（行政管理专业论文）当前我国推进政府诚信建设研究.pdf

中文摘要 随着我国社会主义市场经济体制的逐步完善和民主政治的不断推进，诚信 这一维护社会基本秩序的伦理道德与政治价值，曰益引起人们在理论与现实中的 深刻反思。一直以来，诚信被誉为中华民族之传统美德，是维持整体社会结构的 核心价值。“人无信不立，业无信难兴，政无信必颓”，诚信被视为立身之本、立 德之本、立业之本、立政之本、立国之本。在整个社会诚信体系中，政府诚信无 疑处于中心地位，支撑着社会诚信的整体架构与内在的价值理念。 政府诚信是社会诚信的示范，它直接影响个人诚信、企业诚信及其它组织诚 信的发展程度，对整个社会诚信起着重要的导向作用。政府若带头遵守诺言、讲 诚信，可带来良好的示范效应；反之，政府缺乏诚信，则会对整个社会的诚信产 生恶劣的传导作用，导致整个社会陷入诚信危机的恶性循环中，成为社会诚信恶 化的“催化剂”。此外，政府缺乏诚信会降低社会公众对政府的信任度，必然引起 政府权力合法性危机，从而动摇政府的统治基础，加剧“政府失灵”。总之，推进 政府诚信建设对于促进社会稳定、经济和民主政治的健康发展、加强党在新世纪 的执政能力建设、构建社会主义和谐社会等方面具有重要的理论和现实意义。因 此，推进政府诚信建设是全面小康社会宏伟蓝图顺利实现的必然选择。深刻认识 政府诚信的现实意义，分析政府诚信缺失的现实表现，探究政府行政过程中存在 诚信缺失行为的根本原因，并以此寻求推进我国政府诚信建设的现实路径是一个 十分紧迫的课题。基于这种目的，本文对当前我国推进政府诚信建设途径问题进 行了深入研究。 本文是关于政府诚信建设的理论与实践问题的系统研究，在借鉴国内外学者 研究成果基础上，试图从理论和实践相结合的角度，运用马克思辩证唯物主义方 法论，采取分析、综合和比较等方法对政府诚信缺失的现象、原因进行全面、深 入的研究，并结合有关理论分析提出路径思考。 本文主体内容由三部分组成：一、政府诚信的内涵及政府诚信建设的重要意 i 义。指出推进政府诚信建设对于构建和谐社会，促进市场经济有秩序发展以及我 国社会诚信体系建设等方面都有着重要的理论与现实意义。二、当前我国政府诚 信缺失的现状及其原因分析。政府诚信缺失已经在我国社会生活的诸多方面造成 了严重的危害，不仅影响着我国社会主义市场经济的健康发展和进一步完善，而 且也直接影响到我国入世后的国际竞争力的提高。本文对我国政府减信缺失现状 进行了深入的剖析，并指出其原因所在。三、推进政府诚信建设的路径。本文从 “加强诚信教育，转变政府职能，推行政务公开，促进依法行政，完善制度建设 和推进诚信监督”等六个方面对政府诚信建设的路径进行了思考，提出了相应的 建议；并进一步指出政府诚信建设是一项全面的、系统的工程，需要进行理论的 深入研究与实践的不断探索，它不是一朝一夕就可以完成的，将是一个逐步建立 和实施的过程。 关键词：诚信；政府诚信；制度建设；路径 a b s t r a c t w i t ht h eg r a d u a l l yp e r f e c to fo u ts o c i a l i s tm a r k e te c o n o m ys y s t e ma n dt h e i m p r o v e m e n to fd e m o c r a c y ，t r u s t w o r t h i n e s s - - t h ee t h i c a lm o r a la n dp o l i t i c a lv a l u et o m a i n t a i nt h e s o c i a lb a s i co r d e ra r o u s e sp e o p l e s d e e pt h o u g h t o nr e a l i t ya n d t h e o r i e s t r u s t w o r t h i n e s s ，t a k e na st h ec h i n e s et r a d i t i o n a lm o r a l i t y ，h a sb e e nt h ef o c u s v a l u et op r o pu pt h ew h o l es o c i a lc o n s t r u c t u r e w i t h o u tt r u s t w o r t h i n e s sm a nc a nn o tb e a p p r o v e d ，o n ec a l ln o to b t a i ns u c c e s si np r o f e s s i o n ，g o v e r n m e n tm u s tf a i lt og o v e r nt h e s o c i e t y ”t r u s t w o r t h i n e s s i sr e g a r d e da st h eb a s i ce l e m e n to fb e i n gag r e a tm a n ， c u l t i v a t i o no fm o r a l i t y ，o n e sc a r r i e