（行政管理专业论文）西方国家执行局化改革模式研究.pdf

中文摘要 2 0 世纪8 0 年代以来西方各国同时掀起以新公共管理为基础的行政改革的浪 潮，在这场新公共管理政府机构改革中，决策与执行分开成为西方各国关注的焦 点，他们主要采取了公私合作模式和执行局化改革模式两种途径。其中，以英国 为主的执行局化改革模式，在世界范围内引起了巨大的影响，新西兰、丹麦、荷 兰等国家相继进行了执行局化改革，并取得了显著的成效。中国的行政改革也不 可避免地受到了这场行政改革浪潮的影响，从深圳“行政三分制”的改革设想中， 或多或少可以看到英国执行局化改革的影子。对西方国家执行局化改革模式的理 念、原则、管理体制、实践效果及其发展趋势的关注和探索，并结合中国行政改 革初探的经验，展望中国行政改革的发展，这必将产生一定的学术与实践影响。 全文将分为：目录、引言、正文、中英文参考文献、后记等部分。其中引言 部分是指出选题的意义和研究现状，本文的框架和研究方法，以及基本概念的介 绍。第一章西方国家执行局化改革的理论综述，主要论述改革的理论背景，内外 动力和基本特征。第二章西方国家执行局化改革的实践探索，结合西方各国改革 的实践探索，侧重分析新西兰、英国、美国三大模式，并作综合比较分析，总结 其经验教训【。第三章西方国家执行局化改革对中国行政改革的启示：深圳的经验， 联系到中国行政改革，以深圳行政三分模式为例，从实践和理论上分析该模式在 中国的可行性问题。三个部分在内容上相互呼应，层层推进，落脚点是中国行政 改革的发展。 【关键词】执行局决策与执行改革 【中图分类号】d 7 3 3 1 d 6 3 0 1 a b s t r a c t s i n c e1 9 8 0 s ，w e s t e r nc o u n t r i e sh a v eb e e ng o i n gt h r o u g ht h en e wp u b l i c m a n a g e m e n tr e f o r m s t h ed i v i s i o no fd e c i s i o n - m a k i n ga n de x e c u t i o nh a sb e c o m ea f o c u so fa t t e n t i o ni nt h es t a t es e c t o rr e f o r m s t h er e f o r mo fe x e c u t i v ea g e n c i e sh a s m a d eag r e a ti m p a c to nt h ew h o l ew o r l d ，i n c l u d i n gu k ，n e wz e a l a n d ，d e n m a r ka n d t h en e t h e r l a n d s c h i n ai sn oe x c e p t i o n w ec a nf i n das i m i l a r i t yi nt h es t a t es e c t o r r e f o r m sb e t w e e nu ka n ds h e n z h e n t om a k ear e s e a r c ho nt h er e f o 咖o fe x e c u t i v e a g e n c i e s ，w h i c hi n c l u d e si t st h e o r i e s ，p r i n c i p l e s ，m a n a g e m e n t ，p r a c t i c ee f f e c t sa n d d e v e l o p m e n t s ，a n dp l u st h ee x p e r i e n c eo fs h e n z h e ni n s t i t u t i o n a lr e f o r m ，t h er e s e a r c h i so f g r e a ts i g n i f i c a n c ei na c a d e m i aa n d p r a c t i c e t h ep a p e ri st ob ed i v i d e di n t of i v ep a r t s ：c o n t e n t s ，f o r e w o r d ，t e x t ，b i b l i o g r a p h y a n dp o s t s c r i p t 1 1 1 ef o r e w o r dc o n t a i n st h er e s e a r c hs i g n i f i c a n c e ，m e t h o d ，t h ef r a m eo f p a p e ra n ds o m ec o n c e p t s 1 1 1 ef i r s tc h a p t e ri st os u m m a r i z et h et h e o r yo f t h ee x e c u t i v e a g e n c i e sr e f o r m ，s u c ha si t sb a c k g r o u n d s ，i m p e t u s e sa n dt h eb a s i cc h a r a c t e r s 1 1 1 e s e c o n dc h a p t e rp a y sa t t e n t i o no nt h ep r a c t i c eo fe x e c u t i v ea g e n c yw o r k i n g ，e s p e c i a l l y t h er e f o r i l lm o d e l so fu k ，u sa n dn e wz e a l a n d m o r e o v e r , w ec a l ls u mu pt h e s u c c e s s f u le x p e r i e n c ea n df a i l i n gl e s s o n st h r o u g hc o m p a r i n gw i t ht h et h r e er e f o r m m o d e l s t h et h i r dc h a p t e ri st oa n a l y z et h ef e a s i b i l i t yo f t h ee x e c u t i v ea g e n c i e sr e f o r m i nc h i n a i nt h i s c h a p t e r s h e n z h e ni n s t i t u t i o n a lr e f o r mi sat y p i c a le x a m p l e t h e a n a l y s i sc o m b i n e st h e o r yw i t hp r a c t i c e k e yw o r d s e x e c u t i v ea g e n c y d e c i s i o n m a k i n ga n de x e c u t i o n r e f o r m c l a s s i f i c a t i o nc o d e ：d 7 3 3 1d 6 3 0 1 2 引言 2 0 世纪8 0 年代以来西方各国同时掀起以新公共管理为基础的行政改革的浪 潮，在这场新公共管理政府机构改革中，决策与执行分开成为西方各国关注的焦 点，他们主要采取了公私合作模式和执行局化改革模式两种途径。其中，以英国 为主的执行局化改革模式，在世界范围内引起了巨大的影响，新西兰、丹麦、荷 兰等国家相继进行了执行局化改革，并取得了显著的成效。中国的行政改革也不 可避免地受到了这场行政改革浪潮的影响，从深圳“行政三分制”的改革设想中， 或多或少可以看到英国执行局化改革的影子。对西方国家执行局化改革模式的理 念、原则、管理体制、实践效果及其发展趋势的关注和探索，并结合中国行政改 革初探的经验，展望中国行政改革的发展，这必将产生一定的学术与实践影响。 一、选题意义和研究现状 ( 一) 选题意义 1 、西方国家执行局化改革本身具有独特的学术研究价值。西方国家执行局 化改革是依托于2 0 世纪8 0 年代以来的西方行政改革的大背景。7 0 年代末8 0 年 代初以来的这场西方新一轮的行政改革浪潮，以其巨大的影响力、传播性，与以 往行政改革截然不同的独特特征得到了全世界的关注。作为其重要组成部分的执 行局化改革自然也有着它独特的学术研究价值。执行局化改革在英国率先实行， 之后在其他国家得到效仿。它不仅遍布处于现代化较高发展阶段的所有西方国 家，如北美洲的美国和加拿大，大洋洲的新西兰，欧洲的英国、荷兰和丹麦，亚 洲的日本等，而且也波及到了现代化较低发展阶段的发展中国家( 如中国) 。这 场执行局化改革最引人注意的是，它给政府改革注入了一种全新的理念。它引入 市场竞争机制，旨在帮助政府找到如何有效地行使职能的方法。它强调决策与执 行的分开，即政府更多的是“掌舵”，而非“划桨”；强调打破垄断，竞争发展， 实现公共服务供给者多元并存；强调消费者在供应者和使用资源中的自由选择性 和灵活性。它在不懈地寻求更好的政府治理模式，以适应以信息技术为基础的政 府管理的需要。 2 、西方国家执行局化改革对我国行政改革具有借鉴意义并产生了实际影响。 在决策与执行分开问题上，中国的国情决定了我们不可能大规模地利用私营部门 的力量来参与执行政府决策。从未来的发展着眼，西方国家的执行局化改革模式 对我国的行政改革选择有一定的借鉴意义。中国对此做出了初步的试探，最具代 表性的就是深圳的行政三分模式。深圳行政三分模式是在借鉴西方国家执行局化 改革的基础上结合深圳具体情况提出来的，该模式是中国行政改革的一个“创 新”。因此，搞清西方国家执行局化改革的理念、原则、管理机制、实践效果及 其发展趋势，对我国的行政改革具有实践意义。 ( 二) 研究现状 1 、国外研究现状 目前国外学者对于执行局化改革模式的研究主要包括以下一些基本情况： ( 1 ) 研究形式。在研究形式上，一般可以划分为两种类型：( a ) 将执行局 化改革作为一个更大的研究范畴的一部分，譬如在探讨新公共管理、西方行政改 革等大主题时将其作为一个分析单元；( b ) 将执行局化改革作为一个专门性课题 研究，从比较全面的视角进行具体的分析和研究。 ( 2 ) 研究内容。