（行政管理专业论文）当前中国政务督查问题研究.pdf

郑重声明 本人的学位论文是在导师指导下独立撰写并完成的，学位论文 没有剽窃、抄袭等违反学术道德、学术规范的侵权行为，否则，本 人愿意承担由此产生的一切法律责任和法律后果，特此郑重声明。 学位论文作者( 签名) ：张桥峰 2 0 0 6 年1 2 月6 日 摘要 强化政府“执行力”建设，提高政府行政效能，构建法治政府、服务政府、责任政府 和效能政府，是中国各级政府自身改革和探索的目标，它旨在通过转变政府职能，健全政府 的决策体制，提高施政的合法性和有效性，实现对社会公共事务的高效管理。然而，在当前 市场经济尚不完善的体制下，随着地方财政实力的膨胀和地方利益诉求的发展，上下级政 府之间不时产生利益博弈，地方政府时常会“选择”执行或者“变通”执行上级政府政 令，甚至完全“架空”这些政令，形成“政令不畅”的局面，宏观调控举措和科学发展观 当然也就难以落实。 如何保障政府权威，提高政府执行力，确保正确的政策、决策、政令不折不扣在基层 得以落实，强化对政策执行的“督促检查”是一种必然的选择，也是一种最佳的选择。本 文的研究方向就是力图通过改进政务督查的体制和方法，强化对政策的运行监督，提高政 策执行效果，保证中央政府的“令行禁止”。 本文通过对国内外督查工作的理论和实践的研究，结合我国当前的政务督查体制运行 实际，探讨了政令不畅的深层原因，有针对性地提出了改革政务督查体制、构建督查评价 体系、建立督查执行联责制等三个创新课题，旨在通过引入新的政务督查体制和手段，改 进督查人员的工作作风，提高其业务素质，完善政务督查的职能，树立督查权威，从而建立 严密的、全方位的督查监控网络，提升政策执行效果。 关键词：执行力，政务督查，行政效能 3 a b s t r a c t t o d a y ，i nc h i n a , b u i l d i n gag o o dg o v e r n a n c e ，n a m e l yt h er u l eo fl a wg o v e r n m e n t ，t h e s e r v i c eg o v e r n m e n t ，t h er e s p o n s i b i l i t yg o v e r n m e n ta n dt h ee f f e c tg o v e m m e n ti st h eo b j e c to f r e f o r m a t i o no fg o v e r n m e n ti n s t i t u t i o n s a c r r o d i n gt h i s ，t h eg o v e r n m e n tf u n c t i o nm i g h tb e c h a n g e d ，t h es t r u c t u r e o fg o v e n m e n ta d m i n i s t r a t i v e d e c i s i o n - m a k i n gm i g h tb eg r e a t l y i m p r o v e d ，a n dt h el e g i t i m a c ya n dv a l i d i t yo fp o l i c ya d d r e s s i n gm i g h tb eb e t t e r h o w e v e r ，o n t h ec u r r e n ts o c i a l i s tm a r k e te c o n o m i cs y s t e m ，w i t ht h ei n f l a t i o no ft h el o c a lg o v e r n m e n t f i n a n c i a ls t r e n g t ha n dt h ed e v e l o p i n go ft h eb e n i f l tc l a i mo fl o c a lg o v e r n m e n t ，t h e r em i g h t b ef i n a n c i a lb e n e f i tc o n f l i c tb e t w e e nt h eg o v e r n m e n t so f t h es u p e r i o ra n dt h es u b o r d i n a t e t h e l o c a lg o v e r n m e n tm i g h ta d d r e s s e dp o l i c i e sa d o p t e db yt h ec h i n e s eg o v e r n m e n tt oa d d r e s s i n c o m p e l e t l yo rf l e x i b l y ，o re v e ni g n o r e dt h e s ep o l i c i e s ，w h i c hm u s tl e a dt ot h e ”o p e n i n g u p ” p o l i c i e s ，s ot h em a c r o s c o p i