（行政管理专业论文）公共组织绩效管理运营方案研究——以韩国首尔市政府“市民评价制”为案例.pdf

摘要 本研究综合分析了首尔市政府现行并运营多年的行政服务“市民评价制”的 实际执行情况，提出问题并探索实质性的改善方案。以此为地方政府推行市民评 价制的实践模式，并为绩效管理制度的确立提供有益的政策性启示。 在全球化、信息化急剧变化的环境中，世界上大部分国家都为了提高国家竞 争力展开了政府改革，产生了“新公共管理 或“企业家政府”等概念。基于这 些行政理念，必须要确立顾客至上的行政制度。 顾客至上的行政理念包含多种意思，其核心是以作为顾客的市民为中心开展 行政，从而提高对市民生活服务的质量。它意味着从过去以政府为中心、供给者 为主的行政模式转变为以民众为中心、以需要者为主的新模式。这样顾客即市民 成为政府行政的最高价值和实际上的主体，形成了所谓倒金字塔型的行政体系。 韩国也为了实现顾客至上的行政管理体制而引入了多种改革方案。例如，积 极地采用了地方自治团体的居民请求监查制、行政实名制等措施。近年来，在“行 政是服务、“服务要以接受服务者的满意度来决定其绩效 的理念下，韩国政府 十分关注行政服务的居民满意度评价。国务调整室中央行政机关的顾客满意度评 价、企划预算处行政品质评价指标开发、首尔市政府市民评价制等都属于具有代 表性的事例。 居民满意度评价是从顾客的角度出发评价行政服务，对于按照顾客的意愿改 善行政服务方面具有一定的有效性。但是在市民评价制方面具有丰富经验的美 国，其国内的韩国学者之间对此仍然存在着很大的争议。他们争论的核心在于主 观评价的市民评价与行政服务的客观评价是否一致。( b r u d n e y & e n g l a n d ，1 9 8 2 ) 因此在重视市民评价的时代趋势下，就要求政府必须注意评价模型、调查方法、 评价结果的灵活运用等程序之间的密切联系。如果市民评价的公正性和客观性不 能得到保障，就会招致被评定机关的反对，从而违背了服务改善的初衷。 根据以上观点，本研究的目的即通过对首尔市政府市民评价制的旖行方案、 调查设计、评价模型及方法等的再研讨，寻求基本改善方案。首尔市政府的事例 是韩国最早的自治团体定例化的，具有相当体系的市民评价，它自1 9 9 9 年起开 始施行。中国各级地方政府近年来也在积极地探讨市民的行政服务。虽然行政文 化、行政体系以及对内对外环境不同，但是相信本研究对中国各级地方政府制定 有效的行政绩效评估制度能起到一定的参考作用。同时，该研究也很可能扩展到 韩国其他地方团体。因此分析首尔市政府的情况具有重要的现实意义。 首尔市政府的“市民评价制”施行初期遇到了很多的问题，之后每年都在不 断改善，并最终得到了确立。但是一个制度从制定到最终确立需要经历很长时间 的考验和不断的改进。在国外也有很多事例说明了一些评价制度制定施行后持续 了几年后又中断，后来又再次实行。首尔市政府的市民评价制作为行政改革和顾 客至上行政发展的最重要的评价方式，虽然一直施行下来，但是至今仍有一些被 评价机关对此表示不满。例如对实施公正性和客观性的质疑，对评价模式的质疑， 对调查设计的质疑，以及其他公务员对评价结果发表和褒奖的质疑等等。因此， 为了该制度更加完善与发展，今后需要找出该制度的所有缺点，并提出改善方案。 基于此，本研究以首尔市政府“市民评价制度”作为研究对象，以市民评价 制的运营作为问题分析框架，按照制定基本计划、开发评价模式、实施评价、应 用评价结果四个阶段来分析首尔市政府的运营情况。 从改善方向来看，首先，提出市民评价制的评价模式( 整体满意度构成要素 及测定方式、被评价机关特性、重要度( 加重值) 计算方式、共同项目设定) 的 缺点及改善方向。其次，提出实行评价调查设计( 调查对象、问卷项目、尺度) 和调查评价( 问卷调查实施) 缺点及改善方向。第三，对评价应用中市民评价结 果如何应用进行分析，并提出改善方案。最后，在市民评价制的施行对公务员职 务态度的影响方面，从制度、运营及环境方面提出改善方向。 本论文共分五章，各章主要内容如下。第一章序论中叙述了研究的目的和必 要性，以及研究范围和方法。 第二章通过对绩效管理制度进行理论考查，了解绩效及顾客至上行政服务的 背景，考查行政服务评价的意义和近来市民评价的理论动向。最后提出政策性的 启示点和本研究的分析框架。 第三章在行政服务市民评价制的实际分析中，根据研究分析框架分析市民评 价制的施行方案、市民评价制的评价模式、评价施行事例，以市民评价结果的应 用为中心分析制度运营实际情况和缺点。 第四章，将首尔市政府市民评价制的缺点及改善方向以第三章中提出的研究 分析框架为基础，提出评价模式、调查设计及评价施行、评价结果应用的缺点与 改善方向。并提出市民评价制对公务员职务态度的作用及改善方案。 2 第五章结论部分，整理概括研究内容，提出启示点及本研究的局限性。即， 本研究对通过对绩效管理制度之一的市民评价制进行现实的综合的分析，提出适 合地方政府的实际模式具有十分重要的意义，同时也存在对特定部分的深层分析 不足，对公务员态度与意识的数据研究资料不全，研究结果的一般化可能性的局 限，缺点改善方案的现实困难等。 1 顾客至上的行政 最近在市场竞争的环境下，追求利润最大化的企业为了提高能效性而引入的 多种管理方式被应用到行政上，在改善政府制度的意识下，引入企业经营方 式，来改善行政的缺点。 