在研究内容上，主要涉及理论研究和实务研究两个板块。 理论研究一般包括理念、原则、管理体制、理论背景、现实诱因、价值取向和政 策主张等。实务研究的典范择取对象主要有英国、美国、新西兰、丹麦、荷兰， 加拿大等。 2 、国内研究现状 目前国内学者对西方国家执行局化改革模式的系统研究还很少，主要的代表 作是1 9 9 8 年，学者毛寿龙等推出的西方政府的治道变革一书，对西方主要 国家的决策与执行改革进行了比较系统的研究。1 9 9 8 年，国家行政学院出版的 西方国家行政改革述评一书，对西方国家新时期的行政改革有深入的研究。 但大多数的学者多专注于整个西方行政改革的研究，或多或少地牵涉到一些执行 局化改革的研究，或者对某一个国家的执行局化改革研究很有心得，而把西方国 家执行局化改革模式作为一个独立的专题来研究还很少。 把西方国家执行局化改革同中国行政改革相联系起来的研究就更少了，研究 或者偏重于新公共管理理论研究，或偏重于中国行政改革研究，或关注于整个宏 观的行政改革研究，对于执行局化改革模式这个具体方面的改革及其对中国实践 的结合研究还很少。国内学者主要在探讨深圳行政三分模式改革中，涉及到西方 这种执行局化改革模式及其在中国的适应性问题的研究。本文的基本观点是中国 行政改革可以借鉴西方国家的改革模式，但不能照搬，须结合中国具体国情和改 革现状，有针对性地有选择性地借鉴和取舍。借鉴的出发点是推进中国行政改革， 而非盲目顺应西方国家改革潮流。 二、本文的框架和研究方法 本文的理论假设是西方国家的执行局化改革模式是否适应中国行政改革? 本文的总体思路是以西方国家执行局化改革为依托，在对其理论背景阐述的基础 上，结合西方各国的实践探索，侧重分析英国、美国、新西兰三大模式，总结其 经验教训，并进一步分析该模式在中国的可行性。首先通过对中国行政改革的一 项试验深圳行政三分制的阐述，从实践基础上探索该模式的可行性，然后再 从理论上进一步分析和探讨该模式在中国的可适应问题，从而展望中国行政改革 的未束发展。 根据这一总体思路，本文从西方国家执行局化改革的理论综述( 第一章) 、 西方国家执行局化改革的实践探索( 第二章) 两个板块考量和研究西方国家执行 局化改革模式的理念、原则、管理体制、实践效果和发展趋势。然后从西方国家 执行局化改革对中国行政改革的启示：深圳的经验( 第三章) 这个板块中联系到 中国行政改革，从实践和理论上分析该模式在中国的可行性问题。这三个部分在 内容上相互呼应，层层推进，落脚点是中国行政改革的发展。 本文采用的研究方法主要是比较分析法和实例分析法，把理论研究和实证研 究有效结合起来。在对西方国家执行局化改革模式的理论综述的基础上，对于西 方国家执行局化改革模式的代表性国家进行深入的研究和探讨，作比较分析，主 要关注点是执行局化改革三大模式，分别是以新西兰为代表的彻底的执行局体制 改革；以英国为代表的以执行局体制为基础，保留部分大部体制【l 】改革；以美国 为代表的保持大部体制为基础，在大部体制外建立独立的执行机构改革。三大改 革模式虽然同属于执行局化改革，但在改革的背景，方式，措施，主要内容及其 产生的影响等方面都各有自己的特色。对这些特色逐一进行详细阐述和比较分 析，得出执行局化改革的经验和教训，从而对于西方国家执行局化改革模式有一 个整体面貌和内质的把握。 实例分析法在西方国家执行局化改革的实践探索和西方国家执行局改革与 中国行政改革两个章节中均有运用，在第二章中，选用了西方五个典型国家的执 行局化改革实例，作比较分析，寻求经验教训。在第三章中，把深圳行政三分模 式作为一个典型寨例，以从实践基础上探索西方国家执行局化改革模式在中国的 可行性问题。深圳行政三分模式虽然并未真正推行，但这个改革设想得以成形与 提出，也标志着中国行政改革迈出了勇敢的一步。这个大胆的“创新”所带来的 影响是不容忽视的。对该模式提出的背景、模式的框架和内容及其意义进行论述， 在此基础上进一步从理论上分析西方国家执行局化改革模式在中国的可行性，则 可谓更加深入和客观。 本文的重心是西方国家执行局化改革模式的研究，尤其是西方国家执行局化 改革模式的实践探索这个部分，五个国家的具体实践及其实践效果将给中国行政 改革带来直接、强烈、具体、全面、客观的震撼。中国的行政改革在吸取西方国 家成功经验的同时，能否找到一条与中国特定的政治、经济和历史背景相结合的 有中国特色的行政改革之路呢? 这是本文论述的最终归宿点。 三、基本概念 本文论述分析的对象是西方国家执行局化改革，因此，执行局无疑是本文最 核心的概念。执行局，指的是执行机构( e x e c u t i v e a g e n c y ) ，是一种半自治性组 织。简单来说，执行机构是指负责执行职能的机构组织，它既包括政府内的专门 执行机构执行行政组织，也包括政府外的专门执行机构第三部门组织和 市场组织。执行机构概念的提出最早可追溯到古德诺提出的“政治行政二分 法”。“在所有的政府体制中，都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意 志的表达和国家意志的执行，这两种功能分别称之为政治与行政”。 2 古德诺不仅看到了政治与行政的“分离”，也看到了二者之间的“协调”。2 0 世 纪后半期在新公共管理思想主导下的西方国家执行局化改革，则赋予了执行机构 新的内涵与发展，倡导了政府决策与执行分开的新理念。 