温州水环境治理项目PPP模式研究.docx

温州水环境治理项目PPP模式研究 基金项目：2016年温州市哲社科规划课题PPP模式下温州水环境治理投融资机制研究 （项目编号：16wsk140）的阶段性成果 中图分类号：F810 文献标识码：A 文章编号：1002-5812（2017）08-0011-04 期的水环境治理资金不足，严重影响到水环境治理的可持续推进，大量的水利工程建设资金投入使得政府财政支出捉襟见肘，建设投资不足制约着温州水利建设的发展。作为政府与社会资本合作模式的典范，PPP（Public Private Partnership）项目融资模式，近年在国内风生水起。PPP 项目融资模式，可以使社会资本更多地参与到水环境治理项目中，吸收私营部门在投资和建设中更加有效率的管理方法与技术，符合我国宏观经济政策方针。PPP 融资模式公私双方形成互利合作的长期目标，能更好地为社会和公众提供服务。据温州市发改委统计，截至2016年8月，温州共推出3批104个PPP项目，总投资达到2 300亿元。其中签约落地19个，范围涵盖市政、交通、水利、公共服务设施等多个与民生关联较强的领域。目前温州市列入国家、省PPP项目库数量居前位，2015年全市分别有8个、17个项目列入国家发改委第一批、第二批PPP项目库，入库项目数位列浙江省第一。有27个PPP项目列入省发改委第一批PPP项目库，总投资1 285亿元，分别占全省的23.3%和30.5%，项目数和总投资均居全省首位。有8个项目列入省财政厅第二批PPP项目库，数量居全省第三。同时，已建立一批PPP咨询服务机构库，助力PPP项目实施逐步实现法制化、规范化、专业化。 一、水环境治理项目PPP模式的优势分析 （一）应用优势分析 作为公共产品的水资源原则上是由政府买单，是一项公共建设服务。但是，政府财政资金有限，水环境治理遇到资金瓶颈，而大量的社会资本又找不到投资方向。通过水环境治理建设PPP项目模式，将社会资本与水环境治理进行有效对接，显现以下优势： 1.有效弥补财政资金的不足，实现资金的效益最大化。水环境治理投资项目所需资金数额大、投资周期长、投资收益回报慢，加之地方政府债务高居不下，没有足够的财力保证治理投入。水环境治理公共需求强烈，为解决公共需求与资金之间的矛盾，公共部门需要在项目整个生命周期适当环节引入多元化的PPP模式，以加快水环境治理项目建设满足公共需求。通过引入私人资本进入到水环境治理领域，将私人资本天生的竞争属性带入到垄断领域，利用竞争机制给项目的设计、建设以及运营等环节带去创新的动力。利用私人资本专业的资源整合能力和强大的创新能力，提供质量更高的公共产品和服务，在此基础上又能提供许多创造性的增值服务，给项目带来了更多增值收入的机会。 2.降低项目建设运营的成本，提高服务水平。对于私人资本而言，追求利润的最大化，是其资本的天性。水环境治理项目PPP模式通过引入私人资本可以充分利用私人资本逐利性这一特性，将建设、运营管理的某些环节交由私人资本，赋予其极大的自主性，激励私人资本制定最有效率的建设方案、运营管理制度，降低一般建设费用，以提高运营管理效率。在PPP模式下，在保证公共利益最大化的前提下，私人部门为了实现投资的最大收益，维护自己的商业信誉，私人部门必定会具有提升服务水平、提高服务效率的内在动力。同时，私人资本所具有的技术、经营管理、人才等优势能够为其目标的达成提供有力的支持。 （二）风险分担比较优势分析 水环境治理项目通过引入 PPP 模式，公共部门和私人部门在达成协议合约的基础上共同参与建设和运营水环境治理项目，各自发挥自身具备的优势，充分利用自身的资源，能够解决水环境治理项目投资不足、风险各自承担、项目运营效率低下等问题。公私合作双方能够在一定的制度框架内形成互利的共同目标，参与各方虽然不能达到自身追求利益的最大化，但总收益却是最大的，在总收入最大的前提下，参与各方达到“投入-产出”的最佳比，这符合水环境治理项目建设运营的宗旨。