地方科技进步政策的内涵、体系与区域创新系统关系——以杭州市为例.pdf

2 0 1 0年第 1 2期 科技管理研究 S c i e n c e a n d T e c h n o l o g y Ma n a g e me n t R e s e a r c h 2 0 1 0 No 1 2 文章 编号 ：1 0 0 0 7 6 9 5 ( 2 0 1 0 )1 2 0 0 6 6 0 3 地方科技进步政策的内涵、体系与区域创新系统关系 以杭州市为例 董 颖 ( 1 浙江大学管理学院，浙江杭州 3 1 0 0 2 7 ； 2 浙江科技学院经济管理学院，浙江杭州 I 3 1 0 0 2 3) 摘要：提出地方科技进步政策的内涵、体系和架构，剖析科技进步政策与区域创新系统之间的作用关系。以杭 州市为例，总结其在地方科技进步法规建设发展中的主要做法与成效。 关键词：科技进步；科技进步政策；区域创新系统；杭州市 中图分类号 ：G 3 2 2 7 文献标识码：A 2 0 0 4年，我国提出建设创新型国家。2 0 0 8年7月 1日， 科技进步法正式颁布，使我国科技进步开始走上了法制 化轨道，也显示了我国建设创新型国家的决心。地方科技工 作是国家创新体系的重要基础，地方科技创新能力建设是建 设创新型国家的难点，同时地方科技进步也是国家科技进步 的重要环节。 在 科技进步法 出台前，尽管某些省市如江苏、云 南、沈阳和大连制定了科技进步条例，但更多省、市主要还 是通过制定 “ 科技兴省” 、“ 科技兴市”等行政措施来推进科 技进步和区域经济发展。为了使各地依靠科技进步促进区域 发展的政策、措施能得到进一步的稳定、完善和发展，迫切 需要把在促进科技进步和社会发展过程中成熟了的政策、措 施上升为地方性科技法规，使其不因政策变动和领导人的更 替而改变，对区域科技进步和社会发展形成系统的地方性科 技进步法规体系来推动。 为此，在 科技进步法出台以后 ， 各省市或对已出台 的条例进行修改，或加快了立法步伐，如广西、上海、山东、 湖北、河南等。然而，由于各地地理环境、资源条件、经济 状况和社会文化传统等存在差异，特别是科技资源配置和创 新水平的不平衡，必然会引起科技行为上的巨大差异，因而 导致科技进步中某些特定的区域性和结构性矛盾的存在。这 些矛盾促使地方性科技进步条例必须因地制宜，在 科技进 步法指导和框架下，针对本地区科技发展中的一般性和特 殊性问题进行解决和协调。 科技政策成为一个专业性术语，并被经济发达和科技发达国 家共同采用，是 1 9 6 3年联合国在 日内瓦召开的科学技术会议 ( U N C A S T )之后开 始的。 作为国家或地方公共政策的一个重要组成部分，科技政 策通过对科技活动的投入，引导、干预、控制科技活动的运 作、产出、转化等环节，使科技活动顺利进行，最终把国家 或地方政治、军事、经济等方面的意志转化为科技活动主体 的行为规范，实现国家或地方利益。它作为一种独立的公共 政策源于 “ 二战”时期 ，大致经历了科学技术主要服务于军 事与政治需求 (强调科学国防的二元结构) 、通过税收 政策激励企业的研究与发展 (强调工业与研究的二元结构) ， 实施以技术扩散为主的技术创新政策 (强调社会与创新结 合)等几个阶段，并正在进入创建国家或区域创新体系的新 的发展历程 。 要注意的是，科技政策不等于经济政策、创新政策和产 业政策，也不是各自一部分内容的简单相加，虽然彼此之间 存在工具和内容的重合之处。其区别如表 1 所示。 