行政管理学第三讲.ppt

第三讲 问责制应该被问责,西藏大学经济与管理学院 王大海,导言,重大安全事故连续发生，问责风暴相继刮起；辞职、引咎辞职、责令辞职、免职，面对问责风暴，问责的标准究竟是什么？免职之后的官员究竟该何去何从？面对免了领导，却免不了的事故，行政问责又该如何能有更好的效果？,数据: 中国共产党新闻网有一个民意调查，说您认为完善“官员问责”制度最重要的是什么，我们可以看到，认为最重要，比例最高的是54%，这一条选择是决策失误、用人失察等多领域都该问责。然后排在第二的是公开被问责后的官员去向,事实:黑色九月19名高官被免职 2008成“行政问责年”,9月11日，冀纯堂因三鹿奶粉事件被免去石家庄市委副书记、市长职务。 9月14日，因“98”襄汾溃坝事故，孟学农被免去山西省委副书记、常委、委员职务，并辞去山西省长职务。山西副省长张建民被免职。,事实:黑色九月19名高官被免职 2008成“行政问责年”,9月16日，石家庄副市长张发旺和市畜牧水产局局长孙任虎被免职。 石家庄市食品药品监督管理局局长、党组书记张毅，石家庄市质量技术监督局局长、党组书记李志国也被免去党内外职务。,事实:黑色九月19名高官被免职 2008成“行政问责年”,9月20日，临汾市委书记夏振贵停职检查，临汾市委副书记刘志杰被免职，刘志杰的临汾市长职务和周杰的临汾副市长职务被提名免去。襄汾县委书记亢海银被免职；襄汾县委副书记李学俊被免职，其襄汾县长职务被提名免职；襄汾县副县长韩保全被提名免职。,事实:黑色九月19名高官被免职 2008成“行政问责年”,9月21日，深圳龙岗区政府副区长黄海广因“920”火灾被提名免职。 9月22日，河北省委决定，免去吴显国石家庄市委书记职务；国务院同意李长江辞去国家质检总局职务。 9月22日，因为河南登封市新丰二矿煤与瓦斯突出事故，登封市委书记张学军被党内警告处分，吴福民被免去登封市委委员、常委、副书记职务，建议免去其登封市长职务，登封副市长张宏伟被建议免职。,假如:,公民、法人或其他组织认为所申请的许可证、出境证等，因档案监督机关拒绝颁发或不予答复而延误了申请单位或个人合法活动开展造成了损失。,结论,现行许多行政法规，如土地管理法、矿产资源保护法、环境保护法、文物保护法、治安管理处罚条例、国家赔偿法等，其责任规定一般都停留在“应当承担相应的行政责任”这一抽象规定上。 诸如:“原则上应该” “原则上不应该”等条文 弹性有余，刚性不足。 还有诸如:“不准” “否则给予处分” “必须”的规定 似乎很明确，但由谁处理，怎样处理，不处理应承担什么责任等具体程序间题，缺乏规定。,行政责任,1.责任： 意味着分内应做之事；指未做好分内之事而所应受的谴责和制裁。 “份”，（角色）老师，学生，丈夫，妻子； 与责任主体的社会角色是有关联的；此外，它是未做好分内之事而所应受的谴责和制裁，是社会对行为不符合“份”的社会成员所给予的谴责和制裁。 2.行政责任,行政法学的行政责任概念,行政责任研究是行政法学的一个常规课题，是行政法学研究的一个重要主题。行政法学研究中对“行政责任”主要有四种不同的理解： 一是“行政职责论”者的观点，认为行政责任是指“行政职责，是指行政主体在行使行政职权的过程中所必须承担的法定义务”，它主要指与一定的行政职权和行政职位相联系的职责和义务，由于行政权力的行使、行政职责的内容、程序及其手段等，都是由法律法规规定的，所以具有义务的性质，一旦违反或是不履行，就要承担法律后果。这种定义的行政责任概念的主体是行政主体(包括行政机关及其公务员)，与下面的“控权论”的行政责任概念基本一致。 二是“平衡论”者的观点，认为“行政责任是行政法律关系主体由于违反行政法律规范或不履行行政法律义务而依法应承担的行政法律后果”，也有的学者则将其表述为“国家行政机关(通过国家公务员)依照行政法在法定权限内，对公民、法人和其他组织的轻微行政违法行为所采取的强制措施和追究的法律责任;以及国家行政机关自身在执法中，因违法或不当而依法应负的法律责任。