（行政管理专业论文）基于目标群体的县级政府政策执行研究.pdf

摘要 公共政策是实现公共意志、满足社会需要的公共理性和公意选择，是规范、 引导社会公众和社群的行为指南或行为准则，是对社会价值所做的权威性分配， 它直接关系到公众的切身利益。作为公共政策客体的目标群体，能否认同、接受、 并内化公共政策是政策得到有效执行的关键因素，特别是县级政府和此区域内的 政策目标群体具有自身的独特性，以特定的方式作用于政策的执行。但是在现实 当中，由于所处的位置比较偏远和形成的政治影响不大，很少受到关注，所以加 强对县级政府政策执行的研究具有重要理论意义。 本文以中部崛起和西部大开发为时代背景进行研究，系统的分析了中西部地 区县级政府和此区域目标群体的特征，指出了这些特征对公共政策执行过程的影 响并提出了相应的对策。本文共分四个部分：第一部分，导论。包括选题背景、 研究的意义以及研究思路等。第二部分，对文章中包含的相关概念进行了界定和 对有关政策执行理论模型进行了说明。第三部分，分别从两个角度分析了目标群 体影响县级政府政策执行的形式和原因。第四部分，提出了县级政府如何有效执 行中央政策的相关对策，为解决中央政策频频在执行中失灵的问题提供一些有益 的措施。 关键词：目标群体；县级政府；政策执行 a b s t r a c t g e n e r a l l ys p e a k i n g ，p u b l i cp o l i c yi st h ep u b l i cr a t i o n a l i t ya n dt h ep u b l i cc h o i c et o m e e tt h es o c i a ld e s i r e s ，弱w e l la st h eg u i d a n c eo ft h es o c i a la c t i o n i tr e l a t e st ot h e b e n e f i t so fp e r s o n a lc o n c e r n , s i n c ei tc a nd i s t r i b u t et h e s o c i a lw e a l t ha u t h o r i t a t i v e l y w e a t h e rt h et a r g e tg r o u po fp u b l i cp o l i c yc o u l da p p r o v ea n dd i g e s tt h ep u b l i cp o l i c yi s t h ek e yf a c t o r sw h i c he n s u r et h a tt h ep o l i c yw i l lb ei m p l e m e n t e ds u c c e s s f u l l y e s p e c i a l l yi nt h ec o u n t r yg o v e r n m e n ta n dt h ea r e au n d e r i t sc o n t r o l ，t a r g e tg r o u po w n s t h e i ru n i q u ec h a r a c t e r i s t i c ，s om e yi m p l e m e n tt h ep u b l i cp o l i c yt h r o u g ht h es p e c i f i c w a y h o w e v e r , 勰a b i d e db yt h er e m o t e n e s so fi t sl o c a t i o n ，t h ep o l i t i c a lp o w e ro ft h e t a r g e tg r o u pi st o ow e a k t h e ya l w a y sc a l l e dl i t t l ea t t e n t i o ni nt h er e a l i t y t h e r e f o r e ，i t i sw o r t h p a y i n gm o r ea t t e n t i o n t ot h e p o l i c yi m p l e m e n t a t i o n i nt h ec o u n t r y a c c o r d i n gt ot h eb a c k g r o u n do ft h es t r a t e g yo fd e v e l o p i n gt h ew e s t e r nr e g i o n 嬲 w e l la ss p r i n g i n gu pt h em i d l a n dp l a i n s ，t h i sp a p e ra n a l y z e st h ef e a t u r e so ft h ec o u n t r y g o v e r n m e n ta n dt h ec h a r a c t e r i s t i c so ft h et a r g e tg r o u pi nt h e s er