2 顾客满意 指顾客的事前期待与实际满意度之间的差别。居民享受行政法服务时，对该 内容的期待感以及实际接受行政服务的市民对此的实际评价。因此顾客满意 在其期待值与实际接触后进行比较时，实际评价高于期待标准，则顾客满意 度高。 3 市民评价制 市民评价制是指顾客即市民对行政机关提供的公共服务所感受的质的主观的 评价。市民评价制以市民对行政机关服务活动的满意度调查为主要内容，因 此以“市民满意度调查 出现的情况较多，将市民以顾客的立场进行“顾客 满意度调查。市民评价主要是主观的评价市民对行政机关提供服务的感受 与满意度，因此主要以“市民问卷调查 的形式进行。 4 首尔市政府市民评价制测定体系用语说明 首尔市政府为了测定市民对行政服务的评价，将感官满意度和各要素满意度乘 以重要度( 加重值) ，构成了整体满意度指数。 1 ) 整体满意度 整体满意度= ( o 5 术感官满意度) + ( o 5 术备要素满意度) 整体满意度的计算方法整理如下 3 【图片】整体满意度计算方法 2 ) 感官满意度 感官满意度是市民对行政服务亲身感受的满意度水平。在提出“从o o o 服 务方面，对ooo 服务的满意度是多少? 这种问题时使用。 3 ) 各要素满意度 各要素满意度是对构成行政服务的具体详细要素的满意度标准。各要素满意 度是行政服务多方面的各要素项目满意度乘以重要度( 加重值) ，算出各范围满 意度，再用各范围满意度乘以重要度( 加重值) ，合起来的满意度。 为了评价各要素满意度，构成体系由各范围满意度和各项目满意度构成。 在各范围满意度中，为了反映市民评价各领域行政服务的特性，将服务内容 要素范畴化。因此计算的范围满意度是对提供的各领域行政服务性质的把握，范 围满意度是相应项目满意度乘以重要度( 加重值) 计算出的结果。 项目满意度反映评价项目，指的是具体的详细项目。是测定提供的各领域行政 服务的具体项目满意度，从而掌握具体的工作改善要素。 4 ) 重要度( 加重值：w e i g h t ) 行政服务构成的个别范围及项目，市民更加重视，它对满意度有很深的影响， 以重要度( 2 n 重值) 进行反映，从而加强对市民直接评价的意义。 例如，评价范围有三个，在范围1 、范围2 、范围3 中，最重要的比重假定为 4 5 9 6 3 5 2 0 ，评价范围1 的重要度( 加重值) 是：( 0 4 5 + 0 3 3 ) 2 。第一个o 4 5 是4 5 的应答比率( f r e q u e n c y ) ，0 3 3 是评价范围3 个中随机选择的比率( r a n d o m c h o i c er a t i 0 ) 。同时用2 来分类的理由是在三个范围中选择4 5 的应答者认为的重 4 要程度存在很大的差别，将其处理为中间价格。作为参考，评价范围2 的重要度( 加 重值) 是：( o 3 5 + 0 3 3 ) 2 ，评价范围3 的重要度( 加重值) 是：( 0 2 + 0 3 3 ) 2 。 项目重要度( 加重值) 计算方式与此相同。 关键词 新公共管理绩效管理 市民评价制企业家政府顾客满意度 5 a b s t r a c t t h es u b j e c ta n a l y z e dt h ee f f e c to ft h ep o l i c yc o m p r e h e n s i v e l yw h i c h h a dr a nf o rm a n yy e a r si ns e o u li nt h es o u t hk o r e a a n dt h ep o l i c yw a s a b o u t c i t i z e n se v a l u a t es y s t e m ”，t h eg o v e r n m e n ti m p r o v e dt h e i rp u b l i c b e h a v i o r sb a s e do nt h eo u t c o m eo ft h es y s t e m t h i sp o l i c yh e l p e dal o ti n e s t a b l i s h i n gt h es y s t e m “p e r f o r m a n c em a n a g e m e n t i nt h ew o r l dw h i c hd e v e l o p sf a s te v e r y d a y , m o s to ft h ec o u n t r i e sa r e t r y i n gh a r dt oi m p r o v et h e i ro w nc o m p e t i t i v e n e s st oi m p r o v et h eq u a l i t y o fl i f ef o ra l lt h ec i t i z e n s ，a n ds o m eo ft h e mc a r r i e do u tr e f o r m s ， s o m e t h i n gn e wa p p e a r e dl i k e n e wp u b l i cm a n a g e m e n t b a s e do