这种行政责任概念的主体既包括行政机关或其公务员，也包括行政相对人，即违反行政法律规范的公民、法人或其它社会组织，体现了行政主体和行政相对人权力、义务和权利之间的平衡关系。,三是“控权论”者的观点，认为行政责任就是指行政主体及其工作人员因违反行政法律规范而依法必须承担的法律责任，它是行政违法(包括部分行政不当)所引起的法律后果，也有人认为行政责任是行政主体及其执行公务的人员因行政违法或行政不当，违法法定职责和义务而应依法承担的否定性法律后果。这种行政责任定义的主体仅指行政机关及其公务员，而不包括行政相对人。这种定义强调行政机关及其公务员的法律责任，特别注重通过法律对行政权力的约束和控制，较好地体现了现代法治精神和宪政精神。 四是“管理论”者的观点，即认为行政责任是行政相对人违反行政法律规范所要承担的行政责任，不包括行政主体及其公务员的义务和责任，这种行政责任概念视行政法为行政主体实现行政管理的工具和保障，着眼于行政权力的保障和行政管理的效率，因而把行政法和行政责任局限于行政相对人一方，而不要求行政机关及其公务员为其行为承担法律后果。这种行政责任概念曾盛行于前苏联等社会主义国家，对我国早期的行政法学研究也有较大影响。随着法治观念、宪政观念特别是行政法治观念的逐渐确立，这种观念正逐渐退出历史舞台。,综上所述，可以看到，行政法学研究中的行政责任概念的不一致，主要体现在行政责任的主体归属上，行政责任的主体或者是行政机关及其公务员，或者是行政相对人，或者既包括行政机关及其公务员，也包括行政相对人。行政法学研究的行政责任概念的相同点在于行政责任的性质方面，即它们都是一种法律性质的责任，都是由法律规定的责任。在这个基础上，我们可以将行政法学的行政责任概念概括为:“(或行政主体及其公务员、或行政相对人)违反行政法律规范后所要承担的(否定性的)法律后果”。,行政学的行政责任概念,责任是现代行政一种基本的价值取向，研究行政的责任问题是行政学的应有之义。在行政学研究中，行政责任的定义很多，不同的研究者有不同的看法。 一般认为，行政责任是指与公共行政管理和行政法相关的一切责任，包括政治责任、道义责任和法律责任。也有研究者认为，“行政责任是政府及其构成主体行政官员(公务员)因其公权地位和公职身分而对授权者和法律以及行政法规所承担的责任. 前者只能说是对责任范围和内容的一种概括，而对责任主体和责任对象缺乏分析，更没有表明这种责任的性质。后一种定义表明了行政责任的性质，即它是由行政主体“公权地位和公职身份”所必然要求的责任，是一种公共权力所必须担负的责任，但该定义中的“政府”一词容易与包括立法机关、行政机关和司法机关在内的“政府”概念形成混淆，因而其对行政责任主体“政府及其构成主体行政官员(公务员)”的界定不够简练和精确，而且它对责任的范围和内容也没有具体界定。,一些研究者则用“公共责任”来概括行政机关及其公务员的责任，认为公共责任是“指国家行政管理部门的行政人员，在工作中必须对国家权力主体负责，必须提高自身职责的履行，来为国民谋利益。”这种定义以行政人员作为责任主体来说明行政的责任，表明了行政权力的公共权力性质和行政人员公共人员的角色性质，一定程度上说明公共责任了。但是如果从“公共性”出发来理解公共责任，它往往包括同样作为公共权力的立法权力、司法权力以及其它社会权力的责任，并同时意味着立法和司法机关的工作人员的责任，还包括其它公共性权力主体的责任，甚至还可以包括社会公众在公共领域的责任。因而这种对公务员行政责任的理解是不全面的。,3.