（行政管理专业论文）我国农民工权益的行政保障机制研究.pdf

摘要 自改革开放以来，随着城乡二元壁垒的松动，中国市场化、城市化、现代化进程的 加快，农民不断地走出土地，进军城市，实现自身职业的转换。然而，长期以来由于以 城乡二元户籍制度等一系列制度的安排，农民在中国更多的是一种身份的象征，而不是 一种职业的称谓，所以尽管农民进入城市，从事新的职业，却很难改变原有的农民身份， 从而出现了不被现行制度认可的具有双重身份的“亦工亦农”群体农民工。他们虽 然为城市的发展做出了巨大贡献，但是在政治、经济、文化生活等方面依然无法享有与 城市居民平等的权益。 进入城市的农民工遭受到不公正的待遇，不仅影响到他们的基本生存，更是影响到 我们国家的社会安定，影响到政府在人民心中的地位。政府作为国家的权力执行机构， 应该担负起保护农民工合法权益。实现社会公平的责任，应该在思想观念、制度制定和 执行过程中充分考虑这一群体的利益，以增强政府的公信力，实现社会和谐。 本文正是从政府行政保障的视角来分析农民工权益的实现问题的。文章正文分为三 部分。 第一部分阐述了农民工权益行政保障机制的基本问题。从农民工权益行政保障机制 的基本内涵与特征入手，分析了行政保障机制与其它保障方式相比所具有的优势。然后 通过目前农民工权益缺失的现状及保障农民工权益的意义，分析了完善农民工权益行政 保障机制的必要性。 第二部分阐述了农民工权益行政保障机制的现状、存在的问题及问题产生的原因。 从现有农民工保障政策出发分析了目前行政保障机制存在的问题，并进一步阐述了问题 产生的内外原因，为提出完善行政保障机制的对策奠定了基础。 第三部分阐述了完善农民工权益行政保障机制的措施。从政府思想观念、完善制度 改革、政府职能转变和机构完善、建立规范的农民工保障程序四方面对农民工行政保障 机制建立与完善提出了合理化建议和措施。 本文试图从行政学、政治学角度对农民工权益保障问题进行系统深入的分析研究， 弥补原有的政府补偿制度以及政府防范管制性管理模式的缺陷与不足，建立农民工权益 保障新的制度架构，以期对农民工问题的解决提供良好的建议，加快我国的城市化进程， 促进城乡共同发展，实现社会的和谐与稳定。 关键词：农民工；权益；行政保障机制 a b s t r a c t s i n c er e f o r ma n do p e n i n gu p ，w i t ht h eu r b a na n dr u r a lb a r r i e r sl o o s e n i n ga n dt h e a c c e l e r a t i o no ft h ep r o c e s so fc h i n e s em a r k e t , u r b a n i z a t i o n ，m o d e r n i z a t i o n , f a r m e r sc o n t i n u e t og oi n t oc i t yf r o ml a n da n dr e a l i z et h ec o n v e r s i o no ft h e i ro w nc a r e e r h o w e v e r , d u et ot h e u r b a na n dm r a ld u a l i t ys e g m e n t a t i o nh o u s e h o l dr e g i s t r a t i o ns y s t e mf o ral o n gt i m e ，a n da s e r i e so fs y s t e ma r r a n g e m e n t s ，f a r m e r si nc h i n ai sas t a t u ss y m b o li nm o r e , n o tak i n do ft i t l e o fo c c u p a t i o n d e s p i t et h ep e a s a n t se n g a g ei nan e wo c c u p a t i o ni nc i t i e s ，i ti sd i f f i c u l tt o c h a n g et h ee x i s t i n gs t a t u so ft h ef a r n l e r s s ot h e r ea p p e a r e dt ot h eg r o u p sw j t hd u a li d e n t i t y a l s ow e l lw o r k e ra n da l s ow e l lf a r m e rw h oa r ec a l l e dm i g r a n tw o r k e r sa n da r en o ta p p r o v e d b yt h ec u r r e n ts y s t e m a l t h o u g ht h e yh a sm a d et r e m e n d o u sc o n t r i b u t i o n st ot h ed e v e l o p m e n t o ft h ec i t y ，s t i l ld on o te n j o ye q u a lr i g h t sw i t hu r b a nr e s i d e n t si nt h ep o l i t i c a l 、e c o n o m i c 、a n d e u l t u r a m f f e ) 。