专题研讨课件——小产权房.ppt

浅谈对“小产权房”的几点认识,主要内容,小产权房的界定 小产权房的产生背景 小产权房的发展现状与危害 小产权房成因分析 小产权房问题的解决途径,专题研讨 2009-12-20,1 小产权房的界定,1.1概念 “小产权房”，也称“乡产权房”，它不是法律概念，而是人们在 实践中逐步形成的约定俗成的称谓：是指在农民集体土地上建设的， 由本集体经济组织以外的单位或个人购买的，没有取得合法房产证明 的房屋。 之所以叫“小产权房”，是相对于“大产权房”而言，购买房屋的 人，仅取得乡镇政府颁发的乡镇房屋所有权证书或者由村民委员会颁发 的“名誉村民”及房屋所有权或使用权证书等，而不是依法获得由县级 以上房产管理部门颁发的房屋所有权证和土地使用权证。 依照法律，县级以下的乡镇、村集体，是没有资格发放这样的房屋 产权证书的。所以这样的“小产权房”又被称为“乡产权房”、“村产 权房”、“农民房”、“集体房”或“野楼盘”，等等。,专题研讨 2009-12-20,1 小产权房的界定,1.2 特征 （1）占有土地特定 用于建设小产权房的土地系农民集体所有的土地包括村建设用地甚 至耕地。 （2）建设、销售主体特定 建设、销售主体主要有农民、村组织和开发商，有的县乡政府可能 参与其中。具体建房形式可能是农民自建、村组织统建或者村组织与开 发商合建。 （3）没有国家颁发的“两证” 由于建设这类房屋未办理立项、规划、用地、建设审批手续，不符 合国家的有关规定，因此，可能会有乡政府或村委会盖章证明其属但 拿不到国家颁发的“两证”，使用人因此不拥有法律承认的房屋所有、处 分、收益等权利。遇到纠纷、国家征地或拆迁等情况，购房者将缺少法 律支持。,专题研讨 2009-12-20,2 小产权房的产生背景,2.1 中国城市化、工业化的高速进程 随着我国改革开放力度的不断加大、市场经济体制的不断完善，我 国城市化进程也在明显加快，中国目前城镇人口已达到58亿，城镇化 水平已超过了45 ，这是人类历史上最大的一次城市化转型。根据国 家有关部门预期：“按人口城镇化率每年增加1个百分点测算，到2020年 还将从农村转移出3亿左右的人口。” 一方面是如此庞大的住房需求， 另一方面则是城市里居高不下的房价，这种尖锐矛盾为小产权房的产生 和发展提供了温床。 大规模的城市扩展造就了中国历史上的村镇规模以最快的速度急剧 减少，也直接促进和造就了小产权房以规模化的方式不断诞生和运转。 在城市化进程中城镇土地不断向农村扩展，道路交通建设不断完善，城 镇人口增加导致住房需求激增等，都是小产权房得以发展的重要条件。,专题研讨 2009-12-20,2 小产权房的产生背景,2.2 城乡二元经济结构 我国是世界上最大的发展中国家，是一个典型的城乡 分治的二元经济结构国家。这种二元经济结构导致了农村 和城市在许多方面的差异。造成贫富差距扩大、地区发展 不平衡、城乡文化素质差距的扩大等问题，使得农村产品 市场难以扩张，农民的收入增加受到严重影响。同时，也 产生诸如小产权房等多种社会问题。,专题研讨 2009-12-20,2 小产权房的产生背景,2.3 房价虚高同时住房保障体制不健全 由于城市房地产价格大幅度攀升，城市中低收入家庭普 遍承受不了城市的高房价，我国住房保障体制又不健全。 而在农村，国家又加大了对农村建设的推动和投入。在农 村基础设施建设和住房改建的同时，一些集体经济组织在 经济利益的驱使下乘机进行小产权房的开发建设。而此时 小产权房的性质发生了一些变化，很多低收入人群人开始 购买小产权房作为第一居所使用，小产权房的建设也开始 变为当地村委会、乡政府的大规模开发行为。