行政责任的内容 客观责任（objective responsibility） 主观责任（subjective responsibility）,客观责任,包括对某人或某集体负责，也包括对某一任务、下属员工人事管理和实现某一目标负责； 即职责和义务，对某人负责和为某事负责； 从相对重要性角度来看，义务更为根本；职责是确保义务在等级制度结构中得以实现的手段。职责包含上下级关系以及自上而下地行使权威以确保实现既定的目标。,主观责任,根植于我们自己对忠诚、良知、认同的信仰； 履行行政管理角色过程中的主观责任是职业道德的反映。,狭义行政责任,是指行政人员违反行政组织及其行政管理工作的规定，违反法定义务和职责时所必须承担的责任。在这种情况下，行政人员要对自已的违法失职行为及其后果负责，行政机关及其他特定机构将依法追究其行政责任并予以惩罚,广义行政责任,三个方面的内容：一是国家的全部行政机构，作为一个整体对所有公民负责；二是在行政系统内部的各环节、各层次之间进行责任分工和权限分解，通过确立垂直的责任关系和层级负责的方法，将分散的组织和个人的工作扭成一股合力开展行政工作；三是包括上述狭义的行政责任。,4.行政责任的特点 第一，行政责任具有政治性。行政责任的政治性是由行政组织在国家政治生活中的特殊地位决定的。 第二，行政责任是一种义务。行政人员承担行政责任的过程，就是一个尽义务的过程。 第三，行政责任具有具体性。行政权力的具体性/行政责任在行政人员的层面上，主要是道德责任，即使是由法律规定的责任，也需要转化为行政人员的道德责任意识。 第四，行政责任既是制度的又是伦理的。 第五，行政责任是一种监督控制和制裁的统一。,5.行政责任的作用 公共行政主体的行政管理活动，也是建立在行政责任的基础上的。行政责任是确保整个社会有效约束公共权力、确保社会进入良性运行状态的可靠工具。 第一，行政责任是行政管理活动的基础。 绝对权力导致绝对腐败（阿克勒公爵） 第二，行政责任的具体性，使行政人员与其行政管理职业完整地交融一体，激发了行政人员的事业心和责任感。 第三，完整的行政责任体系，赋予了社会和谐治理的可能性。,行政责任体系,对于现代公共行政而言，行政责任体系是一个法律责任、行政责任和道德责任三者耦合的复杂的结构体系。也就是说，从整体看，广义的行政责任是包含行政责任、法律责任、道德责任的体系。,1.行政责任体系的发展史,近代以前 完全附属于政治统治的行政管理活动中，管理的主体往往是政权机关、宗教组织、宗族或三者的合一，而且管理主体的构成比较单一，又比较混杂，各部分的功能机构都非常有限却又包含着非行政管理的因素。表现出了一种赤裸裸的强制性特征。在管理的方法上，“行政强即方法和思想教化方法非常突出，经济方法和法律方法不发达，或者说微乎其微”。可见，行政管理是从属于阶级统治的，是为了阶级统治服务的。正是由于这种行政管理的行为具有典型的统治特征，所以可以称之为“统治行政“。,近代社会尤其是工业革命时期 政府作为行政管理的主体，在其体背内迅速分化出许多专门的领域。行政管理也逐渐取得了一定程度上的脱离政治统治的独立性。比如，警察的出现，就是19世纪资本主义国家政府内部职能分化和专业化分工的结果，但是文明国家的一个最微不足道的警察，都拥有比氏族社会的全部机关加在一起还要大的权威。 建立起了适应大工业生产方式的“科层制”管理体系，这种管理体系就属于管理行政的模式。,2.行政责任体系生成的实践背景,是管理行政模式自身的缺陷。在20世纪，近代成长起来的管理行政模式的各个方面的缺陷都迅速地暴露了出来，在对管理行政模式的修改和完善过程中，在回应社会发展和公众期望的要求中，政府走上了强化行政责任体系的道路。 主要表现在人们根据现实中的实际需要，在官僚制的既有框架内，有限的引入行政人员的价值判断和道德要求，将道德进行了制度化，作为行政人员的行政管理职业规范。 美国1925年的联邦贪污实例法案和1978年的联邦政府道德法案的出台， “水门事件” 道德丑闻后对管理行政模式局限性的纠正。这是现代意义上的行政责任体系向道德责任发展的最好例证。