（行政管理专业论文）我国城市水资源管理体制创新研究.pdf

摘要 一个国家水资源管理制度及其政策，是政治经济体制、经济发展水平、自然地理条 件以及宗教、文化等因素综合作用的产物，必须符合自己国家的特定国情，我国水资源 管理制度必须考虑我国的现实，必须基于我们国计民生的需要，进行创新型的改革。 目前，我国城市水资源的管理存在一些问题，比如水资源管理体制缺乏统一性；水 资源管理体制中产权制度不明确；水资源管理体制中对水价的规定不符合价值规律；水 资源管理体制中对浪费用水的法律责任规定不明确；长期集中持续开采，造成城市地下 水超采；水资源管理体制中对污水处理制度规定不当等等。因此研究我国城市水资源管 理体制具有十分重要的意义，首先指导制定适合城市发展的水资源管理体制，保障城市 居民的生活基本用水权，并维持城市水体生态可持续的基本水量，充分展现水利管理工 作以人为本、生态优先的原则，发挥城市水资源的社会边际效用；其次通过研究城市水 资源管理体制，避免由于管理上缺乏对区域和行业用水权的合理规定而导致的用水行业 间的无序竞争，实行可利用城市水资源在区域和行业间的合理配置，实施城市用水总量 的监控，从而可以把城市区域和行业间对水资源量的无限制的外部竞争转化为提高城市 用水效益的内部竞争，提高城市水资源的利用率；再次有利于落实城市内部各个行业对 城市水资源节约和保护的责任，促进水污染防治和污水处理的积极性，提高城市水资源 的利用效率；最后有利于培育水权交易市场的形成，在水权交易中实现城市水资源的优 化配置，提高城市水资源利用率。 针对以上问题，我国城市水资源管理体制的创新需要从以下几个方面进行：加强城 市水资源评价与规划；完善城市水资源需求管理；控制城市污水排放量，加大污水处理 力度；健全水资源的执法监督机制，明确机构组织责任；深化城市居民水资源教育；组 织技术力量，寻找并开发新的非传统水资源。我国城市水资源管理体制的创新，是城市 经济建设快速发展，人民安居乐业的强有力保障。 关键词：水利资源管理；城市；创新 a b s t r a c t m a i l a g e m e ms y s t e ma i l dp o l i c yo fw a t e r r e s o u r c ei i lac o 咖i sap m d u c t l o no f 。 c o m p r e h e n s i v em n u e n c eo fp o l i t i c a la i l de c o n o m i cs y s t e m ，e c o n o m yd e v e l o p m e n tl e v e l ， n a t u r a lg e o 伊a 出c a lc o n d i t i o n ，r e l i 百o n ，c u l t u r ea n ds oo n 1 1 1 e 姗a g e m c n ts y s t e m o tw a t e r r e s o u r c ei n0 u rc o 删t i vs h o u l db ee s t a b l i s h e da n di 皿o v a t e da c c o r d i n gt 0m er e a l i t ) ，a n dn e e d o fo u rc o u n t r y a tp r e s e n t ，t h e r ee x i s ts o m ep r o b l e m si nm em a n a g e m e n to fw a t e rr e s o u r c ei i lt h ec i 吼 f o re x 锄p l e l a c ko f 眦i t yi nm a n a g e m e n ts y s t e m ；吼c l e a re s 协1 i s l l e do w n e r s h i p ；t h e 埘c eo f w a t e r sn o tc o n s i s t i n gw i mm 狄e tl a w ；u i l c l e a rl e 酬r e g u l a t i o no nw a s t l n gw a t e r ；o v * u s l n g u i l d e r 盯o u l l dw a t e ri nt h ec i t ye t c s o ，i ti s o fa 乒e a ts i 印i f i c a i l c et om a k eas t u d yo n m a n a g e m e n ts y s t e mo fw a t e rr e s o u r c e 证t l l ec i t ) r i 1 1o l l rc 0 1 m 仃y f i r s to fa l l ，m a n a g 锄e n t s v s t e mo fw a t e rr e s o u r c es h o u l db em a d ew l l i c hc o n s i s t sw i mc i 够d e v e l o p m e mt o 酎删e e t 1 1 er i 曲to fu s i n gw a t e ro fc 埘r e s i d e m sa 