,专题研讨 2009-12-20,2 小产权房的产生背景,2.4 在农民新村建设中搭便车 2005年中国兴起社会主义新农村建设，其中，为改善 农村村民居住条件，同时又保证耕地不减少，国家进一步 提出了将农村宅基地整理与新农村建设结合起来，即在经 济条件允许、农民自愿的情况下，通过集镇、村庄统一 规划，集中建房，引导农民住房向中心村、镇集中，将退 让出来的宅基地进行复垦整理，不仅可以提高村镇建设用 地的利用率，而且能够增加耕地面积。,专题研讨 2009-12-20,2 小产权房的产生背景,2.4 在农民新村建设中搭便车 在实际操作中，有些乡镇和村集体经济组织在本村集体 土地上集中建设农民住宅楼，安置本集体经济组织成员 外，擅自扩大销售对象，将所建房屋当成商品房，以较低 的价格向本集体经济组织以外成员销售。更有甚者，一些 乡镇政府、村集体经济组织以“新农村建设”、 “旧村改造” 等名义，在未办理任何审批手续的情况下，非法占用集体 土地进行商品房开发，建设小产权房，向本集体经济组织 以外的社会群体公开销售，并大肆进行广告宣传。致使小 产权房问题空前突出。,专题研讨 2009-12-20,3 小产权房的发展现状与危害,小产权房在各地以旧城改造、城中村改造等名义存在已 久，发展到今天已呈难以遏制之势。通过旧城改造、城中 村改造、合村并镇、新农村建设、村集体直接开发、合作 开发、各种形式的信托持有等多种途径和形式，涉及到城 市居民和公司拥有的小产权房已达到现存全国村镇房屋建 筑面积330亿平方米的20以上，其中涉及到村镇住宅的大 约50多亿平方米，涉及到村镇生产性建筑的规模也很大、 它甚至已经成为许多中小企业、三资企业的主要的生产场 所 。,专题研讨 2009-12-20,3.1 小产权房的发展现状,3.1.1 开发形式 3.1.2 区位状况 3.1.3 建设类型 3.1.4 销售价格 3.1.5 销售对象 3.1.6 销售方式,专题研讨 2009-12-20,3.1 小产权房的发展现状,3.1.1 开发形式 目前，以旧城改造甚至新农村建设名义，违规在农村集 体土地上进行小产权房开发建设的形式主要有三种： 一是一些村(居)未经审批，擅自组建队伍搞建设； 二是部分村(居)与开发商合作，由村(居)出地，开发商 出钱，双方利益分成； 三是个别村(居)委会直接把农村集体土地卖给开发商， 非法转让集体土地使用权。,专题研讨 2009-12-20,3.1 小产权房的发展现状,3.1.2 区域位置 小产权房在城市近郊地区、远郊地区以及城区边缘扩展 地带、城区内部都有出现。 北京：小产权房主要集中在昌平、房山、通州、密云、顺义、怀柔 等近郊区域 。 天津：不仅近郊地区有小产权房在销售，远郊地区也开始有所分布。 成都： 在三环路外的城乡结合部。 西安：据新华网报道，小产权房主要集中在城郊和城乡接合部。 武汉：小产权房多集中于城中村及城市边缘地带。,专题研讨 2009-12-20,3.1 小产权房的发展现状,3.1.3 建设类型 小产权房建设类型很多，针对不同收入群体、不同年龄 段各类需求的住宅建设类型齐全，在不同的经济发展区域 有不同的特点。既有普通住宅，也有高档住宅和别墅，北 京等地还有三合院、四合院等稀有物。 3.1.4 销售价格 小产权房普遍价格低廉，这也正是高风险的小产权房对 购房人最大的吸引力。小产权房普通住宅价格一般只占当 地普通商品房价格的30-40%，小产权房销售价格特点： （1）价格低廉（2）定价不规范，有很大随意性。,专题研讨 2009-12-20,3.1 小产权房的发展现状,3.1.5 销售对象 （1）小产权高档住宅 主要针对高收入群体，满足追求高生活品质兼投资的需 求。另外也针对就是组织建设开发小产权房的当地村干 部，和少数先富起来的当地村民。 （2）小产权普通住宅 主要针对城市中低收入者，住户经济情况参差不齐，购 房需求相对复杂。购房者一类是满足住房基本需求，二是 满足投资需求。,专题研讨 2009-12-20,3.1 小产权房的发展现状,3.1.6 销售方式 小产权房销售方式主要有直接出售、以租代售和对外出 租的形式，也有很多中介违规参与其中，销售方式极不规 范。