（行政管理专业论文）公共部门战略管理：理论与实践的理性反思.pdf

中文摘要 萱i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i 1 i i i i i i i i i i i i i i i i i 中文摘要 公共部门自从引入私人部门战略管理理论以来，取得了相当的成就，明显改 善了公共部门的管理效率和效益，但由于公共部门与私人部门存在着极大的差别， 因此，公共部门战略管理理论仍存在着许多不足之处。本文旨在公共部门战略管 理理论与实践层面上进行理性反思，希望能够丰富我国公共部门战略管理理论与 实践的研究，并对我国市场经济的发展和行政体制改革的深化以及政府职能的转 变能起到一定的借鉴作用。 第一章在介绍战略和战略管理概念的基础上介绍了公共部门战略管理理论的 发展背景及发展历程，并相应阐述了公共部门战略管理与私人部门战略管理的不 同之处以及影响公共部门战略管理的因素。第二章介绍了公共部门战略管理的主 体、客体、环境构成，同时论述了环境对公共部门战略管理的影响。第三章又相 应介绍了公共部门战略管理的过程、模式和方法，以及对几种战略管理模式的评 价。本文的第四章对公共部门战略管理理论途径进行了总结，并从几个层面对公 共部门战略管理内蕴的价值进行了反思。 关键词：公共部门；战略管理；战略竞争；管理哲学 黑龙江大学硕士学位论文 i_ a b s t r a c t t h ep u b l i cs e c t o rh a sm a d ec o n s i d e r a b l ea c h i e v e m e n t ss i n c et h ep r i v a t es e c t o r s t r a t e g i cm a n a g e m e n tt h e o r yw a si n v o l v e d , i m p r o v e di nt h em a n a g e m e n to fp u b l i c s e c t o r e f f i c i e n c ya n de f f e c t i v e n e s ss i g n i f i c a n t l y , b u tb e c a u s eo ft h eo u t s t a n d i n g d i f f e r e n c ef o rp u b l i cs e c t o ra n dp r i v a t es e c t o l t h e r e f o r e ，p u b l i cs e c t o rs t r a t e g i c m a n a g e m e n tt h e o r ys t i l lh a v em a n yd e f i c i e n c i e s t h i sa r t i c l ea i m st ot h ep u b l i cs e c t o r s t r a t e g i cm a n a g e m e n tt h e o r ya n dp r a c t i c eo nt h el e v e lo fr a t i o n a lr e f l e c t i o n ，h o p et o e n r i c ht h er e s e a r c ho f 0 1 1 p u b l i cs e c t o rs t r a t e g i cm a n a g e m e n tt h e o r ya n dp r a c t i c e ，a n d e f f e c tt h ed e v e l o p m e n to fm a r k e te c o n o m ya n dt h ed e e p e n i n ga d m i n i s t r a t i v er e f o r ma n d t h et r a n s f o r m a t i o no fg o v e r n m e n tf u n c t i o n sc a l lp l a ys o m er e f e r e n c e i nt h ef i r s tc h a p t e r , i n t r o d u c i n gt h ec o n c e p to fs t r a t e g ya n ds t r a t e g i cm a n a g e m e n t b a s e do nt h ed e s c r i p t i o no ft h es t r a t e g i cm a n a g e m e n to fp u b l i cs e c t o rb a c k g r o u n da n d d e v e l o p m e n to ft h et h e o r yd e v e l o p m e n tp r o c e s s ，a n da c c o r d i n g l ys e tt h es t r a t e g i c m a n a g e m e n to fp u b l i cs e c