e g i o n s t h e ni tb r i n g s o u tt h ei n f l u e n c eo ft h e s ec h a r a c t e r i s t i c sa n dp o i n t so u ts o m es u g g e s t i o n s i naw o r d ， t h i s p a p e rc o n s i s t s o ff o u rp a r t s ：t h ef i r s t p a r t i s i n t r o d u c t i o n , i tc o n t a i n s t h e b a c k g r o u n do ft h es e l e c t e dt o p i c ，t h es t u d ym e a n i n ga n dt h ew r i t i n gt h o u g h t ；t h e s e c o n dp a r td e f i n e st h er e l a t i v ec o n c e p t s ，够w e l l 嬲i l l u s t r a t e st h em o d e l sw h i c ht o i m p l e m e n tt h ep o l i c y ；t h et h i r dp a r ta n a l y z e st h ew a y si nw h i c ht h et a r g e tg r o u pe f f e c t s t h ep o l i c yi m p l e m e n t a t i o ni nt h ec o u n t r yg o v e r n m e n t ；t h ef o u r t hp a r tp u t sf o r w a r d s s o m es u g g e s t i o n sa n dc o u n t e r m e a s u r e st oi m p l e m e n tt h ep o l i c ye f f e c t i v e l yi nt h e c o u n t r yg o v e r n m e n t k e yw o r d s ：t a r g e tg r o u p ；c o u n t r yg o v e r n m e n t ；p o l i c yi m p l e m e n t a t i o n 关于学位论文独立完成和内容创新的声明 本人向河南大学提出硕士学位中请。本人郑重声明：所呈交的学位论文是 本人在导师的指导下独立完成的，对所研究的课题有新的见解。据我所知，除 文中特别加以说明、标注和致谢的地方外，论文中不包括其他人已经发表或撰 写过的研究成果，也不包括其他人为获得任何教育、科研机构的学位或证书而 使用过的材料。与我一同工作的同事对本研究所做的任何贡献均已在论文中作 了明确的说明并表示了谢意。j ，0 i ? j “j 。 学住申嚣。靴耄赫。i 堑j 堡 ，?- 。 7 ” ：j 7一r - 一 ，i 学住申请人j ，( 学位论文作者) 签名：。：隧羔士 ：菇ji ：一。，? ：。77 7 。“一oj ，。，t ，：z 。；一：，j 7 之 t ；i ：，j j f ；：， ，? ：；7 。：! 。7 。7 j ， ，| ，； 。：，。： 二4 ： ；i 影疆i ：o 攀钾年i ，留曰 ；爹。i 。、“。i ：量i? ；2 0 印年，6 月：f 髟曰 一t p 。，_ ，+ ，ij 一 ； l 、 ：| 摹量掌：i，i 一jj 妻 雕黪，t j 甍。鬈，t ：_ 。黪 c x：、：，：； 罄，。关于学位论文著作权使用授权书曩 ：!，。，7 。， ：， ， “。”；7 曩一。? ；，j ；i _ j ，7 7 麓 屯：毒 本人经河南大学审核批准授予硕士学位。作为学住论文的作者，本人完全 了解并同意河南大学有关保留、使用学位论文的要求，即河南大学有权向国家 图书馆、科研信息机构、数据收集机构和本校图书馆等提供学住论文( 纸质文 本和电子文本) 以供公众检索、查阅。本人授权河南大学出于宣扬、展览学校 学术发展和进行学术交流等目的t 可以采取影印、缩印、扫描和拷贝等复制手 段保存、汇编学住论文( 纸质文本和电子文本) 。 ( 涉及保密内容的学位论文在解密后适用本授权书) 学位荻得者( 学位论文作者) 签名： 2 0 学位论文指导教师釜名： 呈，颦整 2 0 0 7 年6a 佬b ( 一) 选题背景与研究意义 一、引言 上世纪8 0 年代，邓小平同志在中央要有权威的谈话中论述了他的“两个 大局”的重要思想：“沿海地区要加快对外开放，使这个拥有两亿人口的广大地带 较快地先发展起来，从而带动内地更好地发展，这是一个事关大局的问题。内地 要顾全这个大局。反过来，发展到一定的时候，又要求沿海拿出更多力量来帮助 内地发展，这也是个大局。那时沿海也要服从这个大局。一“两个大局 思想的 精神实质体现在他对社会主义本质的认识当中，即我们要先使一部分人先富裕起 来，先富带动后富，最终实现共同富裕。