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- 工 原创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师的指导下进行的研究t 作及 取得的研究成果。除本文已经注明引用的内容外，论文中不包含其他人已经发 表或撰写过的研究成果，也不包含为获得内塞直太堂及其他教育机构的学位或 证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何页献均已在论 文中作了明确的说明并表示i 1 3 j 意。 学位论文作者签名： 垂臣拯丘：劢 指导教师签名：翅兰：踅i 。 日 期：丕，垒：f 厶 日 期：迎f 塑zf2 。 在学荛日问研究成果使用承诺书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：内蒙 古人学有权将学位论文的全部内容或部分保留并向圜家有关机构、部门送交学 位论文的复印件和磁糯，允许编入有关数据库进行榆索，也可以聚用影印、缩 印或奠他复制手段保存、j 1 7 编学位论义。为保护学院和蛩帅的知识广：4 义，作者 存学期间取得的研究成果属于内蒙占入学作者今后使用涉及在学期间主婴形f 究内容或研究成果，须征得内蒙古大学就读期问导师的同意；若用于发表沦文， 版权单位邋须署各为内蒙古大学方可投稿或公) i ：发表。 纯涵乍者繇瓤一撸俐币始釜丝一 日 飙一磕衄f _ l期：迎2u 瞄4 一 - 二 内蒙古大学公共髻理硕= 1 二( m p a ) 学位论文 内蒙古粮食安全问题研究 摘要 粮食安全问题是当前的一个热点问题，也是各国政府重点研究的课题之一。 它在国家战略安全中与国家的经济安全、军事安全、信息安全一样处于重要地 位。内蒙古作为全国1 3 个粮食主产省区之一和五大重要粮食净调出省区之一， 其粮食安全保障如何，事关全区经济发展和社会稳定，对全国粮食安全也具有 较大影响。 本文首先对内蒙古粮食安全现状进行了评价，认为当前粮食供求基本实现 平衡有余，内蒙古粮食安全近期会有所保障。再从粮食的中长期安全角度出发， 重点分析了影响内蒙古粮食安全的主要问题和因素。最后，在借鉴国内外保障 粮食安全的经验做法基础上，有针对地提出了保障内蒙古粮食安全的若干对策 和建议。这些具体的对策和建议，对提高内蒙古粮食生产能力，确保国家粮食 安全具有一定的理论指导意义。 关键词：粮食安全，粮食综合生产能力，粮食供给，粮食需求，影响因素 ， i f 1 奎 内蒙古火学公共管理硕i ：( m p a ) 学位论文 r e s e a r c ho nf o o ds e c u r i t yi ni n n e rm o n g o l i a a b s t r a c t f o o ds e c u r i t yi sc u r r e n t l yah o ti s s u e ，b u tg o v e r n m e n t sk e yr e s e a r c h o n eo ft h es u b j e c t i ti nn a t i o n a ls t r a t e g ys a f e t ya n ds e c u r i t yo fn a t i o n a l e c o n o m y ，m i l i t a r ys e c u r i t y ，i n f o r m a t i o ns e c u r i t ya sas i g n i f i c a n tr o l e i n n e r m o n g o l i aa st h e13g r a i nk e i s s l e rp r o v i n c e sa n do n e o ft h ei m p o r t a n tg r a i n v p r o v i n c e s o n eo f ，i t sf o o d s e c u r i t y ，r e l a t e s h o wt h ee c o n o m i c d e v e l o p m e n ta n ds o c i a ls t a b i l i t yt ot h en a t i o n a lf o o ds e c u r i t y ，a l s oh a sa g r e a ti n f l u e n c e t h i sp a p e rf i r s t l yi ni n n e rm o n g o l i af o o ds a f e t yh a sd e s c r i b e dt h a tt h e c u r r e n tg r a i ns u p p l ya n dd e m a n db a l a n c e ，i n n e rm o n g o l i ag r a i ns e c u r