（行政管理专业论文）我国公共部门绩效管理困境与对策研究.pdf

摘要 二十世纪七八十年代以来，西方许多国家进行了声势浩大的新公共管理运动， 对政府的内外部管理机制进行了很大的调整和变革，在很大程度上改善了政府与 社会的关系，重塑了政府作为“守夜人”的形象。究其原因，各国政府改革的法 宝大部分都是将工商管理工具引入公共管理领域。在这些声势浩大的改革中，绩 效管理这一在工商管理领域受到优待的工具也成了在新公共管理运动中受到各国 推崇的有效工具。 我国政府绩效管理的实践开始于二十世纪九十年代中后期，经过了这二十年 的发展，在形式和内容方面都取得了一些成功，但是，这一实践的推进却相对较 慢。显然，这与我国社会经济的飞速发展是相当不协调的。这是因为，作为一种 政府监督机制，公共部门绩效管理在构建绩效型政府、服务型政府的过程中起着 举足轻重的作用。 绩效管理是管理主义方案中一个特别重要的部分。政府的许多部门机关都期 望能够着制定“绩效指标”，并且依靠这些指标来改善政府绩效。但是一方面由 于绩效测量存在固有的困难，加上与私人部门相比，公共部门有其自身的特殊性， 公共部门绩效管理的绩效目标本身就更难确定，并且确定的绩效指标又很容易受 到批评，这些客观因素使得公共部门理想的绩效管理更加难以实现。很多现行的 公共部门绩效考核试图详细的说明模糊的问题，由于公共部门所代表的利益有些 是不能被简单量化的，而以工商管理经验为基础的测量方法把注意力放在可量化 的事情上，全盘引进工商管理中的绩效考核方法使得公共部门所做的一些事情发 生了扭曲。这对于公共管理是个危险，在本文中笔者试图通过一些措施加以克服 这一困难。 我国学者从2 0 世纪9 0 年代起开始关注西方国家公共部门运用绩效管理改进 效能的理论研究和实际情况，不断将大量的著作介绍到国内，也针对这一管理方 法的内容及其与中国国情的契合做了大量的研究。同时，在公共部门的管理中尝 试引入绩效考核的内容。然而，由于各方面的原因，我国绩效管理工作还存在许 多不尽人意的地方。例如：从制度基础来看，我国的公共部门绩效管理体系不够 完善；从价值取向上来讲，我国公共部门绩效管理的价值取向存在偏差；从绩效 评估主体来看，我们的评估主体过于单一，公民作为主要评估主体的地位不够明 确等等。总之，我国的公共部门的绩效管理还存在这样或那样的困难和不足，有 待我们进一步的努力。 绩效管理在私人部门所显示的巨大功效，使得公共部门的改革者看到希望，于 是绩效管理便被热情地迎入公共部门，希望它能作为一剂良药使没有生气的公共部 门一步步强健起来。但公共部门或通过理性分析，或经过初步尝试，发现这剂在 私人部门屡试不爽的灵丹妙药，对自己而言，应用中存在许多障碍，甚至难以下咽。 本文试图对公共部门应用中绩效管理的障碍进行分析，并提出消解这些障碍的方 法。 本论文主要分为五个部分。第一部分总结了本文的选题背景、研究意义、研 究框架、文献综述。第二部分公共部门绩效管理基础理论分析，介绍了绩效管理 以及与绩效管理相关的基础理论；第三部分是公共部门绩效管理的效用功能与运 作难度分析，阐述了公共部门绩效管理的实际功效，对于公共管理的巨大作用， 另外还具体的分析了公共绩效管理在实际操作过程中的困难；第四部分是我国公 共部门绩效管理的现状与困境分析，具体讲述了实施绩效管理这二十年来我国在 实际运行过程中的特殊情况和困境；第五部分提出了完善我国绩效管理机制的相 关对策。 关键词：公共部门绩效管理绩效评估激励沟通 a b s t r a c t s i n c e19 7 0 sa n d19 8 0 s ，m a n yw e s t e r nc o u n t r i e sh a v ec a r r i e do u t t h ee x t e n s i v en e w p u b l i cm a n a g e m e n tc a m p a i g n , a d j u s t e da n dc h a n g e dt h ei n t e r n a la n de x t e r n a l m a n a g e m e n ts y s t e m so ft h eg o v e m m e n tal o t , w h i c hh a v ei m p r o v e dt h er e l a t i o n b e t w e e ng o v e r n m e n ta n d s o c i e t y t oag r e a t d e g r e ea n dr e b u i l tt h ei m a g eo ft h e g o v e r n m e n ta s “n i g h tw a t c h m a n t h ek e yr e f o r mm e a s u r et a k e nb yt h eg o v e r n m e n to f e a c hc o u n t r yi st oi n t r o d u c et h ei n d u s t r i a la n dc o m m e r c i a l m a n a g e m e n ti n s t r u m e n ti n t o p u b l i cm a n