nt h e s e c o n c e p t s ，t h eg o v e r n m e n ts h o u l de s t a b l i s hn e ws y s t e m sw h i c ht a k e c u s t o m e r s b e n e f i t sa st h em o s ti m p o r t a n t i nf a c t ，t h en e ws y s t e m i n c l u d e sal o to fs t u f f , b u tt h em o s ti m p o r t a n ti st h a t ，a l lt h eg o v e r n m e n t b e h a v i o r sh a v et ob e c u s t o m e rc e n t e r t h es o u t hk o r e ah a dd o n eal o ti nt h ef i e l di nr e c e n ty e a r sa n dh a d g o ts o m ea c h i e v e m e n t s i nt h e s u b j e c t ，b u t t h e r ew e r es t i l ls o m e d i f f i c u l t i e s t h e s es i t u a t i o n sa l s oh a p p e n e di na m e r i c aw h i c hh a ss o m u c he x p e r i e n c e t h em a j o rp r o b l e mi sa b o u th o wt od e a lw i t ht h e r e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h ei m p a r t i a l i t ya n de f f i c i e n c yi nt h ec i t i z e n se v a l u a t e s y s t e m i ft h er e l a t i o n s h i pc o u l d n tb eh a n d l e de f f e c t i v e l y , t h eo u t c o m eo f t h e s y s t e mw o u l db ei n e f f i c i e n t t h a t sb e c a u s ei t w o u l dh u r tt h e g o v e r n m e n t ，a n dt h eg o v e r n m e n ts h o u l db ea g a i n s tt h es y s t e mi n s t e a do f c h a n g i n gt h e i rb e h a v i o r s id i ds om u c hi nt h ef i e l df o rr e s e a r c h i n gb e t t e rs o l u t i o n st om o d i f y o u rs i t u a t i o na tp r e s e n t c h i n ah a sc a r r i e do u tt h es y s t e mf o rs e v e r a ly e a r s n o w , b u ts t i l lc o u l d n tr e a c ht h el e v e lw h i c ht h ew e s t e r nc o u n t r i e sh a d g o t 1w i s h ，t h es u b j e c tc o u l dd os o m eh e l pf o rt h er e f o r mi nc h i n a i ft h i s c o m e st r u e ，t h a t 1 1b em yb e s tp l e a s u r e k e yw o r d s ： n e wp u b l i cm a n a g e m e n tp e r f o r m a n c em a n a g e m e n t c i t i z e n se v a l u a t e s y s t e m e n t r e p r e n e u r i a lg o v e r n m e n t c u s t o m e rs a t i s f a c t i o n 2 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独 立进行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不 包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研 究作出重要贡献的个人和集体，均己在文中以明确方式标明。本声明 的法律责任由本人承担。 