i t y r e c e n tw i l lh a v es a f e g u a r d t h e nf r o mt h el o n g t e r ms a f e t yg r a i n ，a n d a n a l y s e st h ei n f l u e n c eo fv a r i o u sf a c t o r si nf o o ds e c u r i t y f i n a l l y ，i nf r o m h o m ea n da b r o a dt oe n s u r ef o o d s a f e t ye x p e r i e n c ep r a c t i c e b a s i s ， a c c o r d i n gt ot h ep r o p o s e ds e c u r i t y i n n e rm o n g o l i ag r a i ns a f e t ys e v e r a l c o un t e r m e a s u r e sa n ds u g g e s t i o n s t h e s es p e c i f i cc o u n t e r m e a s u r e sa n d s u g g e s t i o n st oi m p r o v ein n e rm o n g o l i ag r a i np r o d u c t i o nc a p a c i t yt oe n s u r e f o o ds e c u r i t yf o rt h en a t i o nh a sc e r t a i nt h e o r e t i c a ls i g n i f i c a n c e k e y w o r d s ：f o o ds e c u r i t y , g r a i np r o d u c t i o nc a p a c i t y , f o o ds u p p l y , f o o dd e m a n d ， f a c t o r s ； 争 譬 目录 弓j 言1 ( 一) 研究背景及意义1 ( 二) 国内外粮食安全的概述2 ( 三) 研究创新点与不足5 ( 四) 研究方法7 一、内蒙古粮食安全的现状分析。8 ( 一) 内蒙古粮食安全的现状8 1 粮食综合生产能力稳步提高有效保障粮食供给8 2 实现粮食自给有余充分保障粮食需求8 3 粮食保护政策不断加强种粮积极性明显提高9 4 未来稳定粮食安全仍有潜力9 ( 二) 内蒙古粮食安全的贡献一1 0 二、影响内蒙古粮食安全的主要问题及因素1 2 ( 一) 政府宏观调控有待加强1 2 ( 二) 粮食综合生产能力存在隐患1 3 ( - - ) 粮食市场有待健全1 6 ( 四) 粮食储备体系面临考验1 8 三、国内外保障粮食安全的经验借鉴2 0 ( 一) 河南省保障粮食安全的具体措施一2 0 i t l f p l ( 二) 美国保障粮食安全的经验一2 1 ( 三) 欧盟保障粮食安全的经验2 1 ( 四) 日本保障粮食安全的经验2 1 四、保障内蒙古粮食安全的对策2 3 ( 一) 加强政府宏观调控调动种粮积极性2 3 1 政府要强化粮食安全意识2 3 2 政府要落实粮食安全责任2 3 3 政府要全面加大调控范围2 4 4 政府要加大扶持资金投入2 4 5 政府要加快完善惠农政策2 4 ( 二) 挖掘潜力切实提高粮食综合生产能力2 5 1 保护资源2 5 2 强化基础设施建设2 6 3 创新科技体系2 7 4 提高劳动者素质2 8 ( 三) 健全粮食市场合理有效控制市场需求一2 8 1 理顺粮食市场价格提高种粮比较效益2 8 2 完善粮食市场活跃粮食流通2 9 3 合理有效控制粮食需求过快增长2 9 ( 四) 完善粮食安全储备体系3 0 结论3 2 参考文献3 3 致谢 3 5 彳 t 内蒙古人学公共瞢理硕：【：( m p a ) 学位论文 1 研究背景 引言 ( 一)研究背景及意义 民以食为天，国以粮为本。粮食是关系国计民生的重要战略物资，粮食安全与社会的和 谐、政治的稳定、经济的持续发展息息相关。 粮食安全是近年国内外都十分关注的重大问题，各国都把保证粮食安全作为围家战略。 2 0 0 6 年以来出现的全球范围粮价上涨和粮食短缺对世界粮食安全造成严重威胁，已引起世界 各国的极度关注。联合国秘书长潘基文在2 0 0 8 年6 月联合国粮食安全高峰会议上强调，“要 长期关注粮食安全的改善，世界粮食产量到2 0 3 0 年要增加5 0 ，以满足日益一i ：涨的粮食需 求”。党中央、国务院历来高度重视我围粮食安全，2 0 0 8 年国务院发布了国家粮食安全中 长期规划纲要( 2 0 0 8 - - 2 0 2 0 年) ，明确指出今后1 0 年我国保障粮食安伞的一些重要指标， 强调“粮食安全始终是关系我国国民经济发展、社会稳定和国家自立的全局性重大战略问题”。 