水环境治理项目引入PPP公私合作建设运营模式，公私双方实现协同管理，项目总风险水平比公私双方单独投资有所降低。事实上，公共部门在政策信息等方面具有优势，而私人部门则在降低工程造价、降低建设成本、技术创新、改善经营管理等方面具有优势，公私双方可以实现优势互补。各风险在公私部门间实现最优对应后，整个 PPP 项目就达到了风险最小化、利益最大化。 二、水环境治理中PPP模式的运用 （一）PPP模式在水环境治理中的运作形式 将PPP模式应用于水环境治理，其典型模式有：托管运营、BOT（建设-运营-移交）和 TOT（转让-运营-移交）三种。 1.托管运营模式。在保证水环境治理项目所有权公有的前提下，通过管理合同和服务合同形式委托私人部门参与设施的运营。管理合同可以减少政府对项目日常管理中的干预，民营企业在设施管理中更加具有自主权，完全把水环境治理项目运营中的权利和责任委托交给私人部门。服务合同主要是从社会资本方吸取一些成熟的技术和专业经验，改善经营管理，降低运营成本。在管理合同模式和市场机制的保障下，民营企业是纯粹的运营主体，使得经营效率和服务质量水平都有大幅度的提高。管理合同模式中，政府在运营期间的支出和服务费相对稳定，企业在经营过程中面临的经营风险较小，收益率较低。管理合同模式因为只是将项目运营管理外包给专业部门，仍然无法从根本上解决政府建设资金短缺的困难。 2.BOT 模式。BOT，是指政府与投资者签订合同，由投资者组成的项目公司自行筹集项目资金，按照政府意愿及要求建设合同中规定的项目。合同存续期内设施的运营和维护由投资者负责，可以通过一定的费用收取，来获得合理的投资回报。水环境治理运用BOT模式的优势是非常明显的。对政府而言，BOT项目最大的好处在于吸引社会资本，减轻政府财政压力。政府通过将“特许经营权”出让给企业，让企业取得特许经营权带来的收益，政府在特许经营期内以污水处理费或者财政补贴来分期支付资金，减少了财政支出。对企业而言，由于有政府污水处理费或财政补贴做担保，降低了BOT项目的风险而且投资回报稳定，也为企业在银行等金融机构融资增加了可靠性。表面上，BOT 项目由于民营企业参与项目建设，民营企业成本的收回及利润的取得来源于对居民和政府的收费，水环境治理项目的总成本会增加。但由于民营企业固有的优势，能提高项目建设、运营效率，达到降低成本的效果。所以说 BOT 项目实际成本增加与否是政府和私营部门两个部门共同作用的结果。事实上，与其他几个模式相比，无论是环境基础设施的投入还是运营成本，私?I企业都要比公共部门低。 3.TOT 模式。TOT模式，指的是由政府建设水环境治理设施后，聘请第三方机构对资产进行评估，然后以公开招标方式向社会投资者出让特许经营权及相关资产，社会投资者在得到相关设施所有权和获得特许经营权之后，成立项目公司，对项目进行经营管理。在合同期内，该公司拥有运营和维护该设施的权力和责任，回收投资和获得合理的利润则是通过收取污水处理费来实现。在合同期届满后，投资公司将水环境治理设施无偿地转交给政府部门，结束双方合作。从根本来讲，TOT 模式是民营企业承租水环境治理设施，一次性向政府支付租金，再通过自身的经营管理，向政府和公众收取费用，在租赁期满，将设施移交给政府的一种形式。TOT 模式下，政府不仅可以全部回收设施建设投入的资金，还在一定程度上解决了运营问题。另一方面，对于经营公司而言，中标接手的是已经全部建设好并且能够正常经营的项目，不存在建设期面临的风险，虽然 TOT 模式下的投资回报率会比 BOT 模式要低，但仍具有较大吸引力。TOT 模式的关键在于设施出让前的资产评估，计算出恰当的投资回报率，防止国有资产的流失和暗地里向社会资本输送利益。 （二）水环境治理中PPP项目实施过程 一个水环境治理PPP项目自立项到合作期满往往有十几年或几十年的时间，整个实施过程需经历立项、招投标、谈判、履约四个阶段。 1.立项阶段。在这一阶段，政府根据水环境治理需求计划列出拟建项目清单并向社会公布。私人资本可以根据自身实力和兴趣，向政府提出以PPP方式建设某项目的建议，并申请投标或表明承担该项目的意向。