电子政府对政府管理创新所起的重要作用.doc

电子政府对政府管理创新所起的重要作用 电子政府是政府改革的必经之路，在网络载体上实现对政府管理的创新和对政府职能的转变，是摆在各国政府面前的现实问题。通过建立电子政府，可以运用先进的信息技术手段，在网上树立各级政府的新形象。使各级政府更好地面向社会、面向企业、面向公众，有利于提高政府工作的效率和质量。电子政府符合政务公开的发展趋势，有利于政府部门转变职能，增加执政透明度，对于建立一个廉洁、勤政、务实、高效的政府，对促进改革开放具有重要的现实意义。传统的权力政府对社会的控制是建立在对信息的控制和专享上，信息是权力的源泉，层级越高所拥有的信息量就越大。而互联网世界最显著的特征是信息的共享。政府和公众都是信息的占有者和受益者。一方面，政府可以通过自身、媒介及各种组织和专门数据收集公司获得大量的信息，从而支持政府进行正确的决策，对国家和公民实施有效的管理。另一方面，公众通过网络和各种传播媒介更了解政府在做什么，一些原来只有政府才可以提供的服务，公众同样可以通过其他的信息渠道获得。旧有的权力平衡被打破，从而导致政府管理方式发生新的巨大变化。如：政府机构各部门实行电脑化、网络化和程序化，提高了政府在行政、服务和管理方面的效率；政府利用信息技术后，积极推动精简组织和简化办公等工作；政府从被动服务于经济转变为主动服务，企业、公民可以不受地点、时间的限制，在网上了解政府方针政策，接受政府的管理；利用政府建立的内外相联的网络，为公众和社会提供优质的多元化服务；政府的信息网络覆盖政府的各级部门，电子政府利用统一的信息资源，通过多媒体等现代化手段，为公众提供直观简便的多元化服务，向公众展示高新技术的应用，让社会享受信息网络的便利，切实地推动全社会信息化的发展；适应网络经济的发展，引导、规划和组织电子商务的活动，建立电子商务的支撑环境等等。本章我们将就电子政府对政府管理创新所起的重要作用分别进行讨论。 转变政府职能由管理型向服务型转变 政府职能是行政系统在社会经济中所承担的职责，转变与更新政府职能是行政系统适应环境变化的基本方式。面对以信息技术为载体、以市场化为动力的全球化浪潮的冲击和以知识创新为内核、以产业信息化为重要特征的知识经济的挑战，电子政府的创建与推动，为政府职能由管理型向服务型的转变提供了重要的物质设备与技术支持，但更重要的是，它使管理型政府转变为服务型政府成为必然。电子政府的特质就在于它是服务型政府，即透过电子媒体创新政府的管理和服务。电子政府希冀达成这样一种理想的服务形态：公民没有走进政府机关即可获取丰富的信息；公民只需在单一机关办事，任何问题皆可随问随答，所办事情立等可取；若公民申办事情涉及到多个机关，则政府机关可在一处办理，全程服务；公民无需进入政府机关，即可经过电脑连续申办。未来政府服务将朝“单一窗口”、“跨机关”、“24小时”、“自助式”服务的方式发展。换言之，电子政府要求政府创新其服务的方式，使政府服务更为快捷、更为方便、更为畅通、更为直接、更为公平，具有更高的附加值。 在信息化社会中，与电子政府相关的行为主体主要有三个，即政府、企（事）业单位和居民。而政府的业务活动也主要紧紧围绕着这三个行为主体展开，即包括政府与政府之间的互动；政府与企、事业单位，尤其是与企业的互动；以及政府与居民的互动。因此，从电子政务服务的对象看，电子政务主要包括三个方面：政府间的电子政务gzg（goverment to goverment）；政府与企业的电子政务gze（goverment to enterprise）；政府与公民的电子政务gzc（goverment to citizens）。 政府间的电子政务（gzg） 它是上下级政府、不同地方政府、不同政府部门之间的电子政务，即政府与政府之间的互动，包括：首脑机关与中央和地方政府组成部门之间、中央政府与各级地方政府之间、政府的各个部门之间、政府与公务员和其他工作人员之间的互动。这个领域涉及的主要是政府内部的政务活动，包括国家和地方基础信息，如：人口信息、地理信息、资源信息等的采集、处理和利用；政府之间各种业务流所需要采集和处理的，如：计划管理、经济管理、社会经济统计、公安、国防、国家安全等信息；政府之间的通信系统，包括：各种紧急情况的通报、处理和通信系统；政府内部的各种管理信息系统，如：财务管理、人事管理、公文管理、资产管理、档案管理等；以及各级政府的决策支持系统和执行信息系统等。 具体举例如下： （1）电子法规政策系统。对所有政府部门和工作人员提供相关的现行有效的各项法律、法规、规章、行政命令和政策规范，使所有政府机关和工作人员真正做到有法可依，有法必依。 （2）电子公文系统。在保证信息安全的前提下，在政府上下级、部门之间传送有关的政府公文，如报告、请示、批复、公告、通知、通报等等，使政务信息十分快捷地在政府间和政府内流转，提高政府公文处理速度。 （3）电子司法档案系统。在政府司法机关之间共享司法信息，如公安机关的刑事犯罪记录，审判机关的审判案例，检察机关检察案例等，通过共享信息改善司法工作效率和提高司法人员综合能力。 （4）电子财政管理系统。向各级国家权力机关、审计部门和相关机构提供分级、分部门历年的政府财政预算及其执行情况，包括从明细到汇总的财政收入、开支、拨付款数据以及相关的文字说明和图表，便于有关领导和部门及时掌握和监控财政状况。 （5）电子办公系统。通过电子网络完成职务机关工作人员大多数一般性重复工作，节约时间和费用，提高工作效率，如工作人员通过网络申请出差、请假、文件复制、使用办公设施和设备、下载政府机关经常使用的各种表格，报销出差费用等。 （6）电子培训系统。对政府工作人员提供各种综合性和专业性的网络教育课程，特别是适应信息时代对政府的要求，加强对员工与信息技术有关的专业培训，员工可以通过网络随时随地注册参加培训课程、接受培训，参加考试等。 （7）业绩评价系统。按照设定的任务目标、工作标准和完成情况对政府各部门业绩进行科学地测量和评估，等等。 政府与企业的电子政务（gze） 它是政府与企业的互动，包括政府对企业和企业对政府两个部分。 1.政府对企业的活动。主要包括政府向企、事业单位发布的各种方针、政策、法规、行政规定，即：企、事业单位从事合法业务活动的环境，包括产业政策、进出口、注册、纳税、工资、劳保、社保等各种规定，政府向企、事业单位颁发的各种营业执照、许可证、合格证、质量认证等。政府对企业的活动实质上是政府通过电子网络系统向企业提供的各种公共服务，如进行电子采购与招标，精简管理业务流程，提高办事效率，构造一个良好的投资和市场环境，维护公平的市场竞争秩序，快捷迅速地为企业提供各种信息服务，减轻企业负担，协助企业，特别是中小企业的发展，帮助企业进入国际市场和加入国际竞争，以及提供各种各样政府信息的服务，等等。 2.企业对政府的活动。包括：企业应向政府缴纳的各种税款，按照政府要求应该填报的各种统计信息和报表，参加政府各项工程的竞、投标，向政府供应各种商品和服务，以及就政府如何创造良好的投资和经营环境，如何帮助企业发展等提出企业的意见和希望，反映企业在经营活动中遇到的困难，提出可供政府采纳的建议，向政府申请可能提供的援助，等等。 gze具体举例如下： （1）电子采购与招标。通过网络公布政府采购与招标信息，为企业特别是中小企业参与政府采购提供必要的帮助，向他们提供采购的有关政策和程序，使政府采购成为阳光作用，减少循私舞弊和暗箱操作，降低企业的交易成本，节约政府采购支出。 （2）电子税务。使企业通过政府税务网络系统，在家里或企业办公室就能完成税务登记、税务申报、税款划拨、查询税收公报、了解税收政策等业务，既方便了企业，也减少了政府的开支。 （3）电子证照办理。让企业通过因特网申请办理各种证件和执照，缩短办证周期，减轻企业负担，如企业营业执照的申请、受理、审核、发放、年检、登记项目变更、核销，统计证、土地和房产证、建筑许可证、环境评估报告等证件、执照和审批事项的办理。 （4）信息咨询服务。政府将拥有的各种数据库信息对企业开放，方便企业利用，如政府向企业开放法律、法规、规章、政策数据库，政府经济白皮书，国际贸易统计资料等信息。 （5）中小企业电子服务。政府利用宏观管理优势，为提高中小企业国际竞争力和知名度提供各种帮助，包括为中小企业提供统一政府网站入口；利用集合优势，帮助中小企业同电子商务供应商争取有利的，能够负担的电子商务应用解决方案，等等。 政府与公民的电子政务（gzc） 它是电子政务的重要内容，也包括两个方面的内容： 1.政府对居民的活动。政府对居民的活动实际上是政府面向居民所提供的服务。政府对居民的服务首先是信息服务，让居民知道政府的规定是什么，办事程度是什么，主管部门在哪里，以及各种关于社区公安和水、火、天灾等与公共安全有关的信息。出生、死亡的登记，迁徙和户口的管理，结婚、离婚登记，自行车执照、驾驶执照的办理，车辆的登记，以及各种证件的管理和防伪（如身份份、毕业证、工作证）等，也是政府面向居民服务的重要内容。政府对居民的服务还包括各公共部门如学校、医院、图书馆、公园等面向居民的服务。 2.居民对政府。居民对政府的活动除了包括个人应向政府缴纳的各种税款和费用，按照政府要求应该填报的各种信息和表格，以及缴纳各种罚款等，更重要的是开辟居民参政、议政的渠道，使政府的各项工作不断得以改进和完善。政府需要利用这个渠道来了解民意，征求群众意见，以便更好地为人民服务。 gzc具体举例如下： （1）教育培训服务。如通过建立全国性的教育平台、资助所有的学校和图书馆接入互联网和政府教育平台；政府出资购买教育资源，然后对学校和学生提供；重点加强对信息技术能力的教育和培训，以适应信息时代的挑战。 （2）就业服务。通过电话、互联网或其他媒体向公民提供工作机会和就业培训，促进就业，如开设网上人才市场或劳务市场，提供与就业有关的工作职位缺口数据库和求职数据库信息，在就业管理的劳动部门所在地或其他公共场所建立网站入口，为没有计算机的公民提供接入互联网寻找工作职位的机会，为求职者提供网上就业培训，就业形势分析，指导就业方向。 （3）电子医疗服务。通过政府网站提供医疗保险政策信息、医药信息、执业医生信息，为公民提供全面的医疗服务，公民可通过网络查询自己的医疗保险个人账户余额和当地公共医疗账户的情况；查询国家新审批的药品的成分、功效、试验数据、使用方法及其他详细数据，提高自我保健的能力；查询当地医院的级别和执业医生的资格情况，选择合适的医生和医院。 （4）社会保险网络服务。