内蒙古是我国罩耍的产粮大区，是国家1 3 个粮食主产区之一，也是全国五大粮食调出省 区之一，人均耕地面积居全国第一。富饶而美丽的河套、土默j i i 、辽河和松嫩平原有着“谷 仓”和“塞外米粮川 之称，不仅是内蒙古的主要粮食和经济作物产区，也是国家农业综合 开发的重点地区。内蒙古在全国粮食生产中占有特殊的地位，对于稳定我国粮食生产起着重 要作用。内蒙古党委、政府高度重视粮食安全，始终把这项工作摆在突出位置。当前内蒙古 粮食安全总体是好的，粮食综合生产能力稳步提高，粮食产需平衡有余，粮食市场供给日益 丰富。但随着工业化、城镇化发展及受资源、环境的影响，人口的增加，粮食的刚性需求， 粮食增产任务艰巨，保障长远粮食安全面临严峻挑战。因此，立足当前，着眼于长远，必须 将保障内蒙古粮食安全放在战略高度，未雨绸缪的对粮食安全问题进行研究和谋划。 内蒙古人学公共瞢理硕二i ：( m p a ) 学位论文 2 研究意义 ( 1 ) 理论意义 本文试图通过分析论证，主要是从粮食的中长期安全角度出发，使人们能够客观、充分 认识内蒙古的粮食生产能力及对全国粮食安全的贡献，挖掘内蒙古粮食生产潜力，并立足现 实研究了影响内蒙古粮食安全的主要问题及因素，借鉴国内外确保粮食安全的经验，针对问 题提出了确保内蒙古粮食安全的对策。这些具体的对策对提高内蒙古粮食生产能力，确保粮 食安全具有一定的理论意义。 ( 2 ) 实践意义 保障内蒙古粮食安全问题的对策研究，有利于全面协调可持续发展，创造和谐的社会经 济环境；有利于实现全面建设小康社会的目标；有利于推进社会主义新农村建设。因而研究 内蒙古粮食安全是现实的需要、发展的需要，具有重要的实践意义。 1 粮食的范围界定 ( 二)国内外粮食安全的概述 联合国粮食及农业组织( f a o ) 的粮食范围界定是指谷物，即小麦、粗粮和稻谷等三大 类。我国国家统计局的粮食范围界定是指谷物类、薯类和豆类的集合。还有一种狭义的粮食 范围界定仅仅指谷物类，包括稻谷、小麦和玉米等。为了后文的实证分析，本文采用与国家 统计局口径一致的粮食范围界定，即粮食包括谷物类、豆类和薯类。 2 国外粮食安全概述 国际组织关于粮食安全概念的研究。1 9 7 4 年1 1 月，联合国国际粮农组织( f a o ) 于罗 马第一次世界粮食首脑会议上第一次提出“粮食安全”问题。当时这一概念的定义是“保证 任何人在任何时候，都能得到为了生存和健康所需要的足够食物”。其基本要求是通过一系 列措施推动各国政府重视世界粮食安全问题，并采取相应的国家政策措施，进而把粮食安全 落实到“世界粮食安全”之上【1 】。这是粮农组织首次从粮食供给( 生产保障和储备保障) 的 角度界定了粮食安全的定义。 1 9 8 3 年4 月，f a o 通过了总干事爱德华萨乌马重新定义的粮食安全概念，指出粮食安全 j 、i 。 内蒙古犬学公共瞢理硕卜( m p a ) 学位论文 的实质是“粮食安全的最终目标应该是确保所有人在任何时候，既能买得到又能买得起他们 所需要的基本食品”。这一界定既着眼于粮食需求，又强调了生产足够的粮食，最大限度地 稳定粮食供应，确保所有需要粮食的人都能获得足够的粮食【2 1 。即这个概念从供给和需求两 个角度界定了粮食安全。 1 9 9 6 年1 1 月世界食物安全罗马宣言和世界粮食首脑会议行动计划中重新论述了 粮食安全的内涵，即“只有当所有人在任何时候都能够在物质和经济上获得足够、安全和营 养的食物来满足其积极和健康生活的膳食需要及喜好时，才实现了食物安全”。这一表述， 提出了更高的要求，不仅明确了经济上的要求，而且增加了扶贫的涵义，不仅在获得的粮食 数量上足够，而且在质量上保障既安全又富有营养，在粮食安全目标上，提高到了粮食营养 安全的新层次【3 1 。 2 0 0 1 年9 月，在德国波恩召开的世界粮食安全大会又提出可持续粮食安全概念，把可持 续发展战略引入到粮食安全的概念中。它要求无污染、无公害，向消费者提供增强健康、保 证延年益寿的粮食和其它食物【4 1 。 2 0 0 4 年9 月2 4 日，f a o 粮食安全委员会通过一项确保人们享有粮食安全权利的“自愿原 则”，呼吁各国政府履行该原则，确保所有人享有粮食安全。“自愿原则”要求各国政府在粮食 安全领域遵循以下原则：平等、非歧视、全面参与、包容性、责任、法治以及所有人权都具 有普遍性、不可分割、相互联系和相互依存性。 国外学者关于粮食安全概念的研究对粮食安全的概念国外学者也作了许多研究，如经济 学家阿尔托瓦尔德斯( a l b e r t ov a l d e s ) 认为粮食安全是“缺粮国家或这些国家的某些地区或 家庭逐年满足标准消费水平的能力”。这里的消费水平有二：一是根据营养标准确定的最低粮 食消费量：二是趋势消费，即以过去若干年消费水平基数，将其他各年的消费量与基数进行 比较，看其趋势，如果超过基数，表示粮食安全水平提高了，反之则降低 s l 。 