c a lr e g u l a t i o na n dc o n t r o lm e a s u r e sa n dt h ep e r s p e c t i v eo f s c i e n t i f i cd e v e l o p m e n tm i g h tb et o oh a r dt ob ei m p l e m e n t e d h o w g u a r a n t e et h eg o v e m m e n ta u t h o r i t y ，t h ee x e c u t i o no ft h ee x a l t a t i o ng o v e m m e n t , i n s u r et h er i g h tp o l i c i e s ，d e c i s i o n m a k i n ga n dt h eg o v e r n m e n t a lo r d e rc a nc a r r yo u ti nt h e b a s i cl e v e lc o m p l e t e l y w e db e t t e rs t r e n g t h e no ft h es u p e r v i s i n g ，u r g i n ga n di n s p e c t i n go f t h ep o l i c i e sa d d r e s s i n g ，a n dt h i si sak i n do fi n e v i t a b l ec h o i c e ，i sa l s oak i n do fb e s tc h o i c e i n t h i sa r t i c l e ，w es t u d i e dh o wt os t r e n g t h e nt h es u p e r v i s i n go np o l i c i e sa d d r e s s i n g ，i m p r o v et h e e f f e c to ft h e p o l i c i e sa d d r e s s i n g ，a n ds t r e n g t h e nt h eg o v e r n m e n ta u t h o r i t y ，t h r o u g h a d v a n c i n gt h es y s t e ma n dm e a s u r e so ns u p e r v i s i n g ，u r g i n ga n di n s p e c t i n gg e n e r a la f f a i r s o nt h ef o u n d a t i o no fs t u d y i n gt h et h e o r e t i c sa n dt h ep r a c t i c e so fi n s p e c t i o na th o m ea n d a b r o a da n dt h ea c t u a lr u n n i n gs t a t eo fc h i e s eg e n e r a la f f a i r si n s p e c t i o ns y s t e m ，w e a n a l y s i s e dt h er e a lr e a s o no ft h e ”o p e n i n g u p p o l i c i e se x i s t i n g ，a n dc o r r e s p o n d i n g l y ，w e p r o v i d e dt h r e eo b j e c t so nr e f o r m i n gt h eg e n e r a la f f a i r sr e f o r m i n gs y s t e m ，c o n f o r m i n gt h e e s t i m a t i n gs y s t e mf o ri n s p e c t i o n ，a n dc o n s t r u c t i n gt h ei n s p e c t i n g a d d r e s s i n gr e s p o n s i b i l i t y s y s t e m a c c o r d i n gt h i s ，w ei n t e n tt oi m p r o v et h ei n s p e c t o r sw o r k i n gs t y l ea n dp r o f e s s i o n a l m o r a l i t y ，c o n s u m m a t et h ei n s p e c t i o nf u n c t i o n ， a n db u i l du pt h ei n s p e c t i o na u t h o r i t y a c c o r d i n gt h i s ，w ew i l lb u i l du par i g o r o u sa n do m n