r ，t h eg o v e r n m e n t sp o l i c i e ss u c c e s sa n df o u n d a t i o n o fas t a t e a m o n gt h ew h o l et r u s t w o r t h ys y s t e m ，t h eg o v e r n m e n tt r u s t w o r t h i n e s sh a s b e e np l a c e di nac e n t e rp o s i t i o n , a n dp r o p s u p t h ec o n s t r u c t i o no ft h es o c i a l t r u s t w o r t h i n e s sa n dt h ei n i t i a lv a l u e t h eg o v e m m e n tt r u s t w o r t h yb e h a v i o r ss e tu pag o o de x a m p l et ot h es o c i a l t r u s t w o r t h i n e s s ，s oi t ss u c c e s sm a df a i l u r ed e c i d et h ed e v e l o p i n gt h e l e v e l so fo t h e r o r g a n i z a t i o n sa n dt h ed i r e c t i o no ft h et r u s t w o r t h i n e s s f o rt h ew h o l es o c i e t y i ft h e g o v e r n m e n to b e y sa n di n i t i a t e st r u s t w - o r t h i n e s s ，i tw i l lb r i n ga b o u tg o o dd e m o n s t r a t i o n e f f e c t ；o nt h ec o n t r a s t ，i ft h eg o v e r n m e n tl a c k st r u s t w o r t h i n e s s ，i tw i l lb r i n gt h eb a d e f f e c t s ，c a u s et h ew h o l es o c i e t yt of a l li n t ow o r s ec y c l e ，a n db e c o m et h ec a t a l y s to f w o r s e n i n gt h et r u s t w o r t h i n e s so ft h es o c i e t y i na d d i t i o n ，g o v e r n i n e n tt r u s t w o r t h yl a c k w i l lr e d u c et h ep e o p l e 二st r u s tt o w a r dg o v e r n m e n t ，b r i n gt h ec r i s i so ft h eg o v e r n m e n t p o w e rl e g a l i t ya n dt h e ns h a k et h ef o u n d a t i o no ft h eg o v e m a n c ea n dt h eg o v e r n m e n t s d i s o r d e rb e c o m i n gw o r s e i naw o r d ，t op r o m o t et h e c o n s t r u c t i o no fg o v e r n m e n t t r u s t w o r t h i n e s sw i l lb eb e n e f i c i a lt ot h ee c o n o m i cd e v e l o p m e n t ，t h es o c i e t ys t e a d y , t h e h e n t h yd e v e l o p m e n to fd e m o c r a c ya n dt h er u l i n ga b i l i t yo f t h ep a n yi nt h en e w c e n t u r y t ow i nt h et r u s to fp e o p l e a n di tw i l lp l a ya ni m p o r t a n tr o l ei nc o n s t r u c t i n gs o c i a l i s t i t l h a r m o n i o u ss o c i e t y t h r o u g hs t u d y i n gt h er e a l i s t i cm e a n i n g ，a n a l y z