一。，一7 r u r a l t o - u r b a nm i g r a n tw o r k e r ss u f f e ri n e q u i t a b l et r e a t m e n ta ta l lt i m e ss i n c et h e yc o m e i n t ot h ec i t y , w h i c hn o to n l yi n f l u e n c et h e i r sb a s i ss u r v i v e ，b u ta l s oi n f l u e n c eo u r 。n a t i o n a l s o c i a ls t a b i l i z a t i o na n ds t a t u so fg o v e r n m e n ti np e o p l e sm i n d g o v e r n m e n t , a st h ec o u n t r y s e x e c u t i v ep o w e rb o d i e s ，t h e ys h o u l du n d e r t a k et ot h er e s p o n s i b i l i t yo fp r o t e c t i n gt h e l e g i t i m a t er i g h t sa n di n t e r e s t so fm i g r a n tw o r k e r sa n da c h i e v i n gs o c i a le q u i t y t h e ys h o u l d f u l l yc o n s i d e rt h ei n t e r e s t so ft h i sg r o u pi ni d e a , f o r m u l a t es y s t e m sa n di m p l e m e n t a t i o n p r o c e s s t oe n h a n c et h ec r e d i b i l i t yo ft h eg o v e r n m e n t , t oa c h i e v es o c i a lh a r m o n y t h i sa r t i c l ea n a l y s e st h er e a l i z a t i o no fr i g h t sa n di n t e r e s t so fm i g r a n tw o r k e r sf r o mt h e a n g l eo fv i e wa b o u ta d m i n i s t r a t i o ng u a r a n t e e 田”a r t i c l ei sd i v i d e di n t ot h r e em a i np a r t s t h ef i r s t p a r ti n t r o d u c e s t h eb a s i cp r o b l e m sw i t ht h ea d m i n i s t r a t i o ng u a r a n t e e m e c h a n i s ma b o u tt h er i g h t sa n di n t e r e s t so ft h em i g r a n tw o r k e r s t h i sp a r tc o n 3 n l e n c st h e b a s i cc o n t e n ta n dc h a r a c t e ro fa d m i n i s t r a t i o ng u a r a n t e em e c h a n i s ma b o u tt h er i g h t sa n d i n t e r e s t so fm i g r a n tw o r k e r sa n da n a l y s e st h ea d v a n t a g e so fa d m i n i s t r a t i o ng u a r a n t e e m e c h a n i s mc o m p a r e dw i t ho t h e rm e t h o d so fs u p p o r t t h e na n a l y s e st h en e c e s s i t yo ft h e a d m i n i s t r a t i o ng u a r a n t e em e c h a n i s ma b o u tt h er i g h t sa n di n t e r e s t so ft h em i g r a n tw o r k e r s t h r o u g he l a b o r a t i n gt h ec u r r e n ts t a t u sa b o u t l o s