表 1 科技政策、创新政策、产业政策与宏观经济政策 瓮 蓁 内 涵 对 象 目 的 一 个国家或地 区为强化其科 技潜力 ， 科技以达成其综合开发之目标和提高其 政策地位， 而建 立 的组织 、 制 度及 执行 方 向的总和。 1 地方科技进步政策的内涵 创 新 政策 政策是指国家或政党为实现一定时期的路线和任务而规 定的行动准则。政策需要在实践中检验其正确与否，并在实 践中得到丰富和发展 。 根据联合国教科文组织 ( U N E S C O)的定义，所谓科技 政策指的是一个国家或地区为强化其科技潜力，以达成其综 合开发之目标和提高其地位，而建立的组织、制度及执行方 向的总和，换言之，科技政策就是政府为促进科技有效发展， 以实现其整体建设 目标而实行的各种重要制度及施政方针。 产业 政策 科技政策与政府其他政策， 特别是经 济、 社会和产业政策， 包括能源 、 教育和 人力资源政策形成的一个整体L 2 J2， 将科 技政策与工业政策中有关推动创新的 部分作为创新政策的核心 。 政府 为改变产 业 间的 资源分 配和 各 种产业 中私营 企业 的某 种经 营活 动 而采取的政策【 4 J4。包括产业结构、 产 业组织 和产业布局政策等。 事 为了增进整个社会经济福利、 改进国 民经济的运行状况、 达到一定的政策 蓑 粱晶 耍 薹 磊 器 i 幕 盏 行 、 协调和外 部 环境 及 从 事科 技活 动 的组 织 或个人。 科技成果由科 技的 生 产部 门 向产 业 部 门转 移的过程。 获得科技 成就 促 进技术 创新 景 曩 誓 室 盎 促 进 产 业 篱 喜 馨 嘉 装 崔 菇 綦 些 篱 ， 磊 孝 问 的 相 互 关 箍 异 ： 收稿 日期 ：2 0 0 91 1一 o 9 。修 回日期 ：2 0 1 0 0 22 6 基金项 目：浙江省科技厅面上软科学项 目 ( 2 ( 0 8 C 2 5 0 3 1 ) ；杭州市科技发展计划软科学项 目 ( 2 0 0 8 1 6 3 4 M 3 6 ) 董颖：地方科技进步政策的内涵 、体系与区域创新系统关系 6 7 当前 ，我 国的地方科技发展 战 略是 以全 面贯彻 十六 大精 神和实践 “ 三个代表”重要思想为行动指南，充分发挥科学 技术在地方经济和社会发展 中 的支 撑作用 ，促 进科技 发展与 社会经济发展的紧密结合，实现社会经济与科技发展的良性 循环；建立完备的、有区域活力的科技创新体系；形成有国 际竞争力的积极进步态势；大力推进产业化、信息化、农村 工业化、农村城镇化、农民知识化，壮大基层科技队伍，促 进 “ 三农”问题的解决 ，与时俱进 ，为全面实现小康社会提 供技支撑 5 。这也是地方科技政策的目标。 依照政策学原理，任何政策都应由政策主体 、政策对象、 政策 目标和政策手段四部分所构成。以此为设计框架，结合 现阶段的地方科技任务和 目标 ，以地方科技活动和科技进步 政策的特殊性为内容，我们给地方科技进步政策下一个定义 ： 所谓地方科技进步政策，是指地方政府为促进地方科学 技术进步活动的产生和发展，规范科技进步主体行为而制定 并实施的各种直接或间接 的政 策和措 施 的总和 ，它应是 一个 完整的体系。是为了发展地方科技事业，依照国家的法律法 规，结合地方实际情况，由地方人大制定的地方性法规和由 地方人大授权地方人民政府为实施地方性科技法规而制定的 与其配套适用的地方政府行政规章即地方性科技法规规章。 其系统结构表现为地方人大及其常委会制定的综合性科技法 规，单行科技法规和政府科技规章的统一体。 的具体手段。 由于各地 经济 、文化 、科技 等基础 不 同，普适 性的政策工具在一定程度上是无意义的。