i n gt h ep r e s e n t c o n d i t i o no ft r u s t w o r t h yl a c ki n g o v e r n m e n ta n de x p l o r i n gt h eb a s i cc a u s e so ft h e t r u s t w o r t h yl a c ki na d m i n i s t r a t i o np r o c e s s ，w ec a ns e a r c hf o rt h em e t h o d so fp r o m o t i n g o n rg o v e r n m e n tt r u s t w o r t h i n e s s i no r d e rt oa c h i e v et h i sp u r p o s e ，t h i sp a p e rr e s e a r c h e s t h o r o u g h l yt h ew a y st op r o m o t et h ec o n s t r u c t i o no fg o v e r n m e n tt r u s t w o r t h i n e s s t h i s p a p e r i ss e r i e sr e s e a r c ho ht h et h e o r i e sa n d p r a c t i c a lp r o b l e m s o ft h e c o n s t r u c t i o no fg o v e r n m e n tt r u s t w o r t h i n e s s o nt h eb a s i so ft h es t u d yr e s u l t so fo t h e r s c h o l a r sh o m ea n da b r o a d ，t h i sp a p e rt r i e st oc o m b i n et h e o r i e s 谢t hp r a c t i c e ，u s em a r x d i a l e c t i c a lm a t e r i a l i s m a d o p ta n a l y s i s ，s y n t h e s i sa n dc o m p a r i s o nt or e s e a r c ht h e a p p e a r a n c e ，r e a s o n so f t r u s t w o r t h i n e s sl a c ka n dp u tf o r w a r dt h ew a y s t h em a i nb o d yi sc o m b i n e db yt h r e ep a r t s f i r s t ，t h e c o n c e p ta n dt h et h e o r y f o u n d a t i o no fg o v e r n m e n tt r u s t w o r t h i n e s s t h i sp a p e ra d v a n c e st h a tg o v e r n m e n t t r u s t w o r t h i n e s si st h ee l e m e n t a r yr e q u e s ta n dp r i n c i p l eo fg o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i o n ， t h ei n t r i n s i cd e m a n do fa d m i n i s t r a t i o nf o r p e o p l e p r o m o t i n g t h eg o v e r n m e n t t r u s t w o r t h i n e s sc o n s t r u c t i o ni sm e a n i n g f u lt ob u i l dt h eh a r m o n i o u ss o c i e t y , i m p r o v e t h ee f f i c i e n c yo fa d m i n i s t r a t i o n ，a n dp r o m o t et h ed e v e l o p m e n to ft h es t a t ep o l i t i c sa n d e c o n o m y f r o mf o u rp o i n t s ，t h i sp a p e ra n a l y z e s t h ee l e m e n t so fg o v e r n m e n t t r u s t w o r t h i n e s s s e c o n d ，t h ea n a l y s i so ft h ep r e s e n tc o n d i t i o n sa n dt h er e