i d i r e c t i o n a li n s p e c t i n ga n ds u p e r v i s i n g n e t ，a n di m p r o v et h ee f f e c t i o no f t h ep o l i c i e sa d d r e s s i n g k e yw o r d s ：t h ee x e c u t i v ep o w e r ，g e n e r a la f f a i r si n s p e c t i o ns y s t e m ，e f f e c t i o no ft h e p o l i c i e sa d d r e s s i n g 4 引言 国务院总理温家宝指出：“一定要深刻认识政府自身改革和建设的重要性和紧迫 性，增强责任感和使命感，努力建设法治政府、服务政府、责任政府和效能政府。”这 是中国政府自身改革和探索的方向，也是提高政府执行力、建设高效能政府的总纲领。 提出这些改革目标，是基于我国公共行政中的诸多弊端。时下，“喊得凶、抓得 松”，只“作秀”、不做事的现象，既是一个老毛病，也是一个顽症。可以说，无论是执 行政策的内容“变形”，还是执行政策的程序“扭曲”，都是当前公共行政中司空见惯 的事情。“在一些地方和部门存在两个突出问题：一是政令不畅、执行不力。二是违法 违规，失信于民。”出现执行不畅、政策“梗堵”的毛病，直接危害是政令得不到贯彻 落实，耗费大量民力、物力进行的决策，最终却成为一纸空文，更有甚者扭曲变形，贻害 百姓，其结果是伤害了民心，损害了政府形象，落实科学发展观只能是一句空话，政府公 信力当然大大降低。 新时期建设法制政府、效能政府、服务政府和责任政府，就要改革旧有的行政体制， 通过转变政府职能，建立起决策程序科学、民主，执政行为规范、合法，社会管理廉 洁、高效，服务民众公平、负责的行政机制，同时建立一套严密的监督控制体系，确保政 令畅通、执行顺畅，最终实现对社会公共事务的高效能管理。 作为行政监督的一个重要组成部分，政务督查的特点决定了它是一套非常合适的监督 控制体系。在政策的运转过程中，它侧重于事前的预测、分析，事中的监测、控制，事后 的纠偏、矫正，是决策者对执行者的有效控制和推动手段，因此，政务督查对于提高政府 行政效能、确保政令畅通是一个现实的选择，也是一个必然的选择。离开了督促检查，任 何政令都有可能得不到执行或者执行“走形”。 上世纪中期以来，西方行政学者就注意到执行的监督问题，“有时政策制定出来了， 获得了批准，但执行政策的人却将它引向完全不同的方向，达到完全不同的目标。有些 政策则根本没有得到执行。有时，一些问题总是争论不决，直到其它事情不断增加，以 致争论的问题连同那些争论者全部消失得无影无踪。”因此，他们围绕政策执行监督问 题进行了大量富有成效的学术研究，通过不同的研究方法，对推进政策落实、加强执行监 督等进行了研究，取得了丰硕成果，部分经验和方法已经被我国政府借鉴和使用。但是由 于政治体制的差异，这些方法在我国仍有需要完善和改进的地方。 温家宝：加强政府自身建设，摊进政府管理创新电梗讲话，2 0 0 6 年9 月4 日 同上 。希尔斯曼：美国是如何治理的。商务印书馆，1 9 8 8 年版，第8 页 7 我国从战国时期，就开始建立不同形式的督查机构，负责监察百官行为、执行“上意” 情况及处理平反昭雪之事，以达到整肃朝纲的目的。新时期督查工作的职能进一步细 化，分工更为明确，除了政府的行政监督外，还建立了专门的机构监督( 如审计监督、行 政监察) 等，学者也对之进行了理论探索和研究，出版了不少督促检查方面的专著，这些 专著指导了我国督查机构的建立和运转，起到了严密督查体系、推动决策落实的积极作用。 然而这些著作大都是从宏观上进行制度构建的探讨，缺少严格的理论分析和比较，研究落 后于国外同期研究文献。 笔者结合从事政务督查的工作实践，在前人研究的基础上，对改进政务督查方法、提 高政策执行效果从理论和实际操作中进行了探索和创新：一是构建一套科学的、操作性强 的政务督查评价体系，改变传统督查的“重质量和进度，轻评价和纠偏”的状况：二是建 立“督查执行联责制”，改变政务督查无“责”一身轻的局面，强化政务督查人员的责任 心和主动性；三是完善政务督查的职能，通过拓宽督查的反馈渠道使上级政府能够及时把 握下级政府的决策动态，从制度上解决基层政府“令不行禁不止”的局面。本文设想借政 府自身改革和建设这个有利时机，把研究的开掘点放在探讨政务督查的体制构建与方法 创新方面，为提高执政能力、建设效能政府略尽绵力。 本文由三部分构成，第一部分通过分析政务督查在古今中外的发展历程与研究成果， 阐述加强政务督查研究是提高政府效能的必然选择；第二部分阐述了政务督查了公共行政 体系中的位置和作用，分析了政府建设中需要克服的问题，以及政务督查存在的制度缺陷； 第三部分阐述了针对制度冗余，创造性地改革督查体制、提升督查艺术与手段，从而提升 政府决策执行的效果与质量。 一、研究政务督查的意义和现状 1 、研究政务督查的时代背景 从公共行政的角度说，政府是行使国家赋予职权，执行国家意志，代表国家处理政 务的机关。