作为2 0 世纪后半期西方公共管理改革的重要组成部分，这场执行局化改革 主要被运用于公共服务方面。新公共管理主张分权和权力下放，其主要目的是想 通过政府决策与执行的分离来赋予执行者更大的自主权，使被授权的下级组织成 为独立的单位，拥有自己独立的预算，能够自由地与其他组织进行竞争，而政治 家只是确立目标并对绩效进行有效控制。分权的一种方式是财政分权，另一种方 式是通过建立内部代理机构来实现的。这些代理机构享有更大的自主权，在决策 和执行上更为灵活。与财务分权相比，在这种形式下等级官僚组织链条被打碎得 更彻底。p j 这些代理机构就是本文中所论述的执行局。 西方国家执行局化改革的基本思路是：建立核心司( c o r ed e p a r t m e m 卜一执 行局( e x e c u t i v e a g e n c y ) ，实行决策与执行分开。核心司负责政治决策，政府中的 政务官只对决策负责，以减轻政治家的政治责任负担；新成立的执行局负责政策 执行，在执行事务方面具有相当的自主性，以提高决策和执行的质量。这一趋向 最早可以追溯到半个世纪之前的美国；但在9 0 年代，则以英国、荷兰和丹麦等 国家的政府改革最为典型。 执行局化改革( 亦称执行局改革，执行机构改革) 模式首次明确定义始于 1 9 8 8 年英国内阁办公厅效率小组起草的调研报告改进政府管理：下一步行动 方案( 由于伊布斯时任首相的效率顾问，所以该报告又称为伊布斯报告) 。 报告指出了执行局化模式的两个主要特征：【4 】 1 、执行机构半独立于主管部门，拥有自己的预算和自主权。执行机构通过 公开竞争招聘机构主管人员，因此不受一些中央政府规制的约束和一些部门规制 的约束。 2 、执行机构负责实行特定的操作任务，包括主管部门制定的基于产出的执 行目标，以及执行机构长官对执行所承担的个人责任。 6 执行机构是一种新的机构类型，相关改革很容易给人以机构改革的印象。其 实，执行机构改革的本质是一场管理革命而非机构革命。它针对的就是管理的非 现代化，主要表现为对管理不重视，管理人才地位低下，管理缺乏现代理念，管 理机制不完善等等。1 5 1 它力图实现的是管理的现代化。从新公共管理的观点来看， 给执行局更多的管理自主权，有利于提高执行局的效率和质量，同时也使得政务 官及内阁成员和各部部长能够集中力量关心政治责任问题。只有在分权的状态 下，公共管理领域才会有成本意识、效果意识和效率意识。1 9 8 8 年开始的英国 下几步创议的思路就是纯粹管理性质的。9 0 年代的荷兰执行局自主化的改革、 丹麦的“契约局”改革的思路均是管理性质的。这场在新公共管理思潮基础上的 执行局化改革，贯彻了与以往政府改革背道而驰的全新理念，在全世界掀起来了 一阵执行局化改革的浪潮。 第一章西方国家执行局化改革的理论综述 2 0 世纪8 0 、9 0 年代西方国家执行局化改革，是在新公共管理理论基础上新 一轮西方行政改革的重要组成部分。这场改革充分体现了新公共管理的精髓，是 以追求“三e ”( e c o n o m y ，e f f i c i e n c ya n de f f e c t i v e n e s s ，即经济、效率和效益) 目标的管理改革运动。这场改革运动形成了三大改革模式：新西兰模式、英国模 式、美国模式，对全世界的政府改革产生了深远的影响。 第一节执行局化改革的理论背景新公共管理 2 0 世纪7 0 年代，西方各国的政府管理遇到了前所未有的严峻挑战，政府管 理危机四伏。传统公共行政学和新公共行政学无法有效回应这些新问题，更无法 为当代政府管理实践尤其是政府改革提供有效的理论指导。在这种情况下，新公 共管理( n e wp u b l i cm a n a g e m e n t ，n p m ) 思潮在8 0 年代中后期应运而生。 如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治行政二分论和韦伯的科 层制论为其理论支撑点的话，新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和 方法作为自己的理论基础。新公共管理是个非常松散的概念，它既指一种试图取 代传统公共行政学的管理理论，又指一种新的公共行动模式，还指在当代西方公 共行政领域持续进行的改革运动。其名称在西方各国也不尽相同，如在英国叫“管 理主义”，在美国则称为“企业家的政府”或“新公共管理”，在其他一些国家 又称为“市场导向型公共行政”等等，但它们都具有大体相同的特征。f 6 】 新公共管理的基本特征是将政府治理与市场机制相结合，把私人企业的各种 管理方式引入公共部门，依靠先进的信息网络技术，通过组织与管理的重新调整 来增强政府的活力，提升公共服务的品质，实现政府治理的效率和效能。胡德认 为“新公共管理”应包括七个要点：1 、公共政策领域中的专业化管理；2 、绩效 的明确标准和测量：3 、格外重视产出控制；4 、公共部门内由聚合趋向分化：5 、 公共部门向更具竞争性的方向发展；6 、对私营部门管理方式的管理；7 、强调资 源利用要具有更大的强制性和节约性。【7 】 具体来讲，新公共管理有两大支流，一支是管理主义。