初步构建上海城市社区化公共管理的制度框架.doc

初步构建上海城市社区化公共管理的制度框架 安 佳（同济大学 文法学院，上海 200092）摘要：伴随着农村村民自的开展，“社区”作为城市公共管理的一个“试验田”已悄然进入人们的视野。城市社区化公共管理将是推进整个城市管理体制民主化、法制化的基础工程。本文从城市社区化公共管理兴起的社会背景入手提出社区化公共管理的创新模式，并通过与现行模式的对照，探索有效可行路径构建起一个完整的“社区共建模式”的组织功能框架。关键词：现行模式；社区共建模式；缺失；路径选择当今政治体制改革明显地体现在两个方面：一是发生于农村的村民自治，一是发生于城市的社区化公共管理。而本文所集中关注的是后者。 目前，城市社区化公共管理面临的状况是：过去“国家管单位，单位管个人”的“国家单位个人”的生存链条被打破，“政企分离、政事分离”使传统的社会组织体系逐渐瓦解，养老、失业、医疗保障等原先由单位承担的社会公共责任一下子转移到社会，由此当个体要从单位重新回归社会时，其寻求新的社会依托不论从物质层面还是从精神层面而言都是一种必然。收入的差异潜移默化地改变着中国人的心态以及原有的价值观；同时也注定了社会群体阶层的划分以及弱势群体规模的加剧。当社区成为个体聚集的城市部落时，它一方面可能成为利益各方极端对立甚至冲突的角斗场，而另一方面也可以被塑造为协调矛盾、营造和谐的缓冲区。人才在区域间的流动加速了社会的复杂性，使一个特定地域内人与人之间的认同感下降。城市人的荒漠化心理将威胁着发展中的我国社会。在社会角色从“单位人”向“社区人”的转化过程中，社区将义不容辞地承担起重建群体归属感的社会责任。人口结构的改变、家庭规模的缩小导致城市人口老龄化、空巢家庭成为城市健康发展必须攻克的新课题。青少年在社区犯罪率的提高对社会安定也造成了一定的负面影响，应对这些问题，就要继续丰富“社区”这一城市群落的社会化职能。 研究城市社区化管理，首先要对城市社区的范畴有个清晰的界定。中央权威性文件对“社区”范围的界定是“目前城市社区范围，一般是指经过社区体制改革后作了调整的居民委员会辖区。”理论界的定位是街道办事处管辖范围包括“街道”和“居民区”两个层面。上海市对于“社区”的界定尚未明确。这有待于和社区公共管理创新一道推进。 上海的城市定位是国际型大都市，可以说构建“高效、有序、宽松、安全”的城市，是聚集在上海的各种利益群体的共同期望。在这样一种希冀下，上海正处于向城市新型管理模式调整的过渡期，与此同时辐射“社区”这一特定地域的城市公共化管理理念也在寻求最佳的实现模式。 一、上海城市社区化公共管理的现行模式目前，一个融党建、管理、服务于一体的组织功能网络已渗入到群众生活的各个层面，这一现行模式具体表现为社区组织网络与社区功能网络的相互交错、彼此作用： （1）社区组织网络。包含五大组织形态：群众性自治组织，以业主委员会为代表。政府组织，以街道办事处为代表。准行政组织，以居民委员会为典型。政党组织。社会团体，它具体可被划分成几大类型：如社区合唱团的文化性团体，个体工商业主协会的经济性团体，如共青团、妇联的政治性团体，残联、老龄委的社会福利性团体。社区内企、事业单位，包括类似物业公司的企业法人组织、个体经营户、以地段医院或社区医疗站、社区学校、社区养老院为代表的事业单位。 （2）社区功能网络。以上五类组织在社区这一地域范畴内分别承担着不同的公共职能：由群众性自治组织与政府组织承担着行政管理职能，政府组织由作为市辖区的派出机关的街道办事处和专门的国家行政管理机关在社区的派出机构组成。其中街道办事处可归位块上的行政组织；专门性职能派出机构则可归位条上的行政组织，其具体包括：工商所、公安派出所、房管所、环卫所、城市管理监察队、社区绿化管理所等。中国共产党的党支部仍然需要在社区层面发挥其先进性领导和监督作用，同时社区各民主党派如民盟、民建也应当承担起监督的职责。社区内的不同社会团体、企业、事业单位在社区内发挥着提供服务消费和精神消费的功能。 二、上海城市社区化公共管理的创新模式社区共建模式 上海市行政管理的重心在“两级政府三级管理四级网络”的政策导向下，正逐步从市区政府向基层下移。