f r a n k e n b e r g e r 和s m i m 等从宏观到微观对粮食安全进行了阐述。宏观层次是从全球及整个 国家的食物获取能力来进行反映，其中，全球食物获取能力取决于全球的粮食生产总量，而 一个国家在特定年份的粮食获取能力则主要取决于该国的粮食生产量、粮食储备量、食物净 进口量( 包括国际粮食援助) ；微观层次是从家庭的粮食获取能力及相应的全部收入来反映； 最微观的粮食安全层次主要是探讨个人的营养安全( n u t r i t i o ns e c u r i t y ) 状况。营养安全是粮 食安全的基本要求，且只有实现营养安全，才能确保每个人都能过上有活力的和健康的生活 6 7 1 o 从上可见，国际上对粮食安全有多种释义，粮食安全的内涵是随世界粮食状况的变化而 内蒙古人学公共瞢理硕二l ( m p a ) 学位论文 不断发展的，由数量安全到质量安全，由国家粮食安全到家庭粮食安全，由营养安全深化到 可持续安全。几经演变，但目前国际上通行的粮食安全概念还是按联合国粮农组织的解释， 最基本的内容仍是保证“所有人在任何是时候都能获得足够安全和富有营养的粮食，包括要 作到确保可供、获得、利用和稳定等方面都没有风险”。 3 国内粮食安全概述 国内学者对粮食安全概念的研究也相当丰富，其中主要的观点有： 朱泽( 19 9 8 ) 提出了只针对中国，并把它作为一个整体来看待的粮食安全概念：粮食安 全是指国家在其工业化进程中满足人民日益增长的对粮食的需求和粮食经济承受各种不测事 件的能力。着重强调以下三点：第一，粮食安全从本质上讲，是指一个国家抵御粮食经济中 可能出现的各种不测事件的能力；第二，粮食安全反映了一个国家在一定的经济发展水平和 人均g d p 水平下粮食供给与消费的能力；第三，中国现代化的核心是实现工业化，研究及改 进粮食安全状况的目的是为了推进中国的工业化进程【8 】。 吴天锡( 2 0 0 1 ) 认为粮食安全是一个发展着的概念。“粮食安全 一词首先是针对“世 界粮食危机 而提出的一项政策目标，n 8 0 年代中期，粮食安全的概念出现了第一次更新， 这就是除保障粮食供应充足以外，还同时强调“每一个家庭都有获得粮食的能力”。这就把 争取粮食安全的活动延伸到消除贫困的领域，而粮食安全活动也相应从国家、地方政府进一 步落实到家庭、个人身上，于是形成了“家庭粮食安全”的新概念【l 】。 吴志华( 2 0 0 3 ) 认为能反映粮食安全本质要求且比较实用的粮食安全概念是：一个国家 或地区为保证任何人在任何时候都能得到与其生存与健康相适应的足够食品，而对粮食生产、 流通与消费进行动态、有效平衡的政治经济活动【9 】。 娄源功( 2 0 0 3 ) 认为中国的粮食安全是指“国家满足人们以合理价格对粮食的直接消费 和间接消费，以及具备抵御各种粮食风险的能力”。这一概念有四个要素：第一，粮食及其 衍生食品的价格合理以及与其他人们必需生活产品的比价合理；第二，满足人们对粮食的直 接消费，即口粮及其粮食制成品的消费得到满足；第三，满足人们对粮食的间接消费，即以 粮食为饲料的肉类、蛋类和奶类生产得到满足和以粮食为原料的工业食品和工业产品的消费 得到满足：第四，具备抵御各种粮食风险的能力【1 0 】。 樊新鸿( 2 0 0 3 ) 认为，国家粮食安全不同于“世界粮食安全 ，它是在立足本国粮食资 源基础上，既充分利用国际粮食资源，分享国际分工和贸易的福利，又充分估计可能的民族、 宗教和意识形态冲突，应对战争、经济封锁、自然灾害等极端情况下国家民族自立生存的最 内蒙古人学公共管理硕：i ：( m p a ) 学位论文 底线食品供应【l l 】。 高帆( 2 0 0 6 ) 认为，粮食安全是指“在一定区域内的居民能够获得与其需求相适应的粮 食，实现粮食安全是一个包括生产、流通、购买等因素在内的多链条互动的过程”。其 涵义包括三方面：一是供得多；二是送得到；三是买得起【1 2 】。 由此可见，我国粮食安全的内涵一直处于一个不断丰富、不断深化的过程之中。虽然目 前我国的粮食安全尚无统一的概念，但2 0 0 8 年国务院总理温家宝7 月2 日主持召开国务院常 务会议，要通过实施国家粮食安全中长期规划纲要( 2 0 0 8 - - 2 0 2 0 ) 使粮食自给率稳定在 9 5 以上，2 0 1 0 年粮食综合生产能力稳定在5 亿吨以上，2 0 2 0 年达到5 4 亿吨以上【1 3 】。这个 纲要对我国未来十年的粮食安全给予了非常明确的目标。从定性的角度讲，我国粮食安全的 概念与国际通行的内涵是基本一致的，现阶段及今后较长历史时期对粮食安全的实质要求都 是确保良好的供给、满足现实的需求。 ( 三)研究创新点与不足 1 各省份粮食安全研究现状 目前关于省份地区的粮食安全问题，已有相当多学者对福建、浙江、江苏、陕西、山东、 湖北、吉林、河北、湖南等省从影响因素、预警系统的设计等角度进行了研究。如宁白军就 粮食购销市场化条件下浙江省粮食安全预警系统的设计及其指标体系的构建进行了初步研 究。