论文作者签名：壶乞& ： 日期： 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解山东大学有关保留、使用学位论文的规定，同 意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子 版，允许论文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论 文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、 缩印或其他复制手段保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：触导师签名论文作者签名：肚! 塾导师签名 山东人学硕七学位论文 第1 节研究的背景及目的 第1 章序论 自1 9 8 0 年以后，主要发达国家为了将新公共管理论作为政府改革的一部分，从而 实现以绩效为中心的管理体系，引入了多种制度和管理方式并进行应用。政府改革的 核心就是将行政通过“绩效中心管理 和“客户满意型管理”的方式进行转换，但是 将行政组织引入民间( 市场) 的概念却往往会因其效能低和教条性从而导致“政府的 失败。 在这种时代背景的变化之下，行政管理就要求从过去的以供给者提供者为中心 转变为以需要者为中心；以生产者为中心转变为以顾客为中心；以量为中心转变为以 质为中心的模式。为了适应各种行政需要，公共服务的基准也无法与过去相比，在质 与量上展开了深化和扩展。因此作为时代重要的改革课题，一种符合其发展要求的新 的行政管理理念和实践战略登上了舞台。( 金番雄等( 以下均为音译) ，1 9 9 7 ) 。 特别是进入1 9 9 0 年之后，为了公共部门效率的提高和行政职能的改善，推进了 多种行政改革，世界各国倾向于引入新公共管理理念的企业家型政府，管理方式也趋 向于朝着强调合法程序和柔韧性的顾客至上的内部管理方式转化。( k e r l e y ，1 9 9 4 ：罗 辉文，2 0 0 1 ) 。与此同时，通过从作为供应者的政府中心的行政制度向强调作为需要者 的顾客或者以市民为中心的服务行政制度转化的改革，政府履行重要职能之一的公共 服务的提供，从原本的以服务提供者政府为服务点向以服务的使用者即市民为服务点 的评论也在热烈展开着。 从这点来看，政府已经认识到，不仅仅要重视公共服务的结果，在公共服务的生 产和提供过程中，市民的需要、要求和他们的取向在政策决定中的体现也非常重要， 地方政府是否积极应对市民的要求决定市民对行政服务满意与否，这一点作为核心要 素起着重要的作用。( 崔俊浩，1 9 9 9 ) 为了提高行政服务的顾客满意度，就要求顾客至上的行政。同时，顾客至上的行 政要求以作为顾客的市民为中心提供行政服务，需要从提高服务质量抓起。与此相关， 最近韩国地方自治团体引入的关于行政服务的“市民( 顾客) 评价制( 市民满意度调 查) 作为绩效评价制度的一部分，把一贯的以供给者为中心的行政转化为以需求者 山东人学硕：l 学位论文 为中心的行政作为起点。即分析行政服务的市民满意度和专家的评价，其结果在行政 过程中得到反映，能够正确地提高公共服务的质量。 在地方自治的历史比较悠久的发达国家，很早就实行市民评价制了。特别是1 9 7 0 年以后，美国、英国等o e c d 国家积极引入这种制度，并作为重要的行政政策评价制 度。( o e c d ，1 9 9 7 ) 。1 9 9 7 年，韩国行政安全部( 内务部) 引入以市民满意度测定主要内 容的“市民评价制”，并将其作为地方自治发展的l o 大课题之一，1 9 9 8 年由国务总 理室和韩国行政研究员负责，部分试制定了包括3 7 个行政服务提供方法和不良服务 纠正与赔偿等内容的“行政服务宪章 。另外，在强调以顾客为中心的绩效行政的同 时，首尔市政府等各地方自治团体或引入行政服务市民评价制，或计划实行。但是也 存在仅仅停留在制度化与真正应用的巨大差异。 如果将行政服务“市民评价制”的主要目的看成是提高行政服务质量，作为行政 主体的公务员不能改变其职务态度的话，我们就不能期待会有成效。即提供行政服务 的公务员的职务态度能够使精神力量加大，在行政服务的技术、信息、组织、资金上 得到满足，从而提高行政力，最终提高行政服务的品质，同时也提高了服务质量，再 次反馈到顾客至上的行政文化中，从而得到良性循环。( 金东洙( 音译) ，1 9 9 8 ) 因 此，为了提高服务质量，作为内部顾客的组织成员必须首先得到满足，这是最重要的 先决课题，这一点可以通过多种经验研究得到确认。之前公务员的伏地不动和闲适安 逸是行政改革的一大阻力，原因在于没有调动起他们的工作积极性。( 李善字，1 9 9 7 ) 研究的目的是以以上问题为前提，通过分析自1 9 9 9 年起实施的首尔行政服务“市 民评价制”的执行情况，对问题点作出判断，并提出改善方案。“市民评价制 不是 单纯的行政管理上的简便，而是积极探索能够取得实际绩效的制度。 同时在介绍韩国现行的行政服务体系一“市民评价制”的同时，也为中国政府 和地方政府提供一定的启示。 第2 节研究的范围 首尔市政府现行评价制度可以分为外部评价的行政服务“市民评价制和内部管 理评价的“均衡绩效管理( b s c ) 制两大类。文章以首尔市政府两大评价制度中最重 要的评价制度一“首尔市政府行政服务，即市民评价制为对象进行研究。 