（行政管理专业论文）后农业税时代乡镇政府职能转变研究.pdf

山东大学硕士学位论文 中文摘要 乡镇政府作为我国最基层的一级政权，在维护农村稳定、促进农村经济发展，保 障农民权益、缩减城乡差距、促进城乡一体化等方面起着举足轻重的作用。但是在当 前全国各地进行的新一轮以转变政府职能为主要内容的乡镇政府改革，在职能转变过 程中面临着自身治理结构、财权与事权不对等，中央决策影响力递减等诸多因素的困 境，而且很多地区的乡镇政府改革并没有以政府职能转变为主要目标。因此，乡镇政 府的职能如何转变成为新的非常突出的问题。并且很多地区在取消农业税后，乡镇政 府保证运转的经费缺口加大，乡村债务化解的难度增加，农村公益事业的投入难度加 大，对乡镇政府的治理也产生了很大影响，这些影响如果解决不好会在一定程度上影 响了社会主义和谐社会和社会主义新农村的建设因此对乡镇政府职能转变进行研 究，具有重大的现实意义 本文的的创新点在于从乡镇政府转变的理论分析入手，以政府职能转变的原因为 基点，分析了乡镇政府职能转变的原因，并从理论和现实角度出发确立了乡镇政府的 应然职能。以乡镇政府应然职能为出发点，通过分析乡镇政府职能转变面临的困难及 根源，制定出乡镇政府职能转变的对策与保障。 本文除导论和结束语外，共分为四大部分 第一部分主要是对乡镇政府职能转变进行理论分析。包括对乡镇政府和政府职能 的概念界定。从对政府职能转变的原因角度出发，总结了我国乡镇政府必须进行职能 转变的原因从理论上界定了乡镇政府职能的边界。 第二部分重点分析了乡镇政府职能转变所面临的困境及根源。当前乡镇政府职能 转变面临着诸多困境，概括起来主要是治理结构、财政、负债以及中央决策层影响力 递减等方面的困境。 第三部分从理论和现实角度出发，分析了乡镇政府的应然职能。包括：提供公共 生活产品和服务、提供公共生产产品和服务、提供民主治理服务、提供人口与计划生 育服务、提供公共安全产品和服务，培育现代新型农民等六项职能 第四部分从转变乡镇政府职能面临的困境和乡镇政府的应然职能出发，提出了乡 镇政府职能转变的对策和保障。具体包括；建立城乡统一公共财政制度、完善转移支 付制度、进行深层次的乡镇机构改革和一系列配套措施 关键词：乡镇政府；职能转交；应然职能；困境；对策保障 山东人学硕士学位论文 a b s t r a c t a st h em o s tb a s i cl e v e lr e g i m e , t h et o w n s h i pg o v e r n m e n t sp l a yaf u n d a m e n t a lr o l ei n m a i n t a i n i n gv i l l a g e ss t a b l e ，p r o m o t i n gt h e i re c o n o m y , p r o t e c t i n gf a r m e r s i n t e r e s t s ， a c c e l e r a t i n gt h ei n t e g r a t i o na n ds h o r t e n i n gt h eg a pb e t w e e nc i t i e sa n dt o w n s d u r i n gt h e n e w - r o u n dr e f o r ma i m i n ga tc h a n g i n gt h eg o v e r n m e n t a lf u n c t i o n s ，f a c i n gp r o b l e m so f p o o r s e l f - a d m i n i s t r a t i v es t r u c t u r e ，i m b a l a n c ep o w e r so ff i n a n c ea n da d m i n i s t r a t i o n , a n dt h e d i g r e s s i v ee f f e c to fc e n t r a lg o v e r n m e n t sd e c i s i o n s 。m a n yt o w n s h i pg o v e r n m e n t sd on o t t a k et h et r a n s i t i o no fg o v e r m n e n t a lf u n c t i o n s 嬲t h e i rc m e fg o a l t h u s , h o wt oc h a n g et h e f u n c t i o n sc o m e si n t oa no u t s t a n d i n gq u e s t i o n 眦sm o r e ，a f t e rc a n c e l i n gt h ea g r i c u l t u r a l t a x , m a n yr e g i o n sa r ei nt h er e d 幻d e a lw i t ht h er u r a ld e b t s , a n di ti sm o r ed i f f i c u l tt oi n p u t u p o nc o m m o n w e a lo nr u r a l 铷脚。