实施电子政务是政府管理领域的深刻革命.doc

摘要：以计算机和网络通信技术为基础电子政务，以一种全新的政府模式，带来了权力机构、行政管理方式和服务模式、官员思维方式甚至官员人数等方面的变化，势必要求行政体制改革适应信息时代的制度创新和组织重组，对行政体制改革提出了严峻的挑战。这对政府的要求不仅仅是运作手段的变化，而更重要的是重新设计和定位政府职能，重组政府部门，再造运作流程，创新并整合服务，通过电子政务建设对原有的政府结构以及政府业务活动组织的方式和方法等进行全面的、根本的改造，最终构造出一个信息时代的政府形态，这无疑是政府管理领域的一场深刻革命。关键词：电子政务 政府流程再造 管理方式创新 全球性的网络化、信息化进程正改变着人类社会。政府信息化是社会信息化的发展先导，在社会信息化过程中起着关键作用，中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议强调：“各级政府要加强社会管理和公共服务职能”，“推进国民经济和社会信息化，坚持以信息化带动工业化，切实走新型工业化道路”，“深化政府机构改革，优化组织结构，减少行政层级，理顺职责分工，推进电子政务，提高行政效率，降低行政成本”。作为推动社会信息化建设的先导，以电子政务为核心的政府信息化在实现这一发展战略中具有十分的重要意义。发达国家也是把推进电子政务与政府改革有机结合在一起，收到了较好的效果。1993年美国前总统克林顿和副总统戈尔首倡电子政府，至1996年元月为止，联邦政府的员工减少了24万人，关闭了2000多个办公室，撤消了近200个联邦项目和执行机构，联邦政府的开支则减少了1180亿美元，同时确立了3000多条新的服务标准，作废了16000多页过时的行政规章，简化了31000多页的各种规定；新加坡2000年人口普查借助于电子政务网只用了半年时间、600名统计人员、2400万新元经费，而在此之前要化一年以上时间、6000名统计人员和7000万新元。电子政府的效率可见一斑。信息化是我国走新型工业化之路，实现现代化的关键环节，我国把电子政务列为优先发展的领域，以政府的信息化促进行政体制改革、加快社会信息化进程、带动国民经济发展，作为适应经济全球化、信息化的重要手段和转变政府职能和创新管理方式的重要途径。2004年7月1日正式实施的中华人民共和国行政许可法一方面明确了各项法定的权限、范围、条件和程序，一方面强调了行政许可的监督与责任制度，并对行政机关违法设定、实施行政许可的行为规定了严格的法律责任，这就给电子政务工作提出了更具体、更确切、更规范的要求，将大大推动政府电子信息化的发展进程。第三十三条规定：“行政机关应当建立和完善有关制度，推行电子政务，在行政机关的网站上公布行政许可事项，方便申请人采取数据电文等方式提出行政许可申请；应当与其他行政机关共享有关行政许可信息，提高办事效率。”针对我国国情，电子政务对我国深化行政管理体制改革提出了明确的目标要求：通过推进电子政务来改进管理方式、提高行政效率和管理效益，降低行政成本；通过实施电子政务促进政务公开和廉政建设，增强为民办事的透明度和公正性；通过实施电子政务实现政务创新，使政府的管理职能有根本的转变，即由“管理型”向“管理服务型”转变。一、电子政务将会给现行的政府运作模式和政务工作流程带来变革 政府属于上层建筑，它的产生和发展是与所处时代的历史时期生产力发展水平相适应的，因此政府从产生的时候起就是一个不断发展和变革的客观历史过程。它经历了三种主要形态：国家型政府、行政型政府和治理型政府。“国家型政府”是与农业社会相适应的政府形态，在权力、职能、机构等方面高度融合，拥有国家的绝对权力，是一种典型的“全能政府”，政府的主要职能是统治；“行政型政府”是与工业社会相适应的政府形态，国家权力被分割成立法权、行政权和司法权，既互相联系又互相制约，政府从国家权力体系中分离出来，运行机制有了根本的改变，并逐渐从统制机构转变为公共权力机构，完成了在商品经济和民主政治基础上的政府职能重构，政府的主要职能是管理；“治理型政府”是与后工业社会以及信息化时代相适应的政府形态，政府由高居于社会之上的公共权力机构发展为多元化社会众多权力主体中占主导地位的协调者和引导者。主要职能除了管理职能以外更重要的是公共服务。而这种职能的转变是依托现代科技技术来推动和实现的。政府系统包括三个要素：结构、人员和技术。其中任何一个发生变化，都将导致其它要素发生相应的变化，才能达到新的平衡，从而引发整个系统发生变革。