a g e m e n t a m o n gt h o s ee x t e n s i v ec h a n g e sa n dr e f o r m s ，t h ep e r f o r m a n c e m a n a g e m e n tt h a ti sf a v o r e di nt h ei n d u s t r i a la n dc o m m e r c i a lm a n a g e m e n th a sb e c o m ea v a l i di n s t r u m e n tt h a ti sw e l l a p p r a i s e db ye a c hc o u n t r yd u r i n gt h en e wp u b l i c m a n a g e m e n tc a m p a i g n t h eg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c em a n a g e m e n tw a sc a r d e do u ti nc h i n ai nt h em i d d l e a n dl a t e19 9 0 s t h r o u g ht h ed e v e l o p m e n ti nt h ep a s t2 0y e a r s ，s o m ea c h i e v e m e n t sh a v e b e e no b t a i n e di nt h ea s p e c t so fi t sf o r ma n dc o n t e n t h o w e v e r , s u c hp e r f o r m a n c e m a n a g e m e n ti sp r o m o t e dq u i t es l o w l y , w h i c hi so b v i o u s l yn o tc o n s i s t e n tw i t ht h ef a s t s o c i a la n de c o n o m i cd e v e l o p m e n to fc h i n a t h er e a s o ni st h a ta s ag o v e r n m e n t s u p e r v i s i o nm e c h a n i s m ，t h ep u b l i cs e c t o rp e r f o r m a n c em a n a g e m e n tp l a y sa ni m p o r t a n t r o l ei nt h ee s t a b l i s h m e n to fp e r f o r m a n c ea n ds e r v i c e o r i e n t e dg o w 甜l m e n t t h ep e r f o r m a n c em a n a g e m e n ti sa l li m p o r t a n tp a r to fm a n a g e r i a l i s mp l a n m a n y g o v e r n m e n ts e c t o r sa n da u t h o r i t i e se x p e c tt oe s t a b l i s ht h ep e r f o r m a n c et a r g e t sa n d f o l l o wt h e s et a r g e t st o i m p r o v et h e i rp e r f o r m a n c e h o w e v e r , o no n eh a n dt h e p e r f o r m a n c em e a s u r e m e n th a si n h e r e n td i f f i c u l t i e s ；o nt h eo t h e rt h a n ，c o m p a r i n gw i t h t h ep r i v a t es e c t o r , t h ep u b l i cs e c t o rh a si t s p a r t i c u l a r i t i e s t h e r e f o r e ，i ti sh a r dt o d e t e r m i n et h et a r g e tf o rt h ep e r f o r m a n c em a n a g e m e n to f p u b l i cs e c t o r , a n dm o r e o v e r , t h ed e t e r m i n e dp e r f o r m a n c et a r g e ti se a s yt ob ec r i t i c i z e d t h o s eo b j e c t i v ef a c t o r sm a k e i tm o r ed i f f i c u l tt or e a l i z et