a s o n so ft h e g o v e r n m e n tt r u s t w o r t h yl a c ki nc h i n a g o v e r n m e n tt r u s t w o r t h yl a c kh a sd a m a g e d s e r i o u s l yo u rc o u n t r yi nm a n ya s p e c t s i tb r o u g h ta b o u tb a de f f e c t s n o to n l yo nt h e h e a l t h yd e v e l o p m e n to f t h es o c i a l i s tm a r k e te c o n o m y , b u ta l s oo nt h ei m p r o v e m e n to f i n t e r n a t i o n a lc o m p e t i t i o na f t e re n t e r i n gt h ew t o t h i sp a p e ra n a l y z e st h ep r e s e n t c o n d i t i o n sd e e p l ya n dp o i n t so u tt h er e a s o n s t h i r d ，a n a l y z i n gt h ep a t ht op r m o t et h e g o v e r n m e n tt r u s t w o r t h yc o n s l r u c t i o n t h i sp a p e rs t u d i e st h et r u s t w o r t h i n e s so nt h es i x a s p e c t s ，“s t r e n g t h e n i n gt h et r u s t w o r t h ye d u c a t i o n ，t r a n s i t i n gt h ef i m c t i o no fg o v e r n m e n t ， p u s h i n gg o v e r n m e n t a f f a i r o p e n i n g ，p r o m o t i n gg o v e r n m e n t o n l a w , i m p o v i n g v s y s t e m a t i cc o n s t r u c t i o na n da d v a n c i n gt r u s t w o r t h ys u p e r v i s i o n ”a n dt h i sp a p e rp o i n t s o u tt h a tt oc o n s t r u c tg o v e r n m e n tt r u s t w o r t h i n e s si sa l le n o r m o u ss y s t e m a t i cp r o j e c t ， n e e d st oa n a l y z et h e o r i e sd e e p l ya n dc o n t i n u ee x p l o r i n gi np r a c t i c e p a t h k e yw o r d s ：t r u s t w o r t h i n e s s ；g o v e r n m e n tt r u s t w o r t h i n e s s ；s y s t e mc o n s t r u c t i o n 关亍学位论文独立完成耳p 内喜刨箭的声瞩 左，、司j 可商文学提昌顽= 孝仨蓝请。轰人帮重声明：所里变薛拿住论工乏 五人在导师朗槿导下荨宴王完成的，冀所研究的最题有新锏见解。据戴所去：睁 芰牛特别加以说明、括童云。致谢的地方9 l 。论天。不包括兵他人已经发表或誊 写过舛毋无盛果也不包囊兵他人为获得任何毂专、科研礼枸的车住或证毒手 雩一a - 。尻j “- 辰季= _ 连亍李不交流等訇镧。，夏? 蕊暴取彰邵、缩印苕描表掺吸箬斋二 段保喜汇编学位论文：纸质互五知电亍更茸、j 。 ：涉及保密声垂蓟学住论王在解奢后适凭友授权毒) 喾= 位荻簪杰- 、拿住论工徙老) 茎名 ：0o 害1 二论五搓导教师茎至： 遣盏盘 吨硝，礴 7 上点目 鼢猫 再i 瓦 引言 诚信是政府为政之道和执政之要。对于为政者来说，在治理国政和对待人民 的问题上，只有做到诚实无欺、讲究信用，才能不失信于民，也才能得到人民的 拥护和信赖；而能否做到这一点，不仅是一个关系到具体行政效果的问题，也是 一个关系到社会治乱和国家兴衰存亡的问题。按照社会契约理论，公众与政府间 的关系是基于行政权的运行而达成的政治委托代理关系。公众是行政权委托人， 政府是行政权代理人。委托一代理关系的成立基于公众对政府的信任，即公众自信 其利益期待可通过政府对行政权的代理得到实现。委托一代理关系的变更以政府代 理行政权的实际表现即政府诚信为条件。