w h i c hg r e a t l ya f f e c t st h eg o v e r n m e n t a la d m i n i s t r a t i o n , 撼w e l la 8t h ec o n s t r u c t i o no fh a r m o n i o u ss o c i e t ya n dn e wc o u n t r y s i d e t h e r e f o r e i t s m e a n i n g f u lt os t u d yo nt h et r a n s i t i o no f t o w n s h i pg o v e r n m e n t a lf u n c t i o n s t h ei n n o v a t i o no ft h et h e s i sl i e si nt h a tb ya n a l y z i n gt h et h e o r i e so fg o v e r n m e n t a l f u n c t i o n st r a n s i t i o n , b a s i n go nt h er e a s o n sf o rt h i st r a n s i t i o n , i ta n a l y z e st h e s er e a s o n s ，a n d f u r t h e re s t a b l i s h e st h es h o u l d - b ef u n c t i o n so fr u r a lg o v e r n m e n t sb o t hi nt h e o r ya n di n r e a l i t y , f r o mw h i c h , t h et h e s i sd e e p l ys t u d i e st h ep r o b l e m sf o rg o v e r n m e n t a lf u n c t i o n t r a n s i t i o n , a n df i n a l l y m a k e st h ec o o n t e r m e a s u r e sa n d s a f e g u a r d sf o rt o w n s h i p g o v e r n m e n t s f u n c t i o n a lt r a n s i t i o n a p a r tf r o mp r e f a c ea n dc o n c l u s i o n , t h et h e s i sc o n s i s t so f f o u rp a r t s t h ef i r s tp a ni st h ea n a l y s i so ft h e o r i e so ng o v e r n m e n t a lf u n c t i o n st r a n s i t i o n , i n c l u d i n gt h ed e f i n i t i o no f t o w n s h i pg o v e r n m e n ta n dg o v e r n m e n t a lf u n c t i o n s f r o ms t a t i n g t h er e a n so ft r a n s i t i o n , t h i sp a r tc o n c l u d e st h a tt h et o w n s h i pg o v e r n m e n tm u s td ot h e r e f o r ma n dd e f m e st h eb o u n d a r i e so f g o v e r n m e n t a lf u n c t i o n s t h es e c o n dp a r tp a y sm u c ha t t e n t i o no nt h ep r o b l e m st h er u r a lg o v e r n m e n t sf a c ea n d a n a l y z e st h er o o t so ft h e s ep r o b l e m s t h ep o o rs i t u a t i o nf o rt h eg o v e r n m e n tm a i n l y b e c a u s eo ft h ea d m i n i s t r a t i v es t r u c t u r e ，t h ef i n a n c i a lc o n d i t i o n s ，t h ed e b t sa n dt h e d i g r e s s i v ee f f e c to f c e n t r a lg o v e r n m e n t sd e c i s i o n s 2 坐至墨! 