h ei d e a lp e r f o r m a n c em a n a g e m e n to fp u b l i cs e c t o r m a n y e x i s t i n gp u b l i cs e c t o rp e r f o r m a n c ee x a m i n a t i o n st r yt od e t a i lt h ev a g u ep r o b l e m s b u t s o m eb e n e f i t sr e p r e s e n t e db yt h ep u b l i cs e c t o rc a n n o tb ee x p r e s s e db y q u a n t i t yw h i l e t t t t h em e a s u r e m e n tm e t h o db a s e do ni n d u s t r i a la n dc o m m e r c i a l m a n a g e m e n tp a y s a t t e n t i o n st ot h es u b j e c t st h a tc a l lb ee x p r e s s e db yq u a n t i t y t h ei n t r o d u c t i o no f t h e w h o l ep e r f o r m a n c ee x a m i n a t i o nm e t h o du s e di ni n d u s t r i a la n dc o m m e r c i a lm a n a g e m e n t w i l ld i s t o r ts o m ea c t i v i t i e so f p u b l i cs e c t o r t h i si sad a n g e rf o rp u b l i cm a n a g e m e n t i n t h i sp a p e r , t h ea u t h o rt r i e st oo v e r c o m et h i sd i f f i c u l tt h r o u g hs o m e m e a s u r e s s i n c e19 9 0 s ，t h es c h o l a r so fc h i n ah a v eb e g a nt on o t i c et h et h e o r ya n da c t u a l a c t i v i t i e sa d o p t e db yp u b l i cs e c t o r so fw e s t e r nc o u n t r i e st o i m p r o v et h e i re f f i c i e n c y t h r o u g hp e r f o r m a n c em a n a g e m e n tt o ，i n t r o d u c e daq u a n t i t yo fl i t e r a t u r e st oc h i n a , m a d eal o to fr e s e a r c h e so ns u c hm a n a g e m e n tm e t h o da n dc o m p a r e di t w i t ht h e s i t u a t i o no fc h i n a m e a n w h i l e ，t h ep e r f o r m a n c ee x a m i n a t i o nc o n t e n t sa r et r i e di nt h e p u b l i cs e c t o rm a n a g e m e n t h o w e v e r , d u et ov a r i o u sr e a s o n s ，t h e p e r f o r m a n c e m a n a g e m e n to fc h i n ah a sm a n ys h o r t c o m i n g s t h eg r e a te f f e c to fp e r f o r m a n c e m a n a g e m e n ti np r i v a t es e c t o rb r i n g sh o p e st ot h er e v o l u t i o n a r i e so fp u b l i cs e c t o rs o t h e yi n t r o d u c et h ep e r f o r m a n c em a n a g e m e n tt ot h ep u b l i cs e c t o ra sg o o dm e d i c i n ea n d h o p ei tc a ns t r e n g t h e nt h eg u t l e s sp u b l i cs e c t o r h o w e v e r ，t h r o u g hr