在这个思想的指引下，我国东部沿海地 区坚持改革开放政策，利用中西部地区的人力资源输入优势和自身的地域优势， 经济社会发展取得了举世瞩目的成就。但是，在东部沿海各省经济突飞猛进的同 时，中西部地区的经济状况改变缓慢或是停滞不前，造成了东西差距越拉越大， 与“两个大局和社会主义本质的初衷已经严重背离。因此，为了实现我国区域 间的协调发展和共同富裕的总目标，党中央适时的出台了促进中部地区崛起和西 部大开发等一系列的政策。它的主要目的是改变中西部地区贫困落后的面貌，提 高人民群众的整体收入和生活水平，缩小中西部与东部之间的差距，使我国经济 进入一个区域协调、可持续的发展阶段。 中西部地区的落后现状决定了要加快这部分地区的发展速度，而实现迅速崛 起必须依靠当地政府强有力的推动。县级政府处于政权层级的基层，直接负责着 本区域的经济社会发展，因此在贯彻中央政策，推动地区发展中起着很重要的作 用。这里的政府不仅包括广义中的人大、政协、党委和人民政府“四大家领导 ， 而且还包括行使司法权的法院和检察院。其实，“我国东部如珠江三角洲、长江三 角洲和渤海地区，在改革开放中迅速崛起，也是政府积极推动的结果。 只有在 。邓小平文选第3 卷，人民教育f ：版社1 9 9 3 年版第2 7 7 - 2 7 8 ，3 7 3 3 7 4 页 王乐夫、唐兴霖：“珠江三角洲：地方政府在经济发展中的地位和作用”，中山大学学报1 9 9 7 年第4 期 l 县级政府发挥积极作用的情况下，学习东部地区的发展经验并且贯彻实施中央关 于中部崛起和西部大开发的政策，才能保证这部分地区发挥后发优势，实现经济 社会发展的目标。所以，我们要加强对中西部县级政府政策执行能力的研究和政 策目标群体对政策执行反作用的研究，为进一步提升中西部县级政府促进经济社 会协调发展的能力提供理论指导。 作为管理国家机关内部事务、经济和文化事业、社会事务的正式组织，政府 必须能够根据社会发展的新态势，针对出现的新问题制定出政策，对社会利益进 行分配。而将公共政策付诸实施则靠下级政府有效地执行。如果正确的政策方案 得不到落实，那么再好的政策也是空头支票，无法兑现。因为政策执行是履行政 策方案，实现政策目标的唯一途径。毛泽东说过“如果有了正确的理论，只是把 它空谈一阵，束之高阁，并不实行，那么，这种理论再好也是没有意义的。 美 国著名的政策学者艾利森也说过，在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只 占1 0 ，而其余的9 0 都取决于有效地执行。这就阐明了在政策过程中，政策执 行确实占据了重要的地位。 改革开放三十年以来，在中央政策的大力扶持下，我国东部沿海地区的经济 有了长足的发展，人们的收入普遍提高，生活水平得到了极大的改善。而由于历 史原因和地理原因，和东部地区相比较，中西部地区的经济发展缓慢，差距越来 越大。这是与社会主义的本质相悖的。因此，在新世纪，要以中部崛起和西部大 开发的环境为契机，这些地区的县级政府要创造性的贯彻执行中央出台的一系列 优惠政策，促进经济又好又快的发展。然而在现实当中，中西部地区的县级政府 及其工作人员在政策执行的过程中，暴露出很多无法回避的问题。主要表现在一 些政府部门和行政人员，更倾向于利用自己手中的权利，从部门和个人的利益出 发，敷衍、曲解甚至抵制中央和上级政府的政策。当然政策能否得到有效执行要 受到公共政策问题的性质、公共政策本身的因素、公共政策的组织机构、公共政 策的执行资源、公共政策的沟通协调以及政策执行环境等诸多因素的影响。但是， o 毛泽东选集第1 卷，人民出版社1 9 9 1 年版第2 9 2 页 2 作为公共政策客体的县级政策目标群体也具有独特性，能否认同、接受、遵守并 内化公共政策则是影响政策有效执行重要因素。所以加强对县级政府及政策目标 群体的理论研究具有重要意义。 ( 二) 研究思路与结构安排 本文的研究以新世纪中部崛起和西部大开发为背景，从政策过程的视角，综 合运用历史分析、经验分析、博弈分析、理论和实际相结合等方法，对中西部县 级政府执行政策的现况以及此地区政策目标群体的特征进行分析，以求得促进政 策有效执行的途径。本文的结构安排是这样的：首先，第一部分是引言，介绍一 下选题背景和研究思路等；其次，在第二部分界定一下相关概念和理论；再次， 在第三部分具体分析了县域内政策目标群体对政策执行的影响形式和原因，也介 入了县域特征分析；最后，第四部分分别针对政策目标群体和县级政府两个方面 提出了解决问题的对策。文章中所引述的公共政策都是被假设为正确的政策，执 行政策的县级政府也特指是中西部欠发达地区的县级政府。 二、目标群体影响政策执行的理论基础 ( 一) 相关概念的界定 1 目标群体 张金马给政策目标群体下的定义是“由于政策的强制性必须对本身的 行为模 式重新调试的群体。 尽管政策目标各种各样，但它总是表现为对一部分人的利 益进行分配或调整，表现为对一部分人的行为的指导、制约或改变。由于政策目 标群体是政策作用和影响的对象，所以有时它亦被称之为政策对象。这个概念从 本身来讲更突出目标群体自己的能动性，迫于政策的强制力而对自身行为的调整。 。张金马：公共政策分析，人民出版社2 0 0 4 年版第4 3 0 页 3 郑敬高认为“目标群体是指社会上受政策规范制约的社会成员。 