政府诚信是政府自身存在的根本，也是 社会诚信的核心。一方面，政府诚信对整个社会诚信体系的良性运行具有主导责 任，也是政府和社会秩序的主要原则。政府作为社会公共事物管理者的定位，决 定了政府诚信是社会诚信体系的基石；另一方面，政府代理公共权力的诚信度， 关系到公共责任和公共利益的实现程度。政府失信于民，本质上是对公共责任的 破坏和对公共利益的损害，其结果是导致政府威望的丧失与政治危机、社会动乱 的出现。 随着西方资本主义市场经济的发展，作为商业文明的产物，经济学、法学意 义的诚信问题开始得到前所未有的张扬。进a - - 十一世纪以后，社会现代化进程 引发了政府职能的重大转变，政府的行为模式逐渐从公共权力行政走向了公共服 务行政，从而使私法领域中的一些行为规则逐渐被引入到公法领域，用来调整公 共行政关系。诚信原则作为私法领域中的“帝王条款”成为约束政府行为的重要 规则在公法领域被逐渐推行 。推进政府诚信建设已成为现代行政管理体制改革的 主要目标之一，这就要求政府在行使国家权力实施公共管理时，必须坚持诚信的 原则，并以此约束自己的行为。改革开放以来，总的来说我国的国际地位不断提 杜振吉，宋云生诚信的缺失与重建 j 烟台大学学报( 哲学社会科学版) 2 0 0 4 ( 3 ) ：2 5 7 - 2 6 1 应松年，杨解君行政许可法的理论与制度解读【m 北京：北京大学出版社，2 0 0 4 1 0 5 1 0 6 凌秉志振兴战略与法治环境 1 1 沈阳：辽宁大学出版社2 0 0 4 1 1 7 1 高，人民的生活不断改善，我国政府在人民心目中有着良好的形象，但同时也应 该看到有些地方政府诚信缺失、随意决策现象依然存在。随着市场经济的发展， 人民民主意识、维权意识地提高，政府诚信问题己成为许多社会热点问题的诱发 根源。为适应新形势的需要，重塑政府形象，推进政府诚信建设已迫在眉睫。本 文基于这样的目的而展开。 本文在以下方面作了大量工作：i 、本文综合运用伦理学、社会契约理论、公 共行政学、公民社会理论、现代宪政理论等作为理论支撑，对政府诚信的现状及 其成因进行了深入研究；准确解读政府诚信的内涵，指出推进政府诚信建设具有 十分重要的理论与现实意义。2 、采用实证与理论分析等方法，提出采取“加强诚 信教育，转变政府职能，推行政务公开，促进依法行政，完善制度建设和推进诚 信监督”等六个方面对政府诚信建设的路径进行了思考，提出了自己的建议。3 、 政府诚信建设是一项全面、系统的工程，需要进行理论的深入研究与实践的不断 探索，它不是一朝一夕就可以完成的，将是一个逐步建立和实施的过程。目前我 国对政府诚信从基本概念、作用机理，到操作原则、实施步骤等都还处于进一步 探索阶段，缺乏系统的分析和研判。本文对其进行了深入研究，将有关研究成果 进行系统整合，期冀提出适合我国国情的、有中国特色的政府诚信建设路径。 2 一政府诚信的内涵及其重要意义 ( 一) 政府诚信的内涵 在传统道德观念中，“诚”和“信”具有非常近似的意义，并无严格界分。说 文解字解释说，“诚，信也”、“信，诚也”。儒家文化有许多理论强调诚实价值 和重要性，如：“君子一言，驷马难追”、“一诺千金”、“一言九鼎”等。在论语颜 渊中，孔子说“人无信不立”。孟子说“诚者，天之道也；思诚者，人之道也”。 荀况认为，“国者义立而王，信立而霸，权谋立而亡 。中国传统文化对“诚信” 的理解着重于其道德伦理意义，诚信即道德上的诚笃不欺，有约必践。在我国的 传统文化中，诚信不仅是基本的为人处事之道，而且也是保证社会稳定发展的为 政之道和基本的立国立民之道。孔子日：“上好信，则民莫敢不用情”，主张“为 政以德”，而要做到“为政以德”，诚信则是其重要内容和手段之一。因此孔子要 求为政者做到“敬事而信，并认为“信则民任焉 ”。诚信是政府为政之道和执 政之要，对于为政者来说，在治理国政和对待百姓的问题上，只有做到诚实无欺、 讲究信用，才能不失信于民，也才能得到百姓的拥护和信赖；而能否做到这一点， 不仅是一个关系到具体行政效果的问题，也是一个关系到社会治乱和国家兴衰存 亡的问题o 。 政府诚信是指政府对其人民赋予的法定权力的运用和职责的履行程度，是社 会组织、人民群众对政府行政行为产生的信誉和形象的一种心理反映 。按照社会 契约理论，公众与政府间的关系是基于行政权的运行而达成的政治委托代理关系 孟子孟子离娄上 m 论语颜渊 m 杨伯竣论语译注学而篇 m 北京：中华书局，1 9 6 2 。 杨伯螋论语译注尧日篇 岫北京：中华书局，1 9 6 2 杜振吉，宋云生诚信的缺失与重建 j 烟台大学学报( 哲学社会科学版) 2 0 0 4 ( 3 ) ：2 5 7 - 2 6 1 曾小龙欧，阳晓东构建和谐社会的路径选择l j 社会主义研究2 0 0 6 ( 6 ) 1 6 2 - 6 4 3 o 。公众是行政权委托人，政府是行政权代理人。委托一代理关系的成立基于公众 对政府的信任，即公众自信其利益期待可通过政府对行政权的代理得到实现。委 托一代理关系的变更以政府代理行政权的实际表现即政府诚信为条件。政府诚信是 社会诚信体系的重要组成部分，也是核心部分，对整个社会诚信体系起着基础性、 决定性和导向性的作用。推进政府诚信建设，取信于民，提升政府行为的公信度， 是构建和谐社会的重点和关键。