t o rm a n a g e m e n ta n dp r i v a t es e c t o rs t r a t e g i e sa n di n f l u e n c i n g t h ed i f f e r e n c eb e t w e e nt h ep u b l i cs e c t o rs t r a t e g i cm a n a g e m e n tf a c t o r s i nt h es e c o n d c h a p t e r , d e s c r i b e st h es t r a t e g i cm a n a g e m e n to ft h ep u b l i cs e c t o rs u b j e c t , o b j e c t ， e n v i r o n m e n t , c o m p o s i t i o n , a l s od i s c u s s e st h ee n v i r o n m e n to nt h es t r a t e g i cm a n a g e m e n t o ft h ep u b l i cs e c t o r t h et h i r dc h a p t e ra l s od e s c r i b e st h ec o r r e s p o n d i n gp r o c e s so f p u b l i cs e c t o rs t r a t e g i cm a n a g e m e n t ，m o d e l sa n dm e t h o d s ，a sw e l lf i t ss e v e r a ls t r a t e g i c m a n a g e m e n te v a l u a t i o n s c h a p t e ri vo ft h i sa r t i c l e ，o nt h ew a yt h ep u b l i cs e c t o r s t r a t e g i cm a n a g e m e n tt h e o r y a les u m m a r i z e d , a n ds e v e r a ll e v e l so fp u b l i cs e c t o r s t r a t e g i cm a n a g e m e n to ft h ev a l u eo fi n t r i n s i cr e f l e c t i o n k e y w o r d s ：p u b l i cs e c t o r ；s t r a t e g i cm a n a g e m e n t ；s t r a t e g i cc o m p e t i t i o n ； m a n a g e m e n tp h i l o s o p h y i l 独创性声明 - mmi_ m _ 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他 人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得墨蕉延态堂或其他教育机构的 学位或证书而使用过的材料。 签字日期：如，。年矿日 学位论文版权使用授权书 本人完全了解墨蕉堑太堂有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本 人授权墨蕉延太堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索， 一彩脖一名：垦倪 签字日期：山f o 年 f 月歹日 签字日期：参。厂。年多月丁日 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 电话： 邮编： 绪论 绪论 一、选题目的和意义 ( 一) 选题目的 在中国，公共部门战略管理仍然是一个正在发展中的新兴学科。我国正在进 行着大规模的政府行政改革，致力于建立一个与社会主义市场经济相适应的公共 部门战略管理体系，这就需要我们了解、学习和借鉴发达国家在公共部门战略管 理方面的理论、经验及教训。本课题旨在公共部门战略管理理论与实践层面上进 行理性反思，希望能够丰富我国公共部门战略管理理论与实践的研究，并对我国 市场经济的发展和行政体制改革的深化以及政府职能的转变起到一定的借鉴作用。 ( 二) 选题意义 中国从改革开放以来，对公共部门的管理一直停留在长期计划，至多是战略 计划式的阶段。我们从中国学者的著作中就可以看出这一现象。如，隋映辉的大 战略，梁桂全的发展战略学等，这种战略计划只适应相对比较稳定的环境。 进入2 1 世纪后，随着经济全球化的加速发展，国际竞争日益剧烈，而中国于2 0 0 1 年底加入w t o ，这就意味着中国公共部门将面临更复杂的国际环境。同时，在国 内，随着改革开放的深入、民主政治的建设、公民意识的提高，对公共部门而言， 或多或少会产生一种信任危机，要求公共部门回应公共服务需求的呼声也日渐提 高。