管理主义认为公共部 门和私人部门之间没有什么区别，认为管理就是用来组织和激励雇员的人事机 制，在公共部门和私营部门同样适用。鉴于私营部门在战后取得了长足发展，而 政府部门却问题丛生，可以将私营部门的先进经验引入到公共部门中来。另一支 则强调非直接控制，反对政府直接提供服务，强调不断提高政府服务的质量，强 调分权与代理，强调建立高效的信息系统，强调合同与市场以及对绩效的有效评 估，强调对公共服务的稽核与监督。归根到底，管理主义就是要用私营部门的管 理经验来武装公共部门。1 8 新公共管理的目标在于取代传统行政模式，因此，它不像“以前的”公共管 理那样，只是在公共行政内部实行技术性的专业化。新公共管理不只是对公共部 门进行改革，它表现为要求公共部门转换机制并改变其与政府和社会的关系。1 9 因此，新公共管理自7 0 年代以来迅速发展为一种显著的国际性趋势。可以说， 政府改革浪潮席卷西方乃至全世界。“代表这一股潮流、全面推进行政改革的既 有君主立宪制国家，也有民主共和制国家；既有单一制国家，也有联邦制国家； 在政府制度上，既有内阁制政府，也有总统制政府；在市场体制上，既有自由型 市场经济，也有政府导向型经济；高举改革旗帜的，既有右翼政党，也有左翼政 党。”【lu j 因此，不容置疑的是新公共管理思潮在2 0 世纪8 0 、9 0 年代成为西方 国家政府改革的主要理论基础和理论背景。 2 0 世纪后半期西方国家的执行局化改革则主要折射了新公共管理理论对两 种关系的重新调整和定位。 ( 1 ) 对政治与行政关系的重新调整。西方国家的公共行政在形成过程中便 与政治之间有着紧张的冲突关系，而正是这种矛盾张力推动着西方国家政治与行 政关系的不断发展。自前工业化时期以来，政治与行政的关系经历了从政治化行 政到政治行政二分到行政的政治化和政治的行政化三个阶段。1 8 0 年代以来， 在新公共管理思潮的引领下，政治与行政的关系发生了新的调整，即政治化行政 的趋向不断加强，政治与行政从两分转变为一种交互关系，并重归统一于政治过 程。公共管理者本身将介入政治，但不一定是政党政治，他们将会认识到，他们 所做的是政治过程的一部分。通过各个机构相互之间相当公开地进行竞争，官僚 政治将会得到承认并以一种积极的方式得到运用。公共管理者将会更清楚地了解 可选择的行动方案的政治成本和利益，而不是藏在不真实的中立后面。这样不仅 可以结束“政治化”的最坏结果，而且也7 k i n 模式下的情况更切合实际和更有效 用。i l2 j 西方国家政府改革中高级文官政治化和执行机构化这两个趋向正反映了公 共部门内部“掌舵”与“划桨”的分离，实现了政府公共决策功能与公共执行功 能的相对分离。同样，西方国家的执行局化改革的出发点是政策与执行分开，但 实际运作的结果依然是政策与执行的融合。这既顺应了公共行政活动与政治活动 相融合的趋势，又符合公共行政为追求效率而要求将政策与执行分开的原则。 ( 2 ) 对政府与市场关系的重新定位。政府与市场间的选择往往是很复杂的， 因为通常并不仅仅是这两方面。正如沃尔多所说：“这不是纯粹在市场与政府间 的选择，而经常是在这两者的不同组合间的选择，以及资源配置的各种方式的不 同程度上的选择。”u 到事实上，政府与市场都不可避免地存在着自身的缺陷。以 9 哈耶克为代表的自由至上主义者曾力主消极的政府观，认为社会是非常复杂的， 人类的知识有限，不可能进行集中的管理，集中的程度越高，问题越大。他们提 倡自由，认同市场制度的优势。而之后的凯恩斯主义，则主张政府积极地干预市 场。两者并无孰优孰劣，市场与政府间的选择本来就不是一个“纯”的或双向的 选择，而是一种程度上的选择。当这种程度上的选择真正起作用，使选择倾向过 于强烈时，有可能会忽略另外一个重要的问题，即：政府和市场两方面都有机会 来促进和改善对方的管理。新的政府政策以及旧政策的变化可以用来改善市场功 能，同样，市场变化和动力也可以用来改善政府“非市场”的功能。换句话说， 通过在政府管理中注入一些市场因素，可以缩小非市场缺陷的影响范围。把市场 过程和动力渗进到非市场领域的功能中，而不是把政府掺杂到市场功能中，可以 发现有这样几个潜在的好处。一个好处是，可以减少对于政府干预整个社会和官 僚化的需要，另一个可能的好处是，可以减少政府对信息以及详细的、经常出错 误的成本一效益分析的需要。因为这些错误分析会误导政府的干预活动。最后， 促使政府改革的市场方法可以在诸如污染控制、减少交通拥挤以及增进环境质量 等方面，在私有领域中提供一种促进技术变化的动力，以便其向社会所期望的方 向努力。【1 4 】因此，新公共管理认为政府与市场关系的理想模式是二者的有效结 合，即政府“掌舵”，市场“划桨”。 1 0 第二节执行局化改革的内外动力 西方国家执行局化改革不同于以往的政府改革，它注重决策与执行分开，成 立半自治性的执行局来提供公共服务，以提高公共服务的质量和效率。这场执行 局化改革的兴起有其内外动力。 一、执行局化改革的外部动力行政事务的不断扩大 2 0 世纪中后期，随着经济、社会的不断发展，各国政府所面临处理的行政事 务也日益扩大。行政事务的过于庞杂，使得原有的政府机构难以负荷，执行局化 改革将很大程度上缓解政府的这种压力，并提高政府工作效率。 首先，行政事务的扩大源于全球经济一体化带来的挑战与压力。2 0 世纪末期， 不同国界的人们正走向“全球一体化”的轨道。