通过电子网络建立覆盖地区甚至国家的社会保险网络，使公民通过网络及时全面地了解自己的养老、失业、工伤、医疗等社会保险账户的明细情况，有利于加深社会保障体系的建立和普及；通过网络公布最低收入家庭补助，增加透明度；还可以通过网络直接办理有关的社会保险理赔手续。 （5）公民信息服务。为公民提供方便、容易、费用低廉的接入政府法律、法规、规章数据库的渠道；通过网络提供被选举人背景资料，促进公民对被选举人的了解；通过在线评论和意见反馈了解公民对政府工作的意见，改进政府工作。 （6）交通管理服务。通过建立电子交通网站提供对交通工具和司机的管理与服务。 （7）电子证件服务。允许居民通过网络办理结婚证、离婚证、出生证、死亡证明等有关证书。 （8）公民电子税务。允许公民个人通过电子报税系统申报个人所得税、财产税等个人税务。 （9）报警服务（盗窃、医疗、急救、火警等）。在紧急情况下居民需要向政府报告并要求政府提供的服务，等等。 当前，世界各国电子政务的发展就是围绕着上述三个方面展开的。其目标除了不断地改善政府、企业与居民三个行为主体之间的互动关系外，还朝着一个完全整合过的、虚拟和实际相结合的、有着在线管理能力的新机制迈进。 转换政府的运行机制 从世界各国的经验来看，建立电子化政府始终与转变政府的运行机制紧密相联，电子政府的逐步完善和建立过程也是政府运行机制转变的过程。运行机制是组织按照一定的方式有规律地运行，并影响和决定着组织系统的总体功能。运行机制以利益驱动、风险压力为特征，其一经确定，就以积极或消极的方式影响着组织的行为。电子政府的形成与发展将使传统政府的运行机制和组织结构模式得以质的改变，从而积极地影响组织的行为。 传统政府的组织结构模式是政府自上而下地统一划分管理层次和管理幅度，政府内部有一个金字塔型部门结构，高层政府垄断信息，而下层政府和公众至多只能掌握有限的局部信息。在这种组织结构中，管理层次和管理幅度两者之间成反比关系，管理层次越多，管理幅度越小；管理层次越少，管理幅度越大。上层管理者对下层进行监督和控制，下层向上层管理者请示、申诉并执行命令，每个组织均按自下而上的层级结构形成一个指挥系统，即一级管一级，上级的旨意通过中间层迂回到下层，不需要上级时时刻刻一竿子插到底去管理每一个人，下级的反馈信息也不能很好地及时地被上层了解，因此，组织内部是相对封闭的，不自主的，互动性不强的，且它的信息交流结构会导致失真，因为一个组织在一定时期内处理信息的能力是有限的，流经各个等级结构的信息，往往因其中地位较高者的意愿和敏感，以及地位低下者的屈从而被歪曲。 电子政府作为区别于传统政府的一种组织形态，它充分运用了现代信息和通信技术，打破了传统政府的组织界限，在网上构建了一种新型的信息传播模式，从而形成了一种完全开放的矩阵式的组织结构。矩阵式组织结构是一种实现横向联系的有力模式。信息可以通过网络进行快速流动和传递，形成纵横交错、四通八达，甚至是超越国界、超越时空界线的信息流。电子政府将使集权式的管理体系过渡到交互式、网络化的扁平管理体系，一改过去单一的信息传递渠道为全方位、多层次、多形式、多途径跨越时空的传输渠道，管理上层与下层在信息获得的范围数量、时差上的区别在不断缩小。信息传递渠道上除由上到下的垂直渠道外，还有同一层级的各个管理机构和人员之间的横向渠道，不仅管理高层可及时获得全局性信息，而且处于不同层次，不同部门管理岗位上的工作人员也能及时获得全局信息。在网上只有主动的参与者，不存在过去意义上的“受众”，信息在一切个体中平等地流动，金字塔式的权力模式被打破，公众参政的基本方式之一是上网。政府组织不再是注重硬性管理，按科层官僚制原则构成“管理机器”，而是按系统整体原则建构的、有限刚性和有限柔性相济的、能对生态环境及时做出反应的有机体，它是一种灵敏快速的决策系统和高效能、高质量的政府管理系统。电子政府所具有的这种发散式的网络传播途径，使中央政府的政令能够畅通无阻地抵达权力底层；反之，基层的反馈也能迅速地向上传递，同级政府、部门之间不再被地理边界或大门围墙所阻隔，传统垂直的组织层级信息传递功能被网络所替代。 在传统政府向电子政府转变的过程中，需要充分运用现代信息和通信技术，在网络上形成强势信息流，建立一个虚实结合、安全可靠、容量大、功能强、24小时全天候的信息管理系统，让公众即时了解政府机构的组成、职能和办事规程。随着电子政府的建立和完善，政府通过网上与公众进行互动沟通，听取公众的意见与心声，不断地调整政府的行为，将促进政府行政的公开化、民主化、效率化。 综上所述，电子化政府的实现对政府运行机制的转变意义深刻，从长远发展来看，电子政府的建立对转变政府运行机制所起的作用主要体现在以下三方面： 组织结构的调整 应用信息技术将改变传统的层级化的，公共组织的架构，建立网络型组织，减少了政府管理层次，撤除合并一些工作职能重复的职位，使组织结构更为扁平化，从而使政府更精简更有效率。 组织机构设置理念的调整 因为电子政府在很大程度上是以公众为中心，使企业与市民获得更优质的服务，因此，有必要对社会的需求进行市场的细分。目前，在电子政府的发展过程中，许多政府组织在管理方式上正大量地引入市场机制，推行公共管理社会化和公共服务市场化，并把“客户关系管理”技术引入政府管理中来。“客户关系管理”是近年来在企业界非常流行的一种通过改善与客户的信息交流和互动，掌握客户消费习惯和行为方式来留住客户、扩大市场占有率的技术。