so ft h er i g h t sa n di n t e r e s t so fm i g r a n tw o r k e r s a n ds i g n i f i c a n c eo fi m p r o v i n ga d m i n i s t r a t i o np r o t e c t i o nt ot h er i g h t so fm i g r a n tw o r k e r s t h es e c o n dp a r ti n t r o d u c e st h es t a t u s , p r o b l e m sa n dt h ec a u s e sa b o u ta d m i n i s t r a t i o n g u a r a n t e em e c h a n i s m t ot h er i g h t sa n di n t e r e s t so fm i g r a n tw o r k a c s 仙p a r ts t a r t sf r o mt h e e x i s t i n ge x e c u t i v es e c u r i t yp o l i c i e sa n da n a l y s e st h ep r o b l e m sa b o u ta d m i n i s t r a t i o ng u a r a n t e e m e c h a n i s m f u r t h e re x p l a i n si n t e r n a la n de x t e r n a lr e a s o n so nt h ep r o b l e m , w h i c hl a i dt h e f o u n d a t i o nt oi m p r o v et h ep r o t e c t i o nm e c h a n i s m 皿et h i r dp a r ti n t r o d u c e st h em e a s u r e sa b o u tp e r f e c t i n gt h ea d m i n i s t r a t i o ng u a r a n t e e m e c h a n i s mt ot h er i g h t sa n di n t e r e s t so fm i g r a n tw o r k e r s 黜p a r to ft h ec o n t e n t sp u t s f o r w a r dr e a s o n a b l ea d v i c ea n dm e a s u r e sa b o u te s t a b l i s h i n ga n dp e r f e c t i n ga d m i n i s t r a t i o n g u a r a n t e em e c h a n i s mt ot h er i g h t sa n di n t e r e s t so fm i g r a n tw o r k e r sf r o mf o u ra s p e c t s ：t h e i d e a sa n dc o n c c p t s ，i m p r o v es y s t e mr e f o r m ，t h et r a n s f o r m a t i o no fg o v e r n m e n tf u n c t i o n sa n d i n s t i t u t i o n si m p r o v e , a n de s t a b f i s has t a n d a r dp r o c e d u r ea b o u tp r o t e c tm i g r a n tw o r k e r s t h i sp a p e rt r i e st oc a r r yo ns y s t e m sa n a l y s i si nd e p t ht o g u a r a n t e em e c h a n i s mt ot h e r i g h t sa n di n t e r e s t so fm i g r a n tw o r k e r sf r o mt h ea n g l eo fv i e wo fa d m i n i s t r a t i o ns c i e n c ea n d p o l i t i c a ls c i e n c e a n dt h i s a r t i c l ea l s ot r i e st or e c u p e r a t ed e f i c i e n c i e sa n di n a d e q u a t e p r o t e c t i o na b o u tt h eo r i g j n a lt h eg o v e r n m e n tc o m p e n s a t i o ns y s t e ma n dt h eg o v e r n m e n tt o p r e v e n tt h ec o n