一方面，政府诚信对整个社会诚信体系的良性运行 具有主导责任，也是政府和社会秩序的主要原则。政府作为社会公共事物管理者 的定位，决定了政府诚信是社会诚信体系的基石；另一方面，政府代理公共权力 的诚信度，关系到公共责任和公共利益的实现程度。政府失信于民，本质上是对 公共责任的破坏和对公共利益的损害，其结果是导致政府威望的丧失与政治危机、 社会动乱出现。政府诚信状况应该从以下三个基本视角考察o ：1 合法性一政府 诚信的基石。合法性不仅是公众认为政府的统治是合法的和公正的一种心理态度， 而且“意味着某种政治秩序被认可的价值”。罗伯斯庇尔指出：“公职人员所受到 的尊重，与其说由于他所掌握的权力，远不如说是由于他自己对于法律的尊重。” 现代宪政体制中，政府的基本职能是根据宪法与法律的授权，行使经济调节、市 场监管、社会管理和公共服务的职责。政府根据宪法和相关组织法的规定而存在， 其职责以及合法性也由宪法和法律赋予，其行为必须以宪法和法律为依据。合法 性，是政府诚信存在的基石，或者说是政府获取公众信任的必要条件。2 守诺性 和可预见性政府诚信的核心。政府的守诺性、可预见性与政府的合法性密不可 分，基于法治之上的政府行为必然具有可预见性、持续性、稳定性的特点；基于 人治之上的政府行为则必然变幻莫测、诡秘多变。哈耶克在论及法治政府时认为， 所谓“法治政府”，是指“政府在一切行动中都要受到事前规定并宣布的规则的约 束一一这种规则使得一个人有可能十分肯定地预见到当局在某一种情况下会这样 应松年，杨解君行政许可法的理论与制度解读 m 北京：北京大学出版社，2 0 0 4 1 0 5 - 1 0 6 陈保中论政府的诚信，权威与法治 j 上海行政学院学报，2 0 0 5 ( 4 ) ：7 0 7 8 ( 德) 哈贝马斯交往与社会进化 m 重庆：重庆出版社8 9 版，1 8 4 ， ( 法) 罗伯斯庇尔革命法制和审判 m 赵涵舆译北京：商务印书馆，1 9 6 5 1 5 3 4 使用它的强制权力，和根据对此的了解计划他自己个人事务”。也就是说，一个 真正法治的政府，必定是一个行为稳定、可预见的政府。政府言行一致，言而有 信，这是实现政府诚信的核心要素。3 责任性一政府诚信的重要保证。发展市 场经济、建设和谐社会、推进民主政治，需要一个能担负起法律、行政与道义责 任的政府，这就要求明确政府的边界、职能。传统行政管理体制下，公共行政权 力缺乏明确的法律限定，政府职能混杂，统包统揽，“三位”情形随处可见。政府 公共行政权力边界的确定，对于政府诚信的确立是至关重要的。如果政府管了很 多不该管的事，必然导致该管的事没有管或没管好，人们对政府的信赖度、信任 度自然也随之下降了。 ( 二) 政府诚信的重要意义 随着西方资本主义市场经济的发展，作为商业文明的产物，经济学、法学意 义的诚信问题开始得到前所未有的张扬。进入二十一世纪以后，社会现代化进程 引发了政府职能的重大转变，政府的行为模式逐渐从公共权力行政走向了公共服 务行政，从而使私法领域中的一些行为规则逐渐被引入到公法领域，用来调整公 共行政关系。诚信原则作为私法领域中的“帝王条款”成为约束政府行为的重要 规则在公法领域被逐渐推行o ，推进政府诚信建设已成为现代行政管理体制改革的 主要目标之一。其重要意义主要表现在以下方面： 1 政府诚信是构建社会主义和谐社会的基础 诚信，是社会主义和谐社会的重要特征和主要内容。推进政府诚信建设，是 构建社会主义和谐社会的题中应有之义 。胡锦涛指出：“我们所要建设的社会主 义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人 哈耶克通向奴役的道路 m 北京：商务印书馆1 9 6 2 凌秉志振兴战略与法治环境 m 沈阳：辽宁大学出版社2 0 0 4 1 1 7 陈景云。王进敏建立健全社会信用体系关键在建设诚信政府 j 学习与探索，2 0 0 6 ( 5 ) ：7 7 7 9 5 与自然和谐相处的社会。”社会主义和谐社会必然要求形成符合和谐发展理念的 社会资本。以诚信机制为核心的社会资本是和谐社会持续发展的内在动力，也是 树立和落实科学发展观，加快社会主义现代化建设的社会基础和基本要求。政府 诚信的这种价值追求与和谐社会的要求有着内在的契合。当前影响社会和谐的因 素很多，但最关键的是要实现政府与社会的和谐。因为在各种社会关系中，最重 要的关系是政府与公民、公共利益与个人利益之间的关系。而政府行政遵守诚信 原则，保护公民的信赖利益，能够体现政府与公民之间的一致性，能够调和与化 解两者之间的冲突，从而保持政府与公民、公共利益与个人利益的和谐一致，实 现双方之间的利益统一。因此，一个社会能不能实现和谐，最重要的是要看这个 社会的政府有没有诚信。政府本身具有公权影响力，这就使得政府自身的信誉一 旦出现问题，便会在极大范围内造成危害。这主要表现在：( 1 ) 政府职能的发挥 有赖于公共政策的有效施行，由此需要公众对政府政策具有极大的信任度。如果 政府的行为失信于民，政府的信誉就会受到质疑，实施的公共政策就会遭遇抵制， 甚至其公权的合法性也会因此受到威胁。( 2 ) 政府影响力是以国家强制力为后盾， 对社会其它组织或个人的行为具有强制调整作用。