“经济的迅速全球化使得保持国 际竞争力显得十分必要，这是公共部i - j n 度革新的一个强有力的推动因素。处理 国际问题不再是传统涉外部门的唯一职责所有政府部门甚至地区和地方政 府部门，都必须具有追踪、理解和处理国际问题的能力，这些源于国际的问题正 渗透到各国社会和经济问题的各个方面。这不仅是欧洲统一体公共部门改革的一 个重要考虑因素，它也适用于其他国家。”【l5 】全球一体化的发展使得各国行政体 制逐渐同世界接轨，随之各国政府所需要处理和应对的行政事务也日渐增多，它 们面对的不再仅仅是本国的行政事务，与其他国家的合作和全球化的交流合作成 为政府在这个时期工作中不可或缺的事务。因此。政府必须进行相应的改革来适 应这一发展，建立大量的执行机构，负责处理具体行政事务，可以大大提高行政 效率，同时，也使得政府的核心部门可以专心于政策制定，提高政策水平，促进 政治发展。 其次，行政事务的扩大源于公众对政府期望的增高。西方国家长期以来深受 个人主义的影响，人们对国家观念十分淡漠，对于政府持有敬而远之的态度，千 方百计限制政府的活动范围和对社会和个人生活的干预。本世纪3 0 年代以来， 福利国家的诞生意味着政府职能和规模的扩张，随之是政府责任的膨胀。人们普 遍认识到政府活动对个人福利的巨大影响，因而对政府提出了更高的要求和期 望。i l6 j 不仅希望政府提供更多的公共服务，而且希望政府公共部门提高服务水平 和服务质量。公众期望的增高，促使政府职能不断扩张，政府规模不断扩大，政 府不得不着手处理比以往更多的行政事务。这不仅表现在新的管理领域( 如环境 保护、有组织的科技开发、信息时代的特殊管制需求如知识产权保护等) 。又表 现在新的服务职能上( 如制定指导经济计划、建立经济和市场信息高速通道、帮 助企业提高国际竞争力等) 。同时，面对公众提出的“工作更好，成本更少”的 要求，政府的唯一出路就是提高效率和生产率。建立大量的执行机构，引入竞争 机制，提高服务效率和水平，则可以帮助政府有效实现这一目标。 从表1 ，我们不难看出，2 0 世纪8 0 、9 0 年代以来，西方国家的政府规模出 现了极大的增长。这也促使了执行局化改革在这个时期推行并全面铺开。 表1 政府规模扩大”i 二执行局化改革的内部动力公共部门自身危机的出现 政府面l 临的困境无疑是行政改革的主要动因。当代西方政府面临的困境可以 归结为财政危机、管理危机和信任危机。这些危机被认为是前期政府职能扩张和 规模膨胀的必然结果。 1 、财政危机。 “毋唐置疑，当代西方世界的行政改革主要是由严重的财政赤字引起的。大 规模预算削减的需要无疑是行政改革的主要理由”。1 1 8 1 2 0 世纪8 0 、9 0 年代以来， 政府职能不断扩张，政府变得日益庞大而臃肿，另一方面，经济发展的不稳定使 得政府的财政收入减少，同时导致政府社会保障开支的大幅度上升。人口老龄化 加剧了这一趋势，使得政府日益陷入入不敷出的困境。而此时，以往解决财政危 机的方法已经不再适用，这使得政府困境更加困窘。 2 、管理危机 政府自身存在着局限性。按林德布洛姆的话说，就是它往往“只有粗大的拇 指，而无其他手指”。【l9 j 人们知识和能力的有限，等级制和官僚制的不灵活性， 必然造成政府在某些方面是臃肿笨拙的。另外，由于资源稀缺的缘故，也必然意 味着做出任何一个选择都需要牺牲另一个选择的好处，即更多的枪支，更少的黄 油。政府的缺陷多体现在成本与收入的分离，多余的和增加的成本，内在性和组 织目标，派生的外在性以及分配不公平( 权力和特权) 等。日益增长的低效率是 其最大的死穴。政府花更多的钱，用更多的人，从事同量的工作。机构臃肿，效 率低下，人浮于事这些不良绩效使得政府的管理引来了越来越多的质疑。套用亚 里士多德在两千年前所做的精辟阐释：“一个物品的共同拥有者越多，它所受到 的关爱就越少。”【2 0 】总之，政府职能的扩张带来了规模的急剧膨胀。政府公共部 门的固有特点加上庞大的规模导致了管理中的失调、失控、官僚主义和效率低下， 其结果是政府形象受损和普遍存在的信任危机。 3 、信任危机 对政府和官僚的不信任在具有个人主义传统的国家中有深远的根源。自6 0 年代后期以来，公众对政府的态度变得以冷嘲热讽为多，“抨击官僚”成为时尚。 随着经济全球化和信息技术的飞速发展及公众期望值的提高，对行政组织新的要 求标准不断出现，而与此相对，传统官僚制行政组织却陷入深深的困境，无法满 足公众的要求，公众的不满情绪高涨。公众的普遍不满反映出公共行政的信任危 机，反映出公共行政的活动、使命及其运行方式的“合法性”受到怀疑和挑战。 因此，为提高公民对政府的信任度，重新确立公共行政在人们心中的“合法地位”， 西方国家必须对行政组织重新设计，推动新的政府改革。 西方政府面临的困境无疑是改革的内在动因，各国所处的国际环境的变化和 行政体制国内环境的变化则是促使改革的外部压力，两种力量共同作用的结果， 使得全面深入的行政改革在7 0 年代末8 0 年代初期显得十分必要和迫切。 第三节执行局化改革的基本特征和主要内容 西方国家执行局化改革关注的是管理的现代化，讲究的是新的理念、原则、 机制和方式在管理中的应用。这场执行局化改革的基本特征主要有以下几点： 1 、分权化 执行局化改革贯彻的一个理念就是“使管理者管理，让管理者来管理”，即 建立合理有效的激励和约束机制，使管理者关注管理并为此承担责任，同时赋予 管理者充分的管理自主权。