,3.总结,目前，实践中的行政责任体系正在向一个网状的结构、亦即三元支持结构发展。这一行政责任结构体系，是将行政责任、法律责任和道德责任三者耦合起来的总体性责任体系，它改变了在以往的行政责任体系中，行政责任和法律责任被条块分割作为独立考察对象的缺陷，从而把无处不在的道德责任进一步渗透和融入到这种条块之中，并进一步凸显了道德责任的重要性，使之成为行政责任和法律责任之间的“黏合剂”。所以说，道德责任成为联结行政责任、法律责任的中心，成为最终实现的准则。,行政问责概述,一、行政问责概念 什么是行政问责? 美国学者杰谢菲尔茨(JayM.shafritz)于1985年主编的公共行政实用辞典中提出的“行政问责”(administrativeaccountability)较有代表性。公共行政实用辞典将问责的范围界定为“由法律或组织授权的高官，必须对其组织职位范围内的行为或社会范围内的行为接受质问、承担责任。” 公共行政与政策国际百科全书的编者对问责的概念进行了重新界定，指出“问责”(accountability)是指委托方和代理方之间的一种关系，即获得授权的代理方(个人或机构)有责任就其所涉及的工作绩效向委托方做出回答。,问责分为广义和狭义两个范畴。从广义范畴来看，“问责作为一种普遍的社会关系形式，存在于许多社会环境和社会关系之中”，即一般问责;从狭义范畴理解，问责常常与公共行政联系在一起，被视为一种行政结构和治理方式，即行政问责。,学术界对行政问责的看法： 一种观点认为行政问责制是公众对政府进行的问责制度。 一种观点认为行政问责制是行政系统对其行政干部的问责制度，属于同体问责范围。 总结：行政问责制是指特定的问责主体针对政府机关及其公务员应承担的责任进行追究的制度。,对行政问责的理解： (一)从主客体关系上看，行政问责制表现为一种对应的责任关系 问责体现了这种法律责任关系人民给政府授权，政府给官员授权，官员对人民及其政府负责，政府则通过官员对人民负责。行政问责制的关键体现在民众对政府的行为有质疑权和追究权。,二)从性质上看，行政问责制表现为一种法律监督控制机制 一方面是行政系统内部对自身行政过程和行政结果的监督控制，另一方面是行政系统外部，来自于社会其他方面的对行政过程和行政结果的监督控制。,行政问责的发展,（一）西方国家行政责任的历史发展 1资本主义社会以前行政无责任阶段 2资本主义社会官员个人负责及国家负有限责任阶段 3资本主义社会国家负全面行政责任阶段,行政问责的发展,（二）我国行政责任的发展 1.中华民国时期，1934年的宪法草案曾有关于国家赔偿的规定 2. 新中国成立后，我国开始了国家行政责任制度的建设。,行政问责的理论基础,委托代理理论 委托一代理理论是在20世纪70年代由罗斯(Ross)、詹森(Jensen)与麦克林(Meckling)最早提出来的。委托一代理理论认为:代理人的行为都具有经济理性和自利的特征，从而导致委托人和代理人之间存在追求目标和利益的差异。同时，由于委托人和代理人之间存在客观上的信息不对称，因此委托人需要建立对代理人的制衡约束机制来克服潜在的代理人权力滥用和选择偏差，通过激励机制来引导代理人提供真实的信息并采取有利于委托人的决策行为。,从宪政的层面上说，人民是国家的主人，是公共权力的真正来源。民众把管理社会公共事务的权力委托给了国家，国家将民众的利益上升为国家意志，行政机构作为国家意志的执行部门，其权力的合法性来源就是国家的委托，国家将一部分公共权力委托给行政机构，由行政官员来具体处理国家事务。由此可见，在行政管理领域也同样存在着委托代理关系.,委托一代理理论的形成背景,1、理论基础 亚当斯密。在其1776年出版的名著国民财富的性质和原因的研究中，斯密指出，公司的缺点是经营者缺乏责任心，经营上难免出现疏忽和浪费。这是因为，股份公司是在董事会的领导下为股东们的利益营运的. 