从一定意义上讲，政府从任何企业或单位拥有更多的“客户”，因此，在政府管理中引入这种新理念，不仅能增加政府服务的广度和深度，构建新的、更好的政府与企业、政府与居民之间的关系，而且也促使政府组织机构的设立能够根据用户的意向和需求而不是部门职能来决定，以更好地适应信息化的要求。 政府动态网络机构的设立 创造并维护一个有效率的市场环境将大大提高资源配置的效率。在电子政府的发展过程中，还出现了组织机构以市场模式组合替代传统的纵向组织机构的趋向，即网络机构的各部分可以根据社会需求变动、增加或撤销。这种运行机制改变了传统的固定工作流程和死搬硬套的工作方式，建立一个有弹性、有应变能力的政府运行新机制。 提高政府的管理绩效和节约行政成本 政府信息化对传统的政府组织结构和运作方式产生了巨大的影响和冲击。电子政府的建立，使传统的科层组织朝着网络组织方向发展，打破了地域、层级、部门的限制，促使政府组织和职能的整合；促使政府的运作程序和办事流程更加简明、畅通；节约了人力、物力和财力资源；提高了政府机关的办事效率，这些均对政府效率的提高起着巨大的推动作用。下面将分别介绍电子政府是如何提高管理绩效和节约行政成本的。 一个政府的信息化水平和信息处理能力的高低是衡量这个政府综合实力，特别是工作效率的重要尺度。电子政府的建立，将克服各种物流阻碍和组织阻碍，杜绝传统组织形态和物质构成中强调分工所造成的部门分割和官僚主义。信息是决策的基础，也是沟通各部门的纽带，是协调、管理、监督和控制的依据。网络化的办公技术和手段，为政府管理提供了方便、快捷的信息处理工具，使政府面对纷繁复杂的知识和信息，能够快速灵活地做出反应，有效地驾驭信息，从而提高了政府利用信息的效率。网上建立的虚拟机关，直接通讯的虚拟办公室、规范的工作流程和简化的管理程序等，减去了多余、重叠的机构和不必要的中间环节，带来了办公费用、人员的减少和工作质量的提高，使得人们可以从多种渠道方便地取用政府的信息及服务，节省了人们的精力和时间，提高了办事效率。网上直接激励的虚拟领导、网上视频会议、公文快速传递等，都可以提高决策效率、会议效率和公文效率，可以减少领导者的事务性活动，把领导从文山会海中解放出来，从繁杂的事务性活动中解脱出来，使其把精力集中到深入调查研究和处理重大问题上来。 政府职能的重要方面在于为公众服务，如税收征管、企业登记、养老金发放，等等。电子政府建立的网上服务系统，使服务由面向办公室、柜台、窗口转向计算机屏幕，实现“人机对话”，使政务通过电子文件交换方式进行，如税收通过电子转账来完成：通过标准化中介工具，极大地简化了原本的手续与步骤，提高了行政效率。以往，公众需走到政府机关和政府人员交涉，这种服务的质量很大程度取决于政府人员的主观态度，一些劣质的官员往往会表现出官僚习气，公众要得到好的服务只能靠运气或其他非制度因素。电子化政府可以使公众不用双腿，而用鼠标通过访问政府站点来完成，充分享受服务的高效性与统一性，节省了时间，维护了自尊，也维护了政府形象。 电子政府实现的组织转型，使机构设置由繁到简。例如，澳大利亚政府在政府机构设置方面有更加激进的改变，它把原来由三个政府部门负责的功能合并到一个部门中去，这一个部门将负责社会安全、健康和家庭服务、就业、教育、培训和青年事务。这项工作完成以后，需要儿童成长方面服务的家庭就只需要和一个部门而不是和三个政府部门打交道了。大约有25000名政府雇员将转到这个新的部门中去，以后，这些人员将脱离政府系统。未来几年内，挪威、葡萄牙等国家，面向民众服务的将只有一个窗口。又如，在芬兰，internet将减少50的电话业务，在未来两年内，还将减少政府纸用量的50%。据报道，美国公众服务署的高级系统可以使政府得到有关一个产品的所有信息，可以在线上进行价格比较，并且讨价还价，最终可以就在网上订购并支付货款，而这整个过程不需要任何的纸介质和中间人。这样，就极大地提高了政府的管理绩效，并有效地节约了行政成本。 行政成本可以定义为政府组织在为社会提供公共服务，生产公共产品的活动过程中投入的人力、财力和物力资源。政府在提供公共物品，满足不同偏好，实现行政目标的过程中，无论是政府管理自身的行政组织的构筑、行政人员的录用、行政领导的升迁，还是政府管理社会的行政许可、行政强制、行政处罚，等等，都有一个成本耗费问题。比较起来，政府成本结构与企业成本结构在内在要素的比重关系上有所不同。而在政府生产成本结构中，人力成本和管理成本的比重最高，物力成本也是一个基本要素。电子政府的建立将使人力成本、管理成本和物力成本降低为最合理有效值。政府的人力成本包括的工资、奖金、培训、保健等耗费；管理成本是指在决策、执行、协调、咨询和信息运作过程中的费用；物力成本有办公场所、办公设备、物质能源等项目。政府生产过程本身就是最终产品的一部分，因此，人力成本和管理成本都直接影响最终产品的性质。现实中的政府成本结构既有必要成本、有效成本，也有超量成本、无效成本。适应管理需要，建立机构、配备人员是必要成本，机构臃肿、人员膨胀就是超量成本了；实现管理目标需要必要的信息协调和会议协调，而文山会海就是无效成本。政府管理有成本耗费，也就要有成本核算问题，讲求行政成本集约化，电子政府将使公务人员数量明显减少，管理运作中间环节极大压缩，物质配送与使用最为有效合理，并做到尽可能节约必要成本、有效成本，最大限度地减少超量成本和无效成本。