门可佩等以江苏省粮食生产情况为例，分析粮食安全相关因素，得出江苏省粮食安全问 题存在隐患的结论。李梦觉通过对“粮食安全”内涵和评价指标的研究，分析了湖南省安全状 况及其面临的问题。曾昭鹏，谷增发在山东省粮食安全问题及对策研究中认为山东省作 为我国的农业大省，粮食安全度比较高，但也存在着人口增长对粮食需求的压力，耕地不断 减少退化，水资源短缺，环境污染严重，粮食生产的软环境恶化等问题。确保山东的粮食安 全必须严格保护耕地，稳定粮食面积，建设节水农业，治理环境污染，充分利用国内国外“两 种资源、两个市场”，优化资源配置，大力发展农业科技。洪凯，周建华，江华在广东省 粮食安全问题研究中提出了未来1 0 年广东省粮食安全的总体目标为：完善粮食市场体系， 充分发挥市场对粮食生产、流通、消费的基础配置作用，全面提高粮食综合生产能力和政府 粮食调控能力，增加农民收入，减轻财政负担，确保粮食安全。宗红在江苏省粮食安全战 略研究一文中指出，江苏省随着农业种植结构的调整、城镇工业化进程的加快，耕地逐年 内蒙古人学公共瞢理硕一f ：( m p a ) 学位论文 减少，粮食播种面积和产量连年下降，粮食供求格局发生了新的变化，通过对江苏粮食生产、 消费、储备等与粮食安全密切相关的各个方面进行研究，对江苏粮食安全状况作了定性分析， 指出人1 ：3 增加，耕地减少是影响江苏粮食安全的主要因素，并提出了保障江苏省粮食安全 的对策和建议：建立科学合理、适合江苏省情的粮食安全指标体系，努力提高本省粮食自产 能力，大力发展订单收购，从根本上解决全省粮食安全问题。胡木强在( ( w t o 框架下河北省 的粮食安全问题中认为，从决策选择的角度讲，河北省应把效率作为主攻目标，更多地利 用市场机制配置农业资源，调节粮食供需，确保粮食安全。郭京振、李辰亮在河北省粮食 安全因素分析中强调，增加农民收入是确保粮食安全的核心【1 4 】。 综上所述，国内学者对各省份粮食安全问题进行了有益的探索，这对确保国家粮食安全 起到了积极的指导作用。 2 本文研究的创新点 ( 1 ) 研究内容的创新 以前关于粮食生产主要省区内蒙古的粮食安全问题研究寥寥无几，从系统的观点来 研究内蒙古粮食安全几乎没有。如内蒙古粮食生产及粮食安全问题分析一文主要从粮食 生产角度评判粮食安全，并未涉及需求等因素。本文则在全面理解粮食安全的概念和衡量标 准基础上，对内蒙古粮食安全状况进行分析，对内蒙古粮食生产潜力进行阐述，运用多种科 学方法，研究长远发展过程中影响内蒙古粮食安全的问题及因素，借鉴国内外保障粮食安全 的做法，结合实际提出了相关政策建议。本文在内容上属于创新，而且从潜力分析、贡献分 析对内蒙古粮食安全状况作出了综合评价。 ( 2 ) 研究时间的创新 以往的研究，由于受到研究的出发点、资料和当时环境限制，使用数据多为2 0 0 7 年以前， 对于内蒙古的粮食综合生产能力认识还没有充分认清。同时，随着农业科技的发展以及应用、 土地资源整理和土地综合利用等水平的逐步提高，现实内蒙古粮食生产能力已经达到一个新 的水平，迫切需要重新评估和认识，本文将使用最新数据从这些方面做新的研究。 3 本文研究的不足 本文存在以下不足，有待进一步完善：第一，基于粮食安全概念的广泛性，本文侧重深 入研究粮食数量安全，并未过多涉及粮食质量安全。第二，影响粮食安全的因素还有很多， 例如退耕还林政策、国际环境对粮食安全的影响程度等，本文未能逐一详细分析，只针对存 在的主要问题成因展开分析研究。第三，对于粮食安全政策，本文只提出了部分可行性措施， 内蒙古人学公共瞢理硕j j ( m p a ) 学位论文 基于侧重点不同，本文没有一一列举。第四，由于本人水平、见解、实践机会有限，论文中 难免出现一定的缺陷，如粮食储备数量尚未查明，许多问题还有待进一步探索，请各位专家、 教授批评指正，如有机会，在今后将继续深入到相关的实践调研中继续努力学习和研究。 1 唯物辩证法 ( 四)研究方法 内蒙古的粮食安全既要承担国家粮食安全的保障职能，又要承担发展内蒙古自身经济的 职能。因此，我们要辩证统一的看待这两个问题，用联系的、发展的眼光看问题。 2 实证研究与文献研究相结合的方法 本文以研究目的为出发点，通过查阅大量文献来获取资料，对相关的各类文献进行了比 较充分的研究，同时参考国外的文献资料，学习借鉴他们相关的理论成果和研究方法，从而 全面、正确的了解掌握所要研究的粮食安全问题，在其基础上进行深入的研究分析。此外， 为了客观准确地把握内蒙古粮食安全的情况，本文还用实证的方法具体分析实际情况。 3 宏观研究和微观研究相结合的方法 保障粮食安全是我国国家发展过程中的宏观问题，而相对而言，立足内蒙古进行研究， 是区域内的微观发展问题。因此，在研究过程中，用宏观和微观相结合的方法，找到实现目 标的有效途径。 4 定性分析与定量分析相结合的方法 本文既要对内蒙古粮食安全的状况和问题进行定性分析和判断，也要涉及对影响粮食安 全因素的定量处理，为了准确了解内蒙古粮食安全的基本情况，本文部分资料，如相关粮食 产量、面积等来源于统计部门的数据。 