2 山东大学硕：f ：学位论文 行政服务“市民评价制 于1 9 9 9 年开始引用“市民评价制( 市民满意度调查) 这个名称，2 0 0 3 年又将名称改为“品质评价制 ，自2 0 0 6 年起，又改为“市民( 顾客) 评价制 。 首尔市政府以此为基础，对市政府各市、局和自治区( 区厅) 优秀或落后的原因进 行了调查，同时通过对各自治区奖金的差等支给，来提高行政服务的质量水准。因此， 在这以自1 9 9 9 年起施行的评价资料和评价结果为基础，分析对问题点的相应对策和 变化过程。 第一，通过行政服务“市民评价制 的理论考察，顾客至上行政，行政服务评价 等的先行研究，考察行政服务“市民评价制 的概念和引入背景。 第二，了解首尔市政府的行政服务“市民评价制”的运营实际情况。 首尔市政府施行的“市民评价制”的确切时间为1 9 9 9 年至2 0 0 2 年，2 0 0 3 年起由 于被批评公务员内部管理评价不足，存在主观评价的情况。“市民评价制 更名为“品 庶坪价制”。又因其时效性较差，重新将其命名为“市民( 顾客) 评价制”。由于1 9 9 9 年至2 0 0 2 年施行的“市民评价制( 市民满意度调查) 的实效性更大，因此在此范围 内进行分析。 第三，制度引入初期，考虑到_ 施行“市民评价制”的被评定机关的接受性，通过 怎样的方法实施呢? 任何制度要想成功，都必须得到接受其评价的被评定机关的接 受。因此，首尔市政府引入“市民评价制”，为了保证客观性和公正性，要选择合理 的方式运营。 第四，对首尔市政府施行的“市民评价制 的效果和问题进行分析。 第五，以上述分析内容为基础，提出今后的改善方案。运营商的问题很多，这里 集中分析评价模式和调查实际部分，并提出方案。 最后将研究结果进行概括，提出研究启示点和局限性。 “市民评价制”顺应行政链的变化，目的在于了解行政服务受益人( 顾客) 市民 对公共服务的满意程度，其结果反映在行政过程中，提高对市民的行政服务水平，提 升市民对行政服务的满意度。 但是最近韩国地方自治团体引入实施的“市民评价制”在制度化和应用等多方面 存在很大差异。即在“市民评价制 是否应该作为公共制度而被采用，公务员人事评 定等市民评价结果的活用等多方面存在很大差异。本论文以韩国自治团体中最早、最 3 山东大学硕士学位论文 广泛引入的“市民评价制”中首尔市政府事例为中心进行分析，并希望对今后中国政 府引入“市民评价制”时起到一定的参考作用。 第3 节研究方法 本研究以对公共部门分析为基础，引入并实施绩效管理制度中的“市民评价制”， 谋求能够提高其实效性的方案。为此本研究使用了文献研究、事例分析、参与观察( 包 括相关公务员深层谈话) 等方法。 文献研究通过绩效管理和相关国内外研究探讨，构筑本研究施行所必需的理论框 架，对管理改革和绩效管理制度进行理论上的探讨，了解现行绩效管理制度的现况和 问题点，商讨国外制度带给我们的启示。 同时，事例分析是在文献研究中形成的，分析现行的首尔市政府行政服务“市民 评价制度”的运营情况、问题并总结改善方案。为分析的具体性做了准备，并集中分 析初期阶段( 自1 9 9 9 年至2 0 0 2 年) 的“市民评价制 的试行方法、评价模式开发、调 查设计、评价环流( 活用) 、效果等。 最后参与观察是笔者在现场直接执行评价工作，通过文献研究形成的绩效管理制 度理论，在现实中如何实际运用提出了更深层的资料。另外通过参与观察，与相关专 家，事务负责公务员及管理人员等进行深层面谈，掌握了官方文献中很难了解的非官 方的研究内容。 4 山东大学硕士学位论文 第2 章绩效管理制度的理论背景 第1 节绩效及顾客至上的行政服务背景 1 行政范例的变化 过去传统行政中，生产性费用，内部效率性等主要行政问题在内部管理事项中起 着支配性的作用，而作为服务对象的市民或顾客的选择和要求相对考虑的不多。d 但 是直面世界化、信息化等环境急剧变化的2 1 世纪，在这种环境中，世界主要国家为 了提高国家竞争力，都在寻找各种改革方案。 1 9 8 0 年以后，美国、英国、新西兰等发达国家进行政府组织重组、人力缩减、引 入新公共管理等行政改革，各个国家施行的公共部门改革都与基本行政理论有所不 同。随着管理( g o v e r n a n c e ) 和新公共管理( n e wp u b l i cm a n a g e m e n t ) 新概念的登场， 公共服务也和民间部门一样，形成新的模式。朴中熏( 1 9 9 9 ) 将行政链的变化概括为“市 民( 顾客) 中心管理”，“绩效中心管理”，“市场中心管理 等。 以市民( 顾客) 为中心的管理是在行政管理上把过去作为供给者的政府政府为 中心脱胎换骨，实现市民参与和市民管理的行政改革。这里市民不仅仅限定为行政服 务的单纯顾客，而是成为行政管理的主人，共同的生产者和评价人。在这种情况下， 市民亲身体验与自身息息相关的行政服务生产和供应管理，并可以能动地参与绩效评 价和发表意向。 与市民中心管理联系紧密的行政改革即为绩效中心的管理。在最近推行的行政改 革中，政府活动绩效测定的内容和方法正在从初期的投入要素为中心向以活动乃至业 务量为中心；最近又向以产出物乃至效果为中心变化0 特别是对政府活动或者服务的 对象市民或顾客的主观评价以及认识比起客观的绩效信息更优先进行。