1 1 dk e e pw a t e rq u a n t i t yw l l i c hm a l ( e sw a t e re c o l o g y s u s t a i n a b l e s e c o n d l y ，t h ec o i n p e t i t i o no u to fo r d e r 锄o n go c c u p a t l o n su s m gw a t e rb r o u g n t b yl a c ko fr e a s o i l a b l er e g u l a t i o n s0 nr i g h to fu s i n g w a t e rs h o u l db ea v o i d e do n 也eb a u s i so fa s t l l d yo nm 锄a g e m e n ts y s t e mo fw a t e rr c s o u r c e p r o p e rd i s p o s i t i o no f w a t e rr e s o u r c ea i l d s u p e r v i s i o no fw a t e rq u a n t 时s h o u l db e 印p l i e d t 0i m p r 0 v ee 街c i e n c yo fu s i n gw a t e rm t h e c i 似t l l i r d l y ，t h er e s p o i l s i b i l i 够o fe c o n o r n j z i n g 锄dp r o t e c t i i l gw a t e rr e s o u r c e s h o u l db e d e 6 n e d 矗) ra l l0 c c u p a t i o n s ，w l l i c hc a ne i l l l a n c e l ea c t i v ea c t i o nmp r c v e n t l o no tw a t e r p o l l u t i o na n dd i s p o s i t i o no fd i n yw a t e r f i n a u y ，e x c h a n g i n gm a r k e to fw a t e rd g h ts h o u l d c o m ei n 幻b e i n g ，、l l i c hc a nh e l pt or e a l i z em eo p t i i i 同d i s p o s i t i o no fw a t e rr e s o u r c em t l l e c i 够 i ti sn e c e s s a r yt 0i m l o v a t et h em 肌a g e m e n ts y s t e mo fw a t e rr e s o u r c e h l n o v a t i o nf o c u s e s o nn l a i n l yt h ef o l l o w i l l g ：s 臼e n 班h e i l i n ge s t i m a t i n g 锄dp l 砌n gw a t e rr e s o u r c em t l l ec 1 够； p e r f e c t i n gn e e dm a l l a g e m e n to f w a t e rr e s o u r c e ；c o n 臼r o l l i n gd i s c h a r 百n gq u a i l t i 够o fd i r t yw a t e r ； p e 疵c t i n gm e c h 枷s mo fe n f o r c i n gl a w ；i m p r o v i n g e d u c a t i o no fw a t e rr e s 叫c e 0 rt h e r e s i d e n t s ：e x p i o r i n g n o n t m d i t i o n a lw a t e rr e s o u r c e t h ei r u l o v a t i o n o fm a n a g e m e n t m e c h a n i s mo fc i t yw a t e rr e s o u r c ei st h es t r o n g 割锄t e ef o rt h ef 瓠td e v e l o p m e mo fc i 够 e c o n o m ya n dt t l ep u b l i c l i v i n ga n dw o 幽n g i np e a c e 锄dc o n t e n t i l l e n t k e yw o r d s ： m a i l a g e m e n ts y s t e ma n dp o l i c yo f w a t e rr e s o u r c e ；c i t y ；i i l l l o v a t i o n i i 独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师指导下独立进行研究工作所 取得的成果。