地方科技进步政策 必须是适 应本地实际 ，能影 响特定科技活动 、特定经济活动 、 特定产业的政策。按照 R o t h w e l l 与Z e g v e l d的经典理论研究思 路，可以分为三类 ：供给面政策、环境面政策和需求面政策。 只有将这三个层面的政策工具组合使用 ，才能对地方科技进 步产生强大的激励与推动作用。 图 2概况地描述了这三类政策及相应的政策工具对整个 地方科技进步的作用机制，也即地方科技进步政策的理论体 系和框架。 图 2 地方科技进步政策的体系框架 2 地方科技进步政策的体系和架构 3 地方科技进步政策与区域创新系统的关联性分析 地方科技进步政策的主体是地方人大和政府。地方人大 和政府作为地方科技进步政策的主体，承担着确定地方科技 进步政策的目标、根据实现目标的需要选择具体的政策工具、 发布政策、实施政策并监督政策的执行等一系列任务。 地方科技进步政策的客体也就是地方科技进步政策的对 象 ，指地方科技进步活动的执行主体所从事的各种科技进步 活动以及由于开展科技进步活动所产生的各种矛盾和问题。 主要包括地方科技进步活 动过程 、地 方科技 进步活 动的秩序 和地方科技进步活动的基础。 从科技进步能力、科技进步环境 、科技进步资源和过程 四个方面分析地方科技进步政策的需求和作用，如图 l 所示。 其中，环境和资源属于外部因素，而能力和过程两个要素已 经深入到科技进步主体的微观活动层次 6 。这是鉴于我国 地方的科技进步主体尚未完全形成 自主、自律和规范的行为 能力，政府政策的关注领域尚不能完全集中到科技进步活动 的外部因素和宏观因素上，微观活动过程中的部分问题仍需 要地方政府通过各种政策工具进行调控，以提高科技进步活 动主体的行 为能力 ，排除 制约和 阻碍科技 进步活 动过程 的不 良因素。 图 1 地方科技进步政策的分析框架 地方科技进步政策 的工 具是 实现地方 科技进 步政策 目标 在当前的时代背景下，区域创新能力正 日益成为区域经 济获取国际竞争优势的决定性因素和区域经济参与竞争优势 的重要标志，因此构建区域创新系统已经成为各区域实现新 世纪快速发展 的战略选择 。 2 0 0 3年4月国家科技部召开关于区域创新体系建设的专 题研究会议，并随后下发 区域创新体系建设研究工作研 讨 会会议纪要，指出推动区域创新体系建设是当前地方科技 工作 的重要任务 。 C o o k e( 1 9 9 8 )等学者把区域创新系统定义为 ：由在地理 上相互分工与关联的生产企业、研究机构和高等教育机构等 构成的区域性组织体系，在这个体系内，企业和其他组织通 过根植性的制度环境相互学习。A s h e i m和 I s a k s e n( 1 9 9 7 )补 充认为区域创新系统由生产结构 ( 技术经济结构)和制度基 础设施( 行政 制度结构 )组成 。国内学 者也纷纷 提出 区域 创 新 系统的内涵定 义。区域创新 系统的核心 内涵是 经济行为 者 的创新 ，包括企业 和研 发组织 的创新行 为 ，各类创新 组织 间 的相互关系，知识技术的积累和利用程度，以及区域的经济 社会 文化环境 。综上分 析 ，区域创新 系统 是指 区域 内各创新 行为参与者在一定的创新环境下相互合作所形成的促进创新 的系统。可以认为，地方科技创新体系是区域创新系统多样 化定义 中的一类 。 从结构模式上看，区域创新系统包括创新机构、创新资 源、中介服务、管理系统四个主要组成部分。