不同的政 策针对不同的目标群体，所要影响或调节、控制的社会成员及其行为的范围也不 同。国家的总政策和基本政策所发生作用的范围最广，几乎涉及所有的社会成员； 而特殊政府部门或地方政府的政策法规发生所用的范围较窄，仅仅涉及某一阶层、 某一行业或某一部门的部分成员。总之，任何公共政策都必然影响到某一部分人。 政策目标群体中既有存在具有相同利益的个人组合的统计群体，它不是一种实体 性存在，只有统计上的意义；也存在由于利益相同而产生出来的相互联系的临时 性团体，这是一种实体性群体；另外还有组织严密的利益集团。政策目标群体中 的统计群体凝聚力不强，处于分散状态。政策目标群体中的临时性团体虽有一定 的组织性，但不稳定。只有政策目标群体中的利益集团组织性最高，对政策运行 产生的约束能力也最强。 2 县级政府 在我国历史上，县的产生可以追溯到春秋时期，秦始皇统一六国，为了加强 中央集权，在全国范围内设立郡县制。即在全国设4 8 个郡，郡下设县，由县级组 织对地方进行有效管理。虽然，那时的郡县和现在的县制不能同日而语，但是作 为中央对地方管理的有益尝试，对促进地方经济发展，执行中央的政策，发挥着 重要的作用。后来，随着社会的发展，中央对地方的控制又出现了许多新的组织 形式，但是县的建制一直保留到现在。因为，在长期的演变发展中，县制“逐渐 成为在社会政治、经济、文化等方面都具有团粒结构的稳定社区，能够在任何国 家制度下，都以不可轻易分解的行政实体而发生作用。 正是因为县的建制在历 来各个朝代发挥着重要的作用而且具有稳定性，从而使它能够一直延续到现在。 现在的县级政府是中央在地方设置的位于省市与乡镇之间的一级相对独立 的、具有一定行政管辖范围的职能齐全的完整的政权组织。它具有以下几个特征： 。郑敬高：政策科学，山东人民 l j 版社2 0 0 5 年版第8 7 页 阿尔蒙德：比较政治学体系：体系、过程和政策，上海译文出版社1 9 8 8 年版 4 1 它是处于省市与乡镇之间的一个管理层次，是政府权力层级的基础。2 它是连接 城乡的媒介，管辖范围大，服务对象多，上接中央、省市，下要面对广大农村。 3 机构健全，只要中央设立的机构都能在县一级找到它的分支。4 它既是中央政策 的执行机关，又是本区域经济、文化、社会发展的领导机关，既具有统一性，又 具有独立性。这些特征决定了县级政府具有承上启下、沟通城乡的作用，对中央 和上级政府的政策的执行性和面对基层的务实性，同政策目标群体发生着最直接 的联系。 ( 二) 目标群体影响政策执行的模型 1 萨巴蒂尔综合模型：目标群体服从与执行效果 保罗a 萨巴蒂尔( p a u la s a b a t i e r ) 在8 0 年代逐步提出了他关于政策过程 的模型支持联盟框架模型。对该观点的研究是从勒费尔德大学所举行的一个 为期一年( 1 9 8 1 1 9 8 2 年) 的研究班开始的，后来的两篇内容非常类似的论文将 此观点推向巅峰。 支持联盟框架模型是由两组变量和一个政策子系统组成的。其中一组变量涉 及基本的宪政结构、社会文化价值、政治体制、自然资源，它们很难改变。另一 组变量包括社会经济环境的变迁、统治联盟系统的变化则相对容易改变。在政策 子系统中，支持联盟框架认为，“行动者能够组合成为几个支持联盟，每个联盟由 各种各样的政府组织或私人组织的人组成：1 他们共享一组统一和能自圆其说的 信仰；2 在业余时间中，从事一项没有争议的合作行动。 政策子系统在两组外 在变量的影响下左右着政策过程。 萨巴蒂尔的支持联盟框架模型强调目标群体结成的联盟在外部变量的影响下 对政策执行的作用。县域内的政策目标群体由于传统因素和地域因素的影响，其 依赖亲缘关系和社会关系的观念更加强烈，更易结成松散的以关系网络为主体的 联盟体，对政策执行施加干预。例如，在县城里面，政策目标群体的家族成员比 囝保罗a 萨巴蒂尔：政策过程理论，三联书店2 0 0 4 年版第1 5 7 页 5 较集中，他们往往会根据姻亲关系形成两个家族的利益共同体，对不利的政策进 行规避。 2 史密斯过程模型：目标群体与执行机构互动调试 托马斯史密斯( t h o m a sb s m i t h ) 在政策执行过程一书中提出了影响 政策执行的四大因素：1 理想化的政策：包括政策的形式、政策的制约性、政策 的范围、政策的社会形象。2 政策环境。指环境中的社会、政治、经济、文化、 历史的特点，均是政策执行过程中可能影响其成败的因素。3 目标群体。指政策 的实施对象，由于特定的政策决定而必须调整其行为的群体，包括对象的组织化 与制度化的程度、接受领导的传统、先前的政策经验等。4 执行机构。通常指具 体负责政策执行的单位，包括机构与人员、领导方式与技巧、执行者的能力与信 心等。 在此基础上，史密斯构建了他的政策执行模型。他将政策制定与政策执行分 为两大相互作用的过程。在政策执行中，政策执行组织、政策目标群体、理想化 政策和政策环境这四者之间发生互动。政策执行的过程就是从四者互动的紧张状 态经过处理走向协调与平缓状态的过程。史密斯的政策执行模型强调目标群体的 组织化和制度化程度和接受领导的传统等因素的重要性。中国经过了两千多年的 封建历史，积累了大量的封建思想残余，这在发展缓慢的县城更为明显。