我国农村土地制度改革的创新与实践.docx

我国农村土地制度改革的创新与实践对海南力村集体土地产权制度改革试点的调研2012-11-26 内容摘要：土地是农民生存之本，处理好农民土地问题，事关农民生存权，关乎社会稳定之大局和全面实现小康社会之重任。本报告以作为“全国农村集体土地产权制度改革试点单位”的力村为调研对象，探索力村在集体土地产权制度改革中所开展的农村集体土地确权颁证、土地流转和明晰村民土地权益、实现土地产权资本化等改革试点，进而提出加强组织指导、推进土地流转实践、深化农村旅游产业用地改革创新、建立土地产权制度改革试点风险评估机制等相关建议。力村的改革试点将为全国农村集体土地产权制度改革提供借鉴。 关键词：力村，集体土地产权制度，流转，改革试点 一、力村调研的缘由 土地是农民生存之本，改革开放以来我国实行了土地联产承包责任制，极大地调动了农民积极性，为推进我国工业化和城镇化进程做出了突出贡献。但是，目前存在着强制征收农民土地，导致失地农民利益受损，社会矛盾激化等诸多问题。为此，处理好农民土地问题，事关农民生存权，关乎社会稳定之大局和全面实现小康社会之重任。 海南省三亚市天涯镇文门村村委会力村小组是国土资源部确定的“全国农村集体土地产权制度改革试点单位”，也是三亚市国土局主抓的作为先行试点的“农村土地产权制度改革与建设试点单位”。力村开展土地产权制度改革试点的主线：一是开展农村集体土地所有权、使用权的确权登记发证改革试点，明晰村集体、农户和村民的土地产权；二是实行集体土地所有权、使用权和收益权分离，赋予村民更加充分的集体土地支配权；三是进行集体土地使用权流转，以出让、转让、租赁、联营合作、作价入股等方式，根据土地属性开展农业项目和非农项目的生产经营。试点关键在于探索一条农村土地同城市土地同地、同价、同权之路。为此，力村集体土地产权制度改革试点成为海南乃至全国农村集体土地产权制度改革的重中之重，其改革经验可为我国农村集体土地产权制度改革提供有益借鉴。 需要说明的是以往给农户颁发的是农村土地承包经营权证，是根据中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法，由农业部门负责备案、登记、发放等具体工作。宅基地使用权证是根据2007年颁布的物权法和2008年施行的土地登记办法以及2011年5月国土资源部、财政部、农业部发布的关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知而逐步开展的一项工作，有些地区还未能全面开展。此次力村改革试点将改变多头管理、责权不清状况，改变农户土地承包经营权证不完善的土地权益，由国土部门统一颁发集体土地所有权证、集体农用地使用权证和集体建设用地使用权证（包括宅基地使用权），赋予村集体、农户和村民充分的土地权利。 二、改革试点的背景和基本情况 （一）改革试点的背景 2009年国务院出台了国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见文件，指出海南要发展成为我国旅游业改革创新试验区和世界一流海岛休闲度假旅游目的地的发展目标。国土资源部大力支持海南国际旅游岛建设，结合海南实际，相继出台了国土资源部贯彻落实国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见有关措施的函和国土资源部办公厅关于推进旅游产业用地改革试点有关工作的通知等相关文件。文件提出了“做好国际旅游岛建设的用地保障、积极稳妥推进土地管理制度改革、推进节约集约用地和农村土地整治”等20条政策，以及“对海南等省旅游产业用地改革试点进展情况开展总结评估”等总结与推进方案。为此，国土资源部确定海口、三亚、保亭等市县开展农村集体土地产权制度改革试点。三亚市选择力村为试点单位先行先试，这为力村开展农村土地产权制度改革试点提供了强有力的政策支撑。 （二）力村基本情况和土地制度改革试点情况 力村位于三亚市的西北部，天涯镇的最北端，毗邻天涯湖和云梦山，是一个仅有54户、297人的黎族小村庄，是天涯镇文门村委会22个村民小组其中之一。力村村民经济收入以种植水稻、槟榔和外出务工为主，2011年人均年收入为5300多元，与三亚城市人均年收入有着3倍以上的差距，是典型的海南山区小村。1996年胡锦涛同志曾亲临力村视察指导。 三亚市按照国土资源部试点要求，在2011年12月政府常务会议批准实施了三亚市试点地区集体土地登记发证办法（暂行）、三亚市试点地区农用地流转管理办法（暂行）、三亚市试点地区集体建设用地使用权流转管理办法（暂行）等文件，并确定力村为试点单位。 