从这点 看，1 9 9 0 年前后，在包括韩国在内的世界范围广泛展开的行政改革的浪潮中，“市民 中心的管理 和“绩效中心的管理 紧密地联系着。 另方面，市场中心管理除了在政府经济政策的确立和运用之外，行政管理也尽 可能地运用种市场原理，引入市场要素并应用其中。市场中心的管理意味着限制市 1 金宪基，构筑顾客至上的地方政府的研究，东源论集，第l o 卷，东国大学校大学院总学生会，1 9 9 7 西朴中勋，行政服务品质提高的研究，韩国行政研究院，2 0 0 5 5 山东大学硕：i ：学位论文 场活动的政府介入，使之降到最小化，避免特定服务中政府作为生产和主体介入的方 式，尽可能将其应用于民间企业活动，实行民间委托，在公共领域引入民营化的灵活 性和民间企业灵活的市场因素，适应它并将其扩大。 但是从这三个侧面来看，新的行政管理模式不是相互问的区分和单独存在，而是 具有相互交叉和联系的特性。 2 顾客的概念及行政服务的指标 顾客从广义上讲，包括除本人之外的其他所有人和组织，它又详细分为几个标准。 从组织内外的标准来看，分为组织内部顾客和外部顾客。内部顾客横向是指部门 与部门间的顾客，纵向是指同事、上下级间的顾客。外部顾客分为中间顾客( 指处于 该组织与最终顾客中间位置或起到中间作用的顾客) 和最终顾客( 一般指狭义上的顾 客概念) 萄。企业中的顾客至上指的是员工与顾客之间相互作用时满足顾客的需求 ( s a x e & w e it z ，1 9 8 2 ：1 9 ) ，也可以理解为作为达成组织目标的金钥匙，决定了目标市场 的需要和要求，比竞争者更能提供有效的满足的市场构成概念之- - ( k o t l e r ，1 9 9 1 ：裴 勇顺2 0 0 2 ) 。具有高水准的顾客至上服务的服务提供者，为了提高顾客满意度而采取 行动，顾客至上行动为服务提供企业在其与顾客间构筑了长期的关系。另外顾客至上 的思考从企业来讲意味着从顾客的视角而不是企业的视角去考虑顾客的需求。町 这种顾客至上的重要性也影响到公共行政服务部门，为了行政改革真正有意义的 目标的实现，政策和行政的实质内容反映和决定顾客的要求，它强调通过使顾客满意 的行政转达体系转达给国民。( 朴千五，1 9 9 7 ) 特别是“国民行政 的民主原理以其他 形态表现，不适用竞争的原理，在不能赋予顾客选择权的行政服务中更加得到强调。 ( 张政吉，2 0 0 0 ) 公共部门的顾客至上追求居民满意的行政最高价值，赋予顾客行政 服务评价的机会，确保作为供给者的政府和作为需要者的居民( 顾客) 的应对性和责 任性，这一点对提高顾客对行政支持起到很大的作用。 ( 赵锡周，2 0 0 4 ) 测定这种顾客至上性的代表性测定指标，一般企业的服务部门从市场至上的观点 测定，个人则从构成人员的顾客至上方面测定。即不管国内或国外，销售至上、顾客 卸金潘锡，2 1 世纪型地方政府构筑对策：顾客至上的地方政府，行政问题论集第1 4 集，1 9 9 6 4 李尚哲，刘根焕，张佑振，金龙德，地方公务员的职务满意和顾客至上的研究，韩国社会和行政研究，第 5 卷第4 号，2 0 0 5 6 山东大学硕l ：学位论文 至上问卷调查和顾客至上指数最广泛应用。顾客至上还用较完善的方式从顾客满意这 一方面使用服务尺度。鄹 另一方面，公共服务部门的顾客至上把确保顾客能够满足的行政服务传达体系作 为顾客至上行政的主旨，测定行政服务传达过程中要具备的事项的观点( 金英浩， 2 0 0 2 ) 和制定及实施顾客要求的内容的行政，将此作为顾客至上行政的本质，强调顾 客需求的实践的观点。田 顾客至上的行政体系在最近市场竞争环境下，追求利润最大化的企业为了实现能 效性，将多种管理方式导入行政，改善政府制的非能效性，将企业经营市场化，探讨 改善行政的各种问题。这种讨论的特征如下：第一，为了解决政府政府制的非能效性 而提高行政能效性。第二，对待作为行政对象的居民像对待企业客户一样，使其成为 行政的顾客。7 韩国行政管理中顾客概念和以顾客为中心的行政开始于9 0 年代。9 0 年代前后国 内的经济和行政环境急速变化，要求国家提高竞争力，为了克服这一点，一种新的管 理模式和市民评价产生了。( 朴中勋，2 0 0 5 ) 顾客满足指的是顾客的事前期待和实际满意度之间的差别。居民接受行政服务时 对其服务内容有定期待感，实际受到行政服务之后又对其有一个实际的评价。因此 顾客满意在期待感与实际接受服务后的真实感比较时，实际评价比期待的标志高时， 客户满意度就高。为了实现顾客至上，地方政府需要提高对提供行政服务的顾客的满 意度，为此地方政府间或者所属各机关之间的竞争( 创造行政机关问的竞争和差别化， 提高其他国家地方政府的竞争力) 要大力引入新的变化要素，变化要素如 。 政府制度不妨碍企业的经济活动，反而成为为其提供活力和创造力的积极支持 者，这种地方政府的对应措施从努力克服w t o 运行之后的经济竞争、文化竞争现象可 以看出，这对提高国家竞争力也很重要。因此根据这种模式的变化，行政服务的受益 性者( 顾客) 市民为了体现对公共服务满意度提高的顾客至上的地方政府，就要以引 入适当的评价制度为前提，比较和评价一定期间的地方经营绩效即地方竞争力及居民 斗s e r v q u a l 作为根据p a r a s u r a m a n , z e i t h m a l & b e r r y 提出的服务品质测定指标，主要在服务市场领域使用。 