毫无疑问，电子政务的发展改变了政府系统技术要素，必将引发政府结构和人员发生相应的变化和提升。所以政府机构的优化重组、流程的再造和公务员素质的提升就是电子政务发展的必然结果。电子政务是指：政府机构在其管理和服务职能中运用现代信息技术，实现政府组织结构和工作流程的重组优化，超越时间、空间和部门分隔的制约，建成一个精简、高效、廉洁、公平的政府运作模式。核心是政府部门内部利用先进的网络信息技术，将大量频繁的行政管理和日常事务都通过设定好的程序在网络上实施，重新确立政府的职能及其管理模式，实现办公自动化、管理信息化、决策科学化。这就是政府信息化，具体的说就是应用现代计算机技术和信息通信技术，将政府的管理与服务功能和政府所需要的与所拥有的信息资源，通过网络技术进行集成，成为一个自动化、网络化的信息管理系统，促进政府节约开支、改进组织结构、优化业务流程和工作方式，全方位地向社会公众提供超越时间空间、跨越部门分隔限制的优质透明、规范化法制化的管理和服务，以此促使政府的工作效率、决策质量、调控能力和廉洁程度都得到提高。电子政务一方面要以电子化、网络化、自动化办公为依托，以信息安全为支撑，以信息共享和数据开发为基础，将涉及政务工作的管理和服务职能通过精简、优化、整合、重组后在互联网上实现。另一方面更为重要的是要打破传统的官本位思维定势，改变传统的金字塔式行政体制，运用网络手段，配合与推动政府体制改革，通过优化整合公务流程以及建立信息的共享机制，重组政府职能，使其由管理型向管理服务型转变。例如：传统的政府工作模式是以政府机构和职能为中心，企业或公众围绕政府各部门转。由于同级部门往往是一个个信息孤岛，都有独立的工作流程，用户要办一件事，所涉及的政务流程要靠用户一个一个部门的报批来串联和推动。电子政府的建立将打破传统的政府办公管理方式，其工作机制、工作方式方法、工作思路都有很大改变。电子政务实现后，可以加快信息传递速度，使上传下达更加迅速。政府部门可以通过信息网络，发布政府的文件、公告、通知等，使得公众迅速地得到政府信息；另一方面，通过采用安全可靠的加密技术，也可以将政府内部的信息在网上传输，下级政府机构或其它组织也可以通过网络迅速地向上级机构或组织传送或反馈信息，这样不仅能迅速地传递信息，减少传送时间，保证信息的时效性，保证信息的全面与准确，并且可以大大降低信息的传递成本，节省大量的人力、物力和财力。传统的办事流程是政府部门之间的本属政府内部的公文交换，常常是建设单位每个部门轮着报送。而电子政务整合了所有工作流程，将其规范化和程序化，管理模式是以用户为中心来设计的。政府将一个办事入口留给用户，企业和公众根据自己的需要提出一项业务请求，在网上查询了解相关法律法规后，根据要求或表单填报材料，从网上提交给一个“虚拟政府”，由“虚拟政府”自动分发用户材料到各相关部门，并组织各相关部门在规定的时间范围内对其进行审批。用户不必知道政府部门如何设置，职能如何进行分工，业务需要哪些部门批、由谁批，但随时可以查询了解到审批的状态和反馈的意见，即所谓“一站式服务”。电子政务通过后台系统的协调统一，政府内部业务可实现并行式办公，提高工作效率，公众享受政府服务只需一个入口，不必按串行的工作方式，一个一个部门去拜访。实施电子政务还从技术上保证了“行政时效”。安徽合肥2006年开始实行的行政审批“缺席默认制”，使以往因某个部门缺席导致整个审批事项拖沓的现象得到控制。实行“缺席默认制”近一个月来，合肥市行政服务中心受理的各类审批2万多起，平均每件在3.5个工作日办结，比原来提速了28个小时。这种并行式办公方式建立了一种在任何时间、任何地点让任何人都能与政府进行沟通的办公环境，并以其友好的用户界面，规范的工作流程，高效率的工作方式，提供周全的服务内容。也就是说，电子政务并不是简单地将传统的政府管理事务原封不动地搬到互联网上，而是要对其进行组织结构的重组和业务流程的再造。二、组织结构的优化重组和业务流程的再造是推行电子政务的真正价值现有的政府形态是与工业社会相适应的“行政型政府”，组织结构条块分割，包含了三个层次的金字塔结构，即战略层(决策部门)位于金字塔的顶部，战术层(管理部门)位于金字塔的中央，操作层(执行部门)位于金字塔的底部。决策在顶部产生，信息在底部产生。中间管理层的不断膨胀是管理技术落后的结果，它使信息流动缓慢失真、管理效率低下，这种层级化的管理结构有以下特点：(1)每个层次的职能不同，管理范围不同，权限也不同。每一层次的管理者只对上一个层次负责，层级越高，管理范围越广，掌握的信息也多，权力也越大，反之亦然。