随着中国的机构改革及市场化改革的深入，公共部门日益面临着重组、合并、 民营化、公私竞争、公共部门之间的竞争以及政府干预范围的缩小等威胁；随着 绩效评估在地方的实行，绩效导向的评估体系与预算体系进行挂钩，更让公共部 门感到压力重重。所有这些国内、国际环境的压力就成为我国公共部门实施战略 管理的直接动力。美国乔治洛奇教授的话也许对我国公共部门是否应实行战略管 理产生一定的启发：“全球化能保证将生活中的美好的事物有效地传播给迫切需 要它们的人们，而对落伍的人则构成威胁，把他们排除在受益范围之外”。 母乔治洛奇全球化的管理：相互依存时代的全球化趋势 m 上海：上海译文出版社，1 9 9 8 第4 6 页 黑龙江大学硕士学位论文 公共部门战略管理理论的兴起是全球化、信息化和知识经济时代发展的必然 产物，它构成了由传统公共行政范式向新公共管理范式转变的一个重要的组成部 分。战略管理作为一种新的管理途径或思维方式，日益受到了公共部门管理者的 重视。在当代西方政府改革的背景下，公共部门( 尤其是政府) 的职能、角色、 地位以及社会的关系都发生了深刻的变化。公共部门经常面临着重组、合并、私 有化的威胁，同时还被置于与私人部门共同来提供公共物品及服务的竞争当中， 因此，公共部门再也不能对自己的生存和发展高枕无忧了。考虑到公共部门所面 临的各种环境、考虑到公共部门的未来和长远目标，不断提高公共部门的核心竞 争力，将成为公共部门战略管理者最基本的任务和内容。 在我国，随着市场经济的快速发展、行政体制改革不断深化及政府职能的转 变，我国的公共部门管理者与西方的公共部门管理者同样面临着某些类似的困境。 因此，公共部门战略管理理论与实践的研究意义重大。 二、国内外研究现状及发展趋势 ( 一) 公共部门战略管理研究的现状 公共部门战略管理兴起于2 0 世纪8 0 年代，产生之初就受到了极大关注，很 多关于公共部门战略管理的文章及专著纷纷出现。由于公共部门战略管理理论最 早兴起于西方，因此，西方的研究要比国内研究的力度和范围更大，其影响也自 然也更大。在我国，战略管理思想和著作也只是在近几年才被逐渐引入。 在西方，公共部门战略管理文献众多。现将其研究总结如下： 1 战略管理理论总结。波齐曼和斯特劳斯曼在在他们的公共管理战略一书 中认为公共部门战略管理要具有如下四个基本特征：( 1 ) 关注长期；( 2 ) 将长期 目标和近期目标整合成一个连贯的层级；( 3 ) 认识到战略管理和计划并不是自行 贯彻的；( 4 ) 采取一种外部观点，强调不是去适应环境，而是期待和塑造组织的 变迁。又如，明茨伯格在他的战略历程：纵览战略管理学派一书中，对战略 管理的历史发展脉络进行了总结与归纳，他试图总结出战略管理的规律及方式、 。b a r r yb o z a m a na n dj e f f r e yd s t r a u s s m a n ，p u b l i cm a n a g e m e n ts t r a t e g i e s s a nf r a n c i s c o ：j o s s c y b a s sp u b l i s h e r s ， 1 9 9 0 ，p p 2 9 - 3 0 - 2 - 绪论 i ii i i ii 方法，这有助于我们对战略管理的形成过程产生整体的理解，从而，从根本上把 握战略管理的理论框架。 2 战略管理模式研究。如，纳特和巴可夫在他们的公共和第三部门组织的战 略管理：领导手册总结了公共部门战略管理的模式及实际操作方法。 3 战略哲学研究。从哲学、价值层次研究公共部门战略管理。如马克莫尔著 在他的创造公共价值：政府战略管理一书中明确提出了一套公共管理的哲学。 他回答了公共部门的战略管理者应该如何根据所处的内、外环境来思考和行动， 从而创造公共价值。 除此之外，还有很多公共部门战略管理的著作和论文。如，钱德勒的战略 与结构、规模与范围、看得见的手；波特的竞争战略；明茨伯格的卓 有成效的组织；安索夫的公司战略；弗雷德r 戴维的战略管理；希特、爱 尔兰和霍斯基森等合著的战略管理：竞争与全球化( 概念) ；伊萨克亨利的公 共服务中的战略管理等等。 在我国，由于引进公共部门战略管理不久，因此，关于公共部门战略管理的 研究也才刚刚兴起，但发展速度比较快。一些专著，如陈振明主编的公共部门 战略管理以及由m p a 必读核心课程编写组编写的领导干部m p a 必读核心 课程公共部门战略管理等，这些著作对公共部门战略管理的过程、方法， 以及不同部门的战略管理如何开展和实现进行了归纳和总结。而且还有很多学者 在非专著著作中也论述了公共部门的战略管理理论。但相对来说都比较简单，主 要是对战略管理理论以及公共部门战略管理的兴起和研究途径等方面做出描述， 同时，也对公共部门战略管理开展提出了自己的见解和看法。如，陈振明的公 共管理学一种不同于传统行政学的研究途径，此外，还有很多专门论述此类 问题的论文，如，郑健艇的论公私部门战略管理的差异及其借鉴意义、汪大海 的试论公共部门战略管理的十大误区等等。但总体看来，对公共部门战略管 理的研究力量还是稍显薄弱。在我国的教育领域，关于公共部门战略管理课程的 开展也没有受到重视，仅有在公共管理研究生教育中有极少数学校开设了“公共 部门战略管理”课程。因此，加强公共部门战略管理的研究势在必行。 