据我所知，除了特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他 人已经发表或撰写过的研究成果。对本人的研究做出重要贡献的个人和集体，均 已在文中作了明确的说明。本声明的法律结果由本人承担。 学位做作者虢- 弼嗍学位论文作者签名：汐u 吖吣四日期： ) 分峰砖 学位论文使用授权书 本学位论文作者完全了解东北师范大学有关保留、使用学位论文的规定，即： 东北师范大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件和电子 版，允许论文被查阅和借阅。本人授权东北师范大学可以采用影印、缩印或其它 复制手段保存、汇编本学位论文。同意将本学位论文收录到中国优秀博硕士学 位论文全文数据库( 中国学术期刊( 光盘版) 电子杂志社) 、中国学位论文全 文数据库( 中国科学技术信息研究所) 等数据库中，并以电子出版物形式出版 发行和提供信息服务。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：二趔 日期：迎鱼：竺：梦 学位论文作者毕业后去向： 指导教师签名：至垒! 垃签 日期：趟：丝! i9 电话：璺垒鱼墨鱼! 墨q 邮编：1 3 0 0 3 3 东北师范大学硕士学位论文 引言 水资源是基础性的自然资源和战略性的经济资源，这一论点已被全世界所接受。在 2 0 0 2 年南非约翰内斯堡举行的可持续发展世界首脑会议上，提出水、能源、健康、农业 和生物多样化五大可持续发展的世界性课题，其中水问题居于首位，其重要性可见一斑。 目前对于水问题的焦点主要集中在三个方面：水与发展、水与环境和水的管理，这 三个方面中水的管理是重中之重，水与发展和水与环境体现的是水资源在可持续发展中 的基础性地位，而水的管理则体现的是社会的一种担心，未来的一种需要，因为不正确 的水的管理可能是诱发各种水问题( 包括水与发展和水与环境问题) 的主要原因。因 此，加强对水的管理，是实现水资源可持续利用，保障经济社会可持续发展的关键所在， 必将成为全球性的共识和在世界范围内推广的实践。 水，作为生命之源，既是人类赖以生存的不可缺少的一种宝贵资源，又是自然环境 的重要组成部分，是可持续发展的基础条件。水资源不仅具有对人口的承载能力，而且 具有对工业、农业等经济发展规模的承载能力。随着城市化进程的不断推进，人口增长、 工业迅速发展，城市不协调发展在“水 上表现尤为突出，出现了水资源短缺、水环境 恶化等问题。在人类跨入的2 1 世纪，可持续发展的水战略问题是一个关系人类前途和命 运的重大问题。在许多国家和地区，水资源问题己经成为制约城市社会经济发展的“瓶 颈”。对于我国，虽然水资源总量丰富，但人均占有量少，淡水资源缺乏且时空分布不 均，人均水资源占有量2 4 0 0 立方米，仅为世界平均水平的1 4 ，属于世界1 3 个贫水国之 一，加之开发利用不合理，使得城市缺水问题日益突出、水体污染同趋严重、洪水与干 旱并存，因此水资源状况令人担忧瞳1 。随着人口的不断增长与经济的持续发展，我国北 方干旱、半干旱地区和许多其他城市相继出现了严重的缺水问题，在一定程度上制约了 当地的社会经济发展。与此同时，全国各水域普遍受到了不同程度的污染，使城市可利 用的水资源进一步减少。 如何以有限的水资源保障城市的可持续发展是摆在我们面前的一个急待解决的课 题、也是确保可持续发展战略顺利实施的重要任务之一。作为可持续发展研究和水资源 安全战略研究中的一个基础课题，我国城市水资源管理体制创新研究己引起学术界的高 度关注，且成为当前水资源科学界中的一个重点和热点研究课题。 对于我国城市水资源管理体制创新研究，其实质是本着坚持人与自然的协调、和谐、 可持续利用的原则，积极开发利用水资源和全面实行节约用水，以缓解日益严重的矛盾， 以最少的水资源创造最大的经济和社会效益，从而为国家或城市决策、规划和社会协调 发展提供科学依据。 城市是区域经济和社会发展的载体，城市建设管理涉及面广、政策性强、综合性高， 是一项庞大的系统工程，必须全面部署、统筹考虑、综合开发、科学管理。城市发展与 城市水资源合理开采、可持续利用密不可分，从保障供水、节约用水和污水治理到各种 1 东北师范大学硕士学位论文 水源的合理使用和优化配置，掌握地下水动态变化规律，控制地下水超采漏斗区的形成 及其造成的地面沉降等，都与城市设施及人民生命财产安全密切相关口1 。人类对水的依 赖胜于对地球上其它任何资源的依赖，作为地区政治、经济、文化中心的城市，无论何 时何地都离不开水。由于城市用水相对集中，所以水问题较其它地区显得更为突出。随 着城市化的快速发展，工业规模扩大、城市人口增加、居民生活水平提高，人类社会对 水的需求急剧增长。同时，由于城市污水大量排放，污水处理率较低，地表水体不断受 到污染，水资源短缺日益加剧。水资源短缺、水环境恶化和洪涝灾害己成为大多数城市 面临的问题，严重制约着经济社会的发展。 研究我国城市水资源管理体制创新不仅能够给管理者提供决策依据，有效改善城市 水问题，实现水资源的合理利用，而且在增强城市居民节水意识，改善城市水资源紧缺 和水环境恶化，促进水资源的持续利用和实现城市可持续发展问题上也具有重大意义。 