,专题研讨 2009-12-20,3.2 小产权房现象的危害,1、影响法律的严肃性和权威性 2、耕地减少加剧，直接威胁国家粮食安全 3、土地利用规划失控 4、扰乱房地产市场秩序 5、危害小产权房消费者利益 6、损害农民土地权益,专题研讨 2009-12-20,4 小产权房成因分析,小产权房问题由来已久,我国独特的城乡二元土地制度 是产生小产权房问题的根源。我国的土地所有权分为国家 所有和集体所有两种形式,集体土地所有权受到法律的种种 限制,所有权权能不完整,集体建设用地不能流转,因此,就产 生了在转让房屋时其所附着的土地使用权无法同时转让的 问题。城市化进程的加快、新农村建设的推进为小产权房 的形成提供了条件,不断上扬的房价是小产权房的催生剂,推 动了小产权房交易市场的持续升温。,专题研讨 2009-12-20,4 小产权房成因分析,4.1农村土地产权制度的缺陷 我国农村土地产权制度的缺陷是产生小产权房问题的根源。我国法律规定 城市土地归国家所有，农村和城市郊区土地属于农民集体所有。 我国土地相关法律剥夺了集体土地的部分开发权和处分权，即集体土地只 能用来建设自用的村民住宅、乡镇企业、公共设施和公益事业，不能用于其他 目的的建设用地开发。法律虽规定“农村宅基地属集体所有，村民对宅基地只 有使用权，农民将房屋卖给城市居民的买卖行为不受法律保护”，但它对农民 在旧宅基地上盖楼房，把空余的部分卖给城市人的行为没有明确规定，中间有 许多法律空白或缺陷。按照现行法律“不禁止即可行”的法理，小产权房确实 有法律上的漏洞可寻。 2007年6月，北京市国土局对小产权房的全面叫停，引来了众多非议，对查 处小产权房的执法依据甚至执法主体都存在争议。国土资源管理部门的管辖范 围是国有土地和被征用的农村集体土地，而集体土地则缺少一个统一的管理部 门，尚处在灰色地带。,专题研讨 2009-12-20,4 小产权房成因分析,4.2 城市房地产价格虚高 集体土地所有权的虚置虽然是造成“小产权房”的根本 原因, 但是,“小产权房”毕竟是近年才风起云涌、蔓延全国 的, 而导致“小产权房”激增的, 正是不断疯涨有进无退的 城市房价。城市房地产价格虚高是造成小产权房激增猛进 的经济原因。 住房的需求是刚性的，虚高的房价促成了小产权房的大 量现实购买群。相比较之下，小产权房价格只相当于普通 商品房的一半到三分之一甚至更少。虽然没有正规产权， 无奈之下也成为了中低收入者解决住房问题的选择。,专题研讨 2009-12-20,4 小产权房成因分析,4.3 住房保障体系不完善 （1）政策落实不到位 （2）开发商建设热情不高 （3）保障性住房覆盖面小,专题研讨 2009-12-20,4 小产权房成因分析,4.4 基层干部土地寻租的利益驱动 小产权房的开发几乎没有土地成本。当前国内城市房地产一般税费 项达三四十项，而小产权房因为没有正式合同，不用缴纳任何税费;另 外小产权房也由最初满足低收入者的基本住房需求，逐步异化为中高档 和别墅。所以小产权房的利润也是相当丰厚的，有可能超过一些商品房 的利润。 而在小产权房的开发过程中，农民得到的好处是非常少的，一般就 是自己集资修建一至二套的普通住宅，还有的地方农民没有任何好处， 乡村干部不经村民同意将集体土地直接转让、出租或与开发商合作建房 。大量的土地收益被基层干部占有，一部分乡政府、村委会的领导都能 够谋取利益，有些利益链条还更长。 因此，“监管不力”还只是一个方面，更为严重的是个别地方政府 一直在扮演推波助斓的主体角色。,专题研讨 2009-12-20,5 小产权房问题的解决途径,目前，在我国二元经济体制下，小产权房是城乡二元 土地管理制度的产物。