黑龙江大学硕士学位论文 i i 1 1 i i i i 综上所述，虽然公共部门战略管理的重要性已被人们所认识，但在公共部门 战略管理理论与实践研究及公共部门战略管理研究途径对我国行政体制改革的巨 大借鉴意义上，还有待于我们进一步发展。本文就试图对此问题提出自己的看法 与见解。 ( 二) 公共部门战略管理理论研究的不足和发展动向 1 公共部门战略管理理论研究的不足之处 ( 1 ) 没有形成一个系统的公共部门战略管理框架。目前有关此方面的研究已 不断增多，但公共部门战略管理的内涵究竟是什么，它具体包含哪些重要因素以 及如何论证公共部门战略管理的有效性等等，还没有从理论与实证上得出相对满 意的答案。 ( 2 ) 公共部门战略管理中的相关技术和研究方法的问题 目前，在公共部门战略管理研究领域中使用的技术大多局限于it 技术，而且 战略评估标准片面。在研究方法上也比较单一，主要集中在政策导向型的综合分 析方法，然而；多种研究方法的综合运用是将来公共部门战略管理研究的趋势。 ( 3 ) 公共部门战略管理理论与实践相结合方面的研究欠缺 目前，很多研究团体和学者已对公共部门战略管理的重要性做了大量探讨， 但很多的公共部门在管理实践中并没有深入研究和了解组织对象的需求，国内的 很多组织对公共部门战略管理的重要性依然认识不足。 在公共部门战略管理上还没有形成一个有效的可操作方案。战略管理如何在 公共部门中有效实施，如何卓有成效地结合到公共部门的各种职能中，还需进一 步深入研究。 2 公共部门战略管理理论研究的发展动向 ( 1 ) 与私人部门战略管理理论日益分化 虽然公共部门战略管理与私人部门战略管理的示范作用分不开，但是公共部 门战略管理有着自身的特征与需求，这就意味着照搬私人部门战略管理理论是行 回李碧容、古家军公共组织战略管理理论的发展动向与思考阴科技与管理2 0 0 7 ( 5 ) 。陈振明公共部门战略管理i m 北京：中国人民大学出版社，2 0 0 4 第2 9 9 页 4 绪论 i 不通的。因此，未来的公共部门战略管理理论必将立足于公共管理的实践，创造 一套符合公共部门自身特点的战略管理理论。这样才能适应变化的战略环境，提 高自身的竞争力。 ( 2 ) 各理论学派之间整合力度逐渐加强 对于战略管理，各理论学派利用不同的角度、不同的学科工具进行研究，形 成了自己别具一格的鲜明观点，奠定了战略管理进一步发展的良好基础。但是， 随着时代的发展与进步，公共部门出现了管理层次大幅递增、规模日益膨胀等现 象。为了适应现代公共部门战略管理的需要，使得各理论学派之间出现了不断整 合的趋势。但是，这种整合趋势并不意味着会出现一个学派统治的局面。 ( 3 ) 更加注重理论的动态发展 由于以往战略环境的相对稳定，变化也相对迟缓，因此，传统的公共部门战 略管理理论也就相对静态。然而，由于环境发生了剧烈而显著的变化，为了适应 变化的环境，新的战略管理理论不但更加注重外部环境的动态发展，同时，更加 注重组织内部系统的动态发展。 三、选题的创新点 在我国，研究公共部门战略管理的专著和资料文献很多，相对来说比较单一， 主要是对战略管理以及公共部门战略管理的兴起和研究途径做出了描述，总体看 来研究力量还是稍显薄弱，尤其在公共部门战略管理理论与实践相结合的研究上 是一个难点。本文力图通过对相关资料的整理和分析，对公共部门战略管理理论 做了较为全面的梳理，并通过理论与实践结合层面的深度思考，总结出公共部门 战略管理理论的现实指导意义。最后，通过对理论与实践的理性反思，解读公共 部门战略管理的内蕴价值。 黑龙江大学硕士学位论文 第一章战略管理的兴起和发展 第一节战略与战略管理 一、战略与战略管理的概念 战略一词最初应用于军事领域。在英文中，战略一词为s t r a t e g y ，它来源于希 腊语的s t r a t a g i a ，是一个与军事有关的词，意思是“在战争中实行的一套克敌制胜 的策略 。随着社会、经济、科技的迅速发展，战略的概念被逐渐扩大到其他领 域，其意义也逐渐被扩展为对重大的带有全局性问题的谋划和指导。无论在私营 领域还是在公共领域，战略思想都得到了广泛的运用。战略思维关注长远及外部 环境，而不仅仅顾及眼前和内部环境，这使得私营部门能获得更为显著的效益。 战略思维在二战以后被广泛应用于工商管理领域，经历了长期计划、战略规 划和战略管理三个阶段。长期计划阶段在2 0 世纪5 0 年代盛行，到了5 0 年代末， 由于竞争的加剧，社会环境发生了迅速的变化，使得企业目标的实现发生困难。 到了2 0 世纪6 0 年代，战略规划替代了长期计划，并兴盛了近2 0 年的时间。进入 2 0 世纪8 0 年代后，战略规划逐渐衰落，取而代之的是战略管理。战略管理旨在将 战略观念贯穿于组织的所有部分，它比战略规划更加精细准确，所包含的内容也 比战略规划深远的多。战略管理不但包含了战略规划，它还更关注战略的执行， 战略的制定不再是一个部门的活动，而是整个组织的整体配合。 那么，什么是战略管理? 小汤姆生给战略管理下了这样的定义：“战略管理 是个过程，在这个过程中，高层管理者确定组织的长期方向，设定特别绩效目标， 根据组织相关的内外环境，制定出能达成这些目标的战略，并且卓有成效地实施 这些被选定的决策方案”。 