这种组织结构的弊端是权力过分集中，随着政府管理范围的拓展，专业管理部门持续扩大，层级繁多，机构过于庞大、臃肿，冗员充塞，人浮于事，效率底下。(2)办公流程涉及若干个部门，但各部门都是相对独立的信息孤岛，只对自己的上级负责，没有人对流程和时效负责；同时各部门注重的是本部门自身的利益，容易忽视全局利益；部门之间的衔接需要上一级的协调，横向条块信息不能共享。(3)政府管理所需要的信息从上到下或从下到上层层纵向传递，传递缓慢，影响了管理效率；且信息常常会被各个层级根据自己的需要作出修改，造成了信息的失真，从而容易导致抉择失误和执行偏差。实现电子政务不是简单地将政府的政务流程原封不动地搬到网上，必须要以一种全新的方法和程序去对政务流程进行重塑和改造：1、纵向结构优化，重塑政府的组织结构，使其从层级化转型为扁平化、一体化电子政务通过技术层面使执行层与决策层直接沟通，简化中间管理层，扩大授权，让业务活动的控制和协调在可以在执行层上一次完成，把政务流程大大简化，使金字塔结构扁平化；信息不需要层层传递，消除了人为阻滞和信息失真的因素，无论是管理者还是执行者，每个人都可以在同一层面上及时得到所需要的信息，大大减少了决策失误的可能性，而决策追踪信息的及时反馈和充分利用则大大提高了行政效率。同时可以监督下级政府的执行情况，防范下级组织肆意妄为，确保抉择的贯彻执行。而执行层也完全了解抉择层的意图，可以防止管理层的暗箱操作。2、横向结构整合，重组政府的业务流程，实现政府职能转变通过横向结构整合，以网络为纽带，以共享、交流、协作为核心，重组政府行政资源，增强各机关的联系和信息交流，打破行政部门人为的职能分割，以满足公众需求为核心建立跨部门、跨层级沟通渠道的后台工作流程。通过电子政务后台协调扁平化工作流程与政府“条块分割”管理结构之间的矛盾，使管理由金字塔式的垂直结构向交互式、网络化的扁平化管理体系转变，优化工作流程使其与信息流程高度融合，构造更适合信息时代的政府结构和运行方式，实现政府职能转变。值得重视的是，纵向结构优化与横向结构整合都不是一个技术问题，而是一个管理文化问题，只有建立了新的政府管理理念，技术才会发挥作用。3、变政府管理理念和管理方式从管制走向服务电子政务促使政府管理理念从管制转变为服务。政府是全社会的、公众的，行使公共权力，代表公共利益，管理公共事务，提供公共服务，维护公共秩序，承担公共责任。为社会和公众提供服务是政府的职责，这就是电子政务中的服务意识。电子政务通过门户网站提供前台服务，使公民和企业能够通过互联网门户网站进入政府外网，了解政府的相关数据库和业务系统，办理相关的事务。在电子政务规范化的业务流程下，传统的公共行政已由公共行政发展到公共管理。政府围着企业和公民转，为企业和公民提供高质量、高水平的在线服务。也就是说，电子政务打破了传统的官本位思维定势，改变传统的金字塔式行政体制，运用现代技术手段优化整合公务流程以及建立信息的共享机制，政府职能重要的是服务而不是管制，政府管理理念必须从管制转变为服务。4、促使政府领导方式从控制转变为管理和监督。传统政府的组织领导，在政府内部是通过上级对下级，在政府外部是政府对非政府组织的监督控制来实现的，实施电子政务后，通过运用计算机网络技术手段，下级获取信息的渠道大大增加了，打破了从前信息不对称的局面，因此上级必须重视下级，政府必须重视非政府部门的意见，吸引他们来参与决策和管理，接受他们的监督，推进政府在管理体制、管理观念、管理方式和管理手段的转变，切实实现政府职能向宏观调控、社会服务、公共管理和市场监督的转换。政务公开和政务信息共享产生了“鱼缸效应”政府和公共部门的活动就象鱼缸里的鱼一样无时无刻受到公众的审视和评判，通过实施电子政务促进政务公开和廉政建设，增强为民办事的透明度和公正性，可以有效的防止腐败发生。5、促使政府决策由经验转变为科学。党的“十六大”提出：“决策的科学化民主化是民主集中制的重要环节，是社会主义民主政治建设的重要任务。要完善深入了解民情、充分反映民意、规范集中民智、切实珍惜民力的决策机制，推进决策科学化民主化。”传统政府的决策取决于领导的知识、经验、主观偏好和道德水准，决策所需要的信息主要由下级整理上报，信息量小、传递速度慢、渠道单一，决策失误的情况时有发生。电子政务将涉及政务工作的管理和服务职能通过精简、优化、整合，重组政府职能后在互联网上实现政府电子化，使决策过程的公共参与和行政行为的民主监督成为必然，将促进政府决策民主化和科学化，管理活动的法制化、程序化和标准化。可见电子政务要求突破传统