t r o lo fm a n a g e m e n tt or i g h t sa n di n t e r e s t so fm i g r a n tw o r k e r sa n de s t a b l i s ha n e wi n s t i t u t i o n a lf r a m e w o r kw i t hav i e wt ot h ei s s u eo fm i g r a n tw o r k e r st op r o v i d es o l u t i o n s g o o dp r o p o s a l st os p e e du pc h i n a su r b a n i z a t i o np r o c e s s ，p r o m o t eu r b a na n dr u r a l d e v e l o p m e n t , r e a l i z es o c i a lh a r m o n ya n ds t a b i l i t y k e yw o r d s ：m i g r a n tw o r k e r s ；r i g h t s ；t h ep r o t e c t i o nm e c h a n i s m i l l 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究 成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经 发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得东北师范大学或其他教育机构的学位或证 书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了 明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：羟笙鱼 日期：垒! ! z ： 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解东北师范大学有关保留、使用学位论文的规定，即：东 北师范大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件和磁盘，允许论 文被查阅和借阅。本人授权东北师范大学可以将学位论文的全部或部分内容编入有关 数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其它复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：垄! 吐锈 日 期：趣鲤口 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 指导教师签名：= 逸! i 幺鸯 日 期：4 蝉，口 电话； 邮编； 引言 随着我国工业化、现代化、城镇化进程的加快，农民进城务工的浪潮一浪高过一浪， 并迅速形成一个规模庞大的利益群体。他们对社会主义现代化建设做出了巨大贡献，但 是仍然处于城市的边缘，无法真正融入城市生活之中，相比之下依然是一个弱势群体， 其劳动权利、政治权利和社会权利等方面屡遭侵害，其合法权益的保障问题引起了社会 的广泛关注。农民工权益缺失的原因是多方面的，既有计划经济时期形成的城乡二元体 制的历史原因，又有目前政府对农民工权益保障机制建设不完善的原因以及农民工自身 素质不高的原因。农民工权益受损危害和影响巨大，它将导致社会的矛盾增多，降低政 府的合法性基础，对政治稳定构成潜在威胁，还会使我国城市化的进程艰难。因此保障 农民工权益不仅是一个重大的社会问题，更是一个重大的政治问题，是解决城乡矛盾和 “三农”问题的关键部分，是我国进行社会主义现代化建设，构建和谐社会的重大闯题， 是建设社会主义物质文明、精神文明和政治文明必须认真面对，理性分析，科学解决的 政治难题。要给农民工以国民待遇，保障其合法权益，必须依靠政府的力量。温家宝总 理在2 0 0 4 年3 月1 5 日答中外记者问时指出，“解决涉及人民群众利益的问题，从根本 上说要靠政府、靠政策、靠法律”。政府是制度、政策和法律资源的掌握者，因此政府 的行政保障机制在维护农民工权益中起决定性作用。 一、农民工权益行政保障机制概述 ( 一) 农民工权益行政保障机制的理论分析 1 农民工权益行政保障机制的内涵界定 农民工权益行政保障机制可以从广义和狭义两个角度理解，所谓广义的行政保障机 制是国家力量对城市生活中处于弱势地位的农民工的一种积极的干预和介入，是行政机 关采取多种措施保护农民工利益的重要手段，以此来实现政府终极行政目标社会公 平。这个概念的内涵包括以下几个方面：从制度环境角度看，它是一种政治经济体制的 重新安排，旨在改变现有体制中对农民工的制度性歧视；从政府管理角度看，它是针对 目前的防范性管理而提出的新的服务性管理理念：从具体方式来看，是行政机关通过行 政立法、行政执法和行政救济活动对农民工进行的保护，这里的行政机关包括各级人民 政府及其职能部门如公安、民政、劳动与社会保障部门等。“3 所谓狭义的行政保障机制 就是指行政救济，即对行政行为侵犯农民工权利给予补救的法律制度的总称。