张成福将战略管理定义为：“管理者有意识的政策选 择，发展能力解释环境，以集中组织的努力，达成目标的行为 。 。黄国琴公共部门战略管理的起因及特点阴学习与思考，2 0 0 3 ( 2 ) 。a r t h u ra t h o m p s o nj r ，a n da j s l y i c i d a n dm s t r a t e g i cm a n a g e m e n t ：c o n c e p ta n dc a s e s ( 4 t he d i t i o n ) m b u s i n e s s p u b l i c a t i o n , i n c ，1 9 8 7 p 4 。张成福、党秀云公共管理学【m 】北京：中国人民大学出版社，2 0 0 1 第7 5 页 第一章战略管理的兴起和发展 二、战略管理的基本特征 尽管战略学者和管理人员对战略管理的内涵有各自不同的认识，但对于战略 管理的基本特征，认识分歧不大。概括起来说，战略管理具有如下特征： 1 战略管理是未来导向的。战略管理就像是在一个组织的现在和未来之间架 起的一座桥梁，它确定了组织未来的发展方向和目标。 2 战略管理着重长远的、全局的谋略。战略管理关注全局而非局部，关注长 远而非当前。战略管理将组织在未来相当长一段时间内的总体发展问题作为关注 的焦点。 3 战略管理是一个组织发现自身优势、劣势、寻求发展机会、识别威胁的过 程。战略环境分析，即s w o t 分析，是战略管理过程的一个重要内容。s w o t 分 析的基本宗旨是利用外部的机会来化解外部的威胁。从这个角度来看，战略管理 实际上就是外部环境的管理，即识别、监视和评估外部机会与威胁。 4 战略管理是持续性与循环性的过程。组织所处的外部环境在不断地发生变 化，战略管理要求组织持续不断地关注内部与外部事态及发展，从而使组织具有 适应变化的能力，持续不断地对外部环境做出反应。 5 战略管理是前瞻性思考和由外而内的管理哲学。前瞻性思考是指战略管理 注重长远，把握发展机会，实现组织目标。而由外而内的管理哲学，就是指脱离 自我中心，从外部的观点来看组织问题，而非从组织内部去注释外在问题。 第二节公共部门战略管理兴起的背景及发展 一、公共部门战略管理的背景 在2 0 世纪8 0 年代初，战略管理逐渐引起了公共部门的重视。自6 0 年代末7 0 年代初起，特别是第一次石油危机过后，西方发达国家纷纷出现了经济停滞、高 失业和高通货膨胀并存的“滞胀”现象。这种“滞胀 现象导致了政府的严重财 政危机、人们对政府的信心受挫。然而，传统的公共行政学对于政府所面临的一 系列社会、政治问题根本无能为力。因此，政府部门迫切需要采用新的管理技术 或管理模式，以提高政府管理绩效，摆脱困境。 黑龙江大学硕士学位论文 在这样的历史背景下，私营部门的大量的管理理论、方法和技术被大量应用 到公共部门中。如，私人部门的绩效管理、目标管理、人力资源开发和战略管理 等等。一些来自工商管理领域的学者纷纷从战略管理理论视角出发，试图将企业 战略管理理论应用于公共部门的管理实践当中。同时，一些公共行政学者、公共 政策者也逐渐认识到战略管理理论对公共管理研究的有重要的借鉴意义，便开始 大胆地借用企业战略管理理论。正是来自于工商管理领域、公共行政学和公共政 策学的学者们的推动，于2 0 世纪8 0 年代初，公共部门战略管理在公共管理研究 的浪潮中诞生了。 二、公共部门战略管理的发展历程 2 0 世纪8 0 年代初，战略计划在公共部门中出现。和私人部门管理相同，公共 部门在采用战略管理的最初阶段旨在形成计划而非进行管理。在最初阶段，战略 计划被当作政府中的冒险行为，人们依然对起源于工商部门的战略计划模式能否 运用到公共部门中持怀疑态度。 在这一时期，侧重于战略计划，忽视战略执行是政府中的种普遍现象。战 略计划虽然只是被当作是涉及高层管理者的根本决策，但它却弥补了传统的公共 行政学关注中低层决策，而忽视高层决策的缺陷。 2 0 世纪8 0 年代后期，学者们发现，许多战略并未产生预期的结果。因此，学 者们把注意力投向战略执行过程。对战略执行过程的关注，意味着公共部门战略 研究已经从战略计划阶段进入了战略管理阶段。 2 0 世纪9 0 年代初，在公共部门管理领域出现了首批论述公共部门和第三部门 战略管理的著作。最早较为系统论述公共部门战略管理的著作是波齐曼、斯特劳 斯曼的 公共管理战略和纳特、巴可夫的公共第三部门组织战略管理。战略 管理在公共部门的出现，得到了一些专家学者的支持。它是一个更具包容性的概 念。战略管理更加强调组织与环境的相互作用，通过对环境的分析，以选择通过 一定的付出可以获得最大利益的目标。 第一章战略管理的兴起和发展 第三节公共部门战略管理与私人部门战略管理的区别 公共部门的战略管理作为一种新的管理思维，它着眼于与外部环境发生相互 作用的组织，系统考虑组织的未来远景、长期目标和近期目标，将关注的焦点从 内部转向外部，从注重日常管理转向组织未来的发展管理。它与私营部门的战略 管理相比，存在着以下几个方面的差异。 第一，战略管理性质的差异。私营部门与公共部门就战略管理的性质来说， 一个是自利性的，一个是公共性的。私营部门产生、存在的目的都是为了追求合 理的自身利益的最大化，因此说它是自利性的。