如果政府出现失信行为，必会 侵犯社会中的既存利益( 包括公共利益和私有利益) ，从而引发社会中的利益冲突， 破坏社会的稳定。( 3 ) 政府诚信缺失会破坏公民和政府之间的信任与协作关系， 会影响干群、党群关系，严重的还会导致公民对政府的对抗，从而影响社会的和 谐。 2 政府诚信是市场经济有秩序发展的保障 随着我国社会主义市场经济的确立， 济条件下，政府既是市场经济的调控者， 场经济是契约经济，其本质是诚信经济， 诚信问题开始得到空前重视。在市场经 又是市场经济的一个重要组成部分。市 而政府诚信是市场游戏规则正确制定及 市场健康运行的重要保证，是市场经济存在的重要基石。诚信在市场活动中表现 胡锦涛，中共中央关于加强党的执政能力建设的决定 m 北京：人民出版社，2 0 0 4 6 为一种商事信用，是对商事主体所具有的主客观履约能力的一种综合评价。诚信 体现了社会主体从事商事活动的内在品质、商业道德和商业作风，是一种无形的、 有价值的资源，是一种综合竞争力。同时，诚信又是商事风险的预警信号，是社 会经济秩序的综合反映。政府的诚信行为可以为市场提供“有形”的调节，对市 场中的非诚信行为进行监控；此外，政府诚信还可提供同一的评判标准，以平衡 社会主体间产生的利益冲突，这些作用都是经营者和消费者自身难以实现的。然 而，在政府发挥作用的同时，由于政府地位的特殊性往往使其处于社会责任与经 济利益的冲突之中，可能会引发一些不理智、不规范的行为导致政府失信，从而 影响政府的效能。因此，要保证政府在市场经济中有效地发挥作用，就必须首先 打造一个诚信的政府。此外，政府诚信是适应加入w t o 的迫切需要，随着我国加 入w t o ，它的有关规则对政府诚信提出了更高的要求，一个国家的声誉取决于政府 诚信的国际认知度，如政府失去诚信，一切都无从谈起。 3 政府诚信是。人民主权”宪政原则的必然要求 依“人民主权”的宪政原则，政府的一切权力来源于人民的授予，人民组建 政府的根本目的是维护社会秩序与正义、保障社会公共安全、实现社会共同利益。 宪法是人民政府与公众之间形成的一种公益权的委托代理关系，要求政府及其公 务人员在行使公权力时应以诚实守信的态度遵宪守法、践行承诺，从而实现人民 组建政府的目的。“人民主权”原则是政府必须诚信的法理依据，推进政府诚信建 设是实现现代法治的基本目标之一。政府诚信建设的基本要求是：( 1 ) 政府活动 应以维护社会公共和保障公民正当权益为根本目的。禁止政府及其公务人员以权 谋私、滥用职权、获取集团利益的行为。潘恩在其人权论中说：“任何一个政 府，如果不以公众的利益为其独一无二的目的，都不是好政府。”( 2 ) 政府及 其公务人员应忠实地执行宪法、法律和规章；禁止有法不依、执法不严、甚至规 邹东升政府诚信缺失与重建探究【j 重庆大学学报( 社会科学版) ，2 0 0 4 ( 3 ) ：4 5 - 4 8 ( 美) 托马斯潘恩潘恩选集 m 北京：商务印书馆，1 9 9 7 2 4 4 7 避法律的行为。( 3 ) 政府的行为动机应具有真实性、确定性，具有善意的意思表 示，使行政相对人对未来有一个准确而合理的预期；禁止朝令夕改、个人好恶、 主观臆断的决策行为，减少乃至消除权力寻租的可能。( 4 ) 政府的行为应公开、 公平、公正；禁止暗箱操作，甚至侵犯社会利益的行为。( 5 ) 政府应履行诚信义 务，言而有信，维护既存的信赖利益；禁止任何形式的政绩工程、短期行为、随 意行为。( 6 ) 政府的行为应具有积极性，主动行政、自觉检查、接受监督；禁止 以公权对抗主权，以公权侵犯私权。 4 政府诚信是我国诚信体系建设中最主要、最核心的部分 政府是具有公信力的组织，政府以及它的每个成员的行为对社会其它组织和 自然人的行为具有根本的导向作用和示范作用，是社会诚信体系建设的基础和保 障，是构建社会诚信的基石。由于政府是社会的管理者，人民权力的托付者、行 使者，这一特殊的身份和地位决定政府应该始终言行一致，恪守承诺。邓小平曾 指出：“政府要取信于民，使党内信得过，人民信得过。要想增强人们对党和政府 的信心，就要通过真正干出几个实绩，来取信于民。政府有无诚信关系到国 家正常发展秩序的确立、安定团结局面的维护，对存在的问题， 是一就是一， 是二就是- - ，该怎样处理就怎样处理，一定要取信于民。”离开了政府诚信， 其它所有主体的诚信都难以自主与持久。政府是整个社会诚信体系的捍卫者和示 范者，无论社会团体、组织还是个人，在社会交往中都应遵守诚信原则，但这种 诚信不是靠自己维系的，主要是政府通过法令、法规对违反诚信原则的当事人给 予制裁或惩罚来确立和维护的。政府在推进社会诚信建设方面扮演着不可替代的 重要角色，政府通过自身的诚信示范引导着社会诚信的良性发展。政府可以运用 其政治资源，通过政策导向、舆论倡导、组织发动等手段，构建社会诚信体系的 基础框架，促进良好社会诚信状况的形成。政府行为本身具有的广泛影响力，政 鄂振辉我国政府诚信问题探究 j 法学论坛，2 0 0 5 ( 6 ) ：8 9 - - 9 3 邓小平文选( 第3 卷) m 北京：人民出版社，1 9 9 3 ，2 9 8 邓小平文选( 第3 卷) m 北京：人民出版社，1 9 9 3 ，2 9 7 8 府诚信状况必然会对整个社会的诚信建设产生巨大的辐射、引领作用。