堡! ：主丝堡墨 t h et h i r dp a r ts t u d i e st h es h o u l d - b ef u i 蜘o n sf o rt h er u r a lg o v e r n m e n t sf r o m a s p e c t s b o t hi nt h e o r ya n di nr e a l i t y , w h i c hi n c l u d e s ：t h ep r o v i s i o nb yt h eg o v e r n m e n to f t h e p u b l i c l i v i n gs t u f f sa n ds e r v i c e s ，t h ep u b l i cm a n u f a c t u r i n gm a t e r i a l sa n ds e r v i c e s , t h ed e m o c r a t i c g o v e r n m e n t a ls e r v i c e s ，t h ep o p u l a t i o na n df a m i l yp l a n n i n gs e r v i c e s , t h ep u b l i cs e c u r i t y p r o d u c t sa n ds e r v i c e sa n dt h ee d u c a t i o no f m o d e m - t y p e df a r m e r s t h el a s tp a r to ft h et h e s i sp r o p o s e ss e v e r a lc o u n t e r m e a s u r e sa n ds a f e g u a r d sf o rr u r a l g o v e r n m e n tt og e t 矗do ft h ep r o b l e m sa n dc h a n g et h e i rf u n c t i o n s , w h i c hi n c l u d e s ：t h e e s t a b l i s h m e n to fi n t e g r a t i n gp u b l i cf i n a n c i a ls y s t e mi nc i t ya n dt o w n , t h ei m p r o v e m e n to f t r a n s f e r r i n gp a y i n gm e t h o d t h ed e e p e n e dr u r a ls t r u c t u r er e f o r ma n das e r i e so f a c c o m p a n y i n gm c a s u r 鹤 k e yw o r d s ：t o w n s h i pg o v e r n m e n t ；f u n c t i o n a lt r a n s i t i o n ；s h o u l d - b ef u n c t i o n s ； p r o b l e m s ；c o u n t e r m e a s u r e sa n ds a f e g u a r d s 3 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立 进行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含 任何其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出 重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责 任由本人承担。 论文作者签名：弛主：日 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解山东大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学校 保留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被 查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部或部分内容编 ， 入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文 和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：硷塑：垦：导师签名： 期： 山东大学硬士学位论文 第一章导论 1 1 选题的背景 农业税作为一种在农村征收、来源于农业并由农民直接承担的税赋，已在中国存续 了2 6 0 0 年之久，并且在相当时期内，一直是国家财政收入的重要来源。2 0 0 6 年新春是 中国发展史上的一座“里程碑0 十届全国人大常委会第十九次会议2 0 0 5 年1 2 月2 9 日高票通过决定，自2 0 0 6 年1 月1 日起废止农业税条例，这就意味着在中国延续两 千多年的农业税从此走出历史，也宣布我国正式进入了后农业税时代 农业税作为我国最早的税种，是国家依法向从事农业生产并取得农业收入的单位和 个人征收的一种税，从它产生之日起，一直发挥着不可替代的作用。