本文取广 义的行政保障机制。 2 农民工权益行政保障机制的特征 ( 1 ) 行政保障机制的国家强制性。行政保障机制的实施主体是各级人民政府及其职 能部门如公安、民政部门等，它们都是法律赋予的国家公共权力机构，它们代表人民行 使各项权力，所以它们制定的关于农民工权益保障的政策、法规、措施相对于社会团体、 民闻组织及农民工自身保护来说具有强制力，社会各界都必须贯彻实行，否则将会受到 法律的惩罚与行政制裁。而社会团体、民间组织及农民工自身的保护是通过社会呼吁等 方式来保护农民工权益的，最终还要靠政府制定有效的政策才能加以实行，所以说农民 工的行政保障更能有效地保护农民工的切身利益。 ( 2 ) 行政保障机制的广泛性。行政保障机制的广泛性取决于行政的公共性和政府职 能的广泛性。政府及其职能部门作为我国权力机关的执行机关，负责社会全部公共事务 的管理，包括政治、经济、文化等各个方面。农民工的合法权益，无非是涉及到这几方 面的内容。虽然社会团体、民间组织也可以保护农民工的合法权益，但是它们大多只是 部分解决农民工的经济困难，对于其政治需求、精神文化的追求只能向政府有关部门反 映，然后通过政府部门制定合理的政策措施来保障农民工的政治、文化需求。所以行政 保障机制能使农民工的权益得到全面具体的保护。 ( 3 ) 行政保障机制的灵活性。行政机关是社会事务的管理机关，行政工作不像立法 机关的立法工作、司法机关的司法工作，职业化程度那样高，因此在关系到农民工权益 保障的问题上，行政机关可能有更多灵活的手段。譬如，行政部门可以制定防止对劳动 者造成危害的安全标准，制定劳动者年龄标准等，还可以实行行政指导、行政奖励等一 系列较为灵活的制度。这里的“行政保障”已超越了行政救济的范畴。仅就行政救济这 2 种最直接的保障措施而言，也具有方便、快捷的特点。虽然劳动者权益受到侵害时，可 以有多种救济途径，如与用人者协商和解、向行政机关申诉、提请仲裁机构仲裁、向法 院提起诉讼等，但在以上诸种救济途径中，向行政机关申诉即请求行政保障的效果是最 好的，这是因为行政救济手段周期短，无繁琐的程序，直接交易成本( 成本要素包括时 间、金钱、精力等) 较低且效率较高，这些都不失为多数情况下降低私人成本和社会成 本并节省目前比较短缺的司法资源的一种优先选择。 ( 二) 建立农民工权益行政保障机制的必要性 1 解决农民工权益缺失的问题 改革开放以来，随着城乡二元壁垒的松动，中国市场化、城市化、现代化进程的加 快，农民不断地走出土地，进入城市，实现自身职业的转换。然而，由于一系列制度的 安排，农民在中国更多的是一种身份的象征，而不是一种职业的称谓，所以尽管农民进 入城市，从事新的职业，却很难改变原有的农民身份，从而出现了不被现行制度认可的 具有双重身份的。亦工亦农”群体农民工。从身份特征看，他们是农民，持有的是 农村户口；从职业特征看，他们是工人，已经从农民中分化出来主要从事工人职业，并 通过劳动获得工资收入；从心理特征看，他们的二元心理特征突出。一方面摆脱不了乡 土传统，重视血缘、地缘关系；另一方面又受到城市文明的影响和熏染，导致其心理上 独特的二元结构。嘲他们虽然生活在城市并为城市的发展做出了巨大贡献，但却在许多 方面不为城市所认可，痛苦地徘徊在城市的“边缘”，其合法权益也得不到有效保障。 总结起来主要有以下方面： ( 1 ) 政治权益缺失 农民工尽管同社会化大生产相联系，具备工人阶级的基本特征，但由于其自身社会 经济地位和政治素质的制约，再加上现行制度安排对其政治参与渠道的限制，他们的政 治权利是十分有限的，成为我国社会主义民主政治建设的看客，这与党和政府坚持的社 会主义民主政治发展道路目标是极为相左的。 首先，参与城市和企业的管理权基本缺失。农民工多数就业于个体私营企业，他们 同雇主之间的关系，是完全按市场游戏规则形成的纯粹的雇佣关系。但在农民工就业的 大部分个体私营企业中，甚至连职工代表大会这样的职工参与企业管理、行使民主监督 权利、维护合法权益的组织形式都没有，更谈不上农民工的主人翁地位。除了出力干活 挣得工资以外，他们大都不去关心所在企业的前途命运。当然，也有一部分农民工从业 于国有企业。即便是这部分农民工，也没有多少主人翁地位可言。职工在国有企业中的 主人翁地位，是基于保障固定在国有企业工作的城市产业工人的民主权利的制度安排， 并没有考虑临时受雇于国有企业的农民工的问题。农民工同所在国有企业的关系也是一 种雇佣关系，他们在企业里的身份被称为临时工，因而不可能被当作企业发展的依靠力 量，不仅不被吸收来加入企业工会，参加职代会，参与企业民主管理，而且也根本享受 不到本企业城市职工所享受的各种福利待遇，甚至连工资级别也完全与城市职工分属两 3 个体系。 其次，选举权和被选举权受限。政治参与是民主政治的重要组成部分，普通公民需 要通过合法途径，运用直接或间接的政治手段，影响决策与管理机构以及监督政府公务。 依照法律规定，农民工和城市职工一样，享有平等的选举权和被选举权，享有参与政治 和管理国家的权利，享有法定的表达自己意愿的自由。然而在现实生活中，他们的这些 政治权利往往受至诸种制约。按照有关法律规定，选民实际上已经迁居外地但是没有转 出户口的，在取得原选区选民资格的证明后，可以在现居住地的选区参加选举。唧但在 实际操作过程中，作为远离户籍所在地的农民工一般宁可放弃自己的选举权和被选举 权，也不愿去办理这些繁琐的选民资格手续。