英国著名的经济学家约翰穆勒(Johnstu拭Mili)在其1848年出版的政治经济学原理一书中指出，公司制的缺点主要体现在两个方面:公司缺乏有效的激励机制从而导致企业的经营管理人员缺乏工作热情;由于所有者与经营者的目标不一致，公司不会精打细算。,理论基础 新古典经济学派的创始人和杰出代表马歇尔指出，承担主要风险的股东，不能直接观察到并证明经营管理人员的努力水平和工作态度，这是股份公司的一个很大的弱点。 威尔森、斯宾塞和泽克梅森、罗斯、莫里斯、霍姆斯特姆、格罗斯曼和哈特:在任何满足代理人参与约束和激励相容约束而使委托人预期效用最大化的激励合同中，代理人都必须承担风险; 如果代理人是风险中性者，那么可以通过使代理人承担完全风险的合约以达到最优结果。,现实基础 1、知识问题是普遍存在的，也即存在不完备的知识。 2、信息不对称,委托一代理理论的前提假设 1、所有权与经营权分离，代理合约建立在自由选择和产权明晰化基础之上。 2、委托方与代理方效用目标存在冲突。 3、存在风险和不确定性，信息不对称，产权以及剩余索取权的可转让性。,委托一代理理论的主要内容,委托一代理理论的本质 委托一代理问题的实质就是委托人与代理人之间的博弈人们的行为都是具有连续性特征而不是一次性的，并且人们之间的行为选择及其结果均会相互影响，因此人们的行为选择均会根据他人的行为选择来确定自己的行为选择， 委托一代理理论研究的本质就是要设计一套合理的风险分担机制与有效的激励和监督机制，促使代理人采取适当的行动，降低代理成本，最大限度地增进委托人的利益。,委托一代理理论的研究模型 (1)道德风险模型，可以分为隐藏行动的道德风险模型和隐藏信息的道德风险模型。 (2)逆向选择模型(adverseselection)，代理人知道自己的类型，委托人不知道(因而信息是不完全的)，委托人和代理人签订合同。,道德风险模型事后非对称信息的模型,隐藏行动的道德风险模型(moralhaZardwith址ddenaction)，签约时信息是对称的(因而是完全信息)，签约后，代理人选择行动(如工作是努力还是不努力)，代理人的行动和市场情况一起决定某些可观测到的结果，委托人只能观测到结果，而不能观测到代理人的行动本身和市场信息本身(因而是不完全信息)。委托人的问题是设计一个激励合同以诱使代理人从自身利益出发选择对委托人最有利的行动。,道德风险模型事后非对称信息的模型,隐藏信息的道德风险模型，签约时信息是对称的(因而是完全信息)，签约后，代理人根据观测到的实际市场信息，然后选择行动(如向委托人报告实际信息)，委托人观测到代理人的行动，但不能观测到实际的信息(因而是不完全信息)。委托人的问题是设计一个激励合同以诱使代理人在给定市场状态下选择对委托人最有利的行动(如真实报告市场信息)。,逆向选择模型,代理人知道自己的类型，委托人不知道(因而信息是不完全的)，委托人和代理人签订合同。 信息甄别模型。 信号传递模型(signalingmodd)，代理人知道自己的类型，委托人不知道(因而信息是不完全的)，为了显示自己的类型，代理人选择某种信号，委托人在观测到信号之后与代理人签订合同。,信息甄别模型，代理人知道自己的类型，委托人不知道(因而信息是不完全的)，委托人提供多个合同供代理人选择，代理人根据自己的类型选择一个最适合自己的合同，并根据合同选择行动。,委托一代理理论作为行政问责的基础理论的合理性,1、可行性 2、行政管理领域中的委托一代理关系:共性与特性,可行性,1、政府内在运行机制中存在委托一代理关系，作为博弈双方的各个主体，从理性人的角度出发，自然会各自采取有利于自身的行动以获得自身效用的最大满足。 2、行政权能结构是由两个并行的多层授权体系构成的回环系统。行政管理领域中的委托一代理关系是一个多层的链条，而中间代理人的监督激励水平，是由非经济的外