在工业时代到来之 前，农业一直是最主要的产业，也是国家统治阶级取得税收的最主要来源，但是，工业 时代到来之后，工业替代农业成为主要产业，国家的财政收入和经济发展动力都来自工 业。建国之后，由于我国经济发展刚刚起步，支持社会发展的各个产业处于起步阶段， 因此作为传统产业的农业承担起了主要的推动作用，农业支持工业、农村支持城市的路 线成为了我国经济发展的主旋律。并且，在一定时期以农业税为主的三提五统成为很多 乡镇政府财政收入的主要来源。改革开放之后，我国的经济进入了迅速发展期，g d p 年 平均增长率为8 ，工业发展成为了经济发展的主要产业，第三产业也随之崛起，农业 作为第一产业在经济发展中所占的比重越来越小，在国家财政收入中所占的比重也不断 降低2 0 0 5 年，我国财政收入超过3 万亿元，农业税只占4 0 0 多个亿，所占比重微乎 其微，并且2 0 0 6 年进入后农业税时代以后，我国财政收入接近了3 9 万亿，增长幅度 达到了2 5 ，取消农业税并没有影响我国的财政收入，更加凸现了农业税对财政收入 的影响可以忽略不计了这更加充分表明了，我国政府取消农业税这一战略决策的正确 性。 并且，取消农业税给我国各个方面带来了很多积极的影响，对于减轻农民负担，提 高农民种粮的积极性，保证我国的粮食安全，缩小城乡差距，缓解人民内部矛盾，统筹 城乡发展，实现城乡一体化，建设社会主义新农村和建设和谐社会都有很大的促进作用。 全部免征农业税后，党的十六届五中全会提出“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容 山东大学硕 学位论文 整洁、管理民主”的社会主义新农村的重大历史任务，为乡镇政府在新的历史时期的职 能转变指明了方向。并且取消农业税后，乡镇政府与农民的关系在一定程度上得到了相 对缓解，为乡镇政府职能转变提供了重要机遇。 1 2 选题的意义 农业税时代，乡镇政府的中心工作是“催耕催种”和“要钱、要粮、要命( 计划 生育) ”，管了很多不该管的事情，越位、缺位、错位现象很普遍。国家开始建立社会主 义市场经济之后，乡镇政府的工作重心除了发展乡镇企业、招商引资之外，催交农业税 仍然是非常重要的工作，因为对全国大部分乡镇来说，农业税一直是乡镇财政收入的主 要来源。并且，为了及时全额的收取农业税，全国大部分乡镇又下设了“工作片”或“村 管区”，如全国几乎所有的乡镇都设立了工作片，每个乡镇的工作片有5 8 个不等，每 个工作片管辖8 一1 5 个村，并且主要负责自己分管村的农业税征收工作。因为，长期以 来，我国大部分乡镇干部的主要职责就是收取农业税和催粮罚款，基层政府的主要职能 也都主要围绕这目标转，甚至有些地方把农业税的征收演化成了竭泽而渔式的恶性收 养机制。 对乡镇政府职能转变与其他各级乡镇政府职能转变和政府治理变革具有很多的相 似性，但是处于最基层的乡镇政府在自身权力机构和法定职权缺失，面对的工作对象是 占我国7 0 人口的农民等等诸多困境。因此，对乡镇政府职能转变进行专门系统的研 究，无疑具有重要的理论意义。 进入后农业税时代以后，收取农业税这项原本属于乡镇工作重中之中的工作，就此 从中国取消。但是，传统的农村管理体制、运行体制和干部思想受到了强烈的冲击、乡 镇政府处于抓经济太难，抓稳定太软，抓服务太弱的迷茫困惑状态，群众需要的服务难 满足，出现了行政危机、信任危机。乡镇政府的职能如何转变成为新的非常突出的问题。 并且很多地区在取消农业税后，乡镇政府保证运转的经费缺口加大，乡村债务化解的难 度增加，农村公益事业的投入难度加大，对乡镇政府的治理也产生了很大影响，这些影 响如果解决不好会在一定程度上影响了社会主义和谐社会和社会主义新农村的建设。因 此对乡镇政府职能转变进行研究，也具有重大的现实意义。 1 3 研究综述 乡镇政府职能转变从属于整个中国的行政改革。目前对我国中央和地方的政府职能 2 山东大学硕 学位论文 转变的研究成果很多，范围包括了政府职能转变的意义、目标、内容、难点、突破点、 动力和阻力、历史经验和配套改革等多方面这对于研究我国政府机构改革包括乡镇政 府职能转变提供了一个厚实的理论平台 但是，乡镇政府职能转变毕竟有它的相对独立性和特殊性。现在全国许多省市都已 进行了以乡镇政府职能转变为主要内容的乡镇政府改革，改革方式也多种多样，失败和 成功同时并存目前我国理论界对乡镇政府职能转变的研究也比较少，并且没有相关的 专著，多是些论文的发表和论文集的出版。如，浅谈乡镇政府的职能转变 ( 孙建民) ； 后税费时代乡镇政府职能转变分析 ( 吴泽省) ；零税费时代乡镇政府的职能转变 ( 李勋华) ：新农村建设：乡村治理与乡镇政府改革( 中国( 海南) 改革发展研究院) 。 从国外的相关研究来看，没有对我国乡镇政府职能转变专门的研究成果。 3 山东大学顶t 学位论文 第二章乡镇政府职能转变的理论分析 2 1 概念界定 本文研究的对象是乡镇政府职能转变。乡镇政府职能转变源于我国进入后农业税时 代和政府治理变革进程的要求。因此必须把乡镇政府和政府职能两个概念加以明确。 2 1 1 乡镇政府概念界定 狭义上的乡镇政府是指由乡镇人民代表大会选举出来的行政机关是乡镇人民代表 大会的执行机关，其组成包括镇长、副镇长、镇长助理以及其它职能部门。 