对小产权房问题的解决必须在考察 小产权房产生原因的基础上，对症下药，通过经济、社会 体制改革，特别是土地制度的改革，扩大其积极影响，消 除其消极影响，而不能简单地将其扼杀或完全合法化。 对小产权房的发展和已建的小产权房问题应采取不同的 处置方式，实行堵疏结合。在此，分别提出抑制小产权房 的发展和对现有小产权房具体处置的路径和构想。,专题研讨 2009-12-20,5 小产权房问题的解决途径,5.1 抑制小产权房发展的路径 1 加快农村土地制度的改革 对小产权房抑制和防范最根本的措施之一应该在于，加 快农村土地产权制度的改革，对农村土地的产权界定、土 地利益分配、产权运作方式形成一套长效机制，完善现在 农村土地产权制度的缺陷，使农民土地的权利和责任更加 明晰，农村土地资产有合法合规的正常流转。,专题研讨 2009-12-20,5 小产权房问题的解决途径,1 加快农村土地制度的改革 （1）明确农村土地产权主体 我国农村集体土地所有权目前表现出的主要问题在于所有权行使主 体的多元化，在具体实践中常常出现各所有权主体之间的权利争夺与利 益侵害。 在乡镇、村、村民小组的三级所有格局中，农村村民委员会是由全 体村民选举产生的，是农村最基层的一级组织，它能够代表广大农民意 愿并独立行使权利，因而在村民当中具有代表性和权威性，而且具有比 较健全的行政组织和领导体制，有能力行使土地所有权的职责。所以所 有权的主体应该明确规定为村层次上的集体所有。,专题研讨 2009-12-20,5 小产权房问题的解决途径,1 加快农村土地制度的改革 （2）保护农地财产权益，改革现行土地征收制度 首先要明确“国家公共利益”标准，缩小征地范围，禁止以公共利益的 名义进行商业开发损害农民利益。 其次是要改革土地征收补偿机制，提高土地征收标准，寻求政府、开 发商、失地农民间最佳的利益分配结合点。土地征收补偿坚持市场运作 机制，将土地按地段、地类确定一个相对合理的基准地价，在征地时， 实行统一的补偿标准。 同时，建立科学的农用地分等定级和农用地价格评估体系，对土地 进行科学地评估。另外还应严格实行征地公告等，确保被征地农民的知 情权、参与权、异议权和监督权。,专题研讨 2009-12-20,5 小产权房问题的解决途径,1 加快农村土地产权制度改革 （3）完善集体建设用地使用权流转制度 集体建设用地改革应采用“稳定土地所有权， 改革土地使用权”的方 法，改革主要涉及所有权实现方式、土地使用权取得方式和市场流转 方式三项内容。在集体土地所有权之下设立集体土地的划拨土地使用权 、出让土地使用权、出租土地使用权等各项使用权类型。无论所有权主 体是谁，土地使用权人都能行使应有的土地权利。通过与国有土地使用 权的取得、流转、使用等相一致的方式 集体土地可以无障碍地进入 城乡统一土地市场流转， 顺利实现社会各方在土地上的应有权益。,专题研讨 2009-12-20,5 小产权房问题的解决途径,2 加强农村土地利用管理 （1）规范宅基地管理 首先按照统筹城乡建设用地和控制增量、合理布局、节约集约用 地、保护耕地的总要求，合理确定农村居民点数量、布局、范围和用地 规模，结合土地资源条件，按照节约集约用地要求修订宅基地标准。 同时，结合全国第二次土地调查，推进农村宅基地登记发证工作。 对今后的宅基地按法定程序申请、审核、报批，统一进行规范化管理。,专题研讨 2009-12-20,5 小产权房问题的解决途径,2 加强农村土地利用管理 （2）鼓励宅基地退出 针对我国城市化快速发展进程和宅基地粗放利用现状，应鼓励宅基 地退出机制的探索。统筹城乡综合配套改革试验区重庆市计划于2020年 基本完成农民进城的任务，届时城镇化率从45. 2%提升到70%，未来13 年中将有800万左右的农民变为市民。重庆已经试点宅基地和承包地换 城市住房和社保的做法取得了初步成效。