政府能力主要指现代国家行政机关，在既定的国家宪政体制内，通过制定和 执行品质优良、积极而有效的公共政策，最大可能地动员、利用、组合、发掘、培植资 源，为社会和公众提供广泛而良好的公共物品和公共服务，理性地确立社会普遍遵从的 正式规则并积极引导更为广泛的非正式的社会规则，维护社会公正和秩序，形成有效调 节社会关系和社会行为的制度及其机制，进而在比较的意义上促进国家快速、均衡、持 续、健康发展的能力。 但是，基于中国地域广阔、人口众多、人员素质参差不齐的现状，尤其是社会主义市 场经济建设处于尚不完善的阶段，各地政治、经济、科教文卫等发展水平很不平衡，各 级政府在决策制定出台后的执行过程中，屡屡出现政令不畅、政策走形、政策梗堵等现 象，很多科学的决策在执行的过程中往往被曲意歪解、“变通”执行，最终变成一纸空 文。政府执行力的低下，常常造成“政策空转、无商不艰、民心涣散”的局面，客观上损 害了政府的形象，降低了政府的公信力，进而导致政府“执行力”更加减弱，成为恶性循 环。 归纳起来，执行不力大概有这么几种情况：一是有法不依、有令不行。个别地方和部 门本位主义严重，执行政策立足于局部利益，对上级政府出台的方针政策，合意的就“用 活用足”，不合意的就“置若罔闻”，不理不睬，明明政策对头，就是顶着不办，导致国家 的宏观政策形同虚设。二是上有政策，下有对策。具体表现为：上级有政策，下级有对 策，替换性执行；为我所用、曲解政策、选择性执行；避实就虚，软托硬抗，象征性执 行；加塞搭车，搞土政策，附加性执行。三是厚此薄彼，执行不当。一些职能部门或者执 行人员由于政策水平低或道德素质差，或是出于“权力寻租”的心理，或是由于对政策理 解的不透彻，而不适当地使用自由裁量权，对不同的政策目标群体( 即政策直接作用影响 的对象) 采取不同的标准，一杆秤两个星，一碗水不端平，严重违背了政策的公平、公正 原则，损害了公共政策的整体效果。四是政策执行不配套。新老政策之间、宏观政策和 微观政策之间，不同领域和部门政策之间，法规政策与实施细则之间，不协调、不配 套，甚至相互矛盾、互为抵触，一方面给政策执行带来困难，另一方面也给执行者寻找 漏洞钻空子带来了可乘之机。面对众多相互“冲突”的政策，一些政策执行者往往采取“优 选法”，即：直接上级的优先，其他上级的靠后；强势部门的优先，其他部门的靠后；领 张国庆：行政管理学概论( 第二版) ， m 】，北京大学出版社，2 0 0 0 年版 韦端：探究政府的执行力，【j 】卓越出版社，2 0 0 3 年，第3 5 页。 9 导个人指示的优先，集体名义作出的靠后；于己有利的优先，其他方面的靠后等等，这 种现象往往使政策本末倒置，国家受损、群众吃亏，是公共政策难以有效执行的一个突 出表现。五是政策执行缺乏创造性。思想因循守旧，工作固步自封，习惯于把政策执行理 解为照搬、照抄、照转，这就造成了当前司空见惯的以会议落实会议精神，以文件落实 文件精神，以讲话落实讲话精神的现象，形式上大张旗鼓、轰轰烈烈，实际上如风过耳、 毫无效果，是一种典型的教条式、应付型的执行。再就是凭借国家权力，用行政命令的 手段，强制执行。“行不通，三分钟，再不通，龙卷风”，既不会用经济、法律的手段，更 不会用思想诱导的方法。殊不知，权能得势不得理，力可服人难服心，强制执行往往导 致矛盾激化，进而影响政策的顺利实施。六是政策执行缺乏评估、反馈、修正机制。只 讲原则，不讲灵活，只顾上情，不顾下情，就执行抓执行。明明政策不对头，就是不报 告，明明政策有漏洞，就是不补救；明明政策执行有偏差，就要一条道走到黑。殊不 知，政策执行的过程，就是检验政策正确与否的过程，就是不断发现新情况、新问题、 进而不断地修正和完善政策的过程。 凡此种种，都呼唤政府能够采取一种有效措施，加强对公共政策运行的监督，强化对 执行机关的程序控制，同时建立起科学的评估、反馈机制，确保公共政策能够落实迅速、 令行禁止，最终实现政府的公共政策目标。政务督查以其固有的特性和职能就必然浮出水 面，并必须得到改善和加强。 2 、政务督查的内涵 督查是督促检查的简称，从字面上理解，督促二字含有监督、查看、推动的意思， 检查二字含有考察、巡察、查究的意思。在领导活动中，督促检查工作是决策后的一系 列反馈、追踪、催促活动，起推动决策贯彻落实的作用。而政务督查则是政府的行政监 督，是政府及其职能部门围绕政府制定的政令和决策，对执行者和执行过程进行监督、 检查，从而推动各项政令、决策不折不扣得以贯彻落实的行为，是提高政府执行力的重 要手段。它能有效地督促政府机关职能部门各司其职，规范依法行政，维护和保障人民 群众的合法权益。 政务督查作为政府内部层级监督职能，主要是对事件的督查，侧重于事中的监督， 具有介入的灵活性、处理的及时性与收效的明显性等特点，能贯穿于行政管理过程中的 每一个环节，及时地查错纠偏，规范依法行政，有效地进行过程监控，扼制决策走偏、 执行不力等行为的发生。它不同于其它专门的机构监督( 如审计监督、行政监察) ，监察 专门机构监督偏重于事后的监督，属追惩性行为，往往在酿成恶果后才给予处罚，不利 于从源头上扼制和防止不良现象的发生。 概括来说，政务督查的范围主要包括以下两个方面：一是政府及其职能部门执行路 线、方针、政策、决策的情况；二是各级政府机构在履行例行性任务、执行日常性事务过 程中所表现出来的执行力情况，例如政府在传达上级指示、答复人大政协提案、办理公 民投诉、回应公众诉求、处理社会危机、解决社会问题、指导下级工作、整理资料信息 等，包括执行的时效、质量和效果等。