广义上的乡镇政府是指行使国家权力的全部机构，是一个以党委为核心包括党委 政府、人大，部门管理机构及事业单位等多种角色组成的多元主体机构伸根据当前中 国乡镇的实际情况和政治架构的现实，本文中的乡镇政府是指广义上的乡镇政府 2 1 2 政府职能概念界定 什么是政府职能。国内行政学界有多种看法，对政府职能的表述也不尽相同有的 学者称之为行政职能，有的又成为行政管理职能或功能，等等。但内涵基本相同。大致 可以归纳为三种观点：一是认为它是能力和作用的结合；二是认为它体现的是职责和功 能：三是认为它表现为职责和作用。o 从当前的相关资料看采用后两种观点的比较多。 因此可以把政府职能界定为政府在国家和社会生活中所承担的职责和功能。具体地说 就是在国家地政治、经济以及其他社会事务的管理中所应履行的职责及其所应起的作 用。其构成具体可分为： 1 政治职能 政府的政治职能是国家阶级统治职能的构成部分。国家的统治职能还包括在立法， 司法等方面的职能。政府的政治职能是指通过行政强力行政机关行使约束性、控制性， 防御性、保卫性以及镇压性的功能，防御外来的入侵和渗透，镇压被统治阶级的反抗 制止和打击不法分子的各种破坏活动，建立和维护有利于统治阶级的社会秩序及内外环 境，妥善处理统治阶级内部的各种矛盾和关系，其核心功能是巩固国家政权。 2 经济职能 m 钱振明：乡镇行政运行系统的运行机制及其优化 袭中国行政管理2 0 0 0 年第1 2 期第5 6 贞 郭宝平余兴安政府研究概览 山西人民出版杜，1 9 q 2 年第6 5 页 4 山东大学硬士学位论文 政府的经济职能是广义的社会职能的一部分，指政府在社会经济社会生活中依法履 行的职责及其所发生的功能。这是政府管理中的一项基本职能，自国家产生之日起就已 经存在，并以各种不同的方式作用于社会经济生活但越是进入现代社会，这一方面的 职能在政府职能体制中越显得突出在2 l 世纪各国政府的管理活动中，潮流性的趋势 是政府经济职能正在成为全部政府职能中最重要的职能。 3 社会职能 社会职能主要包括以下两个方面： ( 1 ) 文化教育职能 政府的文化教育职能是指通过文化管理机构依法对教育、科技、文化、卫生、体育、 新闻出版、广播影视等社会科教事业和社会文化事业的管理 ( 2 ) 社会服务和保障功能 各种历史类型的国家政府，都具有管理社会公共事务的功能最初，社会服务和保 障功能与经济功能混在一起，凡是致力于改善、保障公民社会物质文化生活的事业和措 掩都可以包括在内但现在指的社会服务和保障功能一般是通过建立各种有关机构，创 办和管理社会福利、社会救济、社会保险、环境保护、治理污染等事业实现的 2 2 乡镇政府职能转变的理论分析 2 2 1 政府职能转变的原因分析 政府职能转变，又可称为政府职能的重塑和重构，它意味着政府职能的转换、变革 和发展这种转变由其不以人的意志为转移的客观必然性。其原因主要有两种类型：一 是政府职能的政治性质的转变；二是政府职能的管理性质的转变。 1 政府政治职能性质转变的原因 政府政治职能的政治性质方面的转变，主要在以下三个方面。( 1 ) 国家政权政治属 性的变化，引起政府职能的转变。显然，这是由于国家政权在不同阶级的手中发生了转 移，引起社会制度性质的根本转变的条件下所发生的情况。国家的政治性质决定国家的 职能，因而决定政府的职能状态( 2 ) 执政党政治路线的转变，引起政府职能的转变 政党政治路线的转变，集中表现为代表统治阶级利益的执政党治理国家的大政方针的转 交。由于实现统治阶级的大政方针的选择不同，使国家职能呈现出不同的政治特性，因 而也决定了政府职能的不同状态。( 3 ) 国家政权稳定出现闯题，引起政府职能转变当 ， 山东大学硕+ 学位论文 政府职能不适应社会和公民需要时，必然会使国家政权的根基发生动摇，为了使得整个 社会和公民得到满意，不得不调整政府的职能。 2 政府职能管理性质转变的原因。 从公共管理的角度观察政府职能的转变，其原因当然也与政府职能政治性质转变有 关，但除此之外，更主要的是决定于管理的客观环境和主观条件的变化。具体有以下几 个方面。( 1 ) 社会经济环境的变化引起政府职能的转变。影响政府职能转交的经济环境 因素很多，包括：生产力水平的提高，使公共管理对象的各类事务的内容、数量、性质 发生变化，因而要求政府管理职能发生适应性变化还有就是，经济生活基本方式的变 化。引起政府职能的转变。比如，计划经济时代和市场经济时代，政府职能就会截然不 同。( 2 ) 社会文化环境的变化引起政府职能的变化一个国家、一个民族文化传统的变 化对政府管理职能的选择也是一个重要的因素因为这一文化传统深深制约着这个国 家、民族、民众的思想观念，因而制约着人们对政府职能选择的认同状态。如我国就是 一个“中国传统式政治文化”影响非常深的国家。公民对政治参与的热情不高，政府 职能倾向于集权式、独裁式。( 3 ) 社会政治环境的变化。这里指的政治环境的变化是指 一个国家在其政治性质不发生变化的情况下，政治生活的运作方式、公民政治素质、公 民政治参与水平和方式等因素的变化。比如，由于政治发展水平的提高，基层民主自治 管理程度的提高并走向规范化，政治管理职能中原先设计的内容，可以交由自治组织执 行，这就使政府职能管理边界发生变化。( 4 ) 政府行政管理水平的变化，也影响着政府 职能的转变。政府财力物力的充裕，现代管理经验的累计，当代最新科学技术手段在管 理中的运用，将大大提高政府职能体系对社会的适应性，提高政府职能对社会需求满足 的程度。