如县城 居民受小农思想和官本位思想的影响就比大城市的深刻，组织化程度要低，他们 对公共政策缺乏主动了解的动力，也很难结成有组织的正式政治组织来左右政策 的执行过程。另外县级政策目标群体比起经济发达地区受教育程度低，政策素质 就更低，很难融入到政治中去，更谈不监督政策执行了。 t b s m i t h ， t h ep o l i c yi m p l e m e n t a t i o np r o c e s s ，p o l i c ys c i e n c e s ，v 0 1 4 ，n o 2 ，( 1 9 7 3 ) 2 2 0 3 p 2 0 5 6 三、目标群体影响县级政府政策执行的表现及原因 ( 一) 目标群体影响政策执行的表现 政策目标群体是政策作用的直接对象，特定的公共政策是以特定的公众作为 诉求对象的。政策执行的结果能否达到政策目标的要求，很大程度上取决于政策 目标群体对政策的接受程度。目标群体认同，接受一项公共政策，那么该政策执 行就比较顺利，成功的可能性就大；反之，如果目标群体不认同，不接受一项公 共政策，那么该政策执行的风险就比较大，失败的可能性就大；同样如果目标群 体部分的认同接受一项政策，则该政策在执行的过程中就会断断续续的遇阻，困 难重重。下面说明一下目标群体影响县级政府政策执行的几种典型形式： 1 抵制政策执行 目标群体通过游说的方式，影响自己的亲朋好友，或加入利益团体向政府施 压。这种方式表现的较为激烈，往往是围攻政府迫使政府停止政策的执行或是对 已经开始执行的政策进行修改。在政策执行的过程中，目标群体对政策最大的不 顺从表现在对政策执行的抵制，即通过一些积极的行为和手段对政策执行行为进 行干预，有时候甚至发生流血冲突也要避免承担义务。譬如，当县级政府贯彻执行 禁止三轮车上路拉客的政策时，三轮车司机便会组织起来围堵政府来对抗政策的 执行。 2 消极对待政策 目标群体消极参与政策执行是指目标群体对公共政策执行并不了解，没有积 极地参与其中。在县域社会，人们很少关注与自己利益无关的政策，也很少有人 能够主动的去热情参与，顶多也就是在街头巷尾谈论一下而已，更不要说作为一 个政治人去监督政策的执行。正如熊彼特认为：“在现实生活中，人民既未提出问 题也未决定问题，正相反，决定他们命运的政治决策，在正常状态下是由别人为 7 他们提出来并且为他们决定的。 这就是公共政策中的公众消极参与。消极参与 政策执行的结果可能是政府官员对有利自己的政策就执行，不利的就不执行而缺 乏政策目标群体的督促，从而引发寻租腐败。 3 偏离政策意图 当某项公共政策的执行能够危害到目标群体的利益，而目标群体又担心不配 合政策的执行会受到严厉的惩罚时，他们往往会采取敷衍，扭曲等方式来对付政 策的执行保护自己的利益。目标群体偏离执行公共政策的现象多发生在政策部分 的侵害了他们的利益，但又不至于侵犯到核心利益的时候，而这时政策所针对的 目标群体又没有强大到能够结成利益团体来共同反抗政策执行。例如，对于国家 的计划生育政策，在县里或是农村，人们明明知道违反了就会受到惩罚，但是还 是愿意花点钱来息事宁人。 ( 二) 目标群体影响政策执行的原因分析 1 获取政策信息不充分 县城居民的信息获取主要是靠亲属或是朋友同学口传，通过聚会或是闲聊而 不是通过正式媒体或是政府声明。信息不对称导致参与成本高昂，在人们与政府 的博弈中公民之所以选择消极参与，主要是由于参与所要获取的信息成本高昂。 这由以下几个方面决定： 第一，政府层级造成了政策信息占有的“马太效应。公共政策在本质上来说 应该具有公共性，但是在实践的过程中这是不可能的。这是因为政府是层级严密 的金字塔结构，这就导致了像韦伯所说的只有在金字塔顶端的人才能够掌握足够 的信息来做出决定。县城居民处于金字塔的低端，他们能够获得的信息很少，要 获得信息就必须付出很大的成本，从而参与政策过程的热情就越少，发出的需求 也越难受到重视。而处于高端的官员就会在政策过程中占有优势，越能够获得更 熊彼特：资本主义、社会主义和民主主义，商务印书馆1 9 7 9 年版第3 2 8 页 8 多的信息。这就造成了信息的“马太效应 ，增加了居民获取信息的难度。 第二，政府本身的寻租性导致政策信息的人为封闭。公共选择理论认为政府 也是经济人，拥有信息较多的一方可以在市场中获取更多的利益。所以政府为了 寻求更多的租金会人为的封锁一些重要的政策信息并不断设置障碍使得政策执行 过程封闭、神秘，从而加剧了公众获得信息的成本。广大群众无法了解政策执行 的任何信息，更不用说对政策执行者进行监督和约束了。何况在县城，人们获得 信息的途径非常有限，报纸网络等新的信息媒体并不发达，政府公告也很少受到 人们的关注。 目标群体自身的因素也造成了信息获取的难度增加。政策信息的获取和加工 时需要一定的知识，否则在面对不同的信息载体和大量信息的时候无从下手，不 能得到自己想要的信息内容。在中西部地区的县里，人们普遍文化素质不高，能 够提供政策信息的渠道又非常有限，加之每天还要为了生计奔波，这就加大了信 息获取的成本。 能够获取足够的政策信息是居民参与政策过程的前提。由于政府和公众占有 信息的不平衡，县城居民更是被排除在参与公共政策执行的范围内，从而导致了 参与政策执行的无序化。