政府诚信 是最宝贵、最重要的资源，是行政文明的重要标志，是凝集民心、号召民众、推 动社会发展的强大精神动力。 总之，政府诚信是政府行政的基本要求、执政为民的内在要求、政府行政的 基本原则，而政府诚信的缺失，必然导致政府公信力下降，社会风气恶化。从政 治的高度讲，政府要代表“最广大人民群众的根本利益”。无论政策的制定，还是 在推行政务的过程中，都要有“民本”思想、“全心全意为人民服务”的意识，以 诚待民、平等待民，提倡换位思考，树立政府诚信形象，取信于民。因此，推进 政府诚信建设对于构建和谐社会，提高行政效率，促进国家政治、经济的发展都 有着重要的理论与现实意义。 9 二当前我国政府诚信缺失的现状及其原因研究 ( 一) 我国政府诚信缺失的现状 1 政府职能错位和缺位并存，政府行为不规范 体制的转轨要求政府职能相应转变，但是由于种种原因，我国出现了较严重 的政府职能错位、缺位以及政府行为不规范现象，使本应成为建立社会主义市场 经济诚信秩序主导者的政府，有时或在有的地方却成为诚信缺失的发端者，使得 作为社会诚信最终保障的国家信用受到损害。具体表现在：( 1 ) 政府职能错位破 坏社会诚信。由于政府习惯采用行政权力方式推动体制转轨，容易使政策与市场 发展相脱节，出现大量职能错位现象，损害社会诚信。如政府严格控制企业债券 的发行，导致企业为取得资金，利用各种手段到股市“圈钱”，致使发生了严重的 失信行为。( 2 ) 政府职能缺位使诚信的建立缺乏政策、法律和制度支持。诚信的 建立是一个系统工程，尤其在转轨时期需要政府主导进行。但是，政府在此方面 的职能并没有得到履行。如在转轨过程中忽视对诚信的教育、宣传，没有出台关 于诚信的专门法律、法规和政策。( 3 ) 政府行为不规范破坏政府信用。某些政府 官员利用转轨过程中有关制度建设的不到位，以权谋私、弄虚作假，这些行为直 接损害了政府的形象，使人民群众对党和政府的信任遭到破坏。由于政府政务不 公开，透明度差，暗箱操作；一些政府滥用权力、弄虚作假、虚报浮夸、欺上瞒 下，至于推诿扯皮、官僚作风、空头许诺等现象更是屡见不鲜。同时，政府机关 内部职能界定不清：一方面，由于缺乏刚性规定，一些行政部门分不清“作为” 与“不作为”的界限；另一方面，由于某些政府机关爱管与自身利益相关的事情， 对于那些“无利可图”的事作为的积极性不高。这些相互“推诿”、“扯皮”都是 政府机关“错位”、“缺位”问题存在的重要原因。 马国清，彭爱群政府诚信缺失的危害与治理 j 理论界，2 0 0 6 ( 9 ) ：3 0 3 1 1 0 2 政策制订能力低下，政策缺乏稳定性 公共政策具有公共性和强制执行性，是对社会公共利益的权威性分配，它影 响着最普遍的公众，与人民的生活息息相关。因此，政策必须具有一定的稳定性， 这样人民才会有稳定的预期，民心才会安定，才会信赖政府。而在现实中，政府 政策却缺乏稳定性，具体表现在：( 1 ) “有些政府部门可以依据不同领导的口味、 习惯进行更改，法律法规可以借口地方特殊性不予执行，政府错误决策带来的过 失可以借口财政困难不承担责任，不考虑政策的连续性，不讲究行政执法的程序 性，等等。”( 2 ) 某些政府官员一味追求所谓“政绩”工程的建设，执政成了个 人谋求政治、经济资本的手段，为保住官位、升迁，假造政绩，蒙骗上级 。政策 因领导人的改变而改变，政府却不为自己随意更改政策或政策的失误承担任何责 任。( 3 ) 政府政策制订能力的高低直接影响到社会的治理能力，但在政策的制订 中，一些行政机关对一些重大决策缺乏详尽的调查和周密的论证；某些行政职能 部门职责不清、职能交叉，导致政策冲突。同时政府政策“暗箱操作”现象严重， 造成一些政策理解难、执行难；此外由于政策制定过程的公众参与性、透明度不 够造成了公众对政策的不解和误解，增加了政策贯彻执行中的难度和成本。 3 政府人员服务意识不强，行政不作为 ( 1 ) 部分政府工作人员服务意识不强，在政府管理中没有以群众利益为导向， 解决群众实际困难的能力与意愿不够，不能树立“服务是政府职能的必然选择。” 的理念，许多事情仍是“门难迸、脸难看、事难办”，严重影响了政府的形象。( 2 ) 政府机构的规范化、法制化程度不高。当前，政府机构普遍存在着不按形式、规 章办事，表面上的行政法规约束不了现实中的官场逻辑，长官意志压倒一切，变 化的随意性很大，这必然造成机构庞大、官僚主义严重、行政效率低下；同时， 魏听博阳诚信危机：透视中国一个严重的社会问题 m 北京：北京社会科学出版社0 3 航4 7 陈潮生巫元清政府失信的主要表现及化解对策 j 成都行政学院学报2 0 0 5 ( 5 ) ：1 3 - 1 5 李文良中国政府职能转变问题报告 m 北京：中国发展出版社，2 0 0 2 1 9 8 - 1 9 9 1 1 党政关系长期不规范，降低了政府的行政能力和政府的威信；冗繁不堪的行政程 序和庞大的机构设置使群众获得服务的成本极为高昂，群众由政府的主人变为政 府的依附，“为人民服务”的宗旨在部分官员那里已经变为惟程序是从，不是为人 民服务而是人民为政府服务，不是在做工作而是在制造工作。( 3 ) 行政不作为现 象比较普遍。“干多于少一个样，干好干坏一个样”，有的干部