1 2 1 1 改革强调的是决策与执行分开，形成核心司和执行 局的相对分离。执行局负责人通过签订绩效合同，被赋予充分的自主权，拥有很 大的决策权、财务权和人事权，同时对工作结果承担责任。政府和主管部门在框 架文件约束下，对执行局进行“远距离调控”，放手让他们自主管理，不过多干 涉。这一变革使得上下级部门从隶属关系转变为契约关系，从而意味着分权的制 度化。 2 、以结果为本，注重绩效评估 在官僚制的行政文化中，“程序埋没了目标，过程压倒了结果，投入代替了 产出，规则取代了使命”，当代公共管理的新理念则是“结果导向，注重绩效评 估”。执行机构以结果为导向，通过关注顾客和过程，强调积极的目标、具体的 结果和产出，强调工作的实际结果、预算和绩效并重。个人和机构的绩效放在了 重要的位置，机构期待能够发展出一套绩效指标以便对组织实现其预期目标的过 程进行测量。建立起来的绩效评估体系以测量员工个人的工作绩效为目的，甚至 可以预先界定次年预期可达到的关键性产出，随之还可将深入到依据目标实现过 程对员工进行奖惩的过程之中。绩效评估的总的目的是在实现目标的进程中能够 对员工和机构进行监控并改善其工作。 3 、契约式管理 契约式管理又称“以共识为基础的契约式管理”，强调契约面前人人平等和 绩效协议的双向约束。实践中，执行机构绩效目标的确定不是一个自上而下的命 令和强加过程，而是双方相互讨论、协商的过程。绩效协议不同于军令状，不是 主管部门对执行机构负责人的单方面要求，而是双方就工作目标和条件等协商达 成的契约，对双方有同等的约束力。对执行机构主管来说，这种约束主要体现在 工作任务和绩效目标上。对主管部门来说，这意味着必须按照协议保障提供资源 和条件，不得随意增加工作任务或提高目标而不考虑增加资源，不得对执行机构 的运作随意干预。【2 2 】 4 、明确的责任机制 责任机制最基本的含义是以其他人或团体名义行动的人要对其他人或团体 1 4 汇报并对他们承担责任。这是一种委托人一代理人的关系。一般说来，在等级制 关系中或在委托代理关系中必须建立一定类型的责任机制，以确保被授权人的行 为最终符合所有者的期望。政府的责任机制是不完善的，这是因为部门履行的职 责和从事的活动的庞杂性，追求目标的多样化性，导致部门目标设定和管理绩效 的评价十分困难。因此，执行局化改革的一个目标就是明确管理目标并在此基础 上强化责任机制。执行机构履行职责的依据是主管部制定的“政策和资源框架文 件”，在明确管理目标的基础上，执行机构负责人对运营状况承担个人责任。从 而使责任机制在执行机构运作过程中得以强化。 5 、服务理念的转变 执行局化改革的服务理念发生了巨大的转变，它贯彻“以顾客为中心”的新 理念，即指从顾客( 公民) 而非官僚机构的立场和角度来评判公共服务的结果。 一切都是以顾客为导向、为中心，并以顾客的满意度作为政府运行最大的使命和 考量。近年来，执行机构普遍进行顾客满意度监测，更好落实顾客为中心的原则。 所使用的调查方法包括普查、使用者群体调查、书面反馈、网络反馈、抱怨监测、 独立机构评估、媒体监测、微服私访、标杆比较等等。【2 3 】 2 0 世纪8 0 、9 0 年代的西方国家执行局化改革起源于英国，标志性文件是1 9 8 8 年著名的下一步( n e x ts t e p ) 报告( 全名是改变政府管理：下一步行动方案) ， 提倡采用更多的商业管理手段来改善执行机构，提高公共服务的效率。英国执行 局化改革在全世界产生了广泛的影响。继英国之后，在新西兰，随着工党分别于 1 9 8 4 年上台执政，也开始了大刀阔斧的公共行政改革，并且因其力度大、富于 系统性而受到举世瞩目，以至于被学术界称为“新西兰模式”。与此同时，作为 现代管理科学摇篮的美国，也在悄悄地进行这一场新的政府改革。“2 0 世纪的 美国文化是以信奉管理为特征的”( b e l l a h 语) 。美国的改革尽管不像英国那样， 有明确的起点和目标，但似乎开始得更早，并且带有更明显的管理主义或“新泰 勒主义”倾向，所以我们称作“美国模式”。三大模式构筑了西方国家执行局化 改革的全景，它们各自的背景、特点、影响将在下一章中进行详细地探讨。 第二章西方国家执行局化改革的实践探索 第一节新西兰模式 新西兰模式作为公共部门改革的特例赢得了国际赞佩。它的基本特点是全面 性、激进性、连续性和一致性，被誉为“改革的典范”。1 2 4 1 新西兰的改革框架被 公认为最先进和最具有内在一致性，是一个“设计精湛，内容完整，各组成部分 相互增强”的方案，在执行过程中体现了“严格性和内在一致性”。【2 5 】 一、新西兰改革的缘起 新西兰政府改革在理论上主要受到公共选择理论和新制度主义经济学( 特别 关注代理人和交易成本问题) 的影响和驱动，在实践上的改革动因主要在于经济、 政治和社会三方面： 1 、财政危机是新西兰政府改革最重要的动因。7 0 年代以来，新西兰出现了 长期经济停滞和严重的政府收支平衡问题。新西兰的人均收入由1 9 5 0 年在全世 界排名第三下降到1 9 8 4 的第2 l 位。7 0 年代初期几乎为零的失业率到1 9 8 4 年攀 升为5 4 。政府净债务占g d p 的比例由1 9 7 6 年的9 上升到1 9 8 5 年的4 1 。 