公民参与政策执行有序化的前提是信息对称，但是对称 是不可能的，政府在获得信息上本来就有先天优势，更何况政府有时候还会封锁 一部分对自己不利的信息。如果公民在政策执行中占有足够信息，那么政府的自 利行为就会受到控制，因为腐败最怕的就是阳光。 2 群体素质与参与文化不高 作为政策信息的受众和反馈者，必须具备一定的文化素质和判断能力，以对 收集来的政策信息分门别类，去伪存真。但是，县城居民总体上文化素质低下， 大部分人受教育的程度不高，加上长期以来传统政治对社会的超常支配形成的依 附性人格，使得人们对政策的理解和反馈处于无知和盲从状态，无法对政策信息 做出理性的分析。 9 此外，县城居民的政治文化素质对政策执行也有影响。从政策决策的角度来 考察，居民政治文化素质主要指民众参与政策决策的热情和能力，分为参与型政 治文化素质和依附型政治文化素质两类。参与型政治文化素质指的是民众具有参 与政策决策的热情和能力；依附型政治文化素质指的是民众缺乏参与政策决策的 热情和能力。同样，从政策执行的角度来说，也可以把民众分为参与型和依附型 两种类型。县城居民政治文化素质对县级政府有效执行政策的影响表现为：参与 型的政治文化素质有助于政府执行中央政策，而依附型的政治文化素质不利于政 府执行中央政策。原因在于当人们具有较高的政策执行参与热情和能力的时候， 就会积极关注和理解中央政策的精神和能够配合县级政府执行政策，并且能够督 促政府无偏差的执行政策。反之，当人们缺乏参与政策执行的热情和能力时，政 策执行的结果就会大打折扣。 大众的政策素质不高和政策影响力弱化其实也是国家所造成的，因为一个国 家有责任提高公众的政策素质，使他们能够对政策制定和执行进行监督和反馈。 这也有利于加快一个国家的文明化进程。 公民参与公共政策执行是一种政治行为，必然受到一定的政治文化和意识形 态的影响。政治文化是政治关系的心理的和精神的反映，它是人们在社会政治生活 中形成的对于政治的感受、认识和道德习俗规范的复杂综合。不同的政治文化决 定了不同的政策参与心态和行为。阿尔蒙德和维巴根据政治文化影响公共政策执 行的实际效果和对五个国家的政治文化的研究划分出三种类型的政治文化：参与 型( p a r t i c i p a n t ) 、臣属型( s u b j e c t ) 和地区型( p a r o c h i a l ) 。 依据这一分类，我们可以看 出地区型政治文化的人们并不关心公共政策，没有政策知识，也很少谈论政策制 定和执行，没有参与公共政策过程的动力，对公共政策执行很冷漠，对政策执行 的过程和结果缺乏监督力。臣属型政治文化的人们只关注政策的制定，对于政策 执行主体的行为却没有选择，对于政策执行主体的不法行为只能接受而没有抵制 工涌劬：政治学基础，北京大学出版社1 9 9 5 年版第3 3 7 页 。 美 迈克尔罗斯金：政治科学，华夏出版社2 0 0 1 年版第1 3 3 页 1 0 的观念。而参与型政治文化的人们不仅关心政策系统输入和输出，关心公民权利 的维护，关心政策执行的效果，而且能够施加积极的影响力去制约政策的制定和 执行，从而使政策主体必须关注政策目标群体的需求。阿尔蒙德还认为“民主国 家能为普通人提供一个有影响力的公众参与决策过程的机会，而极权主义国家提 供给普通人的则是参与臣民的角包。由此可见，健康的政治文化可以减少政府 部门执行公共政策过程中的缺陷，有助于公民参与意识的培养，增加政府在执行 公共政策中的服务观念。参与型的政治文化是公众主体意识觉醒的产物，是政府 执行行为走向规范化的外部压力。所以，政府要真正树立以公众为中心的文化理 念并通过多种渠道，鼓励公民积极参加到政策执行中去而不是加以限制。 我国经历了几千年的封建历史发展，社会中尤其是在欠发达的中西部城乡区 域积累了大量的封建思想残余。在这里，人们“官本位”思想根深蒂固，“人治 色彩浓厚，参与公共政策的意识匮乏。作为政府，管制型的“政府本位的工作 模式还没有完全改变，服务型的工作理念也没有建立，使得政策执行主体和政策 对象的关系难以协调，在一定程度上影响了公共政策的执行。就现代的政策参与 来说，它要求公民是理性的政治人，但是传统的社会并不具备培育这些条件的土 壤，生活在经济、政治、文化落后的县城的人们要具备这个要素就更像是天方夜 谭。就像休斯所说“当我们确立了公众和社会组织可以成为公共管理的主体地位 时，对于政府来说，并不愿也不适应让渡一部分权力给公众，而靠公众自身的努 力又难以在短时间内建立一套行之有效的制度和程序规则。在缺少政府支持下， 公众成为公共管理主体的程序规则难以在短时期内出现。 相反，政治冷漠和政 治急躁成为县域社会中经常见到的两种政治情绪，它们是传统的小农经济和专制 统治共同作用下的产物。封建社会小农经济的显著特点是自给自足和相对封闭， 广大人民缺乏参与政治的途径，因此形成了对政治的漠不关心，这又被专制统治 者加以利用，加剧了这种状况。通过科举考试进入官场的仕子理所当然的接受了 。 美 加布里埃尔阿尔蒙德西德尼：公民文化一王国的政治态度和民主，华夏出版社1 9 8 9 年版第5 页 。【澳】欧文e 休斯：公共管理导论，中国人民大学出版社2 0 0 1 年版 l l 主流政治文化价值观，“学而优则仕 成为大多数知识分子的追求。