e a s o n a b l ea n a l y s i s a n dp r i m a r yt r y , i ti sf o u n dt h a tt h i sg o o dm e d i c i n eo fp r i v a t es e c t o ri sh a r df o rm e p u b l i cs e c t o rt ou s ea n de v e ni m p o s s i b l et ot a k e i nt h i sp a p e r ，t h ea u t h o rt r i e st o a n a l y z et h eo b s t a c l e si nt h ea p p l i c a t i o no fp e r f o r m a n c em a n a g e m e n ti np u b l i cs e c t o r , a n dp u tf o r w a r dt h em e a s u r e st h a tc a ne l i m i n a t et h e s eo b s t a c l e s t h i sp a p e ri sd i v i d e dt of i v ep a r t s p a r tic o n c l u d e st h er e s e a r c hb a c k g r o u n d , s i g n i f i c a n c e ，f r a m ea n dl i t e r a t u r er e v i e w ；p a r ti ia n a l y z e st h eb a s i st h e o r i e sf o rp u b l i c s e c t o rp e r f o r m a n c em a n a g e m e n t ，i n t r o d u c e st h ep e r f o r m a n c em a n a g e m e n ta n dr e l e v a n t b a s i ct h e o r i e s ；p a r ti i ia n a l y z e st h ee f f e c t sa n da p p l i c a t i o nd i f f i c u l t i e so fp e r f o r m a n c e m a n a g e m e n ti np u b l i cs e c t o r , e x p l a i n si t sa c t u a le f f e c ta n df u n c t i o nf o r p u b l i c m a n a g e m e n t ，a n dd e t a i l st h ea c t u a la p p l i c a t i o nd i f f i c u l t i e so fp u b l i cp e r f o r m a n c e m a n a g e m e n t ；p a r t ywa n a l y z e st h ec u r r e n ts t a t u sa n dd i f f i c u l t i e so fp e r f o r m a n c e m a n a g e m e n to fp u b l i cs e c t o r so fc h i n a k e yw o r d s ：p u b l i cs e c t o r , p e r f o r m a n c em a n a g e m e n t ，p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n , p r o m o t i n g , c o m m u n i c a t i o n i v 关于学位论文独立完成和内容创新的声明 本人向河南大学提出硕士学位申请。本人郑重声明：所呈交的学位论文是 本人在导师的指导下独立完成的，对所研究的课题有新的见解。据我所知，除 文中特别加以说明、标注和致谢的地方外，论文中不包括其他人已经发袁或撰 写过的研究成果，也不包括其他人为获得任何教育、科研机构的学位或证书而 使用过的材料。与我一同工作的甩事对本研究所做的任何贡献均已在论文中作 了明确的说明并表示了谢意。 ：；其、；。 ”7 7 o 。 学位审嘉又：( 学位毒羔作者三： 丝! ：盗 0 7 二 2 0 o 年钐月己日 ； ，? 。，：；，j ；：、彩：，j ，j o ：。，：； ， 、 1 。4， ”。1 。 梦一= ：j ，_ 鹳i 够7 ，。j 。 ：。 ，7 ；? ? 鏊一关于学位论文著作权使甩授权书o j。，一， 。；麓。二，一i 、： ，。，、， 、 i 。、”。一“t 。j j 3 i2 + 、：口 j j 本人经河南大学审核批准授予硬士学位。作为学位论文的作者，本人完全 了解并同意河南大学有关保留、使用擎位论文寿勺要求，即河南大学有权向国家 图书馆、科研信息机构、数据收集机构和本校图书馆等提供学位论文( 纸质文 本和电子文本) 以供公众检索、查阅，。