对水资源管理制度的研究，国内外学者无论从理论上还是从实践上，都结合自己国 家或地区水资源的特点、政治经济制度、历史经验，进行了必要的阐述和论证。传统上 化解城市水资源危机总是借助工程技术手段，而现在运用政策、制度和管理手段来解决 水资源短缺问题已经引起政策制定者和水资源工作者的越来越多的重视h 1 。 当前，水资源开发利用工作，曾经处在多部门分散管理中，地表水、地下水、污水 等都有各自的管理部门和系统，相互分割，管理混乱。而水资源作为一个完整的水系统， 只有统一管理，合理开发，才能有效利用和发挥其应有的潜力瞄1 。 调查显示：我国地区人均水资源拥有分布很不均匀，北方地区人均水资源占有量只 有2 5 0m 3 人年4 8 0m 3 人年，低于全国人均水平的1 5 。在我国6 0 0 多个城市中， 有近4 0 0 个城市缺水，其中缺水严重的城市达1 3 0 多个；全国城市每年缺水6 0 亿m 3 ，每 年因缺水造成经济损失约20 0 0 亿元。由于缺水，我国城镇现代化建设和居民生活水平 的提高都受到了限制。在水资源紧缺的同时，城市居民用水跑、冒、滴、漏现象相当严 重。此外，水资源污染也加剧了水资源的短缺。全国1 1 8 个大中城市的水质监测数据表 明：高达6 4 1 4 的城市地下水受到严重污染，3 3 的城市地下水受到轻度污染，仅有 2 1 5 的( 3 个) 城市的地下水尚未受到污染。从全国情况看，水污染态势呈总体恶化趋 势，形势十分严峻1 。 为了解决城市水资源短缺的现象，一些举措已经开始施行，最主要的举措之一就是 建设“节水型社会，这是保障我国经济社会可持续发展的必然选择。现在我国一些城 市已开始采用干预政策和方法努力降低用水量，主要通过几个步骤加以实现：一是明晰 初始水权。在中国，水的所有权属于国家，中央政府根据法定程序，通过水权初始化而 明晰水资源使用权，以某种方式将水的使用权赋予给各个地区、部门与单位；二是确定 水资源宏观总量与微观定额两套指标体系n ，。水资源的宏观总量指标体系用来明确各地 区、各行业乃至各单位、各企业、各灌区的水资源使用权指标，水资源的微观定额指标 体系用来规定单位产品或服务的用水量指标；三是综合采用法律、工程、经济、行政、 科技等措施，保证用水控制指标的实现，特别是制定科学合理的水价政策，象超用加价、 节约有奖，转让有偿等，充分发挥价格对促进节水的杠杆作用，与此相对应，有关方面 2 东北师范大学硕士学位论文 正在逐步上调水价，以鼓励节约和补贴水处理的成本。然而，要实现这些目标，归根结 底要依靠水资源管理体制的创新。 我国管理制度的发展经历了由低到高的三个发展过程。1 9 8 8 年水法颁布之前， 我国实行的是多部门、分散管理模式，水资源管理制度比较零散，多以流域或区域水量 分配、水质保护等规定分散于有关水利管理的法规、规章和文件中，缺乏法律上的界定 和系统性，执行的力度和效果也比较差；1 9 8 8 年水法颁布之后到2 0 0 2 年新水法 颁布之前，我国实行的是统一管理与分级、分部门管理相结合的管理模式。我国水资源 管理初步走上了法制化轨道；2 0 0 2 年颁布的新水法标志着我国水资源管理制度建设 进入了一个新的阶段，并逐步与国际通行的水资源管理制度接轨。新水法尽管在水 资源管理制度改革方面有了重大突破，但由于各方面因素的影响，许多具体制度并不健 全。而且，在现行的法律环境下，这些并不完善的制度的实施也还面临相当的困难呻1 。 目前，我国城市水资源管理体制不顺，水资源管理机构涉及部门多，管理权限分散， 部门间职能交叉多，部门纠纷多，各自为政。水利部门虽然名义上是统一管理水资源( 含 地表水、地下水和空中水) 的国家行政机构，但实际上电力、交通、城建、地矿、农业 等很多部门介入了水资源的管理，因而缺乏系统规划、系统优化和系统决策，因而很难 真正实现水资源的统一管理，也就难以提高城市水资源的综合利用效率和整体效益。管 理机构和权限的分散化给管理水资源带来的最根本缺陷是低效。各个管理实体之间的重 复、冲突以及不一致性成为低效的焦点。机构的分散使得问题定义域狭窄，搜索空间和 可选方案有限，从而给行动方案或管理措施的出台造成认识上和决策上的失误，限制了 资源的合理利用，甚至产生极大的负面影响。只有当负责水管理的机构有效率时，水管 理才是合理的阳1 。也可以说，有效水管理的一个主要约束就是相关机构之间水管理权的 分散。要迎接2 1 世纪水管理的挑战，我国除了增强各机构的能力之外，还需要改善机构 之间的关系，对这种关系加以管理和控制，以便使未来的水管理政策更为合理，政策实 施更为有效。如果缺乏对这种分散化现象的认识以及对各机构间关系的协调与管理，未 来的水管理就不可能变得优化和高效。 东北师范大学硕士学位论文 一、我国城市水资源管理体制的历史沿革 ( 一) 城市水资源概述 1 水资源的含义 水作为大自然赋予人类的宝贵财富，早就被人们所关注。但是，人们频繁使用“水 资源”一词，只有二十年的时间。 关于水资源的含义，较普遍的说法是指地球表层可供人类利用的水，包括水量、水 域和水能源。水资源以大气水、海洋水、河流水、湖泊水、水库水、冰川积雪、冻土水、 地下水、生物体含水等各种形态存在。由于目前海水和其他咸水体能被直接利用的数量 很小，两极冰盖和永久冻土中的水、岩石中的结晶水等也极少被利用，因此，水资源主 要指地表水体和地下水体中的淡水资源。