现实生活中，当政府逐渐变成电子政府时，它向民众提供服务的方式，正越来越类似于银行通过柜员机向顾客提供服务的方式转变，政府雇员可以通过计算机提交申请、旅行和费用报销及其他个人信息。供货者通过网络管理存货、保证质量并证实货款到达，消费者通过网络浏览商品目录、填写订单。原来在这些过程中处理纸面单据的人消失了，大大降低了成本，而且大大减少了出错的机率，提高了商品到达的速度。 值得指出的是，行政绩效是政府生产过程、生产状态的一种反映和判断，衡量绩效的一个重要指标是生产成本。由于行政绩效本身不易测量，反过来，容易放松人们对行政成本的讲求，淡化对行政成本的约束。有时候，由于目标模糊，会使得行政成本的高与低、利与弊的界线也变成一种说不准的感觉。 提高政府的决策科学性和公共政策的品质 政府决策是政府面对需要解决的一些社会重大问题做出某种政策或行动的选择。政府决策最初多是经验决策，随着资本主义的萌芽和工业经济时代的到来，社会化大生产迅速发展，社会各生产部门之间的分工和协作日益显著，商品交换和信息流通渐趋频繁，人类社会进入了市场经济的新天地。这时候的社会生产表现出了规模庞大、结构复杂、功能综合、因素众多、变化多端、影响巨大等特点。生产、消费、流通三大领域的关系越来越错综复杂。牵一发而动全身。在这种情况下，一个决策的失误势必会引起连锁反应，造成整个社会生产的混乱。这样，依靠个人的素养和经验进行过程简单、信息量很小的经验决策已无法适应工业经济社会的要求。因此，按照决策的科学理论和健全的科学程序，运用现代科学的决策方法进行决策的活动出现在政府决策中，这就是现代科学决策。工业经济时代的科学决策方法经过了调查研究、科学预测、智囊协助、决断理论和试验等多个步骤，它实现了决策的科学化、程序化、民主化。知识经济时代电子政府的决策不仅具有工业经济时代政府决策的共同特点，而且更鲜明地表现出了知识和信息在政府决策中不可磨灭的巨大作用，使政府的决策更具科学化。“决策科学化”是一个有着明确内涵的概念，它要求决策过程必须建立在制度的基础上，经过科学的程序，广泛发扬民主，大量收集信息，充分研究论证，采用集体决策的方式，利用现代化的技术手段，把静态的典型研究与动态的系统分析结合起来，把定性分析与定量分析结合起来，以期最大限度地提高决策精度。 在知识经济时代，电子政府要想做出科学决策，必须具备以下条件： 决策者要具有更广博的知识和高质量的信息 从信息设备的操作到知识的内涵、更新以及知识经济的形态和运行规律，决策者都应该有一个深刻的认识，特别是对知识所引发的发展观念、增长方式和科学技术三个层次的创新的认识显得尤其重要。首先，信息社会要求人们必须超越传统的经济发展观，建立一种主要以知识和信息为原动力的发展观。过去，传统的生产与发展主要依靠劳动力、能源和原材料的损耗，这样，导致了自然资源的大量开发，使人类所处的生态环境遭到破坏。知识经济的发展观改变了生产对自然资源的这种极度依赖，因为知识和信息在生产中的广泛运用大大提升了传统生产的效益和价值，它只要极少量的自然资源就可以求得经济的极大发展，从而为经济的可持续发展开辟了新的途径，展现了更广阔的前景。其次是经济增长方式的创新。信息化社会的经济增长不再是传统的通过加大原材料、资源及劳力的投入来实现，也不仅仅靠一般的技术改造和提高劳动者的素质来完成。在这个时代，知识、信息和高科技人才是决定生产发展的最主要因素。因此，提高知识在国民生产中的运用和创新，实现信息的高度流通和交互，增加高科技人才在劳动者中的比例是经济增长的着眼点。再次是科学技术的创新。一个国家、一个社会的科技创新能力如何，将直接影响其综合经济实力，所以，信息社会，各国的竞争实际上就是科技创新能力的竞争。科技创新能力越强，就越能缩减生产成本，提高劳动生产率，提高产品在国际市场的竞争能力，从而促进经济的发展。 信息成为政府决策的基础 在农业经济和工业经济时代，信息的收集、处理、贮存和传输工作大都是靠人工的方法，信息收集面比较窄，信息反馈的速度较慢，因而不同程度地影响到政府决策的效果。在知识经济时代，信息产业成为知识经济的“支柱产业”，信息技术不断装备着传统工业部门，大大提高了工业生产过程的控制精度和自动化水平，使得产品的信息化、智能化程度不断提高，提高了产品的附加值和竞争力。此外，国际互联网在商业上的应用和普及，改革了传统的商品流通渠道和市场运作方式。电子商务将成为一种新型的基本交易形式。从以上方面的变化我们可以看到，在知识经济时代，信息化极大地改变着社会生活的方方面面。作为社会宏观调控的政府当然就更不能离开信息来做出决策，否则，将会导致决策的重大失误，给社会生产、人民生活带来巨大损害。因此，政府机构必须建立健全有效的信息系统，最大限度地掌握信息和管理信息。同时，对电子商务这种新的商业运作方式进行推动和宏观调控，这也是政府决策的一个重要方面。 信息革命给政府改革提供了新机会 构建电子化政府最主要的目的在于对传统政府机构和运作机制进行改革，以提高政府在知识经济条件下对整个社会经济管理的科学性、合理性、有效性、可行性。运用信息通信技术打破行政机关的地域和组织的界限，建立一个相对自由的虚拟空间，使人们可以从不同渠道获取政府的信息及服务，改变传统的层层设卡、书面审核的工作方式，全面提高政府的工作效率。