本人授权河f 巍大学出于宣扬、展览学校 学术发展和进行学术交流等目的可以采取影印、缩印、扫描和拷贝等复制手 段保存、汇编学住论文( 纸质文本和电子文本) 。 ( 涉及保密内容的学位论文在解密后适用本授权书) 学位获得者( 学位论文作者) 签名：丝竺三丝 2 0zd 年6 月厂z 日 学位论文指导教师釜名： 2 0 少年衫月压目 导论 当今世界，公共部门特别是政府机构对自身的组织绩效实施评估与测量是政 府管理领域的热门话题，公共部门绩效管理实施效果明显与否直接关系到政府信 誉好坏。本章是论文的开篇，主要阐述公共部门绩效管理研究的背景、意义，研 究的主要方法和创新点，以及研究的主要内容与框架结构等。 ( 1 ) 选题背景与研究意义 随着时代的发展，民众在各方面对公共部门的需求同益增加，政府提供公共 服务的功能逐渐扩大。一方面，由于公共部门提供的各项公共服务必须有民众支 付成本，政府的扩张反过来又增大施政成本，另一方面，与民营部门相比较而言， 政府部门是在一个竞争不足，工作条件相对安逸，没有严格监督、考核的条件下 花别人的钱、为别人办事的机构，往往缺乏最经济的手段、提供最优质服务的自 我约束和自我激励的动机，而这些都是由公共部门的性质决定的。因此如何通过 绩效管理来全面提升管理绩效，理所应当的成为公共管理中一个十分重要的组成 部分。 公共管理是一个涉及众多学科的重大理论与实践领域。随着全球化、信息化 和知识经济时代的到来，当代国外的公共管理尤其是政府改革与治理的理论和实 践已经发生了深刻的变化，公共部门尤其是政府致力于改革的实践催生了大量的 公共管理新思潮、新理论、新主题和新学科分支。在我国改革开放和现代化建设 事业的发展过程中，公共管理尤其是政府改革与治理方面产生了大量须待解决的 重大问题。 绩效管理在私人部门所显示的巨大功效，使得公共部门的改革者看到改善工 作绩效低下现状的希望，于是绩效管理便被热情地迎入公共部门，管理者希望它能 作为一剂良药，最大限度地改善公共部门服务管理水平。但公共部门通过理性分 析，并且经过初步尝试，发现这剂在私人部门屡试不爽的灵丹妙药，对公共部门而 言，在应用中存在许多难题，甚至难以下咽。本文拟对公共部门应用绩效管理的障 碍进行分析，并提出消解这些障碍的方法。 ( 2 ) 文献综述 从当前学界对绩效的研究来看，大致有四种绩效概念的界定方式。第一种以 韦氏为代表，强调绩效所蕴含的结果层面的意义。根据韦氏词典，绩效是完成某 种任务或达成某种目标。第二种则是从过程的角度界定绩效。如科内和伯曼认为， 绩效是为实现结果而管理公共项目。并指出“公共绩效的一个显著特点就是它有 效益效率和公正的多个同等重要的标准引导和评估圆。第三种以经济合作与发 展组织为代表，主要是从绩效所反映出的能力这一角度来认识绩效。第四种是通 过列举绩效内容给出绩效的定义。 从学者们的概念界定中，我们看出，人们对绩效的认识并不存在矛盾之处， 只是看待绩效的视角不同。 从改进公共部门绩效的实践创新来看，各国在公共管理实践中普遍认识到： 改进公共部门绩效，创建高绩效组织不是单向的，而是应在多方面展开，其中的 关键条件是领导者始终重视，下级员工积极参与。在操作层面上，绩效管理改革 的基本思路是：在组织上严格实行战略管理，在员工管理诱因上采取绩效薪俸制 度，两者结合起来，使组织目标与个人目标统一起来。 从改进绩效的理论创新来看： 自2 0 世纪8 0 年代以来，管理学者在寻找绩效改进方面上投入了大量的精力， 并产生了一些新的理论，其中比较典型的是组织修炼论。组织修练理论认为：未 来的竞争是组织的竞争，而组织竞争力的本质是组织素质，为了提高组织素质， 就必须进行组织修炼。所谓的“组织修炼 就是采用系统思考的方法使组织向“学 习型组织”转变。 ( 3 ) 研究方法与创新点 本文在研究的过程中，主要使用了如下的研究方法： ( 一) 文献研究法 搜集、鉴别、整理与研究主题相关的文献，通过对文献的研究，形成对事实 科学认识的方法。整理和总结前任的研究成果可以获得很多重要的具有参考价值 的结论，避免走跟多的弯路。 转引自汪家常、魏。渊工：0 1 , 绩管理，东北财经人学出版社2 0 0 1 年版，第l l 页。 圆引自盂华著：政府绩效评估，上海人民出版社2 0 0 6 年版，第2 页 2 ( 二) 逻辑演绎法 逻辑演绎方法是指从概念出发，经过判断和推理从而认识事物本质和规律的 思维方法。科学研究从提出问题到分析问题再到解决问题必然都会遵循一条逻辑 演绎的思路。 ( - - ) 系统方法和结构方法相结合 系统方法着重于系统内部组成部分之间关系的分析，用整体思维的方法来阐 述复杂的系统。结构分析方法则侧重于各要素的分析，通过深入分析各个组成要 素的特征，用整体关系的思维方法来探求事物内在的本质和功能。公共部门绩效 管理是个复杂的过程，必须用整体的观点，综合采用结构方法和系统方法，才能 探求其基本的结构以及各要素的角色定位。 创新点 本研究的创新点主要如下： ( 一) 对公共部门绩效管理进行了全方位的分析，从而提出了着重从绩效沟通这 一环节来提高绩效管理效率的思路。 ( - - ) 阐述了一种构建公共部门可行性的绩效管理思路。 研究内容与框架 本文的研究内容大致分六个章节，全文的研究框架如图1 1 所示 论文主要分为六个部分。第一部分总结了本文的选题背景、研究意义、研究 框架、文献综述。