通过这样的资源整合，对于交 出宅基地的进城农民而言，其闲置的资产得以盘活，基本生活得到保 障；对于国家而言，可以重新整理推出的宅基地，可以重新整理推出的 宅基地，可能会复垦增加耕地面积，也可能转化为建设用地补充市场。 试点先行是改革取得成功的重要经验，在对试点总结深化、不断完善的 基础上进一步推进。,专题研讨 2009-12-20,5 小产权房问题的解决途径,2 加强农村土地利用管理 （3 ）进一步改革土地行政管理体制，加强土地监管 在土地管理体制上我们应进一步改革，建立土地管理部门的中央 垂直管理体制，只有强化集中控制的权力，实现了人员编制、经费和 管理上的独立，土地管理部门才能真正发挥对地方土地利用行为的监 督作用。同时强化政府的土地管理职能，加强土地的集中统一管理， 赋予土地管理部门必要的行政处铆权，建立与司法机关的联动协调制。,专题研讨 2009-12-20,5 小产权房问题的解决途径,3 促进房地产市场有序发展 （1）对房地产市场供应的控制 首先是合理控制土地供应规模。科学合理制订年度土地出让计划， 调整房地产开发数量和结构。其次是落实土地出让政策，严格贯彻执行 国家经营性土地出让的相关规定，缩短地块开发周期，避免出现新的土 地闲置。然后对各层次房屋建筑类型的比例合理控制，利用经济和税收 政策等控制高档住宅，增加普通住宅和中小户型住宅的供应。 其次，国家推出的“竞地价、限房价”办法，其实是制止商品房暴 利的好办法。但现在土地价“竞”上去了，房价并没有“限”下来。所 以，政府部门可考虑与开发商签定合同文本，明确商品房最后的销售价 位高限。,专题研讨 2009-12-20,5 小产权房问题的解决途径,3 促进房地产市场有序发展 （2）需求上引导合理消费，抑制投机 给予首次购买普通中小面积住房更多的优惠，包括税收的减免和信 贷的支持等，对在城市固定工作一定年限的农民工也予以同等优惠。 同时政府应免费发放更多的房地产公共信息，包括总体供应状况、 具体的商品房、二手房和租房信息。 继续保持对2套房购买的限制和对房屋转让年限的限制，抑制投机 需求。,专题研讨 2009-12-20,5 小产权房问题的解决途径,3 促进房地产市场有序发展 （3）维护房地产市场秩序 完善房地产领域的政策制度，增强相关罚则的约束力，提高可操作 性和处罚力度。严查违法违规、权钱交易的违法行为。推进市场诚信体 系建设，通过推行不良信息披露制度和守信激励制度，充分发挥信用体 系的评价、激励、惩戒作用。进一步完善政务公开制度，促进权力规范、 透明运行。,专题研讨 2009-12-20,5 小产权房问题的解决途径,4 健全城市住房保障系统 应该把住房问题从单纯的消费品供应层面，提升到基本保障的高 度，不能完全推向市场，只能实行有限的市场化。 首先，国家要按照各地区城镇人口的一定比例，考虑当地人均收入 和住房需求等因素，下达廉租房和经济适用房建设指标。加大覆盖面， 尽量消除“夹心层”，对在城市有固定工作并达到一定工作年限的农民工 也应考虑在内。 其次，对廉租房和经济适用房建设用地指标要实行计划单列，确保 住房保障土地供应。避免因土地指标不足影响经济适用房和廉租房建 设。 再次，各级财政在预算安排时，每年都要安排住房保障专项资金， 提高土地出让净收益用住房保障的比例。国土拥有为民生服务的公益属 性，政府的土地收入应该大力投入住房保障制度的建设。,专题研讨 2009-12-20,5 小产权房问题的解决途径,5 加强农民新村建设的规划和管理 第一，土地部门应针对新农村建设编制详细的村镇土地利用规 划，根据本地经济的发展情况，本着节约、集约土地的原则，将工业用 地、商业用地、生活住宅用地和耕地集中区片制定有前瞻性的详细规 划。 第二，要规范土地规划频繁修改和调整，确保土地规划认真实施。 严格管理耕地和基本农田保护区的调整，建立规划修改联动机制，建 立规划修改备案制度，建立违规、越权批准修改、调整规划的惩罚制 度。