5 比较分析与归纳分析相结合的方法 本文对各影响粮食安全的因素进行比较，对国内外确保粮食安全的经验进行归纳、以便 分析根源，总结出适合内蒙古的政策建议。 内蒙古大学公共瞢理硕i ：( m p a ) 学位论文 一、内蒙古粮食安全的现状分析 ( 一)内蒙古粮食安全的现状 1 粮食综合生产能力稳步提高有效保障粮食供给 确保粮食安全首先要保证供给，粮食综合生产能力是一个国家或地区在一定时期内，由 当时的资源状况和经济、技术条件所决定的，各种生产要素综合投入所形成的，可以相对稳 定实现一定产量的粮食产出能力，是保证供给确保粮食安全的基础。 从1 9 4 9 年至2 0 0 9 年，内蒙古的粮食生产综合生产能力发生了巨大的变化，粮食总产量 从2 1 2 3 万吨增加到1 9 8 1 7 万吨，增长8 3 3 倍，年均增长4 5 7 。1 9 4 9 年到2 0 0 9 年的5 0 年 间，内蒙古累计生产粮食4 6 2 5 1 4 万吨，年均生产粮食9 2 5 0 万吨。特别值得一提的是自1 9 9 8 年内蒙古结束了长达2 5 年吃返销粮的历史，粮食产量达到1 5 7 5 亿公斤。自2 0 0 4 年开始， 内蒙古粮食综合生产能力已经连续6 年稳定在1 5 0 0 吨以上，实现了粮食总量自给有余，在 2 0 0 7 年已经提前超额完成内蒙古“十一五 时期( 2 0 0 6 - - 2 0 1 0 年) 规划的粮食综合生产能 力达到1 7 5 0 吨目标，并在2 0 0 8 年内蒙古粮食总产量达2 1 3 0 2 3 万吨，居全国第1 2 位，创历 史最高水平。2 0 0 9 年内蒙古部分地区虽遭遇干旱，粮食产量仍达到1 9 8 1 7 万吨，成为历史上 第二个高产年。2 0 1 0 年内蒙古预计粮食产量将稳定在2 0 0 亿公斤以上。内蒙古粮食生产能力 不断提高，有效的保障了粮食供给。同时，现阶段我国居民的人均粮食占有量维持在4 0 0 公 斤左右，而内蒙古人均粮食占有量达到7 0 0 公斤以上，名列全国前茅，自给率基本稳定在1 0 0 以上，内蒙古一举成为我国1 3 个重要的粮食主产省区之一。 2 实现粮食自给有余充分保障粮食需求 改革开放前，内蒙古粮食亩产量位列全国倒数第一，每年要靠国家调拨的近1 0 亿公斤返 销粮度同，是全国调入粮食最多的地区之一。改革开放以来，内蒙古各级部门在增加农业投 入上下功夫，促进粮食生产发展，进行大规模的农业综合开发，摆脱了缺粮的困境。1 9 9 0 年 区内粮食购销结余1 2 亿公斤，改变了长达2 1 年缺粮的历史。1 9 9 2 年全区粮食产量首次突破 1 0 0 亿公斤大关，达到1 0 4 7 亿公斤，实现了自治区粮食自给有余。从粮食需求具体情况看， 内蒙古火学公共髻理顺十( m p a ) 学位论文 截至2 0 0 9 年底内蒙古人口总数为2 4 2 2 0 7 万人，人均消费粮食按照3 8 0 公斤( 根据1 9 9 0 年 以来近2 0 年的粮食供求和价格变化分析，我国人均粮食需求量( 包括大豆) 约为3 8 0 公斤) 计算，居民粮食需求总量为9 2 0 4 万吨。而在j 下常年景，内蒙古粮食生产能力基本稳定在1 7 0 0 万吨以上，到2 0 0 9 年内蒙古粮食总产量已达到1 9 8 1 7 万吨，不但能够保证充足的居民粮食 需求，还剩余粮食可供调运，每年可为国家提供1 0 0 亿公斤商品粮。内蒙古不仅巩固了粮食 自给的成果，还实现了粮食由长期短缺到总量平衡、保障需求自给有余的历史转变，从“吃 粮靠返销”大区发展为国家5 个重要的粮食净调出省区之一。 3 粮食保护政策不断加强种粮积极性明显提高 近年来内蒙古粮食生产的持续丰收，除了风调雨顺的自然因素之外，与近年来内蒙古各 级政府认真落实中央的各项强农惠农政策，把发展粮食生产放在现代农业建设的首位，不断 加大对粮食生产的支持和保护力度有重要关系。从2 0 0 3 年开始，内蒙古取消全区的粮食定 购任务，全面放开粮食市场、粮食收购和粮食价格，并开始为部分地区种植玉米的农民直接 给予保护性生产补贴资金；2 0 0 4 年自治区通过实行了“二减免”、“三补贴”等一系列支持粮 食生产的惠农政策后，充分调动起农民种粮的积极性，全区粮食播种面积扭转了连续五年减 少的局面。2 0 0 5 年全区深入落实国家以提高农业综合生产能力为核心，建设社会主义新农村 的重大决策，积极发展粮食生产，增加粮食播种面积，废止实施了近5 0 年农业税条例，使解 决“三农”问题步入了一个新的历史起点。2 0 0 6 年自治区第七次党代会明确提出了“多予、 少取、放活”的惠农方针，全区范围内开始实施农资综合直补，同时对农机具购置提供补贴， 对粮食主产县通过转移支付给予奖励和补助降低了粮食生产成本，增加了种粮收益。2 0 1 0 年 内蒙古继续加大政府投入，进一步稳定粮食生产和促进农民增收，由自治区财政厅拨付各地 粮食直补与农资综合补贴资金共3 7 5 亿元，并投入1 3 6 亿元重点实施农业综合开发，着力在 4 3 个旗县和5 个农场实施中低产田改造，1 5 个旗县实施高标准农田建设。 