o 2 2 2 乡镇政府职能转变的原因分析 根据政府职能转变的原因，结合我国实际情况，乡镇政府职能转变的原因主要包括 以下几个方面。 1 作为执政党的中国共产党的大政方针路线的变化，促使乡镇政府职能必须转变。 农业税时代，中国共产党采用的是“以农补工”的执政方针，税收一度成为国家财政收 入的主要来源，乡镇政府的主要职能定位于收取包括“三提五统”在内的各种农业税。 o 参见金太军等政府职能梳理与重构，广东人民出版社，2 0 0 2 年，3 s 页- 41 页 6 山东大学硬：卜学位论文 党的十六大以来，中央根据我国经济社会发展的客观要求，及时地作出了“统筹城乡发 展”的重要判断。在这一判断基础上，把解决“三农”问题列入中央经济工作的“重中 之重”，进一步提出我国总体上已经到了“以工促农，以城带乡”发展阶段的基本论断， 制定了。多予、少取、放活”和。工业反哺农业城市支持乡村。发展阶段的基本政策。 特别是2 0 0 6 年，我国全部取消了农业税，正式进入后农业税时代，统筹城乡发展和建 设社会主义新农村成为中国共产党针对农村的最基本的路线方针政策。作为最基层政权 的乡镇政府因此要随着中央路线政策的变化，进行政府职能转变 2 社会政治环境的变化，促使乡镇政府职能必须转变改革开放之前，中国实行 的是计划经济体制，乡镇政权实行的是。政社合一”的体制8 0 年代政社分开，设立 乡镇政府以来。乡镇政府仍然不受限制地深入并控制着农村社会地全部领域和各个层 面。致社合一”的实事依然存在但随着市场经济的发展和农村村民自治制度的实行， 社会自治力量在不断加强，东部省份的很多农村地区都建立了许多非政府组织( 如行业 协会等) 从整个国家大环境来看，国家一一社会的关系开始由“政经合一”、。政社合 一”的一元化模式向国家、社会二元化的模式转变，从而为我国实现政府职能的转变或 重塑提供了前提条件。o 乡镇政府职能也随着村民民主制度的发展和乡村社会非政府组 织的强大，必然要发生改变。 3 社会经济环境的变化，促使乡镇政府职能必须转变一方面，改革开放以来， 工业代替农业成为拉动我国经济增长的主要动力，2 0 0 5 年，我国第二、第三产业已占 国内生产总值的8 7 6 ，农业在国内生产总值中的比重已经下降到了1 2 4 0 ，全国财政 收入突破了3 万亿大关，其中农业税只有4 0 0 多亿，在全国财政总收入中所占的比重已 经微乎其微，并且2 0 0 6 年财政总收入已经达到了3 9 万亿，中央政府完全有财力来补 缺取消农业税后乡镇政府的财政空缺另一方面，社会主义市场经济体制已经建立，计 划经济时代已经结束，自由竞争成为市场的主流，这使得乡镇政府必须转变角色，从“划 桨”转向“掌舵” 4 社会文化环境的变化，促使乡镇政府职能必须转变改革开放以来，我国基础 教育和高等教育进入了前所未有的发展阶段，广大农民的文化素质和政治修养有了很大 的提高并且近2 0 年来，由于我国市场经济的发展和村民自治制度推行，人们的文化 。垒太军簪政府职能梳理与重构 广东人民出版社2 0 0 2 年，第1 i i 页 参见2 0 0 7 年沮家宝总理政府工作报告 7 山东大学硕| ：学位论文 政治意识发生了巨大的变化，对。无所不管”的乡镇政府职能的依赖心理渐渐为新的自 主意识所取代，因而政府职能的设计也应该随之发生变化，否则就会降低乡镇政府在广 大农村的社会认同程度。 5 从维护农村稳定、巩固政权的角度出发，乡镇政府职能必须转变。农业税时期， 乡镇政府的重要职能就是“三要”( 粮一征购、钱一税费、命一计划生育) ，广大农村和 农民是一种被压制的状态，农民负担过重、生活水平和质量不高、农业萧条、公共产品 和公共服务提供严重不足成为了不可否认的现实。著名的。三农”问题专家李昌平曾经 向中央政府发出过。农民真苦农村真穷，农业真危险”的警告这充分说明当前广大 农村的现状已经严重影响了农村的社会稳定。这使得政府职能必须发生改变，从向农民 索取转向为农民服务，而最终的落脚点还是在乡镇政府，必须依靠乡镇政府职能的转变 2 3 乡镇政府职能边界界定 转变乡镇政府职能是由于实然职能未能使政府达致施政目标，从而需要变迁到能够 适应并推动经济社会发展，降低市场、社会交易成本的应然职能实现职能转变的基础 是明确变迁的目的地，亦即乡镇政府应然职能。而界定乡镇政府应然职能的关键是厘清 职能边界：厘清国家与社会、乡镇政府与县级及其以上政府的职能边界。 2 3 1 厦清国家与社会边界 在这里，社会是一个笼统的概念，即除国家之外的市场、企业、非政府组织等资源 配置组织形式。与社会配置资源方式不同的是，国家进行资源配置具有非对称性特点， 是以暴力为后盾的强制力为特征的。市场无疑是人类创造的最伟大的制度之一，在这里， 个人的创造性和积极性得到了最大的保护，从而促进经济社会的不断发展。然而由于社 会自身的缺陷，随着社会职能的扩展，交易成本不断上升，而政府则正是由于带来交易 成本的降低体现着存在的价值。在。守夜人”政府与全能型政府付出惨痛的教训后，政 府定位成为必要。 乡镇政府一方面从横向结构来说，作为一级政权组织代表着国家在本辖区的存在， 与市场、企业、非政府组织道共同进行本辖区资源配置并在其中起着不可替代的裁判 作用：另一方面，在纵向结构上。国家凌驾于社会而存在。