因为办理这些手续，他们要冒失去好不容 易才谋到的工作的危险并且要付出较高的办理成本，如误工工资和往返的差旅费用。因 此，在办理选民资格手续和放弃参加选举二者之间，他们通常会选择后者。当然，做出 这种选择，并非是因为农民工们缺乏参政的热情，而是制度安排没有考虑他们取得选民 资格证明要付出的成本，把他们排斥在了城市政治生活之外。此外，我国社会还缺乏让 农民工阶层表达自己利益诉求的渠道，缺乏使政府能够倾听到农民工呼声的机制。 ( 2 ) 经济权益缺失 这突出地体现在农民工的劳动权问题上。劳动权又称作工作权，是指具有劳动能力 的公民支配自身劳动力并要求国家或社会为其提供劳动机会的权利。”劳动权是劳动者 最基本的权利，劳动者的其他权利都是从劳动权派生的。没有劳动权，其他一切民主和 自由权利就没有实际意义，也就不能实现。然而，长期以来，由于二元劳动力市场的存 在，不少城市在就业方面普遍实行总量控制、先城后乡的政策，设置种种职业、工种限 制。有些城市政府甚至下发红头文件，要求一些部门和行业清退农民工，为本地下岗失 业人员腾位子，搞所谓的“腾笼换鸟”。在对农民工实行就业限制政策的同时，还强制 性收取各种管理费，以提高就业成本为手段，迸一步强化就业壁垒。这些都使农民工无 法取得与城市人平等的就业资格和机会。即使农民工找到了工作，与城镇正式工人相比， “同工不同酬”、“同工不同时”、“同工不同权”的问题也在困扰着他们。劳动权利成了 农民工最大的心病。 第一，劳动报酬低廉、劳动环境恶劣。这主要表现在对他们的工资报酬权、劳动保 护权和劳动休息权等方面。 工资报酬权方面。一是农民工的工资报酬低廉。据国务院发展研究中心对珠江三角 洲地区的典型调查，“近十年来，农民工实际工资收入基本没有提高，农民工的实际劳 动小时工资只相当于城镇职工的1 4 。各地最低工资标准规定普遍偏低，标准调整缓慢， 与物价和生活消费水平的提高不成比例，一些企业主往往又把最低工资标准当作实际支 付工资标准，使得农民工收入只能维持基本的生活消费。按国际通行惯侧，个地区的 最低工资标准大约相当于本地区社会平均工资的4 0 到6 0 较为合理。2 0 0 4 年广州、 深圳、珠海、佛山、江门、肇庆、惠州、东莞、中山市最低工资标准分别为6 8 4 元、6 0 0 元、5 1 0 元、4 5 0 元、4 0 0 元、3 0 0 元、4 0 0 元、4 5 0 元、4 5 0 元，占当地城镇职工平均工 资的比重分别为2 9 1 、2 3 7 、3 2 o 、3 1 0 、3 9 0 、2 8 3 、3 7 2 、2 4 0 、2 5 7 ， 4 没有一个市的最低工资标准达到国际惯例的底限。“1 二是农民工工资拖欠情况严重。2 0 0 3 年底，温家宝总理在三峡库区视察工作时，帮助重庆市云阳县农民熊德明追讨工钱的事 件发生后，全国上下掀起了轰轰烈烈的“清欠风暴”。但在建筑业、管理不规范的小企 业、小作坊，拖欠农民工工资问题依然存在。如一些建筑企业不按月给农民工工资，而 是一年一结，有的甚至连这也做不到。如果农民工中途变更工作，就基本上拿不到工资。 在2 0 0 4 年外出农民工中，有6 1 的农民工工资被拖欠，人均拖欠额1 8 0 6 元。农民工反 映拖欠工资的花样不断翻新，不少企业每月扣留2 0 3 0 的工资作为风险抵押金，做满 三年且这三年中不能出差错，否则不能返还。嘲三是“同工不同酬”现象严重。在企业、 国家机关和国家事业单位中这种现象尤为普遍。据中国青年报报道，在湖北省武汉 市，整个武汉市1 5 万多名环卫工人中，临时工近9 0 0 0 入，他们和正式工每天干一样的 活，可临时工每月拿4 0 0 多元，正式工每月1 0 0 0 多元。四是超时劳动报酬和加班工资 难以兑现。用工单位和雇主随意延长工作时间、增加劳动强度，却很少给务工者支付超 时超额劳动报酬。四川省的调查表明，工作时间在8 1 0 小时的占2 7 9 6 ；1 0 - 1 2 小时的 占1 5 6 4 。而且没有获得任何加班工资和根本不知道加班工资的占受访者总数的 4 3 5 2 。四川省农调队的调查，7 8 9 的农民工节假日加班不能得到应有的双倍或三倍 工资。m 劳动保护权方面。由于缺乏必要的劳动保护，农民工已成了“最容易受伤的人”， 他们的生命权和健康权受到极大威胁。新华社2 0 0 4 年1 1 月1 4 日报道：卫生部及国家 安全监管局等单位1 4 日透露，目前职业病防治工作面临新情况、新问题，其中农民工、 临时工遭受的职业病危害尤为突出。2 0 0 4 年1 - 9 月，卫生部共收到重大职业病危害事件 报告3 6 起，涉及中毒人数5 8 4 人，其中死亡4 9 人，中毒者大多为进城务工农民。此外， 由于缺乏必要的安全措施，农民工在工作中有很多致伤致残事件发生。专门为农民工们 免费打官司的重庆立太律师事务所周立太律师说，每年仅深圳一地，因工伤致残的农民 工超过1 万人，但真正讨回公道的却寥寥无几。” 劳动休息权方面。据有关部门统计，中国多数企业没有完全执行国家法定每周工作 4 0 小时的制度，特别是非公有制企业职工的工作时间较长，其中私营企业职工每周平均 工作5 0 0 5 小时，完全执行工时规定的仅为1 5 8 ，外商企业职工的工作时间也大大超 过法定工作时间，一些用人单位不按规定给农民工支付加班工资或少给加班费。