政务督查的首要出发点，就是构建办事高效、执 行有力、富有成效的效能政府形象。 3 、研究政务督查的意义 虽然人们普遍地认为行政管理机构自觉地执行着立法机关或其他政策制定者制定的 政策，但事实却并非如此。正因为如此，一些政策学家才不时提醒人们，必须牢记的是， 政策的内容和它对有关人们的影响会在政策实施阶段发生重大的修改和发展，甚至会完 全无效。陈震明提出：政府必须“及时、正确地制定政策方案”，而“正确的方案要变成现 实，则有赖于有效的政策执行”。温家宝总理在2 0 0 4 年省部级干部研讨班上的讲话指 出：“决策、执行、监督，是政府运行的三个重要环节。决策科学民主，执行坚决有力， 监督透明公正，才能全面提高政府的管理水平”0f h 此可见，“决策的制定和实施方案的 部署，事情还只是进行了一半，还有更重要的一半就是要确保决策和部署的贯彻落实。 因此，提高政府能力、保障决策落实还面临着诸多执行障碍的挑战，这就要求必须加强 政务督查。 但是，长期以来，政府官员以及行政学者的注意力大都集中在政策的科学制定上，他 们认为正确的决策在基层执行起来都是“天经地义”的事情。但是，随着公共行政理论的 发展，西方的学者们已经越来越意识到“有效的执行”其实来得更难、更重要。正如美国 政策学者艾利森所说：“在政府工作中，为了实现政府决策的目标，方案确定只占l o ， 而其余的9 0 取决于有效的执行。” 在执行中如何加强对政策执行的控制，保证统治阶级的意志以及多数民众的要求能 够在执行中得到充分表达，政令能够不折不扣地得以贯彻执行，政务督查的研究不失为 一种行之有效的手段。政务督查本身是政府执行系统内的一个重要环节，除了对政府组 织的决策执行情况进行督促检查外，还能对决策的执行障碍进行协调、对执行情况进行 反馈、对执行偏差进行纠正、对决策误差进行调整，对执行效果进行评估，从而顺利推 动决策扎实、有效得以落实。 陈振明：公共政策分析，中国人民大学出版社，2 0 0 3 年，2 2 5 页 温家宝：深化行政管理体制改革，加快实现政府管理创新一在省部级干部政府管理创新与电子政务专题研究班 上的讲话 j ，国家行政学院擘报，2 0 0 4 年，第1 期 t 勘江泽民：中国共产党党内法规选编( 1 9 9 6 2 0 0 0 ) ，中共中央办公厅，法制出版社出版，2 0 0 0 年6 月。 掣陈振明：公共政箍分析，中圜人民大学出版社，2 0 0 3 年，2 2 6 页 可以说，我国政府提出加快自身改革和建设的目标，就是通过转变政府职能，建立 起决策程序科学、透明，执政行为规范、合法，社会管理廉洁、高效，服务民众公平、 负责的运行机制，同时建立起严密的控制监督体制，确保政令畅通、执行有力，最终实现 对社会公共事务的高效能管理。 围绕提高政府执行力，我国在推进政府自身改革和建设方面采取了一系列措施：修 订了国务院工作规则，把实行科学民主决策、推进依法行政、加强行政监督作为政府 工作的三项基本准则；注重全面履行政府职能，着力加强社会管理和公共服务，建立了 应对突发公共事件管理机制；认真贯彻实施行政许可法，推进行政审批制度改革，取消 和调整了一批行政审批事项：制定和颁布全面推进依法行政实旌纲要，提出建设法治 政府的目标和要求；贯彻实施公务员法，加强公务员队伍建设，推进公务员工资制度 改革；加大反腐倡廉力度，努力解决损害群众利益的突出问题，重点抓好防治腐败的改 革和制度建设，认真开展治理商业贿赂专项工作。所有这些措施的落实到位，政务督查必 然要如影随形，不可须臾离开。 4 、国内外政务督查研究现状 督查制度作为对公共政策的执行进行监控的一个有效手段，加强对其研究，汲取国内 外督查成果的先进理论，对提高政策执行水平、提升政府执政能力意义非凡。对政策执行 的理论研究早在2 0 世纪六十年代在国外就已经产生和发展。 ( 1 ) 国外研究综述 政策执行研究的兴起并不是偶然的，而是有其深刻的理论与实践上的原因。从理论 上看，在美国6 0 年代末7 0 年代初政策科学取得突飞猛进的发展，政策科学研究的视野拓 宽，要求对政策系统和政策过程的各种因素和环节作全面深入的研究。过去人们偏重于 政策制定或规划的研究，而忽视了对政策执行、评估和终结的研究，这制约着政策科学 的发展，必须加以纠正。从政策实践上看，上世纪六十年代由约翰逊政府所发起的“伟大 社会”改革的许多政策项目并没有取得预期的结果，这在客观上向人们提出这样一个问 题，即为什么好的或比较理想的政策方案及项目也不能取得预期的结果? 这促使人们去 评估政策，并寻找政策执行方面的原因。正是在理论与实践的双重作用下，政策执行在 七十年代初以后成为美国及西方政策科学研究的一个焦点或热门话题。 具体研究政策执行过程是二十世纪七十年代，首先从美国开始，兴起了研究政府政 策执行的浪潮，这股浪潮迅速扩展到了欧洲。西方的“执行运动”持续近2 0 年，政策科学 家们写下了大量的论著以及作了大量的实证案例分析，提出了种种关于政策执行研究的 途径、模式或理论。纵观这一时期的执行研究文献，西方学者们所提出的政策执行研究 的途径主要有四种： 一是“自上而下”的途径。