政府则依靠咨询机构进行各种方案的可行性研究，根据各方案的技术经济指标决定采用何种方式。 2.招、投标阶段。如果项目确定为采用PPP方式建设，则首先由政府或其委托机构发布招标广告，然后对报名的私人机构进行资格预审，从中选择数家私人机构作为投标人并向其发售招标文件。投标人必须在规定的日期前向招标人呈交投标书。招标人开标、评标、排序后，选择前23家进行谈判。 3.谈判阶段。选定几个备选的投标人后，政府委托的招标人要依次同他们进行谈判。商讨政府和PPP项目公司的权利和义务，决定双方的风险和回报。成功则签订合同，不成功则转向下一个投标人。有时谈判需要循环进行。 4.履约阶段。这一阶段涵盖整个合同期，又可以分为建设阶段、经营?A段和移交阶段。PPP项目公司是这一阶段的主角，承担履行合同的大量工作。良好的特许合约可以激励PPP项目公司认真负责地监督建设、经营的参与者，努力降低成本，提高效率。 三、水环境治理项目PPP模式风险分担和规避 PPP项目投资金额大，时间长，不同项目间的差异较大，常常无先例可循，所以PPP的风险也较大。风险的把控有两种途径：规避或分担。规避指通过一定的防护措施降低不利情况发生的概率；分担指事先约定不利情况发生下损失的分配方案。PPP项目中对风险的把控，是合同的重要内容，通行做法是：谁最能控制的风险，其风险便由谁承担。 （一）风险分担 风险类型及分担比例见表1。 （二）风险规避 1.提高风险管理水平。正确认识风险的存在，提高对风险的防范意识；加强项目前期工作，及时发现问题并提出对策。提高项目的针对性，采取确保重点、兼顾一般的原则，化解技术和资金风险。加强和完善项目招投标工作和合同管理工作，选好施工单位，化解工程风险和外部协作条件风险。实施工程监理制度，化解技术、资金和工程风险；完善工程管理制度，用严格的制度确保工程的顺利实施。 2.利用保险等措施规避风险。社会资本方应当充分妥善利用保险应对措施分解风险。建设灵活的调价机制解决边界经营条件风险、最低需求及其他非社会资本经营可控风险。最低需求量的风险不是按预测数量直接加以考虑的，应当考虑社会资本方应当化解一定的需求下降风险，故最低需求量按预测量的70%加以计算。 四、PPP模式下水环境治理项目绩效考核 水环境治理PPP项目中，严谨可行的绩效考核制度，是政府方维护公众利益、监督企业切实履行对应职责和义务的必要手段。 （一）绩效考核方案设计要点 1.明确考核内容和评价标准。水环境治理绩效合同服务一般应同时对项目合作范围内的水质、水量、防洪标准、设施设备维养、水体视觉卫生，以及水域岸线管理等常规内容进行绩效考核，同时可结合项目特征和特殊需求设置其他考核项。其中，水质和水量标准应充分结合地域、时间和地方需求等个性化因素。针对每个考核项应设置详细的评价指标和考核得分标准，这是整个绩效考核方案设计的重点也是难点所在。 2.应将常规考核与临时考核相结合。考核方法上，可将常规考核与临时考核相结合，以及将技术考核与公众反馈相结合是两条应坚持的基本考核方式。此外，对于流域治理，还应考虑设置监控点与监控断面相结合以及干流考核与支流考核相结合。 3.要注重绩效考核结果的应用。绩效考核不是目的，而是依据和手段。一来绩效考核结果应当与按效付费相关联，是按效付费的依据。二来关联比例确定应体现绩效考核的激励约束原则，是实现既有“激励”又有“约束”的有效手段。需注意的是：考核周期内的政府付费既可全部也可部分与绩效考核结果关联，具体应视治理客观难度确定，而不是“一刀切”。绩效指标评价将影响政府补助金额。 （二）绩效考核指标设计 绩效指标考核体系见表2。 PPP是水环境治理的有效模式，能够将水环境、水生态、水经济、水文化统筹规划、分步实施，也使政府转变角色，从重投资、重建设转变为重购买服务、重过程监管，不仅是“招商”，更是“招智”。尽管PPP受到了广泛的推祟，但PPP模式能否在推动环保企业去更广泛、更深层次地参与到社会的投资中发挥作用，仍有很多没有解决的问题需要深入研究。X 参考文献： 周正祥.新常态下PPP