【2 6 】经济衰退、通货膨胀、大量失业、政府预算赤字和负债的扩张，促使政府不得 不认真思考公共部门在结构和功能上进行必要的调整。【2 ” 2 、新西兰的政治体制是单一制，表现为单一政府( u n i t a r yg o v e r n m e n t ) 和 一院制国会( s i n g l el e g i s l a t i v ec h a m b e r ) 。政府只存在两个层级，即中央和地 方政府。因此，这种国会至上的单一政府体制，政府权力相当集中，并且立法部 门也很少否决行政部门政策。在这一政治环境下，新西兰的政府改革能得以快速 和有效地推进。 3 、新西兰国民对政府改革的关注度高，加上国民平均受教育程度比较高， 因此，民众在国家面临颓势时接受改革的意愿和能力比较强。 在新的形势下，新西兰的赤字的经济状况和不佳的公共部门的运作引起了人 们的极大关注和对长期存在的某些传统政治信念产生质疑，一系列新的信条开始 形成。1 9 8 4 年的大选则为改革提供了一种契机，上台执政的新政府意识到了在 经济管理和政府行政方面进行激进变革的必要性。 二、新西兰改革的概况 新西兰政府改革主要经历了三个阶段：1 、国有企业改革；2 、公共部门改革： 3 、财务管理改革。标志这三个阶段发展的是三个法律文件：1 9 8 6 年的国有企业 法、1 9 8 8 年的国家行业法和1 9 8 9 年的公共财政法。三项改革相次递进，互相影 响，是一整套改革中的三个主要部分。1 9 8 6 年国有企业法的颁布，为运营状况 1 6 不佳的国有企业进行重大改革提供了法律框架。同时也为国有企业确定了目标、 激励机制和新的运营环境。这场公司化改革取得了显著的成功。在最初的五年中， 国有企业收入增加了1 5 ，利润翻了4 倍。到1 9 9 2 年，国有企业共支付大约l o 亿元的股息和税款，超出了任何人的预期。 2 8 1 公司化改革的成功推动新西兰政府 进行进一步的改革，也就是执行局化改革，希望把私人部门管理实践引入到公共 部门中来。财务管理改革在新西兰建立了新的财政管理体制，它实际上规定在核 心部门实行增值核算，这在国际上尚属首次。 三、新西兰执行局化改革 新西兰执行局化改革是一场彻底的执行局体制改革，它改变了政府的组织结 构和公共机构管理的基本规则。正像英国的下一步行动机构那样，政府管理者获 得了更大的自主权，但同时也肩负了更多的绩效责任。 l 、实行政策制定与执行分开。政府部门依据各自职能不同被分成一些独立 的功能部门。一般说来，政策建议、规章制定、服务提供、政策执行和资金提供 职能是相互分离的。政策建议组织一般称为部，负责向部长提供政策建议，人员 精简，为核心部。其他的组织成为部门，负责提供具体的服务，适当引入市场竞 争机制，提高服务质量和效率。 2 、签订绩效框架协议。部长应该与所有的部门和部签订绩效框架协议，同 意以特定的价格生产特定数量与质量的产品。部长可以自由地从各部门和各部购 买产品，也可以从其他提供商那里购买。通常他们还会与总执行官签订年度协议。 这是第一次使部长们对各部门和各部生产什么产品拥有真正的控制权。 3 、总执行官实习合同聘用制，并且拥有很大的自主权。他们应该按固定期 限的绩效合同工作，必须面对绩效后果，其工作安全性和薪水将取决于他们能否 成功地提供与部长所签合同中规定的产品。合同一般不超过5 年。总执行官可以 从私人部门中招聘而来，而不仅仅来自公务员中间，其薪金略高于私人部门，并 可获高绩效奖金。此外，总执行官拥有很大的决策权、财务权和人事权。他们可 以自主管理其组织内的资源。一旦在部长与总执行官之间达成协议并确定预算， 机构管理者就可以按他们认为合适的方式进行开支。采购决策权也从集权的政府 采购办公室转移至总执行官；需要的时候，他们可以用愿意支付的任何价格购买 必需品。 4 、设置财政激励机制。政府可以对各部及各部门拥有的行政管理基金和资 产收取利息( 称之为“资本支出”) 。既然管理者必须为资金付费，就有为这笔 钱精打细算的动机。此外，政府还要求各部门使用应计会计制度( a c c r u a l a c c o u n t i n g ) ，迫使各种原来的藏匿型开支( 如未来债务和资产贬值) 走向公开， 并视为资本开支。 1 7 5 、中央行政部门的角色和职能发生改变。财政部不再硬性规定各个部门如 何使用其内部资源；其角色只限于制定一般预算，为各部部长提供经济政策建议 及管理政府财政。国家公务员委员会不再负责管理人事系统，而只专门执行一些 残留的职能：如任命总执行官，进行绩效审查，制定基本的人事和劳动谈判政策。 新西兰的改革者在重构部门结构时强调遵循这样一些基本原则，其中最重要 的两条是对政策部门和提供服务的部门实行职责分离，对不同的组织赋予不同的 职能。除三个中央机构( 即首相和内阁、国家公务员委员会、财政委员会) 外， 还有1 7 个政策部，1 1 个提供服务的部门，其余三个部门兼有政策和服务两种职 能。这种清晰的划分有一定根据：有些政策部规模小且集中于政策制定，其它部 则履行其它职能。 这场执行局化改革对政府核心机构的运作效能和效率产生了重要而有利的 影响。在充分肯定改革的成绩的同时，新西兰政府仍发现并指出了改革需要进一 步解决的问题。这包括：( 1 ) 部长们难以确定总执行官的绩效目标；( 2 ) 中央 机构的