普雷斯曼和韦达夫斯基的执行一书所采取的正是这种途 径。它假定政策是由上层规划或制定的，然后被翻译或具体化为各种指示，以便由下层 的行政官员或职员执行。政策过程被看作是一种指挥链条，政治领导人形成政策偏好， 而这种偏好随行政层次的降低而不断被具体化，为下层行政官员所执行。这种途径关注 的焦点是政策制定者，要考察他们做什么以及如何将政策付之于实践而生效。二是“自下 而上”的途径。这一途径以韦瑟利和利普斯基的基层官僚与制度创新一文为代表。它 以组织中的个人( 即参与政策过程的所有行动者) 作为出发点，政策链条中的较低及最低 层次被当作政策执行的基础；它强调政策或项目的成功与否依赖于参与执行项目的行动 者的承诺与技巧。三是“政策行动连续统”途径。按巴雷特和富奇的说法，应该将执行 “当作一种政策行动的连续统”，其中，在那些寻求将政策执行付之于实践者与那些采取 行动者之间随时发生相互作用和谈判的过程。政策制定者将作出限制其他行动者权力的 决策，而行动者将做出规避决策者权力的决策。因而这一途径也可以说是以权力作为焦 点的。四是工具选择途径。政策执行在很大程度上包含了将一个或更多的政府的基本工 具应用到政策问题上，这些基本工具被称为政策工具。以这种行政管理方式来研究政策 过程，给予政策决策的实质或形式的过程总是包含着在可利用的政府工具箱中选择一种 或几种工具。这种途径处理为什么政府从许多可供利用的工具中选择特定的工具，以及 是否可以在政策执行过程中探明工具选择的模式或风格等问题。 “执行运动”的倡导者和追随者们提出了各种的执行理论。较有影响的有如下七 种：一是行动理论政策执行被视为对某项公共政策所要采取的广泛行动；二是管理 理论强调政策执行是一个管理过程；三是因果理论将政策看作一种假设，将政 策执行看作是引导人们达到目的地的地图，关心政策过程中的因果关系；四是组织理论 强调组织在政策执行中的地位，认为只有了解组织是怎样工作的，才能理解所要执 行的政策以及它在执行中是如何被调整和塑造的；五是交易理论认为政策执行是一 个政治上讨价还价的过程；六是系统理论将政策执行理解为政策行动者与环境的相 互作用；七是演化理论主张在政策执行中重新设计目标和修改方案，政策的制定与 执行是一个演化的过程。 r w e a t h e r l e ya n dml i p s k y , s t r e e tl e v e l b u r e a u c r a t sa n di n s t i t u t i o n a li n n o v m i o n ：i m p l e m e n t i n gs p e c i a le d i c c a t i o n r e f o r m h a r v a r de d u c a t i o n a lr e v i e w ，v 0 1 4 7 ，n o 2 ，m a y , 1 9 7 5 sb a r r e t ta n dc f u d y e ( e d s ) ，p o l i c ya n da c t i o n m e t h u e n 。l o d o n ，1 9 8 1p 2 5 a ) c h r i s t o p h c rc h o o d t h et o o l so f g o v e r n m c n lc h a t h a m ：c h a t h a mh o u s e 。1 9 8 6 ：s t e p h e nh l i n d e ra n db g u yp e t e r s ， “l h el o g i co fp u b i l i cp o l i c yd e s i g n ：l i n k i n gp o l i c ya c t o r s dp l a u s i b l ei n s t r u m e n t s ”k n o w l e d y ei ns o c i e t y4 ( 1 9 9 i l p p 1 2 5 一1 5 1 13 上述理论的产生和发展，是西方经济和社会发展过程的产物，虽然它们植根于西方 国家，是西方学者对其所处的特定制度、技术和发展阶段等背景环境下的归纳提炼，但 是这些成果对于研究我国公共政策的执行问题提供了基本理论分析框架。 ( 2 ) 国内研究综述 二十世纪八十年代中期以来，关于决策及其执行问题得到了党中央及国务院的重 视，在地方各级党委、政府相继成立了相关机构，对该问题的分析研究也提上了议事日 程。在涉及到的文献当中，比较有影响的是李天其的中国政府决策过程和由原国家主 席杨尚昆担任名誉主编的秘书工作概论。在上述两部著作中，作者均通过对中国地方 各级行政的个案和理论研究，就中国地方政府的地位和作用、机构改革、职能转变、决 策的科学化与民主化以及发展目标等实际问题提出建议或方案。此外，浦兴祖主编的当 代中国政治制度和胡伟的政府过程都从政治学角度对中国政府的制度结构进行了描 述。胡鞍刚中国：新发展观也从发展的视角探讨了中国党委、政府的决策过程。从督 促检查作为我国党委、政府决策执行的一项具体制度进行研究的著名作品有毛林坤的督 促检查工作，袁志祥的督查工作的理论与实践，一啸的督查工作等，这些著作特 别从实践运行的角度研究探讨了督促检查制度在我国现实情况下运行的可行性，指导了我 国现代督查机构的建立和运转。 