而社会机关之间，政府与社会之间也是通过各种电子化空间来进行信息互递，在提供服务的同时获取信息，为进一步的科学决策做好准备。信息技术和装备的普及和应用极大地提高了政府的办事效率和管理决策水平。 随着计算机的普及和网络的延伸，信息流在各级政府间通畅流动，对于决策的支持作用也越来越明显，仅就辅助决策而言，目前信息机构比研究机构效用更突出。此外，社会上各种信息、调查、咨询机构近年来也纷纷出现，加入了辅助决策的行列。另外，系统论、控制论、信息论、未来学等一批新兴理论，为电子政府的决策行为提供了新的方法论，推动了决策科学向更高层次发展。问卷调查、数据统计、模型分析等已经被越来越多地在决策中采用。所有这些导致了一种明显的变化，即决策过程中宏观、系统、定量分析的内容逐渐增多，研究、评估、论证的成份明显增大。 我们知道决策科学化首先要求民主化，没有充分的民主，就不能广开言路，集思广益，就不能最大限度地发挥创造力。传统政府的决策者常常犯“倾向性过于明显”的错误，需要决策的问题刚刚提出，似乎就主意已定，把自己的观点早早托出。于是，专家智囊们尤其是那些受其管辖的政策研究室的研究人员们只好去做“命题作文”，或者以论证的形式去诠释，或者只是做一些小的修修补补，领导人的意见便被披上了“科学”的外衣。另一个常见的现象是决策方案论证不充分。许多时候只是在拍板前匆匆忙忙开个座谈会，事先并没有让与会者有足够的时间对方案做认真的研究，与其说是“论证”，不如说是“通报”，与会者的意见也就只能是意向性的了。这种决策方式，只不过是将过去的一人“拍脑袋”变为集体“拍脑袋”，最终仍然是“拍脑袋”。随着电子政府的建立，人类的社会化、组织化和信息化程度不断提高，决策主体也在逐步壮大。过去决策只是政府的事情，甚至只是政府某个负责人或某几个人的事情，很少有外界的参与。现在则是由政府决策层、各类智囊机构和专家系统，以至各种组织，社会公众共同组成决策主体，社会对决策的参与程度大大提高了。政府决策层作为决策的支持系统，虽然在决策过程中仍居主导地位，拥有对各种决策方案的最终裁定权，但是政府决策层在整个决策系统中的地位已经由“惟一”变成了“部分”。在电子政府的行政管理领域，“小政府、大社会”目标会逐步确立，政府与智囊机构之间的职能划分十分明确，以充分发挥政策研究机构与社会专家系统辅助决策的功能，许多执行性的工作变得越来越程序化、制度化，最终达到数字化。因而，也就可以脱离某种依附，变得更加专业化、专门化。科学而正确的政府决策，可以产生优化效益，利于社会和经济的发展与人民群众的切身利益。否则，将产生无穷的后患与恶果。所以，政府作为公共利益的代表者，其自身的性质与行为宗旨要求其工作中必须决策正确、有效。为达到这一目标，决策过程中集思广益的民主化与充分利用各种科学成果的科学化是至关重要的。以我国为例，在计划经济时代的政府决策，往往以定计划、上级指令、长官意志、主观主义、经验主义等为主导，其错误的后果很多，弊端很大。在改革开放之前，许多政府的经济建设决策常常从主观需要与良好的愿望出发，订计划、提口号、上项目，缺少应有的民主程序，不认真组织专家论证，实施中又多搞“群众运动”或“人海战术”，结果多是效益不佳，甚至劳民伤财，教训非常惨重。随着各项改革的实施与市场经济的实行，政策的制定和决策开始了民主化与科学化的进程，其决策的效益大为改观，但在计划经济背景下所形成的非民主化、非科学化的决策惯性仍然残存，在一些政府决策中仍有制约的负面效应。所以，在经济发展与建设中，那种重复建设、重复引进，甚至是无效项目建设的现象仍然存在。当前，政府机构改革，不仅要缩编减人，更要优化政府决策方式，即程序的民主化、依据的科学化、效益的优良化，而这正是电子政府的优势所在。 在市场经济为主导的信息时代的政府决策，应当民主化、科学化、集约化。特别是经济发展与经济建设百年大计项目的重大决策，不但需要有一定的民主程序、专家论证、集纳多方意见，更需有关学科的信息为依据与参照。就社会科学为例，它不仅可以提供经济资源信息、市场当前需求与未来走向信息、人口资源状况信息等，还可以将哲学、文化学、思维科学的理论信息充实决策者的头脑，优化他们的智能。国外发达国家的政府或大财团，为使自己的决策科学化与效益优化，建有服务性的参谋机构，如美国的兰德公司等。应当建立起决策民主化的程序和决策科学化的硬件与软件信息依据，随着政府机构改革的深化，那种权力高度集中的“全能”政府职能将会转化，将从包揽社会、企业、市场、个人事务的“全包”中解脱出来，变化为“大市场”、“小政府”的格局，将为政府决策打下良好的基础。 综上分析，我们可以将电子政府比喻为一座高效，有序运转的“信息处理器”，政府管理的过程便是收集、加工、处理信息的过程，而这些准确、适时、相关的信息经过以上程序的处理转化成类别清晰、内容准确的数据，储存在“信息处理器”的智能化内存中，当政府履行职能、制定政策时，相关的信息数据便准确上传、启用，使政府科学判断、理性决策、正确行动，全面服务于社会和公众。 提高政府的反应能力和社会回应力 数字化信息技术革命加快了现代社会生产、生活的节奏，市场瞬息万变，市民的需求和社会生活朝多元化方向发展，这在客观上要求政府能及时、准确做出回应，迅速灵活地调整战略、策略。