乡镇政府作为政府最底层的 政权而存在，它直面村民自治组织，站在了国家与社会的分界线上。因此，乡镇政府全 面而忠实地在乡村体现着国家与社会的分野与接触这一独特的行政生态。然而政府、市 s 山东大学硕： 学位论文 场、企业、非政府组织自有其应然存在，因此国家与社会的边界厘清理应成为降低交易 成本、实现资源配置最优的前提条件。 那么乡镇政府的职能边界究竟在哪儿昵? 在企业与市场的边界问题上，科斯指出企 业的规模不可能无限扩大，其规模决定于这样一个点：在企业内部组织一笔额外交易的 费用等于在公开市场上完成这笔交易的成本，或者等于由另一个企业家来组织这笔交易 的成本那么，与此相一致的是，政府的存在是为了用交易成本较低的政府交易取代 成本较高的社会交易。随着政府职能的扩展，政府交易成本也逐渐增高，存在着这样一 个均衡点：即政府职能扩展到再组织一次公共物品交易所带来的交易成本等于社会组织 这次交易所带来的交易成本：亦即政府交易成本边际增量等于社会组织交易成本的边际 增量这时，政府与社会的职能边界厘定清晰，这个点就是职能划分均衡点而这个点 同样成为政府、市场、企业、非政府组织的职能厘分均衡点。在这一点上，整个社会资 源配置处于帕累托最优。 交 易 成 本 图一萎雪 成本 、j t - “- ，政府边际! x i ： j a 图一表示随着各自职能扩展，政府，社会交易成本的增长情况由于政府组织自身 的特性：缺乏节约激励、官僚组织特性、效益难以衡量、利益集团影响、政府理性偏差 嘲乐明，程慝富新制度主义经济学 经济日报出版社，2 0 0 5 牟舒页 9 山东大学硕| ：学位论文 严重，随着职能扩展，政府交易成本呈现更快的增长趋势。而a 点即为政府社会职能分 界点，在这一点上，政府、社会边界确定，资源配置最有效率，交易成本最小。反映在 乡镇政府层面上。即要求乡镇政府厘清与乡镇企业，事业、市场、自治组织的边界，减 少行政干预，收缩行政职能。而当前我国乡镇政府的职能边界远远超越了最佳均衡点a 点因此造成了政府、社会交易成本均居高不下，导致了整个社会资源配置效率大大降 低。 2 3 2 厘清乡镇政府与县级以上政府的职能边界 宪法规定乡镇政府作为一级政权而存在，但现实中的条块分割决定了乡镇政权的残 缺性。随着市场经济体制的建立与完善，不容回避的事实是，各级政府实际上成为了具 有自身利益追求的主体。然而由于行政权力的单向权威性，乡镇政府只能坐视上级政府 及其工作部门的利益侵入，行政职能边界的残缺不全。乡镇政权更多承担着权力协调者 角色，内耗增加，交易成本猛增。另一方面，压力体制中，由于下级政府在财政分成中 总是处于劣势，出于自身利益的需要，总是将应承担的职能层层转嫁，最终毫无疑问地 加在乡镇政府的头上，行政势能全面转化为乡镇政府难以承受的行政动能在这种情况 下，乡镇政府职能只能偏向本不该承担的职能，使得乡镇政府的行为具有明显的外部不 经济特征，造成交易成本不必要增长。因此，明晰乡镇政府与县级及其以上政府的职能 边界，是乡镇政府职能转变的必须前提。由于公共产品与服务具有明显的外部性特征， 政府通过支出税收，提供公共收益。因此从政府辖区居民的总收益来看，与居民的成本 ( 税收) 理应存在着一致关系，亦即公共产品和服务的外部性存在着均衡。其外部性泽 被范围理应限于政府行政职权所及范围，超越这一均衡点，即会增加不当溢出成本，出 现外部不经济。 l o 山东大学硕士学位论文 图二： 收 益 量 政府公共产品与服务效用总量 b 辖区居民应然收益量 c 辖区居民实然收益量 乡镇政府职能扩张 图二中，a 表示政府投入获取公共产品总效用；而b 则表示辖区居民的应然收益量； c 则表示在政府职能不当扩张的情况下，辖区居民因得不到正常财政投入反而使居民实 际收益量远低于应然收益量那么b 点即为乡镇政府与县级及其以上政府职能边界点， 亦即乡镇政府提供公共产品与服务外部性均衡点。当前我国绝大部分乡镇政府的职能扩 张正是处于超越b 点的a 上，乡镇政府事权大而财权小，且承担了许多本应由上级政府 承担的职能。造成了乡镇政府支出随职能扩展不断增加而辖区居民实然收益量却反而减 少的c 所示的奇怪状况。 从以上分析中可以得出，在横向关系上，需要划分国家和社会边界，这也是进而实 施政府治理模式变革的前提与基础；在纵向关系上，也应划分乡镇政府与县级及其以上 政府边界，这也是确保乡镇政府履行公共职能，承担公共义务，实现公共责任的先决条 件。 2 4 乡镇政府职能厘定原则 新公共管理变革浪潮的成功凸现了效率的核心价值地位，面效率在我国行政体制改 革与职能变迁过程中更显得弥足珍贵，降低政府交易成本，提高政府效率成为当务之急， 而效率要求重视市场的资源配置的基础作用以及充分发挥法律等正式制度的降低交易 成本的作用；社会主义政府理应体现善治，善治要求分权、民主与效能，其中实现政府 间分权，构建合作型体制，实现各级政府公共产品与服务的外部性均衡是实现社会主义 善治的基础前提之一 山东大学硕士学位论文 厘清边界确立了乡镇政府的职能半径，那么在界定乡镇政府职能，明晰公共责任与 义务时，应遵循什么原则呢? 一方面，新公共管理变革浪潮席卷全球。中国行政体制改 革不断深化使得乡镇政府职能转变成为可能，并为之指明了方向。另一方面，中国乡村 地域发展的不平衡性也要求在界定乡镇政府应然职能过程中应因地制宜，符合当地实际 情况。总的说来，界定乡镇政府应然职能，实现乡镇政府职能转变应遵循如下原则：市 场原则、民主原则、法治原则、效能原则、因地制宜原则。 