第二部分公共部门绩效管理基础理论分析，介绍了绩效管理的 基础理论；第三部分是公共部门绩效管理的效用功能与运作难度分析；第四部分 是我国公共部门绩效管理的现状与困境分析；第五部分是完善我国绩效管理机制 的相关对策。第六部分是结语。 3 4 1 公共部门绩效管理基础理论分析 绩效管理强调绩效，注重公共部门组织价值的实现，因此，很有必要在公共 部门建立与推广绩效管理，这也要求我们必须了解相关理论基础。绩效管理的理 论基础主要来自人性假设理论、激励理论、组织效能的信念，以及绩效管理为什 么是最好的管理理念。 1 1 绩效管理基础理论分析 1 1 1 人性假设理论 从人力资源管理整个发展的时期来看，人性假设理论主要包括以下四个理论： ( 1 ) “经济人”假设 经济人又称唯利人、实利人，认为人的行为是为了追求自身经济利益的最大 化，因此只有经济诱因才能引发人的工作动机，也就是说人们工作的唯一目的是 获得经济报酬。这是传统管理对人性的看法。经济人假设的代表人物是泰罗。其 主要内容包括： 人天生懒惰，厌恶工作，可能的话，总想尽量逃避工作，尽可能少的工作； 人天生以自我为中心，对组织的目标与要求漠不关心； 人是缺乏理性的，本质上不能自律，需要制度来约束。 ( 2 ) “社会人”假设 社会人假设是建立在人性是善良的基础之上的，人工作不仅仅是因为经济利 益而生存，人们工作的动机不仅在于物质利益，更在于工作中的社会关系。也就 是说，物质刺激对于人的积极性来说，仅仅处于次要地位。美国哈弗大学的梅奥 教授是社会人假设的代表人物，其主要观点有： 人是社会的人，影响人的生产积极性的因素除了经济利益外，还有社会、心 理因素； 生产率的高低，主要取决于员工的士气； 组织中存在非正式组织，非正式组织群体具有特殊的行为规范，对员工会产 生很大的影响； 领导者要善于了解人，经常听取员工的意见。 5 ( 3 ) “自我实现人 假设 “自我实现人 又称“自动人。他是麦格雷戈等人提出来的一种人性观， 所谓“自我实现人 ，是指人都需要发挥自己的潜力，充分发挥和展示自己的个 人才能，实现个人的理想与抱负，以及人格趋于完善的一种人性假设。这一人性 假设认为自我实现是人的最高层次需要，只有使每个人都有机会将个人才能、智 慧发挥出来，才能最大限度地调动人的积极性。 麦格雷戈结合管理问题，总结了“自我实现人 假设的主要观点，将之称之 为y 理论，与之相对立的理论是x 理论( 经纪人理论) 。 ( 4 ) “复杂人 假设 人的需要与动机是复杂的，并非如以上三种人性假设那么单一。不仅因人而 异，而且就一个人而言，其需要和动机也会因其他变量的变化而发生变化。人， 既不是单纯的经济人，也不是完全的社会人，更不是纯粹的自我实现人，而是复 杂人。经济人假设、社会人假设、自我实现人假设都有其合理的一面。复杂人假 设的主要观点有： 人的需要和动机多种多样，人在不同的环境会产生不同的动机。 人是可变的。 1 1 2 与绩效管理相关的理论 ( 1 ) 激励理论 在实施公共部门绩效管理的过程中，掌握并运用激励理论是非常重要的。激 励理论的目的在于探明那种促使人们以某种方式行动或建立某种特定行为倾向的 东西，它要说明行为背后的驱策力，涉及到需求、动机、紧张、不安和期待。古 典激励理论认为，经济因素和物质条件因素是重要的激励因素，相应的管理办法 是严格奖惩。人际关系理论认为，社会因素和心理因素是首要的激励因素，隐含 着“心情舒畅就能提高生产率 的假设，相应的管理办法是“优待员工 。现代 管理理论将基本观点转移到“利用和开发人力资源 上，认为人的贡献本身就是 极有价值的东西，相应的管理办法是内心激励法，是组织目标和任务高度个人化， 求得最大程度的认知和认同。 与绩效管理密切相关的三个激励理论是：目标、强化、和期望。 6 首先，目标。把有效目标的制定作为激励技术的管理方式具有以下特点：目 标具有特定性；目标具有现实性又有挑战性；目标公正合理；组织成员完全参与 目标的制定；反馈能保证人们完成富有挑战且很公正的目标，并从实现目标的经 历中获得自豪感和满足感；用反馈来获得更高目标的承诺。 其次，强化理论。强化理论是把达到目标的行为结果与组织的报酬行为联系 起来，把组织的奖酬作为主动的、成功的激励，并把这种强化行为在以后的过程 中反复使用。强化分为正强化和负强化。 再者，期望理论。期望理论强调为了对行为有更高的激励，个人一定要：感 觉到可以改变自己的行为；自信变化会在行为中产生；充分重视对合理的行为变 化的鼓励。 ( 2 ) 组织效能理论 组织效能对绩效管理的影响主要有三个方面：阐明组织的战略或价值；为双 方的沟通提供重要渠道；从“学习型组织 的运行中获得利益。 首先，阐明组织的战略或价值。无论对企业组织还是公共组织，阐明组织的 总体战略和价值是组织走向管理成功的关键。它解释着组织的发展方向，并决定 着组织目标，并为持久的绩效管理提供肥沃土壤。组织战略和价值是由组织中上 下左右的目标整合来完成的。 其次是沟通。组织内部关于组织价值、使命、目标、任务以及行为的沟通， 为有效的公共组织管理提供基础。这种沟通的最高水平是形成一种有利于组织发 展的组织文化。因为，在绩效管理的沟通过程中，特别强调下属评论领导，尤其 评价领导者和各级管理者任何阻止他们完成目标的强制性为。 