其中河流水因易于开发利用，又能在短期内得 到更新交替而最为重要。一般来说，河流径流总量是一个地区水资源量多少的重要标志。 水资源是人类调查了解得最清楚的资源，决不像煤矿、铁、石油等资源那样有新的 大发现而改变数量结构和分布。因此说，水资源是人类生产生活及生命生存不可替代的 自然资源和环境资源。 2 城市水资源特点 城市水资源除具有一般水资源的不可替代性、流动性、时空分布不均匀性和社会性 等特点外，还因为特殊的环境条件和使用功能而表现出如下特性口0 | ： ( 1 ) 系统性。城市水资源的系统性主要表现在三个方面：不同类型的水之间可以 相互转化，海水、大气降水、地表水、地下水、废( 污) 水之间构成一个非常复杂的水 循环系统，城市区域内外水资源处于相同的水资源系统中，城市水资源的取供水、用水 和排水过程密不可分。 ( 2 ) 有限性。相对于城市人口增长，需水量增多的情况，城市水资源是极其有限 的，目前我国很多城市中水资源，尤其是城市水资源中的地下水资源遭受了严重的超采， 致使城市的水资源已接近或达到开发利用的极限，城市将来要面对的是越来越严重的水 资源短缺的问题。 ( 3 ) 易污染性。城市水资源因其所处的人文环境而易受到污染。城市污染源头较 多，范围比较广，频率较快，所以污染程度较深，有时因为处理不当或不及时，局部污 染会顺着水资源的流动而造成全局的污染。 ( 4 ) 防御破坏的能力较弱。城市的地下水开采量超过补给量时，水资源的质量之 间便失去了平衡，进而产生一系列的环境地质问题，治理恢复困难。 ( 5 ) 可以再生利用。城市水资源在使用过程中大部分变成废污水的水资源是可以 再生的，只要处理得当，可以再生改变用途，使其成为可用的水资源，增加城市的水资 4 东北师范大学硕士学位论文 源量。 3 城市水问题及形成机制 城市是一个区域的政治、经济、文化和信息中心，在社会经济生产、生活中发挥着 重要的作用。城市化是世界各国发展的必然趋势，是现代化建设的重要标志。我国城市 化虽然起步较晚，但其发展速度却十分惊人。据统计资料表明，城市人口从1 9 8 0 年的 1 9 8 9 上升到了2 0 0 0 年的3 6 2 1 。目前，我国的城市化增长已进入了加速发展阶段。今 后2 0 年左右，我国城市人口占总人口的比例将由目前的3 0 左右上升到5 0 ；到2 0 5 0 年， 我国人口达到1 6 亿时，城市人口的比例将上升到6 0 。由于城市化的快速发展和城市规 模的不断扩大，城市人口增加，工业迅速发展，城市需水量急剧增加，城市水问题则摆 在了我们面前。目前，我国城市水问题主要集中在几个方面： ( 1 ) 城市水资源缺乏。城市的快速发展和经济建设日益扩大，人口逐渐增长，工 业生产规模大幅度提高，所以城市对水的需求急剧增加，而城市水资源面临短缺现象十 分严重，城市缺水已经成为一个世界性问题。城市缺水可以大体分为四种类型：水源 不足的资源型缺水；供水能力不足的工程型缺水；管理不善的管理型缺水；水源水质受 到污染的水质型缺水( 污染型缺水) 。目前，在我国城市缺水问题主要是资源型缺水和 水质型缺水，有时也存在着双重型缺水，即资源型和水质型缺水同时存在。在我国6 0 0 多个城市中，有近4 0 0 个城市缺水，其中缺水严重的城市达1 3 0 多个；全国城市每年缺水 6 0 亿m 3 ，每年因缺水造成经济损失约20 0 0 亿元n 副。城市缺水是目前我国大多数城市发 展过程中面临的一个十分突出的问题，不但制约着城市本身的发展建设，也成为我国经 济社会发展的“瓶颈”。 ( 2 ) 城市水资源污染情况日益严重。伴随城市化进程的是城市用水量的增加，同 时城市生活污水和工业废水的排放量也迅速增加，其中含有大量的污染物，如果不加以 妥善处理就会导致水体污染严重、生态环境恶化。特别是工业废水中含有大量的生产废 料、残渣等，若处理不当排入城市的河流则造成严重的水体污染，而工业废气的产生， 是酸雨形成的主要原因，酸雨下降到城市的地表水体，又会加剧城市水资源的进一步污 染，导致城市水质恶化。目前，我国有8 0 左右的城市生活污水和工业废水未经处理就 直接排入水域，以致1 3 以上的河段和9 0 以上的城市地表水体受到不同程度的污染，近 5 0 的城市供水水源达不到卫生饮用水标准，不少城市河段鱼虾绝迹，部分湖泊的富营 养化问题日趋严重。如北京的通惠河和凉水河、郑州的金水河、南京的秦淮河、济南的 小清河等的水质为v 类或劣v 类水；城市内部河流污染则更加严重，例如深圳市内八条 河流水质均为劣v 类水；城市湖泊水质急剧下降，昆明的滇池、南京的玄武湖和莫愁湖、 杭州的西湖、武汉东湖都已严重富营养化，水质为v 类或劣v 类。地表水的污染必然殃 及地下水，先是浅层地下水遭到污染，进而通过自然和人为的因素污染深层地下水。根 据对全国1 1 8 座大城市的浅层地下水调查，9 7 5 城市的浅层地下水受到不同程度的污 染，其中4 0 城市受到重度污染3 1 4 | 。 城市水环境问题本质上是水质的恶化。水质恶化导致城市水体严重的富营养化，水 气 东北师范大学硕士学位论文 体发黑发臭，鱼虾绝迹。城市水体生态系统退化，生物组成由高级的动植物退化为以病 菌和其他细菌为主，使城市水体失去对人类至关重要的生态服务功能。 ( 3 ) 城市地下水资源不能得到合理开采。我国地下水资源总量约8 2 8 8 亿m 3 ，其中 可以开发利用的地下水资源量在1 2 2 5 亿m 3 左右口5 j 。城市地下水资源至关重要，它是城市 水资源中的主要储备库，衡量着一个城市的发展潜力。但是在城市化中，随着各部门用 水量的迅速提高，出现了地下水过量开采，带来了一系列的生态环境问题。尽管中央和 地方制定了很多规章制度来保护地下水资源，然而地下水的开采状况并没有得到改善， 其开采基本上处于自由状态，使地下水资源不能得到很合理的规划，进一步加剧了城市 水资源缺乏。 目前我国城市水问题形成机制主要有如下几个方面： ( 1 ) 城市规模扩大，用水量需求增大，超过了城市水资源的承载能力。我国水资 源本身并不丰富，而且水资源的地区分布很不均匀。随着城市化进程的加快，城市人口 越来越多，今后2 0 年，我国城市人口占总人口的比例将由目前的3 0 上升到5 0 ，到2 0 5 0 年，我国人口达到1 6 亿时，城市人口比例会上升到6 0 左右口6 j 。在这一过程中，工业发 展也会越来越快，工业耗水量将急剧增加，城镇居民生活用水必然会成倍增加，未来城 市发展对水的要求越来越高，因而城市水资源将面临一系列的挑战。 ( 2 ) 城市居民及企事业对城市水资源认识不足，浪费现象严重。城市生活用水浪 费量很大，居民的生活习惯是造成此现象的一个方面，比如用长流水洗菜、洗碗；用净 水反复的冲厕等等。另外高楼群、宾馆、饭店、机关、事业单位比较集中的社区，用水 浪费现象更是比比皆是，因为大多数是单位买单水费，抱着不用白不用的态度，加剧了 城市水资源短缺。还有城市的洗浴业、洗车业和建筑业等部门甚至用与饮用水一样标准 的自来水，无形中也增加了城市水资源的浪费。在供水不足的同时，用水效率不高，我 国工业万元产值用水量是发达国家的5 一1 0 倍，工业用水重复利用率，发达国家为8 5 ， 而我国仅为5 0 n7 j 。更为严重的是，多数城市用水器具和自来水管网的漏失率估计在2 0 以上，这也是造成我国水资源短缺的主要原因之一。 ( 3 ) 城市污水排污量增加，致使城市水资源容易受到污染，水资源可用性下降。 城市污水由城市生活污水和工业废水组成，城市工业废水在城市污水中占有较大的比 重。目前而言，我们对工业废水的处理率较低，即使被处理的废水中也还有5 0 不能达 到废水排放标准。随着城市工业迅速发展，人口增加，人民生活水平逐步提高，用水量 急剧增加，而城市污水的处理率则更低，处理能力仅占城市污水排放量的3 0 ，7 0 左右 的污水未经处理直接排放n 引。城市处理不当的污水造成城市河、湖和水库的污染，既降 低了城市水体质量，也对城市水资源的有效利用产生了严重的影响，而可利用水资源的 丧失，又加剧了城市水资源的短缺。 ( 4 ) 城市建设影响了城市水资源的质量与储备。城市高大的建筑群、砖石、水泥 和柏油路面因其反射率小，易形成城市热岛效应，影响城市降雨量。城市人口密度增大、 土地利用性质改变、建筑物增加、道路及下水管网建设使下垫面不透水面积增大，截断 了水分入渗及补给地下水的通道，土壤含水量和地下水补给量减少，地表径流增大，引 6 东北师范大学硕士学位论文 起洪水灾害。房产和道路等硬化工程的集中导致了城市在建时期的水土流失和水污染， 导致了城区可渗水面积必然减少。大量不合理的硬化工程，则造成行洪过水面积的缩减， 增大了城市改造的难度，尤其是伤筋动骨的地下工程的维护改造。可渗水面积的减少， 严重影响地下土壤和地下水与外界的交流和自我净化调节口9 驯。 ( 二) 城市水资源管理体制的内涵 过去对城市水资源管理范围局限在居民生活用水、城市建设用水、城市工业用水及 周边农业灌溉用水和防洪上，较少考虑到城市水资源的生态效益，因而对城市水资源管 理体制的研究也局限在如何指导提供生活用水、保障工业用水、防洪体制的建设和灌溉 设施的投资建设运营上，基本都是从技术的角度分析如何增加水资源的供给问题，并受 制于宏观的政治经济体制的限制，并单方面强调政府在配置水源中的不可替代性。随着 我国市场经济体制的建立和完善，我国城市水资源管理体制也在逐步的完善。目前对城 市水资源管理体制的含义还没有一个确切的概念界定，不同界定或者从城市水资源开发 利用角度，或者从城市水资源持续利用角度，或者从城市水资源区域性管理的特性角度 规定城市水资源管理的主要内涵。实际上城市水资源管理体制应该是一个动态的概念， 不同时代、不同环境条件下其界定必然不同瞳0 1 。在现今条件下，城市水资源管理体制就 是综合运用制度、经济与政策措施，实现城市水资源的长期稳定的供需平衡。所以兴建 城市水利工程、控制城市水资源污染、改革城市水价和加强城市水体保护等措施，其共 同目的都是为了实现城市水资源的合理利用，供需平衡。 ( 三) 研究城市水资源管理体制的意义 水资源是基础性的自然资源和战略性的经济资源，这一论点已经被全世界所接受。 对水资源的关注主要体现在三个领域：水与发展、水与环境和水与管理，本文认为水与 管理是其中最为核心的领域，对它的关注反映出社会的一种担心，不恰当的水的管理是 诱发各种水问题( 包括城市水问题) 的主要原因，因此加强城市水资源管理体制，己成 为一种全球性的共识和正在世界范围推广的实践。 