综合来看，国内的研究侧重在以下几个方面：一是指导督查机构的设立，侧重在政府 的办公厅( 室) 部门设立督查处( 局、科) 等，由秘书来代行专项查办和决策督查职能； 二是督查原则上，提出抓政策的执行和落实，关键在知关节、得要领，善于利用各种资源 和优势，善于抓住主要矛盾和薄弱环节，集中精力抓要事、攻难事、成大事：三是在督 查方法上，要善于统筹运作，把长远目标和短期安排结合起来，增强政务督查工作的预见 性、前瞻性和可操作性。坚持做到谋划中有新思维、督查中有新思路，勇于出新招，善 于出高招。学会用辩证法来抓督查，用开创性的眼光、哲学的方法来观察和分析执行中 问题，扬长避短、因地制宜，避免孤立地、抽象地、静态地看问题，以一种倾向掩盖另一 种倾向。 5 、中国政务督查的演变 ( 1 ) 古代督查机构设置 中国古代督查职能主要由统领御史的机构来承担。这种负责督查的机构，其萌芽形 态可远溯到夏商周，形成阶段则推及秦汉。秦汉时在中央设御史府，其长官为御史大 夫；地方置监御史、部刺史，由中央政府派出。秦汉督查机关的格局为魏晋南北朝及以 后各朝所继承。唐时中央称御史台，下分台院、察院三院：在地方划分监察区，初分十 l4 道，后增至十五道，每道设监察史一人。宋的中央督查机关为唐之翻版；地方督查机关 在路( 宋朝的一级行政机构名称) 设走马承受，在州设通判，又设提刑司检法官、转运 使，直接由皇帝控制。明王朝建立以后，在中央设都察院下辖十二道监察御史，又设 吏、户、礼、兵、刑、工六科，主要对吏、户、礼、兵、刑、工六部的政务实旋督催； 地方督查机关为提刑按察司。清继承明制，在中央将十二道察御史增至十五道，在地方 于省之下又设道的督查机关巡道。 除上述机构外，一些朝代还另设有督查官员，如汉武帝时，在丞相府设丞相司直，佐 丞相督促百官。另外有些朝代的中央决策部门对下直接实施督查，如明代中叶以后内阁 对一切政务均有督促检查之权。 ( 2 ) 古代督查方式及效果 中国古代督查的方式大致有以下三种： 第一、奉旨督查朝廷大臣或监察御史受皇帝指派代表皇帝出巡，检查诏令贯彻落 实情况。这是古代督查最基本的形式，在秦汉时即被经常采用。如汉武帝时曾诏制“六 条”，规定刺史察举范围，其中第二条规定刺史对郡守以下官员不遵守诏书的要进行督 查。秦汉以后，历朝均有皇帝派员巡查的记载，而且巡查范围越来越广。奉旨督查作为 一项制度到明清时渐趋成熟。明朝奉旨督查有两种情况，一种是皇帝主动派遣大臣或御 史巡视地方：太祖洪武年间命“懿文太子巡抚陕西”，为巡抚之始；宣宗以后，在各省专设 巡抚，称巡抚、总督、提督、巡视等官，长住地方，定期赴京，由皇帝“亲降德音，询问 民瘼，一视优异，以观其底里”。明奉旨督查的另一种形式是“奏请点差”，即督察院遇有 御使出巡的事，奏请皇帝分派御使出差。其差有巡按、提学、巡京营等。因巡抚、总督 等官天长日久衍变为地方一级行政长官，从而失去了督查的本意。但这两种督查方式都 为清朝统治者继续沿用。 第二、刷卷督查督查部门通过定期检查各衙门文卷而实施督查。秦时各郡守每年 要向御史府上报记载其政绩的簿籍，称“上计簿”，御史府以之作为考核、督促官吏的依 据。唐朝曾规定：“州、县仍每至年终，各具存亡及啬实数同申，并委采方使重复报省( 尚 书省) ，所司以为课最。此种形式到元明清时称做“照刷文卷”。文卷照刷完毕以后，监 察御史要督促“迟者举行，错者改正，合追理者即与追理”，务必要“明白立案，催督结 绝”。监察御史不能尽职的，由都察院体查后报告皇帝，由皇帝给予一定的处分。 第三、催报督查凡是皇帝批复的奏本或皇帝直接发布的诏令，各衙门收到后必须 定期向督查部门汇报贯彻落实情况；到期不能落实的，督查部门予以催督完结，并向皂 王溥编：中国古籍全录，唐会要卷8 4 帝提出处理意见。此种督查形式到明清始成为制度。据明会典六科载：“凡六科每晶 是收到各衙门题奏本状，奉有圣旨者，各具奏目，送司礼监交收。又置文簿，陆续编 号，开具本状，俱送监交收”。为了整肃纪纲，张居正实行考成法，要点是，要求各衙门 置备三本账簿，每本均记载皇帝批复要求“转行复勘，提问议处，催督查核”的事项，并 订立完成的期限，其中一本留作底册；一本送各六科备注，实徒刑伯上，注销一件；一 本送内阁查考。各衙门注销文册，如有弄虚作假的，由科臣负责检举；六科上奏皇帝有 弄虚作假的，由内阁大臣负责纠劾。做至| 月有考，岁有稽”。考成法对张居正的改革起了 巨大的推动作用，据记载：居正“为考成以责吏治令以大小缓急为限，误者抵罪。自 是一切不敢饰非，政体为肃”，整个国家出现了“虽万里外，朝下而夕奉行”的政治新局 面。 总之，中国古代的督查制度，是以君权为依托，在本质上是君权的延伸和扩展。督 查官员历来被视为皇帝的“耳目之司”。但是，不可否认，从技术层面上说，中国古代的 督查制度尤其是成熟时期的督查制度包含着诸多的合理因素：具有完备的督查网络，有 权责较为明确的工作制度，选用督查官员比较慎重，督查机构也有相当的权威，为现代 政务督查提供了很多可资借鉴的东西。 ( 3 ) 当代国内督查的发展 我国督查工作发展过程。我国督查工作发展至今，大致经历了“催办一查办一督 办”三个演变阶段：第一个阶段是“催办”。