再者是关于学习型组织。根据潘特拉的定义，学习型组织是指“促进所有成 员发展和不断地自我转化 的组织。实行绩效管理的组织应当是学习型组织。应 当尽力提高是组织的发展。绩效管理的管理哲学强调的不但是反馈、检查和评估， 而且还包括发展。绩效管理的每一个层面和过程，都或多或少的会为组织的发展 提供机会。它由绩效协议开始，经过检查，然后伴随着绩效评估，完成一个循环。 与此同时，再循环中修订协议，为下一轮的循环做好准备。 ( 3 ) 绩效管理相关的几个信念 输入、过程、产出、结果模式。 输入：组织成员工作时所拥有的技巧、知识和专长。 过程：组织成员在完成工作时的行为如何即完成责任时的行为能力。 7 产出：组织成员执行任务的绩效水平，取得的可评估的结果。 结果：部门、群体、最主要是组织对组织成员完成绩效的反应，即对组织成 员的贡献和工作效能最基本的评估。绩效管理强调结果的重要；分析输入和过程 对决定发展的影响，以便为制定提高绩效的计划提供基础；正确诊断不同绩效的 原因；分析和诊断与行为要求特征相关联的因素，集中分析完成与个体角色相关 联的目标所要求的能力，同时，也包括完成更广泛的目标，特别是与价值支持相 关的目标。 作为一个管理过程的绩效管理。绩效管理虽然强调结果管理，但并不是忽视 管理过程；绩效管理显示了管理者与下属间明显的关系改进。绩效管理的引入， 直接导致了更加系统化的“以人为本、以能力为本”的管理的发展。这不仅体现 在对下属能力的信任和开发，而且也体现在对管理者能力的更高要求。在执行绩 效管理的过程中，管理者需要了解如何制定清楚的、可测评的、能够完成的目标， 需要知道确定和评定完成目标所需的能力，如何提供有帮助或建设性的反馈。因 此，管理者面临着一个新的、富有挑战性的形势：学习反馈、指导和咨询的技巧。 管理期望。管理期望就是要求管理者和下属以合伙人的身份共同参与绩效管 理。期望的绩效是以组织成员完成群体、部门、组织的目标所做贡献的明确的和 一致的界定为基础的。它包括对责任、主要任务和目的的明确说明，也意味着对 有效扮演角色所需求的知识、技巧和能力的全面理解。 协议管理。合伙人的关系形成的不是命令管理，而是协议或合同管理。这与 麦克雷戈强调的“整合和自我控制”原则相一致。这意味着在管理的每一阶段， 必须形成：角色、责任、目标、任务、技巧、需求的能力、评估绩效的方式、结 果的影响因素、发展计划、绩效增进计划等一致的协议。这就要求管理者和下属 为提高组织绩效共同分担责任，并在协议中说明期望要完成什么和依赖于哪种行 为来完成它。 目标的重要性。威廉姆斯认为：目标的制定是以为组织成员都明白，为了整 个组织的利益是自己贡献最大化所要扮演的角色和要达到的结果。在本质上，他 能够使组织成员清楚组织对他们的要求，以及用什么样的依据来评估他们的贡献。 但这种目标应当是：管理者和下属之问事先就现实和富有挑战性的工作达成的一 致协议；为评估成就的实际水平，是尽可能清楚地理解评估绩效的基础；支持组 织的总体战略和基本价值，以便使整个组织的目标得到支持且保持一致。 8 授权。授权就是给任务单元以更大的活动范围来执行和负责自己的工作。他 有助于增强组织和组织成员的共同满意感，并使组织成员发展，达到贡献最大化 所需的技术和知识。 ( 4 ) 有效沟通 沟通是管理中的一种行为，是信息的传递与理解。公共部门的管理者要想进 行合理有效的沟通，应当遵循沟通的原则。有效原则是指通过传接双方的沟通行 为取得预期的效果的原则。它包含两个方面的内容： 沟通的有效度：指传者对受者态度变化的影响程度，这里的态度包括两种情 况：一是受者原来就处于正向状态，沟通后，其程度得到了进一步提高，称为“顺 向强化 ，二是受者原来处于逆向状态，沟通后，改变了态度成了正向状态的态 度，称为“逆向转化 。 沟通的效率：指沟通有效数与沟通信息总数之比，可用公式来计算：沟通效 率= ( 沟通信息总数无效数) 沟通信息总数 贯彻有效原则有两个明显的作用：首先，可以不失时机的充分利用信息。当 今世界，一个组织的战略资源由资本转向了信息，信息是一个社会组织发展的源 泉。然而，信息的时效性很强，信息一旦过时，就失去或减弱了它的价值。其次， 有效沟通可以及时处理工作中的缺陷和不足，促使工作朝着健康的方向发展。 1 2 公共部门绩效管理的内涵分析 1 2 1 公共部门基础理论分析 ( 1 ) “公共部门 的语义分析 在相关的汉语词典中，“公共 表示“属于社会的；公有公用的，它与“属 于个人的或以个人身份从事的”是相对应的；与“私人 是两个相对的概念。在 英语中，“公共”( p u b l i c ) 具有“公众的，公众所有的的含义，与汉语的概念 在内涵上基本一致。从公共管理的角度看，公共部门是与私人部门相对应的，以 提供公共服务为主要职能，有广义的政府组织，非营利组织( 第三部门) 以及公 共企业等构成的特定的社会组织。 9 “公共部门管理 在英语只可以有两种解释：其一为p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ， 其中a d m i n i s t r a t i o n 是执政管理公共事务的部门，其本身还有公共事务，国家政策 等含义；其二为p u b l i cm a n a g e m e n t ，其中，m a n a g e m e n t 是经营管理的才能和手段。 ( 2 ) 公共部门绩效的比较分析 绩效这个概念的复杂性主要在于对绩效与效率关系的理解。学术界分别从狭 义和广义的角度来解释效率，所谓绩效，从严格的意以上来讲也就是只投入与产 出之间的比例，希望用最少的投入来得到最大的产出。 绩效是一个与效率既有联系又有区别的概念，它包含效率但又是一个比“效 率 更为广阔的概念。公共部门绩效与行政效率一样，追求公共部门以及组织和 人员在行政活动中所获得的各种直接的和间接的、有形的和无形的、定性的和定 量的行政效果同所消耗的人力、物力、财力、时间等因素之间的比率关系，力求 以最少的行政消耗获取最大的行政效果。但公共绩效又不能简单的等同与行政效 率。行政效率讲求的比率关系多是针对具体的行政行为，衡量行政效率多是通过 行政后果来显示；而公共绩效涉及的主体行为既有具体的行政行为，又有抽象的 行政行为。公共绩效更注重外部的行政与社会、结果与公民的关系。公共绩效的 有效运作不仅要靠制度，还很重视工作作风、工作态度等柔性机制。 相比较绩效而言，效率是一个单向度的概念，而绩效却是一个综合性的范畴。 公共绩效可定义为公共部门在积极履行公共责任的过程中，在讲求内部管理与外 部效应、数量与质量、经济因素与伦理政治因素、刚性规范与柔性机制相统一的 基础上，获得的公共产出最大化。 1 2 2 绩效管理的内涵分析 ( 1 ) 公共部门绩效管理特征 公共部门绩效评估就是对广大的政府组织、非营利组织、以及公共企业等特 定的社会组织在积极履行公共责任的过程中，在讲求内部管理和外部效应、数量 与质量、经济因素与伦理政治因素、刚性规范与柔性机制相统一的基础上，获得 的公共产出进行的评价界定圆。 根据这个定义，可以看出公共部门绩效管理的一些特征： 首先，从内容上看，公共部门绩效管理是一个综合性的范畴。 其次，从要素方面看，公共部门绩效管理是一个完整的系统。 张泰峰：公共部门绩效管理，郑州大学f 版社2 0 0 4 年版 。卓越：公共部门绩效评估初探，郑州大学出版社2 0 0 4 年版 1 0 另外，从程序上看，公共部门绩效管理是一个动态的过程。 ( 2 ) 公共部门绩效评估与公共部门绩效管理 公共部门绩效管理根源于公共部门职能重新定位的呼唤，公共选择理论、经 济学相关理论等是它重要的理论支持。公共部门绩效管理是公共管理学的一个重 要组成部分，同时它自身又是一个完整的学科体系。美国绩效评估组织为公共部 门绩效管理下过这样一个定义：“所谓绩效管理，是利用绩效信息协助设定统一 的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排，以告知管理者维持或改变既定目 标计划，并报告成功符合目标的过程。”国内也有学者认为，绩效管理是围绕绩 效提高工作目标，明确组织目标，确定绩效目标，检测和反馈组织绩效状况，并 对实现的状况进行绩效评估的一个完整的过程。大致来说，绩效管理的程序包括 制定绩效协议、确定绩效计划、绩效实践、绩效沟通、组织改进绩效成就的阶段 性评估、绩效反馈等。学界对绩效管理包含范围的认识有所不同，但有一个共同 点：绩效管理是一个包括绩效评估在内的综合性系统。 公共部门绩效评估是公共部门绩效管理一项重要而又关键的内容，但也只是 其中的一个部分。用系统论的语言来讲，公共部门绩效评估是公共部门绩效管理 整个大系统中的一个子系统。公共部门绩效评估实施效果的好坏不仅有赖于自身 体系的完整建构，方式方法的合理运用，还有赖于整个大系统( 绩效管理) 的整 体功能，有赖于其他各个子系统功能的有效发挥。在英国，2 0 世纪8 0 年代初， 绩效评估经常单独使用，8 0 年代后期随着绩效管理的诞生和推行，绩效评估逐渐 被纳入绩效管理的框架中，并“被视为绩效管理概念中的中心因素”。由此我们 不难看出，绩效评估是绩效管理中内在的、不可缺少的一部分。它反映了绩效目 标与实现结果的有关信息，为提高公共组织整体绩效水平的其他绩效管理技术的 运用提供了依据。 ( 3 ) 公共部门绩效评估与企业绩效评估 由于提供的产品和服务在性质上存在着比较大的区别，企业中的绩效评估相 对来说比较容易实现，主要是由于企业所提供的服务或者物品，并不像公共服务 和产品那样难以确定或衡量。同时，两者之间还是有一些联系的。两者之间的联 系主要是技术和方法方面上面的互相借鉴。也就是说，企业绩效评估所采用的先 进技术和方法，经过系列改进之后，可以运用到公共部门的绩效评估过程中。 张康之：公共行政学，经济科学l l 版社2 0 0 2 年版 1 l 2 公共部门绩效管理的效用功能与运作难度分析 2 1 公共部门绩效管理的效用功能 公共部门绩效管理从某种程度来讲，是公共管理者的主要职责。公共管理学 者夏弗里茨和卢赛尔看来，绩效管理是组织系统整合组织资源达成其目标的行为， 绩效管理区别于其他方面纯粹管理之处在于他强调系统的整合，它包括了全方位 控制、监测、评估组织所有方面绩效。从某种意义上来说，绩效管理代表着组织 全方位的管理工作，因为管理工作的目的便是提高绩效。 2 1 1 绩效管理的基本功能 ( 1 ) 评估的功能。绩效评估是指一个组织试图达成某种目标，如何达成以及 是否达成目标的系统化过程。绩效评估可以是组织的绩效、计划的绩效、个人的 绩效。但对公共部门而言，现在比较重视的是