市政府、区政府作为两级政府，街道作为三级行政管理核心，以居委会为自治载体，以现有的社区组织功能网络为基础设计成一个最合适的创新模式社区共建模式，其合适性正体现在社会成本耗费的最小化、公共利益的最大化： （1）组织结构网络。在此创新模式中，存在一个内部系统和一个外部系统这只是相对而言的，纯粹为了理论建构的需要：外部系统包括社区内的政府行政组织即两级政府、三级管理（市区街道）。内部系统分成几个层面：以社区党支部为核心的领导层、由居民代表大会占据的权力层、接受居民授意和委托落实具体操作的执行层、由社区内各类型组织（企业、事业单位、中介机构、社会团体）参与的社区协作层。 （2）功能协作网络。功能协作方面的如此安排最终为了实现在社区内不同力量间的制衡，体现在以下几方面：领导层只是一个虚拟的结构层面，中国共产党的领导贯穿于整个内部系统的运作中，这是必须坚持的。权力层与执行层的关系方面，权力层与执行层的分设是以“议行分离”的国家组织结构原则为参考的：权力层居民代表大会的权力是来源于社区内全体居民的权利让渡，它与每个具体的个体间形成了社会契约。社区内普遍的社会契约化使居民之间不再是相互独立、互不相关的，而是维系着十分密切的社会连带关系，经直选组成居民代表大会的利益代表据此取得了其合乎“自然法”的法律地位，居民代表大会成为真正的“法益机构”，这才是社会化公共管理的本质。议案或决定经过居民代表大会的通过后，由执行层居委会具体落实。外部系统（国家行政组织）与内部系统的联系方面，为了确保社区共建的高效有序、维护社区居民的个人权益，“如何确立内外部系统间的关系”就应当被纳入法制范畴通过合同（行政合同和民事合同）、信托等方式建立起单纯的法律关系。有些时候，就需要由居委会承担起联系内外部系统的桥梁作用，具体负责合同的草拟、提请审议、签订、执行等步骤的落实。 三、上海城市社区化公共管理模式的缺失 在现实模式与创新模式的比较中，不难发现现行模式中存在的缺失。 （1）城市街道办事处法律地位的缺失。一是宪法对介于城市区级政府与居委会之间的街道办事处没有作出相应的规定。二是以街道办事处为规制对象的组织法矿及尚未形成。三是与上述两个问题相关的出现街道办事处在处理上较为明显的“权力真空”和“权力重叠”问题。（2）城市居民委员会法律地位的缺失。现行城市居民委员会组织法明确“居委会”主要是完成对上级行政机关“协助”的两项任务。正常运转依靠拨款。这样工作重心是完成“下派任务”而不是居民“授意”的公共事务。 四、实现上海城市“社区共建模式”的路径选择 当国家对基层社会的控制由“单位制”向“社会制”过渡时，社区内政府的权力并未向人们通常认为的“小政府、大社会”的方向缩小，相反的，社区权力正在强化。但不可否认的是，行政权力也同时存在着向社会分化的倾向，权力中心正在由以往的单纯的政府行政控制向半行政半自治的社区管理委员会过渡。但若要真正实现强国家实行的“社会控制”和强社会主导的“社区共建”之间的制衡和统一，那么关键就是在“依法管理”的原则下创设一个多层次、多维度、不同组织和谐共创的“社区共建模式”，正是基于这一考虑才会有以下几方面的法制安排： （1）完善“社区共建模式”外部系统的法制安排 由于相关组织法的颁布会有助于完善“责任行政”的法律机制，强化街道办事处的行政权力，从以下几方面着手：条包块管，以块为主，弥补街道办事处执法权的缺位；设计对机关人员有一个合理、可行、有效的激励机制；加快立法进程，尽快完善“宪法、国家组织法、地方组织法”的组织法结构体系，增强街道办事处权力行使的正当性、职责性。 （2）完善“社区共建模式”内部系统运作的法律机制由社区组织法取代城市居民委员会组织法，视时机成熟之际就应及时出台一部独立的社区组织法，将社区共建模式的机构组织、运作机制、经费支持、权力来源、选举程序全部纳入该法律框架内。要明确政府机构行政权力边界，建立社区居委会直选制度；创设独立的财政经费运作机制。 总之，未来的社区共建是党和政府指导下的法治共建，既非我国以前的“强国家弱社区”的国家控制模式，也不同于完全西方意义上的地方自治（地方权力膨胀、国家权力削弱）的社区发展模式。从社区化公共管理体系的内涵来看，它强调的是通