研究城市水资源管理体制有几个重要的意义：一是指导制定适合城市发展的水资源 管理体制，保障城市居民的生活基本用水权，并维持城市水体生态可持续的基本水量， 充分展现水利管理工作以人为本、生态优先的原则，发挥城市水资源的社会边际效用； 二是通过研究城市水资源管理体制，避免由于管理上缺乏对区域和行业用水权的合理规 定而导致的用水行业间的无序竞争，实行可利用城市水资源在区域和行业间的合理配 置，实施城市用水总量的监控，从而可以把城市区域和行业间对水资源量的无限制的外 部竞争转化为提高城市用水效益的内部竞争，提高城市水资源的利用率；三是有利于落 实城市内部各个行业对城市水资源节约和保护的责任，促进水污染防治和污水处理的积 极性，提高城市水资源的利用效率；四是有利于培育水权交易市场的形成，在水权交易 中实现城市水资源的优化配置，提高城市水资源利用率比。 7 东北师范大学硕士学位论文 总之，我国城市水资源管理体制最终决定着城市水资源的开发利用效率，决定着水 利资金投放、水利技术发展和应用，并成为解决城市水资源短缺的主要指导制度。我国 水资源问题的基本原因是存在着制度瓶颈，水资源使用的低效问题异常突出，因而研究 城市水资源管理体制，是解决一切城市水问题的关键。 ( 四) 建国以来的水资源管理体制 我国是世界上开发水利、防治水患最早的国家之一，清朝的皇帝康熙就把水利治理 作为自己施政的头等大事来抓。水利一词最早出自战国时期，此后历朝历代均设有水利 机构并有相应的规章制度。到了民国初期，由内务和工商两部门管理水利事业。1 9 2 7 年 政府内水利建设属建设委员会，农田水利由农业部管理，河道整治由交通部主持。1 9 3 1 年成立中国水利工程协会，提出统一水政建议。1 9 3 4 年全国经济委员会设水利部，主持 全国水利，各流域水利机构也先后归属其管理。1 9 4 1 年行政院下设水利委员会。1 9 4 6 年 行政院水利委员会改组成水利委员会，1 9 4 7 年成立水利部。从民国时期开始，各省逐步 建立水利局( 处) ，多数属于省政府的建设厅。基本构建成了从中央到流域、行政区域的 全国水利管理体制幢2 | 。 中华人民共和国成立后，决定制定水法，在其颁布前，水行政管理体制分散， 水资源管理不统一。中央政府成立水利部，农田水利、水力发电、内河航运和城市供水 分别由农业部、燃料工业部、交通部和建设部负责管理。到1 9 5 2 年农田水利和水土保持 工作划归水利部主管。1 9 5 8 年水利部与电力工业部合并成立水利电力部，同时水利部农 田水利局再次划回水利电力部。1 9 7 9 年水利电力部撤消，重新分设水利部和电力工业部。 1 9 8 2 年水利、电力工业部两部再次合并，恢复水利电力部。1 9 8 4 年决定水利电力部为全 国水资源综合管理部门，管理全国所有的水资源产权，从1 9 8 6 年开始，县以下的区乡级 政府设水利管理站或专职、兼职的水利员，其隶属关系分别为县级水利行政机构派出的 事业单位和区乡级政府的事业单位。1 9 8 8 年1 月颁布的水法是新中国成立以来关于 水的基本法。明确重新组建的水利部为国务院水行政主管部门，负责全国水资源的统一 管理工作。随后各省、自治区、直辖市人民政府也相继明确了水利部门是省级政府的水 行政主管部门，并依据水法“国家对水资源实行统一管理与分级分部门管理相结合 的制度”和“国务院其他部门按照国务院规定的职责分工，协同国务院水行政主管部门， 负责有关的水资源管理工作”的精神，国务院对有关部门在水资源管理中的职责也作了 相应的规定。2 0 0 2 年8 月2 9 日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过 的水法，它是对1 9 8 8 年颁布水法的修订，它对我国水资源管理体制作了重大调 整，规定“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的体制”。从而按照水资 源统一管理与水资源开发、利用、节约和保护相分离，流域管理与行政区域管理相结合 的原则改革水资源管理体制，强化了水资源统一管理，确立了流域管理机构在水资源管 理上的法律地位，理顺了水资源管理体制。2 0 0 7 年，水利立法再结硕果。4 月2 5 日，国 务院总理温家宝签署中华人民共和国国务院第4 9 6 号令，中华人民共和国水文条例 东北师范大学硕士学位论文 正式公布，并于6 月1 日起正式施行。国务院法制办副主任张穹对水文条例给予高度评价： “这是我国第一部综合性的、专门规范水文管理工作的行政法规。条例的制定，不仅进 一步完善了水事法律体系，而且也为水文机构依法行政提供了法律依据。在水文条 例颁布施行的同时，水利各项立法工作统筹兼顾，协调推进。岁末， 水利工程建设规 划同意书制度实施办法和水量分配暂行办法发布实施。“抗旱条例”完成两轮征 求意见和实地调研。“河道采砂管理条例审查工作进一步推进。防洪法、长江 河道采砂管理条例立法后评估工作有序开展。“水土保持法修订取得阶段性成果。 “太湖管理条例”、“洪水影响评价管理条例 、“南水北调供用水管理条例 、“河 道管理条例”( 修订) 、“珠江骨干水库调度条例 等一批行政法规和“三峡水库调度和 库区管理办法”、“灌区管理办法 、“黑河流域水资源管理与调度办法 等部规章起 草工作进展顺利幢3 | 。 ( 五) 发达国家水资源管理制度比较 在美国，联邦政府对水资源的管理是一种分散性的管理，中央一级没有统一的水资 源管理机构，国会通过制定各种法案，授权联邦政府参与国家水资源的规划、开发和管 理工作。而联邦政府的几个下设水主管机构是为解决某项专门问题设立，只能按照联邦 或国会授权的职能，对本系统的水利工程从规划、设计、施工到运行管理，1 一管到底， 自成体系幽1 。 在澳大利亚，水资源理事会是全国水资源管理方面的最高组织，也是国家管理地表 水和地下水的主要机构，负责组织、协调全国范围的水资源规划和研究瞳别。 加拿大环境部是联邦一级的水资源管理机构，主要职责是将自然资源的管理和环境 质量的保护相结合，对它们进行研究以促进合理开发利用心5 1 。 英国的流域水务局除了管理和开发防洪、灌溉以及水资源控制工程外，流域内的工 业及城市生活供水、排水系统和污水处理系统亦由其建设、管理和经营。1 9 8 9 年，英国 对流域管理机构进行改组，把资源管理、保护等政府行政职能与水资源开发利用分开， 解决了水务局既是水污染的控制者，又是排污者的问题，国家新成立国家流域管理局， 并在1 0 个流域区设立河流管理处，负责水污染监测、水资源管理、洪水防御以及利用征 收的地方税和排污、取水收费及政府拨款进行流域设立基础设施建设。水务局则实行私 有化，提供供水、排水和污水处理服务昭6 j 。 在西班牙，流域管理机构负责由国家或地方政府投资的水资源综合利用工程、水源 工程及跨流域调水。农田灌溉工程则由农业部负责规划、管理和建设，灌区内的用户委 员会负责灌溉工程的运行和维护及协调各用水户的用水计划，市政供水和污水处理由地 方政府或私营机构投资建设和管理，流域内各种取水和排水必须由流域管理局批准，并 领取许可证件旧。 法国的水管理体制也很有特色，一般地方性供水、污水处理由地方政府负责，大多 由私人公司建设、经营、管理，行政机关监管，而涉及水电、航运、防洪和河道整治、 9 东北师范大学硕士学位论文 山区造林及跨地区的农业灌溉，则由中央政府授权国家公司统一开发乜引。法国于1 9 6 4 年 颁布了水域分类、管理和污染控制法，1 9 9 2 年修订了水法，形成了对取水、用 水和排水进行全面管理的法律框架。 在水资源管理体制上，日本属于“多龙治水，多龙管水的模式。日本中央政府中 与水资源管理有关的部级机构主要有环境省、国土交通省、厚生劳动省、经济产业省和 农林水产省。它们分别按照政府赋予的职能进行水质的保护、水资源规划和防洪、饮用 水的卫生、工业用水、水力发电以及灌溉和农业用水等方面的管理。尽管日本是“多龙 治水，多龙管水”，但各个部门之间分工协作，严格地依法办事。二战后，日本陆续制 定了许多有关水的法律、法规，其中有水防法、工业用水法、特定多功能水 库法、水道法、工业用水道事业法、水资源开发促进法、河川法、 水质污染防止法、水源地域对策特别措施法等。目前，日本已有一套较系统的 水法律、法规，并以此来制约、规范全国的水事活动心7 | 。 通过对上述发达国家的水资源管理体制的了解，虽然各国管理制度不同，但各国都 认识到水资源与其他资源相比，具有更加明显的以自然区域为整体的特性，都强调对水 资源要进行统一管理，无论这种管理是国家一级的，还是流域一级的或是地方一级的。 对水资源的综合开发和统一管理，能更好地发挥水资源的综合效益和保护日益脆弱的生 态环境，这是长期以来发达国家在水资源管理中得出的共同结论。 但是一个国家水资源管理制度及其政策，是政治经济体制、经济发展水平、自然地 理条件以及宗教、文化等因素综合作用的产物，必须符合自己国家的特定国情，因此， 我国水资源管理制度必须考虑我国的现实，不能完全移植其他国家的制度，必须基于我 们国计民生的需要，进行创新改革，制定适合中国自己的城市水资源管理体制。 l o 东北师范大学硕士学位论文 二、我国城市水资源管理体制的现状及存在的问题 ( 一) 现行城市水资源管理体制整体、客观的介绍 我国的水资源管理体制是在计划经济体制的基础上建立和发展起来的，水资源管理 体制是对计划经济体制的回应。从中华人民共和国建立到中国共产党第十一届三中全会 将近三十年的时间里，由于受我国政治上中央集权历史传统以及苏联发展模式的影响， 再加上当时生产力水平极其低下的经济状况和国际国内政治斗争的需要，在我国实行的 是严格而强劲的高度集权的计划经济体制模式，从根本上否认和排除市场经济在国民经 济中的存在。虽然目前我国的经济体制已经由计划经济体制向市场经济体制转变，但是 由于水资源管理体制具有相对独立性和稳定性以及其他方面因素的影响，致使我国目前 的水资源管理体制仍然没有摆脱计划经济体制的束缚，在模式上仍然是单一行政管理模 式。新中国成立以后，我国对水资源实行“统一管理与分级管理、分部门管理相结合” 的管理体制，从本质上看这种管理体制应体现出“流域管理与部门管理、行政区域管理 相结合 的特点，并同时在作用模式上“以流域范围内的统一管理为核心，以部门管理、 行政区域管理为辅助”。但在实践过程中，我国水资源管理同渐形成了国家与地方条块 分割、各部门各行政区域各自为政，造成“多龙管水、多龙治水”的混乱状态。我国水 资源的不良状况是多种因素相互交织作用的结果。推本溯源，自然、地理、社会条件等 因素的影响固然存在，但长期以来，水资源管理上暴露出的种种弊端，无疑更为严重地 加重了水资源日渐恶化的趋势啪1 。 ( 二) 现行