此外，历来各 个朝代的统治者也会通过各种方式来镇压异己，推行单一的价值标准来禁锢人们 的思想，维护自己的统治。长期以往，导致了公众缺乏参与政治的激情，认为“在 其位则谋其政”，国家大事只是当官的事情罢了。 在这种政治文化的熏陶下，官员将权力视为私有物品，并藉由实现公共利益 以谋取私利；受教育少、思想并不开化的县城居民尤其认为政策执行者都是“官 ， 被“官 管是天经地义的事情。缺乏自主意识的结果只能是对县级政府执行公共 政策中的违法行为敢怒不敢言，缺乏政策互动能力和对执行者的监督作用。显然， 这不利于公共政策的有效执行，阻碍公共政策执行监督的正常性和有效性。 3 对自身利益的认识偏颇 公共选择理论认为人是理性的，追求个人利益最大化。目标群体对一项政策 的态度很大程度取决于他对个人利益的衡量，如果他认为接受此项政策的收益大 于成本，那么就会支持这项政策，反之就会持反对态度。当然，由于公共政策具 有权威性和强制性，目标群体也会因为害怕受到惩罚而消极被动地接受某项政策。 另外，目标群体作为政策执行的对象，他在政策执行中的理性也只是有限理 性。由于占有的信息和资源的匮乏，目标群体最后作出配合政策执行，还是抵制 政策执行，只能是在自己有限认识的基础之上。古希腊政治学家亚里士多德曾经 说过：“人们关注着自己的所有，而忽视公共的事物，对于公共的一切，他只留心 到其中对他个人多少有些相关的事物。这也就是指目标群体在考量一项政策的 时候往往从个人的利益出发，只考虑到眼前的得失。在这点上，县城居民具有更 突出的特征，由于受教育较少、目光短浅，他们会更关注短期利益和个人得失。 4 对执行主体的认同度低 在我国，政府官员的任免实行“下管一级”的制度，在“下管一级的干部 。【古希腊】亚罩士多德：政治学，商务印书馆1 9 9 7 年版第4 8 页 1 2 任免制度下，各级党委拥有直接任命下属的权力。例如，县级的主要领导无须获 得上级组织部门的批准就可以直接决定自己辖区内乡镇党委书记和乡镇长的人 选。“下管一级”的干部任免制度增加了地方党政领导对下属任免权力的权威性， 从理论上讲，有助于提高地方政府工作的积极性和主动性，可以使地方政府根据 自身实际情况，因地制宜地选择干部。但是，由于这种干部任免制度缺乏民主参 与，在干部的任免过程中，广大群众的制约与监督效力无法发挥作用，造成了任 用的干部唯上不唯下。在政策执行中更是表现为只对上级负责，而无视政策执行 的切实效果。此外，这种制度安排还诱导地方的一些领导干部为了得到上级的信 任和晋升的机会而不惜牺牲国家的利益和公众的利益，这在一定程度上也削弱了 县级政府执行公共政策的能力。事实上，我国县级政府在公共政策执行过程中， 即便明明知道自己的行为违反了中央政策的精神，但由于上级的命令仍会按照上 级的意图去执行政策。这就导致了县级政府在执行公共政策的过程中自成体系， 看重上级领导和本级官员的需求，忽视中央政策的权威性和民意，形成政策执行 结果的偏差。；? 此外，我国目前推行的是“由上到下”的绩效考评机制，考评工作在相当大 的程度上取决于上级的喜恶，普通的公众被排斥在考评系列之外。这就使得县级 官员在执行公共政策时往往无视公众的需求，无视公共利益的存在，在政策执行 时依据自我决断，将公众参与束之高阁。就目前的实际情况来看，一些县级政府 也试图通过一些方式来了解民意，但公众的需求毕竟与政府官员的切身利益没有 直接的联系，因而这些意见的征询并未在政策执行过程中发挥作用。 在改革开放以前，我国对中央政府与地方政府的权力划分进行了多次调整， 但都是在中央高度集权的行政体制下以中央政府为主导的单方面调整。中央政府 与地方政府的权力划分处于权力集中与分散的反复波动之中，经常陷入“一统就 死、一死就放、一放就乱、一乱就收的恶性循环中。经过2 0 多年的行政体制改 革，中央政府高度集权的格局已被打破，地方政府的利益得到确认，政府职权得 到一定程度的扩大。地方政府拥有越来越多的自主权去处理本行政区域内的政治、 经济和社会事务。这种形势下的地方政府正如荷兰学者布雷塞斯所说的那样，他 们“并不是中央政策的机械执行者，他们也有自己的目标、信息和权力。因此， 各级政府间的关系可以包括合作、冲突、沟通和权力的运用。这种关系从而不完 全是上下级关系，而是普勒斯曼所说的不对称的相互依存关系。中央当 局虽然处于较强的实力地位，不过，这并不意味着可以随心所欲地把自己的意志 强加于地方当局。 应当说，我国在改革开放以后，采取了一系列放权的举措增 强了我国行政管理体制的活力，积极调动了地方政府的自主性，加快了区域的经 济发展。但同时也带来了一系列地方政府错位、越位、行政行为失范、中央政府 权威递减、宏观调控失灵等问题。 、 县级政府自主权扩大，不仅增强了地方政府的活力，调动了积极性，促进了 地区经济的发展，同时也带来了一系列问题，如中央与地方的财政权、人事权等 规范的缺失，地方政府错位、越位现象严重，行政行为失当，中央权威流失等。 这些问题都阻碍了中央政策的执行。县级政府在利益驱动下盲目发展，贪图眼前 利益，而无视长远利益，只注重局部利益而无视整体利益，以至地方保护主义盛 行，地区封锁、经济壁垒屡禁不止。一些县级政府为了强调自身的发展，对中央 政策“讨价还价 ，严重影响了中央政策的贯彻落实，出现了选择性执行、象征性 执行等诸多不良现象，阻碍了中央宏观调控职能的发挥。