,专题研讨 2009-12-20,5 小产权房问题的解决途径,5 加强农民新村建设的规划和管理 第三，对于农民新村的住宅建设，应依据规划做好审批、审查工作 和登记工作。防止随意乱占乱建，任意多建和对外销售。 第四，新村建设要一切从农村的实际出发，尊重农民的意愿。坚持 民主决策、规范民主管理、加强民主监督，实施村务民主听证，确保村 民对村务的知情权、参与权、议事权和监督权，规范和公开村务、财 务。,专题研讨 2009-12-20,5 小产权房问题的解决途径,6 规范政府职能和权力，提高违规成本 首先，规范农村基层干部职能。随着我国市场化进程，农村经济越 来越活跃，而土地往往就是农村最大的经济资产。因此，必需规范农村 基层干部的经济职能，加强基层廉政建设。 其次，明确地方政府相关部门的责任。小产权房的出现和扩大，与 地方政府的“不作为”有很大关系，我们应当加大巡查力度和加强监督管 理机制，避免给后期执法工作造成被动。加大对地方政府监管不力和执 法不严的惩处力度。 最后，重视群众和舆论监督。群众和舆论监督，将极大地节省监察 部门人力物力的消耗。应建立举报制度，给予举报人员重赏，让举报的 通道更顺畅。另外设立举报监督机制，对于接到举报不作为的人予以惩 罚。同时重视舆论监督，为遵纪守法优化环境。,专题研讨 2009-12-20,5 小产权房问题的解决途径,5. 2分类处置现有小产权房 小产权房的具体情况非常错综复杂，因此对小产权房 的处置应该有针对性。尽快调查、摸清小产权房的区域、 数量、性质、开发对象、居住对象等， 在此基础上 首先 叫停新的正在建设或准备建设或准备销售或正在销售的小 产权房，然后依据用地类型及违法违规性质对小产权房进 行分类处理。所以，在小产权房的具体整治处理过程中， 不能“一刀切”，要视不同情况加以区分，分类处理。,专题研讨 2009-12-20,5 小产权房问题的解决途径,1 在依法批准的宅基地上建造的小产权房 如果农民想收回房屋或城市购房者不想继续居住。 则农民应将购房款返还给购房者； 如果双方有意继续， 则可以签订租赁合同， 将购房者的购房款转为租赁费， 超出租赁费的购房款应返还给购房者。,专题研讨 2009-12-20,5 小产权房问题的解决途径,2 在农民集中上楼空出的宅基地或其它集体建设 用地上建造的小产权房 （1） 符合城市规划的小产权房。,专题研讨 2009-12-20,5 小产权房问题的解决途径, 建筑设计和施工符合相关标准的小产权房。 在政府付给村委会和农民征收补偿款、开发单位补 办相关手续和补交土地出让金与相关税费、购房者补 交交易税费后，解决其房屋登记和产权证问题。 建筑设计和施工不符合相关标准的小产权房。 对于经过整改后符合标准的小产权房，可按上述符 合标准的小产权房处理，房屋修整费由建设单位支付。 对于建筑设计、施工存在问题难以补救而存在安全隐 患的小产权房， 必须坚决拆除，拆除费用由开发单位 承担， 村委会或开发商应将已收人的购房款退还给城 市购房者。,专题研讨 2009-12-20,5 小产权房问题的解决途径,2 在农民集中上楼空出的宅基地或其它集体建设用地上建造的小产权房 （2） 不符合城市规划的小产权房 对于这类小产权房，应当拆除，拆除费用由开发单位承担，村委 会或开发商应将已收入的购房款退还给城市购房者。,专题研讨 2009-12-20,5 小产权房问题的解决途径,3 未经批准占用农用地建造的小产权房 （1） 违反土地利用总体规划的小产权房 对于违反土地利用总体规划或者建筑设计、施工存在问题难以补救 而存在安全隐患的小产权房， 必须坚决拆除，恢复土地原状，对村委 会和开发商处以罚款，村委会或开发商应将已收的购房款退还给城市购 房者。,专题研讨 2009-12-20,5 小产权房问题的解决途径,3 未经批准占用农用地建造的小产权房 （2） 符合土地利用总体规划的小产权房,专