而传统政府金字塔式的管理模式由于层级多、决策权高度集中，且存在难以完全克服的官僚主义作风和不负责现象，使这种结构模式从获得信息到做出决策再到调整政府的组织行为需要较长的周期，其结果往往是在迅速变化的环境面前显得机械、迟钝、呆滞，坐失良机，影响政府形象。而网络信息传递不受时空阻碍的互动方式，使人们在感知与介入世界方面获得了前所未有的、痛快淋漓的感觉，它将极大地提高人们参与政府管理的兴趣。一个连线的、一拨即通的政府，每一项议案都可引来大量电子邮件，英特网将成为市民与政府对话的主要途径。可见，电子政府的建立大大提高了政府的反应能力和社会回应力。 政府能力是指政府能否成功地适应环境挑战的程度。具体地说，政府能力是指建立政府行政领导部门和政府行政机构，并使它们拥有制定政策和在社会中执行政策，特别是维护公共秩序和维护其自身合法性的能力。政府上网为提升政府能力创造了良机。一方面，政府上网提高了公共行政的工作效率，行政工作人员有更充裕的时间、充沛的精力，提高自身的素质，提高管理技术，更加准确地认识控制环境，制定更加理性的政策，实施更加有效。这样，不但加强了行政机关的自身建设，以利于政府机构运作，而且，提升了对社会事务的管理能力。另一方面，凭借电子政府，政府部门能够加强政府之间、政府与社会、与公民之间的沟通、交流，获取大量的政治、经济、社会、文化等方面的信息，发布各界需要（除国家机密和个人隐私之外）的信息，增加公民对政府的认同和支持，维护政府在公民中的权威性和合法性，极大地提高政府的回应能力。同时，政府上网能促进民主政治的发展。公民参政议政是宪法赋予公民的权力，也是每个公民的责任。随着经济的发展和社会的进步，公民文化素质的不断提高，公民的民主意识也在逐渐增强，参与国家和社会事务管理的愿望也越来越强烈，由被动参与转为主动参与，参与的人群由少数转为多数，参与的范围也由窄渐宽。从公民的角度看，参政议政的内容表现为知情、参与、监督等权利。通过电子网络，公民有更多的机会、更方便的方式了解政府在做什么，怎么做，与政府沟通，反映他们的心声，提升政府的决策理性，提高政府决策的质量，实现对政府更加有效的监督。从政府的角度看，可以凭借电子政府发布政府公告，提供市政、公共事业、工商、环卫、人文、检察、医疗卫生等方面的行政信息，增加公共行政的透明度，增强政府的服务职能。 政府的反应能力主要体现在对来自基层、民众的信息反馈速度的快慢。对一个管理机构而言，其信息结构是搜集、处理、储存、传递信息的渠道和方式。在传统组织结构下，信息结构是纵向层式的，整个信息的搜集、处理、储存、传递是树形的，顶点只有一个，越到基层，发散叉越多。所以这种方式收集信息有一个漫长的过程，对信息的反馈自然很慢。网络技术使职能结构与外界的信息交流是开放性的、多层次的、交互式的。信息的收集和处理是分散式的，形成多个信息中心，信息的传递渠道纵横交错。这便于各个职能机构更好地利用外部信息资源，而且，信息的反馈速度也很快。在网络时代，政府管理的各项公共服务通过网络进行，人们只要打开联网的电脑，就可以在网上找到自己所需要的服务种类和服务方式；在网上，可以了解政府及各部门的组成、职责、提供的服务项目和地点等基本情况；可以阅览政府许可的各种电子公文和电子资料库；可以查阅各种电子法规和电子新闻；进行税收处理、福利支付、电子邮件、电子保健、户籍管理、政府采购和招标；随时了解政府对某项管理或服务的计划及其实施的进展情况；可以参加各式各样的讨论，各专门网站可以满足你的特殊需要；了解政府掌握的宏观经济数字、专家分析和经济预测等信息；可以询问天气预报、邮政编码、电话号码、列车和飞机的时刻表等生活问题；遇到困难时，可以用网络求助或求救，将得到免费的咨询和服务。总之，人们在网络上可以找到自己所需要的任何社会信息、生活信息、服务信息，可以缩小地域差别、城乡差别。 电子政府数字化网络技术的运用大大提高了信息的保真率，从而改变了政府现行信息传递模式与组织结构：社区或市民借助网络多种渠道将信息直接传至决策层，使信息传递渠道多元化；中间层级功能的消退，导致现代城市组织结构向中空化方向发展。两大变化的实质在于中间层级信息传递功能被网络替代，这就消除了信息与决策层之间的人为阻滞，使信息传递准确、及时，避免了信息传递失真。其次，网络拓展了决策信息源，改变了决策者的有限理性。在管理决策过程中，决策者进行理性判断和抉择的能力是有限的；在有限理性下，决策只能达到满意化而不可能做到最优化。有限理性阻碍了政府决策科学化的实现，而造成人类有限理性的原因主要是信息的缺失或信息量不足。在21世纪，互联网将各终端用户发展为潜在的决策信息源，他们的意愿、要求可随时在网络上发送。由于网络终端交互联系，其意愿表达会引发网上信息聚集，即某种意愿的表达可能带动其他用户就相关问题发表见解，表达意愿，从而把恰当的信息提供给政府的领导者，避免信息不完全产生的有限理性。上网以后政府的信息采集就方便多了。国际国内、上下左右的材料就可以通过电脑网络信手拈来。大至国际冲突，小至一个村委会的情况，都可以通过因特网及时获取事件真相和国际舆论动向。通过“村委会电脑选举信息系统”，国家民政部可以及时知道边远地区一位村长的姓名、文化程度、在村委会选举中获胜的过程、选举是否按照规定的法律程序进行。通过电子信箱，国家最高领导人也可以了解基层百姓的喜怒哀乐；政府通过迅捷、四通八达的电脑网络与公众直接交流，在极短的时间内完成信息的采集、分析、加工和反馈，准确地把握自身、社会环境、公众的真实信息及相互关系状况，有利于政府机构增强判断能力和决策能力，提高管理水平。