最近这种服务市场的指标为丫测定公共服务的质量水准被活用。代表性的有s c o t t & s h i e f f ( i 9 9 3 ) ，朴洪植 ( 1 9 9 6 ) ，吴灿泽( 1 9 9 8 ) 金东守0 9 9 8 ) ，申宗d s ( 1 9 9 9 ) , 张宇振( 2 0 0 2 ) 的研究。 6 ) 从这种实际意义来讲，有李宗范( 1 9 9 5 ) ，朴千五0 9 9 7 ) ，朴世政( 2 0 0 0 ) ，金浩涉( 2 0 0 1 ) ，朴熙瑞外( 2 0 0 2 ) ，金泰龙 f 2 0 0 3 ) 等的研究。 d 金宪基，前揭论文， ”金潘锡外，前揭书 7 山东大学硕一f ：学位论文 福利的地方问的标准，能够动态地分析地方政府基本的目标实现程度，同时地方经营 的基本方向能够有必要的活用。9 ) 在我国1 9 9 1 年地方自治制的引入和1 9 9 5 年民选自 治团体的选出，正式迎来了地方自治时代，地方行政实现了以上模式的变化。即从过 去为任命权者们提供服务向民选自治团体者为地域有权者服务的转向。1 0 图片2 - 1 ；, 1 甸顾客至上的地方政府变化的要素 3 新公共管理论 1 ) 新公共管理模式的背景 在英国和美国等国家，新公共管理模型作为政府改革标准模式，它的环境要素如 下：( 金泰龙，2 0 0 3 ) 第一，自7 0 年代末一些发达国家因过重的福利费用负担性和公共部门的非效率 性出现财政赤字，管理阶层强烈要求改革。这种现象从6 0 年代后期起凯恩斯案的福 利主义危机结果可以知道。由于经济停滞引起的利润率低下和资本积压1 1 ) 政府财政 赤字的累积，通货膨胀压力的增大，对福利国家支持的低下等政治危机随之而来，因 此政府主义成为阻碍变化弹力性和有效性的障碍因素。实际上推行新公共管理的政府 改革的英国，新西兰，澳大利亚等国在7 0 年代后期至8 0 年代后期经历了严峻的经济 危机，截止7 0 年代曾经繁盛一时的大政府的改革提上日程。 金永浩，顾客至上的地方政府局限性研究，东国大学校大学院研究论集第3 2 集，2 0 0 2 1 0 ) 年p 通熙，地方自治团体民愿行政顾客至上革新和问题点，地方行政研究，韩国地方行政研究院，第“卷， 1 9 9 6 8 ，p 9 4 m 在利润牢的下落原因中可以看出，完全雇佣的工资上升，机械化的生产性增加钝化，国际价格竞争压力 增加，原料价格上升等。 8 山东大学硕： 学位论文 第二，公共部门的生产性比民间部门落后，公共部门的绩效很低。比如独占、不 合适的刺激结构、没有价值的服务提供等政府部门的非效率性是引起事端的主要原 因。另外在所有环境中政府不能进行解答，对政府介入有效性的质疑，在混乱的环境 中要求这种新的模式。此外，公共部门给民间部门的不必要的负担性成为发展的绊脚 石，用传统方法不能解决经济社会的问题，对政府的期待降低，更高的对应和选择余 地加大，市民对行政服务的要求增加，公共部门内部职员的变化要求膨胀，要求政府 技术发达等。( 金泰龙口李炳宪，1 9 9 9 ：6 2 0 - 6 2 1 ；h u g h ，1 9 9 4 6 3 - 6 6 ) 结果为了治愈过重 的福利费用负担性和公共部门的非效率性引起的财政赤字和由此引起的政府非弹力 性的环境条件，新公共管理模式出台。 f 第三，随着世界化的趋势，各国共同关心的提高国家竞争力的要求逐渐加强。政 府部门通过提供社会间接资本的流通，支持产业活动，在法律和制度调整以及有效需 要管理等国际系统中起着很重要的作用，在国内生产总值中所占的比重也很大，政府 生产效能对国家整体的竞争力影响很大。于是，为了提高国家竞争力要求各个国家引 入新公共管理模型。 2 ) 新公共管理论的概念和特征 随着地方自治时代的到来，地方政府周围环境的变化，综合基准行政概念和经营 概念的公共管理概念的重要性受到关注。公共管理意味着在服务的生产过程中重视经 济价值，主要关注产出过程，地方政府的作用由之前的消费者立场转换为生产者的立 场。在全世界展开的一系列政府革新运动一新公共管理模式( n e wp u b l i c m a n a g e m e n t m o d e l ) 根据h o o d ( 1 9 9 1 ：3 ) 首次使用，企业家的政府、公共管理、政府革新 运动、市场至上的行政等用语出现，适用于市场和竞争原则的民间经营的管理方法被 引入公共行政部门，重视政府部门的绩效和业绩，强调管理者的个人责任，这些都得 到同意。1 2 新公共管理的核心是竞争至上，绩效至上，顾客至上等。因此这种行政是反映市 场理论的新公共管理模式。新公共管理是公共部门管理改革的方向转向结果为中心的 方向，投入管理转变为产出管理，管理中心侧重实行绩效测定，重视合理的分配，通 过自律性和绩效责任性，提高其效率。为此，健全公共部门的严格规章制度，扩大负 责人的行事权力，结果为中心的预算制度，从受托者一受益者关系向主任代理人关系 协金泰龙，韩国的政府改革理论和实际，集文团，2 0 0 3 4 2 9 山东人学硕上学位论文 构成的联系网转变，供给结构的多样性，作为供给者政府的地位的开放，使接受服务 的客体能够接近，区分供给单位等内容成为新公共管理的内容。