此外，在官僚体制下， 中央权威到了县级政府往往就呈现弱化现象，主要表现为基层政府无视中央权威， 在执行中央政府的政策、命令时，大打折扣，甚至阳奉阴违。这是因为科层官僚 体制的特性决定了行政链条的“金字塔 结构。中央政策在执行过程中被逐层分 解，在这个逐层传递的过程中，政策的能力与效力被耗散，进而导致中央权威及 中央政策能力的递减。这就是古话所说的：“县官不如现管 。因此，只有找到中 央权威在地方被削弱的关键症结所在，才能保证政策执行的效力。 从表面上看，我国目前的行政监督制约机制似乎很完善，就单从县级政府来 看，有各级党委、人大、司法系统等上级机构监督，还有公民、新闻传媒等监督 【荷】h 布雷塞斯m 祖尼赫：“政策效果解释的比较方法”， 国际社会科学杂志1 9 8 7 ( 5 ) ，第1 2 2 1 2 2 页 1 4 主体。但在实际的运行过程中，却表现出明显的缺陷和不足。如监督主体界定混 乱，分工不明，权责不清，相互之间扯皮、推诿等现象时常发生，从而制约了监 督作用的发挥。另外，这些监督主体自身也存在明显的体制性障碍。如上下级行 政机构之间存在有密切的利益关系，因而上级对下级的违法行为往往由于受到地 方保护主义的影响采取放任的态度，或者碍于上级自己的面子，害怕自己受处分， 而庇护下级的违法行为。这样以来，就为其他监督主体履行监督权力增加了难度。 一直以来的党政不分的局面，使得县级政府的一些违法行为实际上就是县级党委 和政府的共同行为。如此一来，党委的监督就成了一种自律行为，丝毫起不到监 督的作用，反而给其他监督主体进行监督带来了许多困扰。众所周之，县级政府 的行政官员的任免权力都掌握在党委和上级组织手中，政府自身又拥有实际的财 政处置权，这就限制了人大的权力，造成了有责无权，责任大于权力的结果，使 得监督流于形式。而司法机构生存的人财物又受制于同级政府，其监督力度也就 可想而知了。人民群众由于是“一个个单独地站在国家权力机构面前”，他们势 单力薄，对政府权力的制约更为有限。新闻舆论监督的作用目前还未受到各级政 府的重视，缺乏相关法律、法规的保护和支持，容易受到外界的干扰。种种因素 都使得县级政府极易滋生权力滥用现象。 “自从1 9 世纪在美国出现和形成便士报运动以来，大众化的新闻媒介 早已发展成为了传播信息的主要载体，同时成为了一种强有力的政治武器。在现 代社会，报纸、广播、电视、录像带、光盘、国际互联网络等等形式的新闻媒介 几乎无孔不入，并因此正在加速缩小世界的时空距离。 圆大众传媒作为一种宣传 报道的形式，往往成为某一政策执行的先导。在西方国家，大众传媒对于政府政 策的有效执行起到了真正的监督作用。但是，在中国，大众传媒对于公共政策执 行的监督作用由于受到方方面面权力的干预而难以发挥作用。那些对公共政策代 理人的监督因为受到种种因素的干扰，无法对那些违规、违法行为产生监督和批 判作用。具体表现为：首先，公共政策执行者有意封锁不利消息，为监督设置障 。【美】黄宗智：长江三角洲小农家庭与乡村发展，中华书局1 9 9 2 年版第3 2 2 页 留张国庆：现代公共政策导论，北京大学出版社1 9 9 7 年版第1 2 9 页 1 5 碍。比如近年来，山西等地的煤矿经常发生瓦斯爆炸和矿井坍塌事故，死伤多人。 而一些公共政策执行者和事故的主要负责人却为了隐瞒自己责任经常谎报或不报 真实情况。其次，公共政策执行者利用关系阻止不利于自身的言论的发表。中国 的媒体大都隶属于某些机关，它最大的特点就是不以单纯的新闻事业的规则去运 作，而是以隶属机关的意志行事，导致媒体无视公众的需求。再次，公共政策执 行者利用手中的权力打击报复那些批判报道者。在现实生活中，记者遭到报复、 报纸被封的现象时常发生。他们连最基本的生命安全都无法得到保障，无形中加 重了媒体报道的压力，弱化了其监督能力。加上在县城里面，本身存在的媒体就 少，外界媒体又因为地理偏僻很少去主动介入报道这些地区的负面新闻。总之， 正是由于上述种种因素的干扰，大众传媒的监督作用无法正常发挥，监督成为纸 上谈兵，导致公共政策执行者更加为了自身的利益而扭曲政策意图，造成政策执 行偏差现象的发生。 此外，我国虽然建立力量较为完备的行政监察体制，以期对国家行政机构的 行政行为进行有效监督，但在整个政策执行过程中，尤其是在县级政府，从上到 下的结构链依然缺乏专业的、具有权威性的监控机构。以至于在工作中遇到的问 题都以下发文件的形式处理，而执行的情况及反馈信息却无人问津。即便有些检 查也是大搞形式主义，走走过场，无法了解实际执行情况。正是由于公共政策执 行中法律监督的缺失，使得“上有政策、下有对策 的不良之风盛行。 四、提高县级政府政策执行有效性的对策：目标群体视角 ( 一j 加强政策信息传输 我国是人民民主专政的社会主义国家，人民是国家的主人。国家性质决定了 政府的权力来自于人民，政府的信息除了必要保密的部分，理应向人民群众公开。 因此，政府信息公开既是人民主权在国家行政领域的具体体现，也保证了现代民 主法制国家中公民基本政治权力的体现。那些关乎公民起身利益的重大政策和政 1 6 策执行过程都应该公开，使民众了解政府的行为内容、程序，并广泛听取的意见， 接受大家监督。这对构建阳光型政府、诚信型政府都起着推动作用。从公共政策 的时效