 6 经 证券投资 5 8 2o 2 8 营 性 偿还债务 2 5 6 9 31 2 2 1 支 出其他1 5 7 1 8 7 4 7 小计1 1 3 2 0 95 3 8 2 购买社购买养老保险金额 1 6 3 7 97 7 8 支 福利性 保支出 购买医疗保险金额5 1 0 82 4 3 出支出 情 非 其他福利支出1 1 0 9o 5 3 况 经 营 公共设施建设 4 1 4 31 9 7 支 出 社区公共管理( 包括治安、环卫、计生等) 3 8 2 51 8 2 其他 3 3 4 81 5 9 小计 3 3 9 1 21 6 1 2 其他支出2 2 8 4 71 0 8 6 合计1 6 9 9 6 88 0 8 0 剩余总额4 0 3 9 61 9 2 0 综上所述，可以看出，目前社区股份合作公司正面临的土地、人才和 资金“三个难以为继 ，是城市化后社区股份合作公司后续发展的瓶颈。按 照目前的发展趋势，社区股份合作公司的路子将越来越窄，发展前景不容 乐观。 ( 三) 、农村集体资产管理中社会管理费用过大 城市化后，农村改成社区，原村集体的未开发土地一次性转为政府储 备用地，但在三年过渡期内，社区股份合作公司需承担社区的社会管理费 用。现三年过渡期已经结束，为解决社区股份合作公司的社会管理负担， 区政府一方面在社区设立社区工作站，以承接社区的社会管理事务，另一 方面2 0 0 7 年安排了8 2 亿元、2 0 0 8 年安排7 2 亿元财政资金，以承接相应 的社会管理费用。但由于目前社区工作站刚建立，尚未完全承接社会管理 事务，而且许多社区工作站站长仍由社区股份合作公司董事长兼任，导致 社区股份合作公司实际上仍然承担着相当一部分的社会管理费用，成了社 1 9 区股份合作公司发展的沉重包袱，在很大程度上影响了公司的发展和股东 分红，股东( 原村民) 对此意见很大。据统计，2 0 0 7 年社区股份合作公司 仍承担社会管理经费1 1 9 5 亿元( 具体情况见图2 - 6 ) 。 治安支出2 5 4 亿 其他 兀，0 4 亿 3 5 支出0 9 8 亿 占8 2 0 j l 图2 - 6 ：宝安区社区股份合作公司2 0 0 7 年社会管理负担情况表 二、政府对农村集体资产管理中的困境 ( 一) 、农村集体资产管理部门的人员编制不够 2 0 0 4 年农村城市化后，宝安区农村集体经济组织改制为社区股份合作 公司。原农村集体经济管理机构、职能和人员也于2 0 0 4 年整体从区农林渔 业局划入区财政局( 国资委) ，新设立集体资产管理科，负责全区( 包括区、 街道、社区三级) 4 8 3 家集体企业、4 7 9 0 9 亿元集体资产的管理。虽几经 争取，目前该科也只有6 名编制，与其承担的大量的监管工作相比，人员 少，机构级别低，力量十分薄弱，只能疲于应付。而街道作为社区股份合 作公司的直接监管部门，一无机构，只是将管理职能设在农林水办公室、 财政办、经财科或经济科技科，二无人员，一般没有配备专职的工作人员， 连日常工作都难以开展。目前这样的管理机制，使区、街两级集体资产管 理工作很被动，难以对社区股份合作公司进行有效的监管。 o 数据来源：深圳市宝安区审计局宝安区社区股份合作公司财务收支审计调查报告( 内部资料) ， 2 0 0 8 ( 二) 、政府对农村集体资产的监管措施缺乏强制力 严格来说，社区股份合作公司根据公