其中，创新机 构指企业、科研院所、大专院校和政府有关部门；创新资源 主要指创新人才和创新资金，是创新活动的基础要素；中介 服务系统主要包括信息 中心、培训中心、咨询公司、经纪人 组织、技术评估机构 、技术争议仲裁机构、创业服务 中心、 生产力促进中心、技术开发交流中心以及技术市场、科学园 区、高新技术产业开发区等，在技术和知识转移过程中起着 桥梁的作用 ，足联系科技与经济的中介；管理系统是指政府 为了建立和管理区域创新系统的机构和机制。其中，地方科 6 8 董颖 ：地方科技进步政策的内涵 、体系与区域创新系统关系 技进步政策就是制度环境的核心组成部分，提供政策法规和 制度保障，在促进区域创新发展 中有着重要的地位与作用。 如图3所示。 图 3 区域创新 系统结构 示意 图 4 杭州市科技进步政策的发展 我国各地科技进步法规的建设步伐有所不同。杭州市是 国内地方科技政策法规建设的先进城市之一，这与杭州市委 市政府及各职能部门的重视及科技进步的发展现状密切相关。 按层次和调节对象上，杭州市科技政策法规体系主要包 括三类 ： ( 1 )杭州地方政策法规，如 杭州市科技进步条例 、 杭州市专利管理条例 、 杭州市科学技术进步奖励办法实 施细则等3个。( 2 )杭州市委市政府创新政策，如 关于 加快培育企业自在品牌的实施意见 、 关于提升企业 自主创 新能力的意见 、 关于加快现代服务业发展的若干意见等 5 6个 。 ( 3 )杭州政府部门科技创新规范性文件 ，如工商局、科 技局、财政局、人事局等制定的 杭州市专利专项资金管理 办法 、 杭州市企业技术开发费加计扣除政策的实施办法 ( 试行) 杭州市产学研合作项 目奖励办法等3 4个。 从功能上，杭州市科技政策可分为四类： ( 1 )战略导向型政策，如围绕 “ 九五” 、 “ 十五” 、“ 十 一 五”规划、先后组织启动了 “ 钱江科技潮”综合工程和 “ 一 号工程” ，打造 “ 天堂硅谷” 、加强高层次人才引进等政 策 。 ( 2 )激励促进型政策。杭州市围绕科技进步的融资、税 收、分配、专利、风险投资、信用担保、企业家的培育等方 面，出台了激励政策，如科技成果转化项 目资助、科技型中 小企业技术创新资金项 目奖励、鼓励专利技术实施、企业技 术开发费加计扣除等政策。 ( 3 )规范保障型政策，主要是知识产权保护、政府采购 制度和科技工作有关管理制度。在执行中央、省的有关知识 产权保护制度外，根据杭州市特色，制定了一些规范性的政 策。如科技示范区的建设、科技龙头企业认定办法、科技计 划与项目管理、专项资金的管理办法、加强知识产权等政策。 ( 4 )协调服务型政策，主要包括协调自主创新与技术引 进、技术转让的关系、促进产学研合作、转变政府职能、信 息公开、政府培训等方面的政策。 2 0 0 6年7月，杭州市人民政府出台了 关于提升企业自 主创新能力的意见( 杭政 2 0 0 6 5号)及 l O个配套文件 ( 简称 “ 1 +1 O ”创新政策) ，包括统筹财政科技资金落实的 财税政策、推进科技创新服务平台建设、鼓励企业建立和引 进研发机构、加快科技孵化器发展、促进创新型企业融资担 保、提高知识产权创造管理保护运用能力、鼓励研制与采用 先进技术标准、自主创新产品政府采购、建设创新型人才队 伍等科技进步政策。 2 0 0 7年 8月杭州市科技局于对部分高新技术企业、科技 型企业、科技中介组织 ，及其他相关单位进行了 “ 1+1 O ” 创新政策文件贯彻落实情况调研，其中，财税政策、知识产 权政策、品牌政策的执行率都在 2 0 以上，执行效果较好。 从统计结果看，政策未得到执行的主要原因是 “ 不了解本政 策”和 “ 与本企业无直接关联”