而公共部门产生、存在的目的是 为了公共利益、公共目标、公共服务以及创造具有公益精神的意识形态等，所以 说它是公共性的。 第二，战略管理目标的差异。就战略管理的目标来说，私营部门更关注的是 磐 效率和利润，这是私人部门战略管理的最直接、最根本的终极目标。相对于私人 部门来说，公共部门战略管理的目标具有一定的模糊性，这是因为公共组织所处 的政治环境相对复杂、多元化且不确定，与此同时，不同的利益集团还不同程度 地对政治的各个方面产生影响，加之不断变迁的政治因素等，公共部门的目标往 往处在模糊和不断变化的状态，此外，这些不同的目标和长期与短期的目标经常 是相互冲突并且难以界定的。 第三厂战略管理环境的差异。就战略管理的环境来讲，私营部门的战略往往 更侧重从由内而外的驱动性中获得生存和发展的主动性。相对来说，公共部门战 略则重视对宏观环境的感知、分析、判断，从而在复杂的环境中去适应环境的变 迁，增强自身对环境的适应能力，其战略的驱动力更趋向于由外至内。 第四，战略管理内容的差异。首先，公共组织的战略管理在内容的广度和深 度上较之私营部门都更加具有广泛性和复杂性。可以说，私营部门的战略管理涉 及的仅仅是本企业在一定行业领域内的竞争活动，而公共部门的战略管理会涉及 到社会各个领域的团体与个人，这就决定了其包含的利益关系要比私人部门复杂、 。郑健艇论公私部门战略管理的差异及其借鉴意义叨中共福建省委党校学报，2 0 0 3 ，8 ，( 8 ) 黑龙江大学硕士学位论文 广泛。私人部门的战略管理在内容上往往实现的是一种具体的可见的利润，可以 称其为一种微观上的管理和规划；而公共组织的战略管理在内容上往往涉及到对 人类某些理想和价值的追求，相对私人部门的战略管理来说，是一种宏观上的规 划和管理。 第五，战略实施上的差异。公共部门在战略制定和实施的过程中会更多地受 到政策、法令、资金来源以及政治权威的制约。而私人部门在上述这些因素中所 受到的制约要相对宽松得多。 第四节公共部门战略管理的影响因素 关于公共部门战略管理的影响因素，我们主要从环境、组织与环境的关系以 及组织内部运行方式三个方面来分析。 一、环境因素对公共部门战略因素的影响 具体说来，环境因素对公共部门战略因素的影响还包括市场因素、法律制度 和传统等制约因素以及政治因素的影响，下面分别作以介绍。 首先是市场因素做为一种环境因素对公共部门战略因素的影响。市场对私人 部门来说是非常重要的信息和资源来源，私人组织制定和调整战略的重要依据就 包括获得人们的购买行为、消费偏好等来源于市场的信息；而对于公共部门来说， 恰恰缺乏一个像私人部门那样可以以收入形式为其提供资源和信息的市场，公共 部门的资源部分来自自己所提供的服务补偿，而更多地依赖监督机构。即使是部 分源于自己所提供的服务，其内容和补偿规格也都早已由监督机构规定好而非市 场决定。 其次是法律制度和传统等制约因素做为一种环境因素对公共部门战略因素的 影响。对于私人组织来讲，虽然要受法律等因素制约，但不像公共组织那么普遍 集中，而法令、章程规定等对公共组织就构成了较为严重的制约，从而限制了他 们的灵活性和自主权，比如公共组织的活动，像人员晋升、资源使用等都必须在 宪法或法律的规范下进行。 另外就是政治因素作为一种环境因素对公共部门战略因素的影响。正如欧 第一章战略管理的兴起和发展 文休斯指出的那样：“公共服务的管理者必须执行主要是政治领导人确定的外 部议程，这种情况不同于以赚钱为各组织人员共同激励目标的私人组织，政治 权力的存在是一种关键性差别。这正是强调领导的观点、议员和利益集团等政 治因素对公共部门的战略管理的重大影响，而私人部门的战略管理虽然也在一定 程度上受到这样的影响，但相对来说，这种影响是间接的。 二、交易因素对公共部门战略管理的影响 公共组织与其环境中的重要主体存在着复杂的关系，这些关系受到强制力、 影响范围、公众监督和公众所有权等因素的影响，这些因素就是纳特和巴可夫所 称的交易因素。圆下面将对这些交易因素具体阐述。 强制力。公共组织的强制力来自于法律的授权，公共部门既是服务的提供者， 同时也是公共权力的执行者，因此说，公共部门的活动本身具有强制性，这使公 共组织在制定和执行战略时不必像私人部门那样，更多地要依赖于向潜在的顾客 出售服务，这也是公共部门战略管理中的重要的资源。 影响范围。公共部门的影响范围比私人部门大，同时需要处理的社会事务也 更多，其顾客群体的广泛性决定了其影响的广泛性，公共部门的行为会涉及到“公 共利益”，当涉及的产品是是娱乐项目等卟人物品”时，顾客是个人、团体或家庭。 而涉及的产品是治安保护、环保等某种“公共物品”时，其顾客通常是一般意义上的 公众。 公众监督。公众是公共部门的间接利益相关者，公共组织所具有的政治性决 定了他在必须接受舆论和公众的监督的同时，还要竭力去寻找让公众参与和监督 的程序及途径。在某种意义上来说，公众的参与程度远比制定一个好的战略更为 重要，这可以说是公共组织政治性的生动体现。 所有权。对公共部门来说，他的所有权归根结底是属于公众的，公众便是他 们需要对其负责的“股东”，同时公众也享有其作为“股东”的权利，他们有权要求公 共组织对其要求做到及时回应，并做到公平、正直、诚信且负有责任心。 。