1 3 这种新公共管理要想成功，必须将基准的政府运营方式通过着眼于新的问题和创 意想法转换为顾客为中心的行政模式，m 将行政服务的需要主体与私人部门的消费者 ( 顾客) 等同看待。同时将顾客满意度设定为行政服务供给目标的经营行政或者将企 业行政的概念引入行政，主张行政服务评价的重要性。1 国 t h o m p s o n ( 1 9 9 7 ) 将新公共管理模式和基准公共管理进行比较。第一，新公共管理 模式强调作业、任务、过程等，而非职能、活动、工作。第二，在公共管理模式中， 管理者将意思决定权限委任给实际执行组织工作的小组，同时要提前设计工作设计管 理。第三，新公共管理者以经济性和能效性来设定顾客满意度。第四，新公共管理者 相比组织自身更关心制度设计和选择。第五，新公共管理模式与管理研究的联系，特 别是组织经济学和公共选择理论更深地联系起来。 另外g a r s o n & o v e r m a n ( 1 9 8 3 ) 提出，以基本的公共行政差异点，在管理机能上用平 衡、反映性代替政府制和民主制之间的价值和纠葛，或者用经济性和能效性代替政治 的特征，用中间管理者代替政治精英，管理性质不是强调公共领域与私领域之间的差 别，而是向最小化的方向发展，不是法律制度、政治管理过程，而与组织政治学或者 社会学科的哲学相联系。 h a g g e t t ( 1 9 9 6 ：1 2 ) 提出，以新公共管理模式内在的特性为中心，因此，在新公共 管理模式中，首先，行政服务部分向分权化，分散化的单位活动发展，引入市场竞争 原理。第二，将政策策划和执行分离，在策划部门决定整体综合的事件，在执行部门 转让权限。第三，扩大业绩及绩效为基础的管理方法。因此综合这些特征，在公共部 门适用市场原理，提供更好的服务，减轻国民的负担性，这才被称为公共部门的经营 理论。( 金泰龙，2 0 0 3 ) 新公共管理模式的特征与上述一样，每个学者的见解会有些不同，但是他们的共 同点是引入竞争原理，委任线机关以权限，实行绩效至上的管理方式。新公共管理 模式与传统的行政理论不同，追求经济理论基础的经济人，因此政府的反映对象也从 传统行政理论上的有权者向企业式的顾客上转变。政府的作用也根据决定的目标，从 政策的立案或执行机能转向市场中的媒介者。 1 3 金泰龙，前揭书 1 4 金永浩，前揭论文 1 5 崔炳大外，市民评价制引入方案研究，首尔市政开发院，1 9 9 9 1 0 山东人学硕：i ：学位论文 因此其特征是，较之典型的行政家，聘用经济学者或者接受管理培训的人，从民 间机构引入管理方法，为了节省费用，公共部门的警戒线被推翻，系统内部的作业条 件发生了变化，政府的生产性得到提高。 4 新治理( n e wg o v e r n a n c e ) 1 ) 新治理的出台 随着世界化的到来，国民国家的性质逐渐减弱，个人空间作用增加，传统行政的 职能和构造逐渐缩小。随着世界化的深化，国家的经济逐渐弱化，全球管理逐渐扩大， 以发达国家为中心的所谓“更小的政府，更多的管理”的口号正在扩散。即政府的规 模、人员、预算等在缩小，但是通过面向国民的第三部门、民间机构等其他主体，以 更少的税金却能提供更优质的服务。 2 0 世纪在全世界资本主义发展过程中，实现产业化，国家和市场的作用得到重视， 资本主义、民主主义及政府主义的共同体被确定。政府和企业的作用被赋予不同的任 务，各自履行着自己的作用，各个时代、国家都经历了政府失败和市场失败，并采取 对应措施。即，作为市场失败，政府介入扩大，政府介入的扩大和强化又导致政府失 败和政策失败。为此，2 0 世纪近代化理论或修正理论的模式被一种新的模式取代，其 中之一即为管理理论。 管理的概念和理论很多样，从接近的角度来看，分为国家中心管理、市场中心管 理、市民社会中心管理。管理主义的观点重视国家中心，资本主义或者市场主义的观 点重视市场中心管理，民主主义观点重视市民社会中心管理。国家、市民社会及市场 各自根据理论和统治秩序运作。 行政学观点管理概念比较 隧霉融蠼瑟滋兰? ；尊赫赫；霹强；赴? 抄i ：曦镪磊勃赫弘j强镛森妊藏纛荔凝赫磊籀灞 人事、预算等内部管理大幅改善协议的新公共管理概念( 服务联系协议，一般意义的参与主义和共 赋予线管理者行荨约【力网) 增加市场主义 同体主义结合 绩效提高和顾客满意的行政管理新治理主义与新制度主义的经济学政府在仓! 随的企蝴荡固狮f 管理 引入内部规定完善和民间企业管理结合 方法的公共部门 主张在公共部门引入竞争原理和顾 客主义 代表新公共管理的新保守主义，新 自由主义 山东人学硕上学位论文 ，i c 资料出处：金锡浚等，2 0 0 0 从认识论和机能的侧面看，本管理的概念主体( 国家、市民社会) 分为概念的方 面( 高层管理、管理、管理构成人员) 及认识论侧面和机能( 认识论的基础、体制机 能、政策形成模式、公论形成模式、舆论形成、意见共有及能动的市民) 的方面。( 参 照 ) 管理概念的多元性：各主体、机能标准 黔”“+ 鬈镌 提j l i 认识论的转换为基础的目标 半公私政府口市民社会地区口地方认识论的基础 f ，矮 高层管理 克服自律性与责任性间的二分法 善毒：溪 制度秩序和均衡维持 椭峻设计制度间联系及调整条件鲴成 体制机能 錾体豹饕 木贡献公益事业 正式的制度化领域 事反映性，责任性，效率性的原则政策形成模式 馓化过程( p o li c