据深圳 的一项调查，农民工平均每个月工作日2 6 天，每天的工作时间平均在1 1 个小时以上， 通常没有节假日。 第二，生活比较窘追、居住条件差。农民工原本就是来自农村的贫困阶层。他们一 般都是带着对城市文明的向往和改变贫困生活状况的渴望，来到城市打工谋生的。然而 由于种种原因，他们往往生活在城市的最底层。以农民工住房为例，城市的发展规划并 不把农民工的住房需求纳入公共设旌建设的考虑之中，他们一般居住在城乡结合部，在 建筑工地打工者则大多就地住在工棚内，也有不少住在自己用各种建筑废料搭建的棚屋 内。其居住条件的共同特点是：居住拥挤、采光和通风条件较差、潮湿，往往成为城市 中的卫生死角。为了尽可能地节约在城市中的开支，农民工的饮食一般比较简单，他们 5 是农贸市场低档蔬菜和街头路边饮食摊档的主要顾客。 ( 3 ) 社会权益缺位 在城市社会分层体系中，农民工的社会地位比较低下，处在城市社会的最底层。清 华大学社会学专家的调查结果表明，在城市社会分层体系全部1 0 0 种职业的排位中，农 民工居于第9 4 位，而且排在最后1 0 个位次的职业都与农民工不无关系。“”对进城就业 农民工的社会地位缺位，主要表现在社会保障、教育和人格尊严等诸多方面。 第一，缺乏社会保障。由于农民工不是城市居民，因而他们无法享受城市居民所能 享受的医疗保险、失业保险、养老保险、工伤医疗保险等社会保障，这已经是一个不争 的事实。据资料调查，有三分之一的农民工生过病，约6 0 的人生病后都是仗着年轻、 体质好硬挺过去，约4 0 的入不得已而花钱去看病，看病所花的钱绝大部分是自费，用 人单位为其支付的不足1 1 2 。当遇到工伤时，他们往往是责任自负，用人单位要么对受 伤农民工置之不理，要么对因工伤残甚至丧失劳动能力的农民工一次性支付少量费用而 将其解雇。“1 第二，农民工及其子女缺乏平等的教育权。教育公平是社会公平的基础和核心环节， 没有教育的公平，就谈不上社会公平。当前，子女教育问题是农民工最关注的教育权利， 也一直是农民工的老大难问题。由于种种制度性和非制度性的原因，进城农民工的子女 往往享受不到与城里孩子同等的受教育权。据不完全统计，2 0 0 4 年前，在北京市的3 0 0 万农民工中，6 1 4 岁的儿童占3 6 ，达1 0 万余人，而其入学率仅为1 2 5 ，也就是说， 有8 7 5 的流动儿童被排斥在正规学校之外。2 0 0 4 年秋季，北京市实行一费制，鼓励公 办学校接收农民工子女入学，并免收借读费，但是仍有一些区县和学校却让家长自愿交 纳几百元到数万元的“自愿赞助费”，才能换到区县教育部门开具有入学通知书。此外， 农民工自身的受教育权利也严重缺失。在城市各机关、企业和事业单位中，在职职工可 享有公费继续教育的机会，而农民工却基本上没有可能。农民工进城最大的目标就是找 一份工作，挣钱养家糊口，因此，有多少农民工能够有条件有时间接受再教育，则可想 而知。有关资料显示，农民工群体中文盲、半文盲比重很大，而非文盲中8 5 以上只有 小学或初中水平，仅约5 受过职业教育和培训，知识匮乏增加了农民就业的难度，造 成8 0 的人在从事工业、建筑业、餐饮业和服务业等低级技术行业。“4 第三，人格得不到尊重。由于农民工亦农亦工的社会地位，他们得不到城市市民的 认可与接纳，认为其素质低，给社会治安、城市环境带来了一系列的问题，农民工被排 斥在城市的边缘。 ( 4 ) 精神生活贫困 如果说农民工们的物质生活普遍窘迫，那么他们在精神上更为贫困。由于受到文化 程度和经济条件的限制，他们很少能光顾城里的书店、图书馆等文化设施。繁重的工作 之余，他们除了打扑克、掰手腕，就是睡大觉，甚或以讲黄色笑话聊以自慰。超过9 0 以上的外来农民工是1 7 - 2 5 岁的年轻人，他们在繁重的工作之余却缺乏适应他们需要的 精神世界，不同程度地感到心理压抑和不适，处于焦虑、烦躁、郁闷和萎靡不振的精神 状态之中。长期和过度的精神压抑，不仅会使一些农民工患上精神类功能性疾病，有时 6 甚至使一些农民工会形成某种直接导致过激行为的变态心理，出现了严重的心理健康危 机。再加上城市自觉不自觉的对农民工产生歧视，使农民工对城市有着强烈的疏离感， 产生了反感、过客、自卑、封闭等危机心理。n m 2 保障农民工权益是政府的职责所在 首先从政府的权力来源来看，其权力是人民赋予的，应该为人民服务。马克思主义 认为，政府不是从来就有的，它是社会发展到一定历史阶段的产物。在社会发展进程中， 由于社会的不成熟，它不得不把管理自己的权力委托给政府，由政府代表社会来实行管 理和统治。政府，作为秩序化统治的一个条件，是国家权力的表现形式，亦是人类社会 管理的重要组织形式。“”我国宪法规定，中华人民共和国是人民民主专政的国家，国家 的一切权力属于人民，政府由人民民主选举产生，政府的权力由人民赋予，政府对人民 负责。这种公共权力的委托关系表明，政府作为受托方对公共资源进行管理和经营，必 然对公共资源的所有者公众负有不断提高公共资源的使用效率和效果的责任，权力 行使也必须为公众的利益服务并对公众负责。农民工作为社会公众的一部分，政府应为 保障其权益履行自己的职责。 其次从政府的角色和作用来看，政府具有维护社会公平的责任。对于政府的角色和 作用，西方学者有过概述，集中较为经典的两条是：一是最大限度的保障社会中每一成 员免受来自其他成员的不公正待遇和压迫，或者说建立一种有效的维护公正的行政体 系；二是建立和维持某些整个社会所必需的面私人难以提供的公共设施和公共制度。