三、改革试点的主要内容 （一）探索建立力村土地确权颁证制度，赋予村民土地使用权 在力村探索建立以土地登记为核心的城乡土地、房屋统一登记制度，探索耕地、林地、草地滩涂等各类土地的统一登记。开展集体土地所有权、集体农用地使用权和集体建设用地使用权的确权登记发证改革试点。其目的在于通过确权颁证真正赋予农户集体农用地和建设用地的土地使用权。 力村土地确权颁证成果是：颁发集体土地所有权证：证号分别为：天涯镇集有20041365，宗地号：28-10-2，面积：934.406亩；证号：天涯镇集有28-10-1，面积：78.458亩。颁发集体建设用地使用权证：力村集体建设用地面积共133.58亩，其中用于宅基地使用的有53宗，符合发证条件的47宗（已发证）。颁发集体农用地使用权证：集体农用地总共708宗，面积约831.8亩，目前已全部测量完。其中园地169宗，面积约587亩，水田500宗，面积约244.8亩。目前正在整理的宗地材料472多宗，已整理提交地籍科宗地材料212多宗，其中20宗已打印出证，13宗已核发。 力村集体农用地使用权的确权登记发证按户核发，尽可能不打乱原来的联产承包生产模式，又能体现集体农用地的使用权权利。 （二）探索推进力村土地流转管理办法，实现土地产权的资本化 力村在符合土地利用总体规划、村镇建设规划和有关产业政策的前提下，探索制定集体建设用地、集体农业用地流转管理办法和集体土地使用权抵押、担保等制度的试点。 探索制定力村集体建设用地流转管理办法，以转让、租赁、联营合作、作价入股等方式进行集体建设用地使用权流转，用于商品住宅建设以外的非农业建设项目。力村制定了利用流转集体土地发展休闲观光旅游项目，通过土地置换建立集中村民安置方案。 探索制定力村集体农业用地流转管理办法。对农户在依法取得集体土地使用权证后，以转让、转包、互换、出租或抵押等多种方式流转。鼓励农民以土地入股，或者转身为产业工人，探索成立各类种养殖农民专业合作社，共同开发土地，实现合理优化配置土地资源。 探索制定农村集体土地使用权抵押、担保等制度，拓宽力村土地融资渠道，引导金融、民间资金和社会资金进入农村领域，实现产权与资本的有机结合。并由三亚市金融办牵头，参考国有土地使用权抵押条件和办法，拟定力村试点地区基于农村集体土地的抵押融资管理办法。 （三）探索成立力村经济合作社，保障村民土地股份收入 我国于2007年实施了中华人民共和国农民专业合作社法，该法出台是在我国实行家庭联产承包责任制后，为适应农村改革和发展要求，对涌现出的新型农民生产经营模式的法制规范。力村于2009年成立了经济合作社，该社是互助性经营组织和经济型经营实体，初始股东由5名村民发起，并逐步吸纳全体村民加入合作社，成为资源联合、民主管理的互助性经济组织。力村合作社是与村民小组同一机构，即两枚印章一套机构，具有“政社合一性”。 目前，力村村集体与村民的田地、园地、槟榔地加入三亚槟榔园种养殖农民专业合作社，与海南卓林农业开发有限公司合作开发都市现代农业。村民以农地与合作社签订农地入股合作合同，以固定股权式分红、保底分红和赢利分红的模式与合作社合作，村民不需要承担任何投资风险。 力村农地入股：力村水田面积244.8亩，按1000元/亩作为股本金，到年底返还股本金到户。农户股东收益按种植作物的产量计算，如叶菜类按0.2元/斤分红，瓜果类按0.1元/斤，每年保底分红1800元/亩。其他农地以实际签订的入股协议为准。 力村村民就业：农地入股后，企业可安置力村中适龄村民参与就业。力村农户股东适龄人口经上岗培训合格后，可在企业实现就地安置就业，在企业就业的农户股东最低工资在1500元以上。 （四）探索引进企业，开展土地流转试点，保障村民土地收益权 力村按照“坚持所有权、做实使用权、扩大处置权、保障收益权”的试点思路，在强化力村农户、村民个人土地权利主体地位前提下，开展土地流转市场化试点。为此，力村依据土地市场化价格方式，采取农地和水面出租形式，引进了海南农业产业化重点龙头企业的卓林公司，开展1500亩淡水养殖基地和1500亩农业种植基地的农业开发项目。同时，村集体与全体村民以土地入股的形式与卓林公司开展全方位合作，将力村现有建设用地和将要落实的建设用地近364亩，由公司投资并将开发成民俗风情园和休闲度假酒店。 目前，力村申报的试点建设区和天涯湖休闲农业观光园两个项目，计划总投资20亿人民币。该试点建设项目已获批为2012年海南省重点建设项目，2012年三亚市重点建设项目，项目已通过三亚市发改委投资备案批复。为了更好推进项目的建设，保障项目的建设资金，卓林公司引进了合作投资商“鼎晟华泰实业有限公司”作为项目的战略投资伙伴。 四、改革试点取得的成就 （一）强化了力村农户和村民土地权利的主体地位 通过力村土地产权制度改革试点，实现了力村集体土地所有权、使用权和收益权的分离，把土地使用权从集体土地权益中分离出来，并赋予了灵活多样、自主决策、体现价值、市场引导的集体土地使用权，力村村民可以自主处置土地使用权及收益权，强化了力村农户和村民土地权利的主体地位。 （二）保障了力村村民和村集体不失地、得长利的利益 力村进行土地产权制度改革与建设试点过程中，明确了集体土地不征为国有并赋予国有土地同等的权利，建立起村民和村集体不失地、得长利的长久利益机制，从而保障了农民长久生计和可持续发展能力。即解决了企业发展供地紧张的普遍性问题，又避免政府在城镇化发展过程中由于征地所带来的与民争利的冲突和一系列农村发展的后遗症，一举多得。 （三）体现了力村集体土地还权赋能的价值功能 通过力村土地确权颁证，真正体现了力村集体建设用地能够与国有土地同地、同权、同价的价值，从根本上打破了城乡两元土地结构桎梏，有力地释放了力村存量土地资源，为力村产业发展、村民入股分红、就业致富和居住环境改善提供了资本化保障，体现了土地的资本价值。 （四）实现了村民参与，政府、集体、村民和企业的共赢 天涯镇政府通过力村土地产权制度改革试点，极大地释放了土地价值，提高了土地效益，从而为解决村民就业、增加村民收入、改善村民居住环境以及解决“三农”问题打下了良好基础。村集体和村民获得了土地的支配权和土地流转的收益，并使集体建设用地通过与国有土地同权的资本化形式以及农用地流转获得了更多的参与权和经营权，村民和村集体短期、中期和长期利益均在入股合作和流转中得到了很好体现和保障。企业参与带来了资金、技术和人才等生产要素，加快了现代农业发展，促进了乡村旅游，带动了农村经济发展、提高了农民收入、改善了农村面貌，同时为企业在农村的广阔天地发展打开了新的空间。 总之，力村改革试点取得了一定成就，值得总结和借鉴。但是，力村改革试点也仅是开始，在探索过程中还存在着一些问题和不足，如力村改革试点由于在原有土地制度上突破较大，市政府及相关职能部门仍然需要对此次试点的政策和理念有个认知与理解的过程；力村村民在土地产权制度改革试点中仍有观望和谨慎倾向；力村土地权属与周边农村存在纠纷，还有部分村内土地外包，在土地整理过程中存在一定的障碍和难度；农村基础配套相对薄弱，对农村产业和新村建设支撑较弱等问题。这些问题需要在改革进程中不断予以解决。 五、推进我国改革试点的相关建议 （一）总结力村改革试点经验，加强对全国改革试点的组织和指导 当前，我国在部分省份的一些农村地区进行了农村集体土地产权制度改革试点，而力村土地产权制度改革试点关乎三亚乃至全国农村土地产权制度改革试点的有效推进，需要国土资源部等相关部委和海南省及三亚市对力村改革试点进行问题分析和经验总结，为全国改革试点提供示范。需要以国土资源部为总牵头，与相关部委建立联络沟通机制，并建立部、省协作机制，给予如力村等试点地区更多政策支持和改革试点指导，在取得成功经验基础上，在加强对全国改革试点组织和指导前提下，逐步向全国推进改革试点进程。 （二）以保护农民土地权益为原则，制定改革试点的系列政策文件和实施细则 力村土地产权制度改革试点表明，要确保改革试点顺利推进，仅靠国家和省级政府制定宏观性政策指导意见是不够的，需要制定涉及改革试点的规划、土地、环保、住房以及农业、旅游、就业、社保等一系列政策文件和实施细则。同时，政策文件的制定要以保障农民土地权益为根本点，改变征用农民土地、造成农民失地的做法，支持采用转而不征的土地开发模式。需要充分明晰农村土地权利所属关系，充分赋予农民的土地支配权，本着“政府主导、农民参与、企业合作、收益共享”的原则，引入社会资本，发展农村经济，形成政府、村集体、农民和企业共赢局面，实现农民“保收入、能就业、住新房、有社保”的发展目标。 （三）构建农村集体土地产权价格评估体系，探索应用市场化机制开展集体土地流转实践 总结力村改革试点的实践经验，按照集体土地与城市土地“同地、同权、同价”目标，在充分体现集体土地市场价格基础上，建立科学的土地评价综合指标，构建农村集体土地产权价格评估体系，并建立集体土地产权交易平台。同时，需要在明晰农村集体土地权属和利益分配关系基础上，引导和支持农村土地以转让、租赁、联营合作、作价入股等方式进行集体土地使用权流转，引导和支持农村开展土地流转试验。 （四）以土地产权制度改革为根基，深化农村旅游产业用地改革创新 乡村旅游是我国农村产业发展的方向，力村也是以发展乡村观光旅游来开展土地流转的。为此，有必要对我国乡村旅游产业用地予以更多的倾斜，需要对旅游产业用地在规划衔接和管控、用地审批与供地方式、耕地保护与集约用地等方面进行大胆的改革和创新。可考虑对一些旅游综合开发建设项目，利用集体建设用地和土地置换形式，开展先行先试和创新“试水”。同时，国土资源部可探索对旅游产业用地指标单列或单独下拨等方面的试点，并封闭运行。 （五）设立全国性和省级的农村集体土地产权制度改革试点