PPP(政府+社会+合作)模式详解.pdf

1 PPP（政府（政府+社会社会+合作）合作）模式详解模式详解 基本概念：基本概念：PPP 是 PublicPrivatePartnership 的缩写， 指政府 Public 与私人 Private 之间， 基于提供产品和服务出发 点，达成特许权协议，形成“利益共享、风险共担、全程合 作”伙伴合作关系，PPP 优势在于使合作各方达到比单独行 动预期更为有利的结果：政府的财政支出更少，企业的投资 风险更轻。 一、一、项目识别项目识别 （一）项目发起：政府或社会资本 （1）政府发起：财政部门应负责向行业主管部门征集潜 在政府和社会资本合作项目。 （2）社会资本发起：社会资本应以项目建议书的方式向 财政部门推荐潜在政府和社会资本合作项目。 （二）项目筛选：政府 项目发起方应按财政部门的要求提交相关资料。 （1）新建、改建项目应提交可行性研究报告、项目产出 说明和初步实施方案； （2）存量项目应提交存量公共资产的历史资料、项目产 出说明和初步实施方案。 （三）物有所值评价：政府 （1）定性评价：重点关注项目采用政府和社会资本合作 2 模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险 分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等； （2）定量评价：主要通过对政府和社会资本合作项目全 生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较， 计算项目的物有所值量值，判断政府和社会资本合作模式是 否降低项目全生命周期成本。 （四）财政承受能力论证：政府 对部分政府付费或政府补贴的项目， 开展财政承受能力论 证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政 收入的一定比例。 二、项目准备二、项目准备 （一）管理架构组建：政府 县级（含）以上地方人民政府可建立专门协调机制负责项 目。 （二）实施方案编制：项目实施机构 编制实施方案，依次对如下内容进行介绍： （1）项目概况：主要包括基本情况、经济技术指标和项 目公司股权情况等； （2）风险分配基本框架； （3）项目运作方式：主要包括委托运营、管理合同、建 设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营 -移交等。具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投 3 资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和 期满处置等因素决定。 （4）交易结构：项目投融资结构、回报机制和相关配套 安排； （5）合同体系：包括项目合同、股东合同、融资合同、 工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合 同和保险合同等。项目合同是其中最核心的法律文件； （6）监管架构：包括授权关系和监管方式； （7）采购方式选择：采购方式包括公开招标、竞争性谈 判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。 （三）实施方案审核：政府 由项目实施机构报政府审核。 三、项目采购三、项目采购 （一）资格预审：参与方、政府 （1）准备资格预审文件、发布资格预审公告（资格预审 公告应在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布，提 交资格预审申请文件的时间自公告发布之日起不得少于 15 个工作日）； （2）资格预审的评审报告提交财政部门备案； （3）项目有 3 家以上社会资本通过资格预审的，项目实 施机构可以继续开展采购文件准备工作。 （二）采购文件编制：政府 4 项目采购文件应包括采购邀请、竞争者须知（包括密封、 签署、盖章要求等）、竞争者应提供的资格、资信及业绩证 明文件、采购方式、政府对项目实施机构的授权、实施方案 的批复和项目相关审批文件、 采购程序、 响应文件编制要求、 提交响应文件截止时间、开启时间及地点、强制担保的保证 金交纳数额和形式、评审方法、评审标准、政府采购政策要 求、项目合同草案及其他法律文本等。 （三）采购方式及执行：政府 项目采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采 购方式开展采购的，按照政府采购法律法规及有关规定执 行。 项目采用竞争性磋商采购方式开展采购的， 按照下列基本 程序进行：采购公告发布及报名资格审查及采购文件发售 相应文件评审 （四）谈判与合同签署：参与方、政府 （1）项目实施机构应成立专门的采购结果确认谈判工作 组。按照候选社会资本的排名，依次与候选社会资本及与其 合作的金融机构就合同中可变的细节问题进行合同签署前 的确认谈判，率先达成一致的即为中选者； （2）确认谈判完成后，项目实施机构应与中选社会资本 签署确认谈判备忘录，并将采购结果和根据采购文件、响应 文件、补遗文件和确认谈判备忘录拟定的合同文本进行公 5 示，公示期不得少于 5 个工作日； （3）项目实施机构应在项目合同签订之日起 2 个工作日 内，将项目合同在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上 公告。 四、四、项目执行项目执行 （一）项目公司设立 （二）融资管理：参与者、项目公司 （1）项目融资由社会资本或项目公司负责。 （2） 社会资本或项目公司未按照项目合同约定完成融资 的，政府可提取履约保函直至终止项目合同 （3）当项目出现重大经营或财务风险，威胁或侵害债权 人利益时，债权人可依据与政府、社会资本或项目公司签订 的直接介入协议或条款。 （三）绩效监测与支付：政府、项目实施机构 （1）项目合同中涉及的政府支付义务，财政部门应结合 中长期财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算。 （2）定期监测项目产出绩效指标，编制季报和年报，并 报财政部门（政府和社会资本合作中心）备案 。 （3）政府有支付义务的，项目实施机构应根据项目合同 约定的产出说明，按照实际绩效直接或通知财政部门向社会 资本或项目公司及时足额支付。 （四）中期评估：政府、项目实施机构 6 （1）应重点关注合同修订、违约责任和争议解决等工 作。 （2）项目实施机构应每 3-5 年对项目进行中期评估，重 点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理 性；及时评估已发现问题的风险，制订应对措施，并报财政 部门（政府和社会资本合作中心）备案； （3） 政府相关职能部门应根据国家相关法律法规对项目 履行行政监管职责，重点关注公共产品和服务质量、价格和 收费机制、安全生产、环境保护和劳动者权益等； （4）政府、社会资本或项目公司应依法公开披露项目相 关信息，保障公众知情权，接受社会监督。 五、项目移交五、项目移交 （一）移交准备：政府、项目实施机构 （1）项目合同中应明确约定移交形式、补偿方式、移交 内容和移交标准。 （2）补偿方案没有约定或约定不明的，项目实施机构应 按照“恢复相同经济地位”原则拟定补偿方案，报政府审核 同意后实施。 （二）性能测试：政府、项目实施机构 （1）应组建项目移交工作组，制定资产评估和性能测试 方案。 （2）应委托具有相关资质的资产评估机构，按照项目合 7 同约定的评估方式，对移交资产进行资产评估，作为确定补 偿金额的依据。 （3）性能测试结果不达标的，移交工作组应要求社会资 本或项目公司进行恢复性修理、更新重置或提取移交维修保 函。 （三）资产交割：参与方、政府、项目实施机构 社会资本或项目公司应将满足性能测试要求的项目资 产、知识产权和技术法律文