自治区通过不断加大投入、取消农业税、实行多种支持粮食生产的补贴以及产粮大县奖 励政策、建立粮食最低收购价等措施使内蒙古粮食价格总体水平保持了稳中上涨的趋势，增 加了农民的收入，农民种粮积极性明显提高。 4 未来稳定粮食安全仍有潜力 内蒙古粮食生产有三大有利条件，未来稳定粮食安全仍有潜力。首先，耕地资源相对丰 富。粮食生产属于露天作业，数量充足且质量良好的土地资源是粮食综合生产能力的保障。 内蒙古耕地资源得天独厚，现有可利用耕地1 1 亿亩，人均耕地占有量居全国首位，是全国 内蒙古人学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 平均水平的3 2 倍。全区粮食播种面积连续7 年持续增长，到2 0 1 0 年粮食作物种植面积达到 8 3 9 0 万亩，还有2 0 0 0 多万亩的后备耕地没得到利用，与其它省区相比，内蒙古是扩大播种 面积最有潜力的地区之一。在土地资源上，通过进行科学规划和整理，可利用耕地目前还有 增长的可能，粮食生产还有增产潜力。第二，农业生产环境多样。内蒙古地域辽阔、气候多 样，有利于玉米、小麦、马铃薯、大豆等多种粮食作物种植。如西部的河套平原土地肥沃尤 其适合小麦等作物的生长；东部四盟地处北纬4 5 0 附近特别适合玉米等高产粮食作物的种植， 是国际上公认的玉米带。内蒙古自然生产环境在全国来说有比较优势，粮食作物的种植结构 有良好的调整空间，提高粮食综合生产能力有良好的基础。第三，单产提高的潜力大。内蒙 古粮食单产还低于国家平均水平。内蒙古各级党委、政府将继续按照党中央、国务院的要求， 始终把粮食生产当作大事来抓，不断加大对农业的投入，增强科技支撑能力的、改善农业生 产条件，随着水利工程的完善和节水农业技术的推广普及，生物技术的进步和现有品种改良 及配方施肥等技术的推广普及，内蒙古的土地利用率和农业生产能力还能大幅提高，提高粮 食单产水平还有潜力，实现粮食增产目标是可能的。因此，通过内蒙古自然资源合理利用及 农业生产能力的提高，必将促进粮食增产，未来稳定粮食安全仍有潜力。 ( 二) 内蒙古粮食安全的贡献 1 粮食安全对全区发展的贡献 一是奠定了经济社会发展的基础。农业特别是粮食是国民社会稳定的基础和经济波动的 起点。内蒙古粮食产量的不断增加，粮食供需平衡，保证了内蒙古粮食安全，促进了社会稳 定，为经济稳定发展奠定良好的基础。 二是支持了粮食加工业和畜牧业的发展。1 9 9 0 年后内蒙古粮食供应相对充足的条件下， 工业用粮和饲料用粮猛增。2 0 0 0 年，内蒙古工业用粮1 3 9 8 万吨，比1 9 8 0 年翻了两番：饲料 用粮3 9 1 万吨，比1 9 8 0 年增长了4 2 倍。2 0 0 0 年以后，内蒙古工业和饲料用粮不断攀升，特 别是随着奶牛、家禽养殖数量的增加，粮食需求逐年上升。粮食的安全，为全区牲畜存栏总 数保持1 1 亿头只以上和食品加工业、粮食酿造业的发展提供了坚强的保障。 三是拉动了农牧民收入的增长。内蒙古是典型的传统农牧业区，虽然近些年工资、财产、 转移等非农收入发展迅速，农牧民收入呈现出多元化趋势，但粮食收入在农牧民收入中始终 占有相当的比重。1 9 8 7 年内蒙古农牧民人均总收入5 9 3 元，其中来自粮食收入2 1 6 4 元，占 内蒙古火学公共管理硕，1 ：( m p a ) 学位论文 总收入的3 6 5 ；2 0 0 9 年内蒙古农牧民人均总收入达到8 4 0 3 元，来自粮食收入2 5 7 7 元，占 3 0 7 。农牧民粮食收入占总收入的比重2 2 年间虽然下降了5 8 个百分点，但绝对量增长了 1 0 9 倍，对总收入增长贡献率达到3 0 2 ，粮食收入增长有力地拉动了农牧民收入的增长。 2 粮食安全对全国粮食安全的贡献 内蒙古作为全国十三个粮食主产省区和五个重要粮食净调出省区之一，每年可为国家提 供1 0 0 亿斤左右的商品粮，对全国粮食安全的贡献巨大。 一是提高了全国粮食生产能力。粮食安全的基础是粮食生产能力。我国粮食生产能力的 提高，得益于主产区粮食产量的提高，内蒙古的贡献亦不可埋没。从1 9 7 8 - 2 0 0 9 年，内蒙古 粮食总产量由4 9 9 万吨增加到1 9 8 1 7 万吨，增加了1 4 8 2 7 万吨，同期全国粮食产量由3 0 4 7 6 5 万吨增加到5 3 0 8 2 万吨，增加了2 2 6 0 5 5 万吨，内蒙古粮食增量对全国同期粮食增长贡献率 达到6 6 ，提高了全国粮食生产能力。 二是促进了全国粮食自给。自改革开放以来，中国一贯的方针政策是：坚定坚持自力更 生、以国内为主解决粮食问题。中国的粮食对外依存度较低，进口的粮食主要用于品种调节， 粮食自给率一直保持在9 5 以上。目前，内蒙古粮食产大于需，按人均消费3 8 0 公斤测算， 余粮达到1 0 0 0 万吨，填补了其他地区的粮食缺口，确保了全国粮食自给率的高水平。 