网络的互动与传统的政府公民互动方式全然不同，政府不可能单向地选择、传送和灌输。这是由于互联网打破了信息垄断，人与人之间的交往变得自由、平等，必然要求作为拥有大量信息资源的政府摆脱旧的行政观念，把自己摆在与公民平等的地位来对待，抛弃官本位意识，树立民本位意识；抛弃全能观念，确立有限观念；抛弃垄断意识，建立信息资源共享意识。否则，保持原有的观念，是不可能发挥电子政府的技术优势作用的，只会在全球信息化的浪潮中错失良机，延误本国的发展进程。 凭借网络，政府可以建立政府组织之间，政府与企业，政府与社会，政府与公民之间便利的网络沟通及快捷的反馈机制，从而可以打破时间、空间层级确立的制约，便于倾听社会各界的需求和呼声，传达政府施政的意图、方针，促进民主政治的发展。及时的信息反馈可以修正和完善失误的决策。科学决策的目的在于实现决策的目标，决策的制定只完成了过程的一半，决策的实施更为重要。这是因为，决策是否正确只有在实践中才能得到验证。如果决策失误，还可以通过反馈信息不断修正和完善。电脑网络具有高速、交互的特点。在决策前，政府机关可以将拟推行的重大举措放在网上征求公众的意见；决策后，政府机关又可以通过网络及时获得决策实施过程中的反馈信息，了解和掌握发展变化的最新信息，并据此完善或追踪决策。民主决策制度是人民当家作主的一个重要方面，也是我国民主政治建设中应当加强的薄弱环节。尽管各级政府机关也先后建立了一些决策民主化的规章制度，但往往流于形式，并未能认真贯彻实施。究其原因，有观念上的，也有手段上的。由于缺乏合适的手段，致使决策民主化难以落实。政府上网使这一难题迎刃而解。国家计委1998年底在网上开设了我国“第十个五年发展计划”讨论栏目，短短5天内就有1400余人访问了该站，500多人参加了讨论。信息反馈速度之快，信息量之大远超出预计，这既体现了民主，也保证了政府的决策更具有科学性。 电子政府的建立对政府工作人员素质也提出了更高要求，将促进干部的年轻化、知识化、专业化。工作人员素质直接关系着政府反应能力的强弱，他们必须掌握丰富的相关专业理论知识，具备敏锐的观察、判断和分析问题能力和信息化运作的水平。举一个舆论宣传管理的例子。在网络出现以前，国家的舆论宣传管理部门的管理对象是报纸、广播、电视，人们常把它们称作传统媒体。经过几十年的实践和研究，我们管理传统媒体的经验已比较丰富。互联网络出现后，被称作第四媒体。第四媒体有三个明显的特性：实时性、交互性和公众性。它能做到报道与新闻事件同时进行；不再需要中介，直接在网上发布；不再有信息发布者和接收者的区分，每一个人都可以在他认为需要的时候发布信息，发布前不需有关方面审查、批准。第四媒体是计算机网络技术和新闻媒体的有机融合，高科技在其中占有很高的比例。舆论宣传管理部门对第四媒体的管理不再是纯粹的行政管理，其中的技术含量明显加强了。管理人员要管好第四媒体，首先自己必须精通计算机网络技术，利用科技手段来行使管理职责。不懂得网络，不是“圈内人”，连网络上发表了什么东西都不知道，哪里还谈得上什么管理，更别说对这些信息的及时反应，及时分析判断和相应对策的出台了。 提高公共管理的透明度，促进公共信息的流通和平等共享，促进信息资源在全社会中的增值利用 政府作为我们社会的管理者，同时，也是我们社会最大的信息源，掌握着几乎全部的公共信息资源，若能充分利用此资源，实现政府信息流通和共享，必然有助于国家的整体发展。电子政府建立了一个政府与社会、企业、公众进行平等的信息交流与资源共享和交互服务的平台，电子政府信息设施与互联网连接，并提供开放的入口。在以互联网为核心的全球互联的虚拟空间中，只有人们需要，政府可以跨越时空障碍执行公务。当政府的触角以电子方式广泛而深入地伸向机构、公民和所有服务对象，当机构、公民和服务对象也能以电子方式深入到政府门户网站或其他公共服务站点时，一个全新的、类似企业与客户沟通的政府在技术上就已经建构起来。这时，政府既可以产生一些新的行政程序（例如允许人民在重要议题上参与“电子听政会”，借助“电子民意调查”取得大众观点，甚至扶植那些对社会福利有贡献的“虚拟利益团体”）来赢得民众的支持和认同，而公众也将以极大的热情介入到“数字化政治行为”中，从而形成良性的互动。从这个简单的“公布式网络智能dni（distributed networked intelligence）”模型中可以看出，电子化政府借用技术的力量把曾经近乎封闭的政治系统重新整合，并以提高透明度为主导的工作取向，以改善公共服务为基本的价值目标，从而增强了在真实世界里统治的权威性。此外，当新的技术设施开始运作时，信息内容的提供就变得愈发重要。政府不仅应该督促机构彼此之间合作，努力创造出更为广泛的数字化资料内容，还应该重新整理自己所拥有的大量资源，以最有效的方式提供公众使用。在工业时代，政府信息的取得在理论上已经是人们的一种权利，但实际上享用它既麻烦又困难。而在信息社会中，这一切权利的行使是如此的简单清晰、快捷方便。 政府信息化也使政府以外的企业、社会组织和个人能够通过政府提供的信息服务，即时地获取这些资源并实现增值利用，从而有利于国家和社会的整体发展。例如，通过互联网，政府可对当地信息产业的主要力量实施引