2 4 1 市场原则 市场和国家是人类创造的最为重要的两种制度。在改革家眼中，市场是效率的代名 词，因此市场原则理应成为转型期我国包括乡镇政府职能转变在内的行政体制改革的题 中之意。具体说来，市场原则对乡镇政府职能界定的指导作用体现在；职能有限、尊重 市场、凸现服务。 1 、职能有限 我国正处于传统计划经济体制向市场经济体制的转型期中。在市场经济条件下，政 府不再全能，更多将资源配置交由市场机制实施。而政府自身将转向重点提供产权保护 等公共服务，由全面管理退缩至宏观调控，由政府在资源配置中起基础性作用转变为市 场在资源配置中起基础性作用。乡镇政府亦应转向为农业发展提供公正科学的产权保 护。 2 、尊重市场 这是市场原则最核心最集中的要求。乡镇政府在界定职能过程中，应切实尊重市场 规律，在进行经济管理时，应由划桨者转变为掌舵者，运动员转变为裁判员，更多地运 用经济手段、法律手段进行经济宏观管理与调控。 3 、凸现服务 社会主义市场经济的发展过程是国家向社会还权的过程。这就要求政府从传统的统 治型管理转变到服务型管理，通过提供产权界定与保护、维护市场经济秩序、降低交易 成本、促进经济发展；通过提供各种公共产品与服务，提高人民生活水平，满足生产发 展需要。而服务型政府正是社会主义行政管理的内在要求与体现，乡镇政府亦不例外。 2 4 2 民主原则 现代政治的标志是民主政治，现代行政的标志是民主行政。民主政治与行政要求以 1 2 山东大学硕士学位论文 民众利益为中心，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督边统治管理为多元 治理，逐步向以政府为主导，市场、企业、非政府组织等多中心治理结构转变：尊重公 众知情权与参与权，逐渐向公开信息、公开决策、公开执行、公开听证转变；尊重公民 私权，建立完善通畅的行政救济职能，体现国家责任。 1 、体现分权 现代社会发展要求政府要横向分权实现职能收缩，从政府凌驾于社会的专制型统治 向以政府为主导，市场、企业、非营利组织等多中心治理转变。市民社会的崛起有助于 构建对政府的有利制衡，有效减少政府及其工作人员的机会主义行为，降低政府交易成 本；另一方面，市民社会的堀起能够有力弥补政府不经济的固有缺陷，有力促进经济健 康发展。因此乡镇政府一方面应培育各种行业协会，鼓励其扮演群体利益代言人角色； 另一方面，应重视并尊重农村各阶层的利益诉求，并加以规范引导，确保法律框架内的 实现。 2 ，凸显公开 现代社会是信息社会，信息在某些领域成为了公共物品。政府作为公共利益的代理 人，理应向委托人公众公开政务信息，减少信息不对称，从而体现公众的知情权， 并构筑对政府的有效监督。具体说来，应在乡镇政府职能界定中努力构建信息公开、决 策公开、执行公开、昕证公开等一系列完整的行政公开机制，充分体现现代民主。 3 、依照民主 现代社会要求公民依照民主对抗公权力的不法侵害，要求政府依照宪政民主精神行 使对不当侵害公民合法权益进行国家赔偿的职能要求。这作为现代民主的终极防线对于 约束政府权力的合法运用无疑具有极其重要的意义。 2 4 3 法治原则 现代行政还是法治行政。在当前中国各级政府尤其是乡镇政府“人治”色彩仍很浓 重的情况下，通过行政改革，依照法治原则设计应然职能，对于改革的顺利进行有着重 要意义法治原则对于乡镇政府职能界定的要求体现在职能合法、职能法定两方面。 1 、职能合法 法律由于能够提供最为稳定的预期而成为稳定的交易规则，这其中宪法具有最为重 要的地位。法律作为宪法的具体体现与宪法一起理应成为乡镇政府职能确定的约束。乡 山东火学硕士学位论文 镇政府职能界定应符合法律规范的要求，不得随意扩大或缩小，否则将追究政其行政乱 作为和行政不作为责任。 2 、职能法定 正是由于违反法律的高成本使得乡镇政府职能界定应以法律形式固定下来，这样一 方面可以保护改革成果。增加改革反弹的制度成本；另一方面，将政府职能以法律规范 形式固定并公诸于众，可以显著提高治理对象对乡镇政府职能行为的认同从而降低行政 成本。而且有利于其有效抵制上级政府的不合理负担转嫁，只承担与其权力责任相致 的政府职能，更好实现辖区内公共治理与服务。 2 4 4 效能原则 在我国行政改革目标中，提高行政效率，改善行政效能无疑是最重要的目标。一个 廉洁而有效的政府有助于降低交易成本，提高整个社会的效益，促进和谐发展。这一原 则对于乡镇政府职能界定的要求体现在： 1 、重视效率 效率是效能的首层内涵。其定义为以最小的投入换得最多的产出。在乡镇政府职能 界定过程中应首先体现效率精神。一方面，应针对乡镇政府现存条块分割、职能混杂、 内耗严重的情况对职能、机构进行统一整合，优化职能体系，进而优化组织结构，降低 行政成本，提高效率。 2 、凸显质量 公共产品提供效率归根结底足以公民的受益量为评判标准。因此只重效率，不重质 量，只会造成公共资源的浪费，降低行政效率。因此效能原则要求乡镇政府在界定职能 过程中应凸显质量意识，完善政府自身审计、民意调查、政策研究、信访接待等职能， 切实依据公民受益情况及时调整公共服务的水平和方向。 2 4 5 因地制宜原则 中国地域广阔、经济发展水平不一，文化差异显著，决定了中国的任何事情只能采 取因地制宜的原则加以解决。一方面，财政因素是政府职能发挥的瓶颈，