f 澳】欧文休斯著彭和平等译公共管理导论( 第二版) 【m 】北京：中国人民大学出版社，2 0 0 1 第1 8 3 页 口陈振明公共部门战略管理嗍北京：中国人民大学出版社，2 0 0 4 第5 4 页 1 l - 黑龙江大学硕士学位论文 三、组织内部运作方式对公共部门战略管理的影响 组织内部的运作方式会对公共部门战略管理产生一定影响，具体说来，组织 内部的运作方式要考虑到组织目标、权力限制、绩效期望和激励类型这几个重要 的影响因素，下面进行具体说明。 组织目标的影响。前面说过，公共部门组织的目标经常是模糊不清的，而且 有时还会产生许多冲突和矛盾，我们知道，在目标模糊不清的情况中制定战略是 不太容易的事情，就这点来讲，公共部门受到组织目标的影响要比私人部门大得 多。而一般来说，组织的公共性越高，它的目标就越模糊不清。 权力限制因素的影响。公共部门管理者与私人部门管理者相比，他们的权力 会受到来自多方面的限制，这使得战略管理相对私人部门缺乏灵活性。 绩效期望因素的影响。公共部门对绩效的期望要比私人部l - j d , 得多，这是由 公共组织目标的不确定性决定的，更确切的说，在公共部门，很难有一个确切的 标准对其绩效进行评估和测量，因而公共组织对绩效的期望不大可能像私人部门 那么强烈。 激励因素的影响。公共部门不像私人部门那样，可以比较容易地通过金钱奖 励个人对相关指标和利润的贡献来激励员工，他很难建立一套像私人部f - j ) g 样行 之有效的激励机制。 本章小结 1 公共部门战略管理的兴起与私人部门战略管理模式的示范性影响密不可分。 第二次世界大战以后，军事领域的“战略”概念被引入到工商管理领域，并逐渐 发展成为一种新的管理研究途径。在私人部门战略计划和战略模式的示范性影响 下，公共部门战略管理规划和战略管理途径也随后兴起。 2 公共部门是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织。私 人部f - j 贝, a j 以盈利为目的的。公私部门在组织环境、组织与环境的关系以及组织内 部运作方式上存在着很大的区别，这些因素影响着公共各部门的战略管理。 3 与私人部门相比，公共部门有着自己的特殊性。环境因素、交易因素和组织 第一章战略管理的兴起和发展 m 内部运作方式等因素在不同程度影响着公共部门的战略管理。环境因素的影响主 要包括市场因素的影响、法律制度和传统等制约因素的影响以及政治因素的影响： 交易因素的影响主要包括强制力、公众监督以及所有权等因素的影响；组织内部 运作方式的影响主要包括组织目标、权力限制、绩效期望以及激励因素的影响。 黑龙江大学硕士学位论文 i i iii iiii i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i 第二章公共部门战略管理系统构成 研究公共部门战略管理的理论与实践的相关问题之前，有必要先弄清楚公共 部门战略管理系统的构成要素：公共部门战略管理主体、客体及其环境之间的相 互作用，分析这些要素之间的联系是如何影响战略管理的运行等问题。 第一节公共部门战略管理主体 公共部门战略管理主体作为直接或间接参与公共部门战略管理过程的个人、 团体和组织，在公共部门战略管理过程中有着相当重要的地位，它解决的是由谁 来制定并执行公共部门战略、由谁来对战略管理过程施加影响的问题。因此，在 研究公共部门战略管理的相关问题之前，我们必须对公共部门战略管理的主体进 行一番了解。 公共部门战略管理主体按其在战略管理过程中参与的方式和与公共权力联系 的紧密程度划分，可以包括政府及其公共管理部门( 如政府、立法机关、司法机 关) 、战略管理小组( 如战略管理者、领导者、规划者、执行者、评估者) 和其他 组织及团体( 如政党、政治团体、利益集团、大众传媒、公民和国际组织) 。下面 分别介绍这些战略管理主体的作用方式及职能限制。 一、政府及其公共管理部门 政府( 行政机关) 。政府( 行政机关) 是公共部门战略管理的关键组成部分， 同时兼具战略执行主体和战略制定主体两种职能，在公共部门战略管理中起决定 性作用。 立法机关。立法机关作为公共部门战略管理的监控机构，通过立法和任免官 员的方式来影响公共部门的战略管理。全国人民代表大会作为我国的立法机关， 它是我国政策制定和立法的主要机关。 司法机关。司法机关对公共部门战略管理的影响是通过司法审查和法令解释 等形式实现的。在我国，法院可以对公共部门的战略管理进行合法性审查，并对 第二章公共部门战略管理系统构成 战略管理实施法律监督。 二、其他组织及团体 政党。政党影响公共部门战略管理的方式包括宣传、制造舆论、反对或赞同 某项战略等。 政治团体。像工会、共青团等政治团体一般通过参与各级党组织和政府的工 作来发挥组织、参政、监督和教育等功能，从而对公共部门的战略管理产生影响。 利益集团。利益集团在公共部门战略管理过程中起着重要作用。它作为非官 方战略管理主体最重要的构成因素之一，一般只是施加间接地影响，而不直接参 与公共部门战略管理。 大众传媒。现代大众传媒主要是指电视、广播、杂志、报刊、电子信息网络 等工具。大众传媒以其覆盖率高、信息量大、影响面广、冲击力强等特性对公共 部门战略管理产生巨大影响。 公民。