早在5 0 年代，党和政府就颁布了有关催办 任务的文件。但随着秘书工作的发展，催办开始用来特指文书处理过程中，秘书人员 按照文件办理的时限和要求，对承办情况所进行的检查督促工作。第二个阶段是“查 办”。党的十一届三中全会，重耨确立了实事求是的思想路线，党和政府的各级领导重 视了抓落实的工作，反对形式主义、主观主义、官僚主义，党和政府的决策一经出 台，就要求落到实处，从根本上改变了说假话、说大话、说空话、不抓落实的坏作 风。当时，经济建设百废待兴，拨乱反正错综复杂，落实政策千头万绪。这种情况决 定了领导系统需要建立一定的专门的反馈调节机制。这样，查办工作就成为秘书部门 的一项日常工作。1 9 8 5 年全国秘书长、办公厅主任座谈会确定了这一任务。各级秘书 部门相继建立了查办机构，配备了查办人员，制定了查办制度、工作程序等，广泛开 展了查办工作。第三个阶段是“督办”。1 9 9 0 年1 月全国党委系统秘书长座谈会上，党 中央的主要领导同志在讲话中明确指出，我们各级领导机关长期以来存在一个比较薄 弱的环节，就是布置多，检查少，或者说得更严重一点，就是有布置无检查。我们应 张廷玉：氍明史张居正列传，卷8 第9 7 该下决心改变这种状况，做到布置一项工作就要把它落到实处，抓一件是一件。会后， 根据中央领导和中办领导的意见，督促检查工作在办公厅系统进一步开展起来了。各 级办公部门设置了专门机构，称之为“督促检查处”或“督促检查室”。1 9 9 9 年，中共中 央办公厅正式下发了关于进一步加强督促检查工作的意见( 中办发【1 9 9 9 ) 1 6 号) ， 并且载入2 0 0 0 年6 月由法制出版社出版发行的中国共产党党内法规选编( 1 9 9 6 2 0 0 0 ) 一书，它对督促检查工作职责、机构、制度、重点、方式、领导等进一步做了明确的 规定，是我国开展督促检查工作的法规性依据。 二、我国政务督查的作用与缺陷 1 、当前政策运行中存在的问题 ( 1 ) 政策制定偏差 政府执行力差的原因首先是中国国土面积巨大的国情，地区差异明显。随着市场 经济的发展，我国地区差异性正在拉大。西方研究中国的学者甚至发明了一个新词， 在英文“中国”后面加了一个a s l l ，变成复数“c h i n a s l l ”，意思是中国内部的差异太大， 你不能只到过某一个地就大谈中国应该如何如何。人们会反问，你谈的是中国的哪一 个部分? 因此，我国客观存在的地区差异为政策制定出了一道难题。一些适合某些地 方的政策，却不一定完全适合另外一些地方。因此，有些政策表面上在一些地方得到 了全面“贯彻”，但事实上，在很多地方它被“架空”了，或者成为一种形式化的东西。这 正是目前我国发生的一种相当普遍的现象。政策指向的偏差给执行和督查带来了更多 的困难。如果机械照搬政策，可能会在某些地区导致政策不适，影响政策目标的实现； 另一方面，如果这些地区的政策执行者变通执行，又可能会导致政策执行走样、变 形，政策目标一样不能实现。 ( 2 ) 政府信用降低 政府信用是指政府对法定权力和职责的履行程度，表明政府在自身能力限度内的 实际“践约”状态，是社会组织、民众对政府信誉的一种主观评价或价值判断，它是政 府行政行为所产生的信誉和形象在社会组织和民众中所形成的一种心理反映。政府利 用在社会中的行政主导地位，制定符合中国发展实际的科学政策，践行科学发展观要 求，履行行政职责，维护社会和公民利益，对社会负责，对企业和公民守信，是建设 “责任政府”的必然要求。然而，一些地方政府为了谋取不正当利益，利用其在行政契约 中的优越地位，滥用契约的单方解除权，任意撕毁契约，漠视相对人的合法权益。中央 电视台曾报道过，在广西的某乡，乡长与乡政府的个别干部为了自己创收，私自取消农 17 民与乡政府十年不变的承包协议，将原由农民承包的土地转由他们自己承包。这一举动 引起当地农民强烈反感与指责。诚实信用原则不仅是民法的基础，同样适用于行政契 约，政府部门对行政契约的违约也违反了诚实信用原则，结果只能有损于政府公信力。 ( 3 ) 政府不作为 政府不作为是指行政主体有积极实施行政行为的职责和义务，能够履行而未能履行 其法定职责的状态。与行政作为相比，政府行政不作为具有隐蔽性，它以隐蔽的形式张 扬了权力“不作为”的态意，其实质是被动、消极姿态上的滥用权力和规避责任，是政府 失信的一种再现形式。更有甚者，政府的行政不作为有可能间接导致公民的生命权受到 无法弥补的侵害。城区内私搭乱建现象无休止的蔓延，就是政府职能部门不作为的结 果。据最高人民法院公布的资料，我国行政诉讼法颁布实施1 6 年来，全国各级法院 共受理一审行政案件9 0 余万件；行政案件的类型拓展到5 0 多种，几乎覆盖所有行政管理 领域。在行政诉讼案件中，政府职能部门“不作为”的案件占绝大多数。政府不作为不但 使行政相对人的合法权益得不到及时有效的保障，而且严重挫伤了公民对政府的信赖 感，降低了政府在公民心目中的形象和地位。 2 、推行政务督查的深层原因 在行政体制改革尚不完善的情况下，导致政策执行出现“上有政策，下有对策”的原 因很多，主要有以下几个方面： ( 1 ) 政策本身存在漏洞。大量的事实证明，政策本身的漏洞是导致“上有政策，下有 对策”的重要因素。政策的漏洞大致有这么几类：一是政策目标不准确。使得