三是拉动了全国人均粮食占有量。我国粮食人均占有量1 9 7 8 年为3 1 9 公斤，2 0 0 9 年达 到3 9 7 7 0 公斤，比1 9 7 8 年增长2 4 7 。2 0 0 9 年内蒙古人均粮食占有量达到8 1 8 1 8 公斤，远 高于全国平均水平。内蒙古人均粮食占有量的高水平，拉高了全国平均水平，并且促使全国 的粮食供求关系保持总量基本平衡的良好局面。 综上所述，通过对内蒙古粮食安全现状的分析，可以看出目前内蒙古有较好的粮食综合 生产能力，能稳定保障供给并充分满足需求，内蒙古的粮食现状是安全的，并有逐步增产的 潜力。同时，内蒙古的粮食安全对于确保全区经济社会发展和国家粮食安全发挥着巨大的贡 献。 内蒙古人学公共瞢理硕【j ( m p a ) 学位论文 二、 影响内蒙古粮食安全的主要问题及因素 尽管内蒙古粮食安全近期会有所保障，但从长远角度看还存在一定程度的隐患，粮食安 全还存在一定问题，会受到一些因素的影响和制约，这些影响问题和因素，关系到粮食的供 求平衡，关系到民众生活安定、经济发展、社会和谐。为确保粮食安全，必须正确认识和妥 善应对这些问题的影响，全面、真实地摸清这些因素的变化，准确地把握这些因素对粮食安 全影响的机制与程度，才有助于在此基础上采取正确的措施保障粮食安全。 ( 一) 政府宏观调控有待加强 1 对粮食安全的认识观念薄弱 近年来内蒙古粮食安全形势的新变化，极易造成人们的盲目乐观。事实上，粮食安全是 一个长远的战略的问题，在取得一些成就的同时，加强对粮食安全的认识，认真总结内蒙古 粮食连年丰收的实践和经验，不断深化对粮食生产等重大问题的认识，对于维护粮食安全、 促进经济社会又好又快发展具有十分重要的意义。目前“产粮大县财政穷县”和“种粮不赚 r 钱 的状况引发一些地方政府管理经济中对待粮食生产大多带有完成政治任务的色彩，很少 将其作为经济发展的支柱，也因此导致农民因土地被占用或因在农业方面收益低而离开土地， 寻找新的生存之路。很多农民把种粮作为副业，打工作为主业，导致种粮的农民减少，农村 劳动力价格快速上涨。从中长期看，对粮食安全的认识观念薄弱将使内蒙古的粮食安全存在 潜在的威胁。 2 政府惠农扶持政策有待加强 首先，资金扶持政策不足。作为粮食主产区的内蒙古近几年推行“快速工业路线 ，使 得政府在改革与发展过程中制度创造与政策注入向非农业倾斜，导致农村经济发展长期缺乏 有效的制度支撑；国民收益分配生产要素配置过程中的“重工轻农”的政策制度倾向，导致 了农业比较利益的持续低下，从根本上制约了农村经济的持续稳定增长：政府财政支出过程 内蒙古大学公共髻理硕士( m p a ) 学位论文 中表现出的重工轻农倾向，更与农业在国民经济中的地位与作用极不相称。而农业本身是一 种弱势产业，要缩小城乡差距，增强农民的自我发展能力，促进粮食生产，就需要缓解农业 发展中的资金紧张问题。发达国家对农业的投入一般占财政总支出的2 0 - - 5 0 ，发展中国家 亦为1 0 - 2 0 ，而我国中央财政对农业的投入不足1 0 ，内蒙古财政对农业的投入不足6 。 资金扶持农业的政策不足，制约了粮食生产，进而会影响粮食安全。 其次，惠农政策有待完善。粮食产业具有公益性强、比较效益低、生产周期长、易受自 然条件等影响而产生波动的特点，粮食导向政策作为粮食生产波动的平抑因素，对内蒙古粮 食生产有决定性影响。近几年内蒙古粮食生产连获丰收，很大程度上就是一系列惠农政策共 同实施的结果。内蒙古政府相继出台的发放粮食直补、农资综合补贴、良种补贴、农机具购 置补贴等政策措施，形成了一揽子惠农政策体系，极大地激发了农民的种粮热情，提高了粮 食生产能力，在确保粮食安全方面有明显效果。但目前惠农政策的力度、实施效果还有较大 发挥空间，所制定的各项重要政策在确保粮食安全上还有待完善，并未充分发挥刺激农民粮 食生产的作用：一是粮食补贴方式有待改进。闷前全区不少地方的粮食直补只与固定的计税 面积挂钩，与种植而积和产量无关，且只发给承包户，实际种粮户得不到。粮食直补实际蜕 变为按耕地发放的收入补贴，不利于实现粮食增产、增收的目标。二是涉粮补贴运行成本过 高。目前粮食直补、农资综合直补和一些地区的良种补贴需要填表、公示、检查、上报等程 序来核实面积，操作环节多，涉及对象广，发放工作量人，大大加重了政府的财政负担。三 是补贴项日有待健全。如现行的农机补贴政策所含项日少，秸秆还阳设备等缺乏补贴支持； 尚未设立有机肥补贴政策，矫币因有机肥性价比低于化肥造成施有机肥的农户不断减少这一 市场失灵现象。 ( 二)粮食综合生产能力存在隐患 目前来看，内蒙古粮食总量供给不存在问题，但随着工业化和城市化的推进，未来影响 内蒙古粮食安全的主要因素就是粮食综合生产能力，而粮食综合生产能力本身又受到很多因 素的影响。 1 农业资源禀赋对粮食安全的制约性加大 粮食生产本身受生长周期、地理环境、气候条件的制约，“靠天吃饭”的影响依然存在， 内蒙古人学公共誓理硕上( m p a ) 学