公民通过投票、集会、游行等途径影响公共部门的战略管理，也是战 略管理主体的一个重要组成部分。 国际组织。随着全球化趋势的不断加强，国际性组织对公共部门战略管理的 影响也越来越大。它包括联合国、世界贸易组织等一些国际机构，也包括如绿色 和平组织等在内的一些跨国公司、非政府组织。 三、公共管理人员 战略管理小组。战略管理小组由代表组织内外利益相关者和权力中心的人构 成，是公共部门战略管理的主要载体，战略管理小组以提出关于战略的行动意见， 并把其转化为可以实施的计划的形式发挥其对公共部门战略管理的影响。 战略管理者。战略管理者是战略管理的推动者，也是公共部门战略规划、实 施、评价全过程的管理人员。 领导者。领导者在公共部门战略管理中起决定性作用，是公共部门战略管理 中最主要的高级管理者。 规划者。规划者是指对公共部门战略进行环境分析、战略规划、设计、分析 黑龙江大学硕士学位论文 的人员和组织，它也是公共部门战略管理主体的一个重要组成部分。 执行者。执行者是指在公共部门战略管理过程中运用各种资源，采取实际行 动，实现战略目标的人员和组织，包括工作人员，执行机构等。 评估者。评估者包括内部评估者和外部评估者，是指依据一定的标准和程序 对战略的效益、效率、效果及价值进行判断的人员和组织。 各国战略管理过程由于在社会政治制度、经济发展情况、文化传统等方面的 不同存在较大的差别，公共部门战略管理主体的构成因素以及作用方式也存在不 同，但他们的共同之处首先在于公共部门战略管理主体是多元化的，正如前面所 提到的那样，既包括组织、也包括个人；既有立法机关、行政机关、司法机关等 法律规定的体制内组织，也有政党、利益集团、大众媒体等法律未规定的体制外 组织。其次，公共部门战略管理主体参与战略管理的方式和途径是多种多样的： 有直接参与( 如政府就是通过直接制定和执行战略来参与) ，也有间接参与( 如立 法机关通过一些法律法规来影响战略的制定和执行) ；有影响战略实施的，也有影 响战略评价的，比如个人可以通过选举、游行等行为来影响战略的制定和执行。 此外，战略管理主体的另一个显著地特征就是具有能动性，这种能动性表现在战 略管理主体能够正确认识和把握管理环境和组织的各种优势、弊端，可以在正确 的指导下通过实践活动，能动地改造战略管理客体和环境，实现战略目标。 第二节公共部门战略管理客体 公共部门战略管理客体是相对于公共部门战略管理主体而言的，是指公共部 门战略管理所要发生作用的对象，涉及的是战略管理要解决的是什么样的问题、 要作用的对象又是谁的问题。公共部门战略管理的客体包括战略管理所要处理的 社会问题( 事) 和所要发生作用的成员( 人) 两个方面，下面逐一阐释。 一、社会事务：一般性问题 总的来说，这种一般性社会问题是指各种各样要解决的社会矛盾，它广泛存 在于社会生活中的各个领域，能被人们感知、察觉，并影响人们生活的各个方面。 一般性问题之所以存在，主要是由于人们不同的价值选择和目标取向而产生的冲 1 6 - 第二章公共部门战略管理系统构成 i il ii _i 突，是人们根据自己的价值标准所做出的判断；一般性问题往往涉及到许多领域， 如政治、经济、社会等，被引起社会的广泛关注；而且，它不是突然产生的，是 逐步发展形成的。与此同时，这种一般性问题都不是孤立存在的，它往往是问题 系统中的一个有机部分，它与不同领域、范围的社会问题相互联系，互相制约。 二、政治事务：政策价值性问题 政策价值性问题主要是指属于政府管理范围内的、并被纳入到公共政策议程 的社会公共事务。它与社会一般性问题最大的不同就是在于它的严重性和强烈性。 这种政策价值性问题是在一般性社会问题的基础上不断加深加大，从而发展到了 一定的广度和严重程度，并产生了广大公众的强烈不满，已严重影响到了社会的 正常运行，最终摆上政府的议事日程，加以处理。 三、专项事物：技术性问题 这种技术性问题与一般性问题、政策价值性问题不同，它是关于组织全局性 或整体性的战略转变。而且它与公共部门所处的层次紧密相关，不同的部门层次， 如国家部门、地方部门，问题的影响和作用程度不同。技术性问题是公共部门战 略管理最主要的客体，通过对这些问题的讨论、分析和解释，公共部门才会不断 推动组织的战略转变。 四、目标群体：服务指向性问题 目标群体是公共部门战略管理的重要组成部分，它是指公共部门战略管理所 要发生作用的社会成员，是公共部门管理的服务对象。公共部门战略管理要处理 好全社会成员的利益和各种利益集团利益之间的关系。目标群体受公共部门战略 管理的规范和制约，但并不是消极被动的。目标群体的范围、构成、价值取向等 因素不同程度的影响着公共部门战略管理的制定和执行。 “公共部门战略管理客体的识别对于公共部门而言具有不可忽视的重要意 义。了解战略所发生作用的社会问题的性质和特点，了解战略所涉及的社会成员 的需要、利益和心态，有助于制定出适应我国国情，能被人民群众所普遍接受或 能被多数人所接受的、理想的战略，有助于战略的顺利执行，充分发挥战略的作 1 7 黑龙江大学硕士学位论文 用，实现战略目标。 第三节公共部门战略管理的环境 公共部门的战略管理环境是指直接或间接影响公共部门战略管理产生、存在 和发展的一切因素的总和。公共部门选择何种战略在很大程度上会考虑环境的因 素，而环境又是战略管理过程所造成的必然结果。因