“o 这两条都在强调政府的公共管理和维护社会公正的职能。农民工这一生活在城市边缘的 社会群体，应当享有与城市居民平等的生存与发展权利，但在现实中由于政府的城乡二 元制度，使得农民工的社会身份、政治权力、经济保障、文化教育权利都受到了侵害， 使社会处于失衡的状态，严重影响了社会的公平价值理念。所以政府有责任保障其权益， 维护社会的公平与正义，促进社会和谐发展。 3 建立农民工权益行政保障机制的意义 ( 1 ) 有利于推动城市化建设进程。所谓城市化进程就是把传统落后的乡村为主的社 会改变成现代先进的城市为主的社会的过程。6 1 首先，通过完善行政保障机制，农民工 的合法地位得到确认，权益得到有效保障，农民进城务工的积极性得到提高，从而促使 农村劳动力向非农产业及城市的大规模转移，城市人口迅速增长，城市数量增加，加快 我国的城市化建设，提高我国的工业化水平；其次，劳动力从生产率低的地区和部门向 生产率高的地区和部门流动，是实现生产要素合理配置与优化组合的重要手段，也是提 高资源利用效率，推动国民经济增长的重要途径。农民进城务工为城市提供了廉价的劳 动力，降低了单位的劳动成本，实现了生产要素的合理配置与优化组合；再次，由于农 民进城务工多从事第二、第三产业，而第三产业的发展是衡量一个国家经济发展水平的 重要指标，所以农民工的发展壮大有利于产业结构的优化升级；最后，通过行政措施合 理引导农民工流向，使其向大中小城市合理流动，有利于提高我国整体城市化水平，对 城市布局结构也会产生深远影响。 ( 2 ) 有利于社会主义和谐社会的构建。所谓和谐社会是指社会的各种要素和关系相 7 互融洽的状态，它的基本特征是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、 人与自然和谐相处。“”其中公平正义是构建和谐社会不可缺少的要索，是构建和谐社会 的前提和基本目标。农民工的合法权益缺失，使社会的公平正义得不到有效保障，政府 有关部门若不加强对农民工权益的保护势必会激化社会矛盾，造成社会动荡，构建社会 主义和谐社会就成为一纸空文。和谐社会要求所有人，不论身份和地位，都应该平等的 融入整个社会，在权利、地位平等的基础上各尽所能，共享经济成果，共同发展，其中 也包括对农民工权益的维护，使其融入城市，享受与城市人同等的待遇。所以加强对农 民工权益的保障，维护其合法权益是构建和谐社会的内在要求，是实现社会公平、维护 社会稳定、缓解城乡矛盾的必由之路。 ( 3 ) 有利于政府职能转变，提高政府公信力。通过建立完善的农民工行政保障机制， 政府原有的对农民工防范管制的思想得到改善，并将主要精力用于为农民工提供有效的 社会保障、合理引导其就业、完善其劳动关系等服务职能上，从而使政府的社会职能得 到改变。按照新公共服务的理念，政府的基本职能就是为公众提供广泛、快捷、有效、 公正的公共服务。所以加强农民工权益的行政保障机制，有利于我国服务型政府的构建； 其次，农民工问题是社会关注的焦点，他们合法权益的实现，表明了政府对农民问题的 重视，体现了以人为本，有利于社会的稳定与发展，证明了政府解决社会矛盾的决心与 能力，从而提高了政府的公信力，增强了公众对政府的信心，提高了政府的威信。 ( 4 ) 有利于“三农”问题的解决。“三农”闯题是我国社会主义建设的核心问题。加 强对农民工权益的保障有利于“三农”问题的解决。首先，农民工的经济地位得到提高， 有利于增加农民收入。农村劳动力外出打工对农民收入既有直接的影响又有间接的影 响。他在直接提高了外出打工农民家庭收入水平的同时，也提高了输出地农民的人均收 入水平。据国家农调总队1 9 9 9 年对全国6 6 万个农户家庭抽样调查测算，全国外出打 工人员寄回家的现金共计1 2 7 0 亿元。其次，农民进城务工的同时接受到了工业社会 和城市文明的熏陶，不仅有利于提高农民科技文化水平和劳动技能，使农民增长见识， 积累从事经营活动的经验，培育市场经济观念，而且有利于将城市先进文明和现代文明 带回农村，引导当地农民改变观念，更新思想，科技致富，为实现农村现代化奠定了基 础；再次，农民工回乡投资创业促进了农业的发展，有利于农村产业结构的升级。许多 打工者返回农村把打工的积蓄、熟练技能和市场阅历用于经营特色农业、创办乡镇企业， 使农村出现了多种化经营。同时又吸纳了农村的剩余劳动力，也激活了农村的人力资源 市场。 总之，完善农民工权益的行政保障不仅有利于政府的发展，而且促进了我国的城 市化建设和农村的现代化，是一项利国利民的制度工程。 8 二、农民工权益行政保障机制的现状及缺陷 ( 一) 农民工权益行政保障机制的现行状况 首先从政府制定的政策措施来看，改革开放以来，随着党和国家对农民工的作用和 地位认识的不断深化，逐步改变了一些对农民工权利和义务不对等的政策。特别是近年 来，党中央、国务院高度重视农民工问题，坚持以人为本，制定了一系列保障农民工权 益的可操作性的、持续性的政策措施。如2 0 0 3 年1 月国务院办公厅发出关于做好农 民迸城务工就业管理和服务工作的通知，要求各地区、各有关部门要迸一步提高对做 好农民进城务工就业管理和服务工作的认识，提出了六项解决和推动农民进城务工管理 与服务工作的措施：( 1 ) 取消对农民进城务工