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行政法讲义行政法讲义 第一章 行政法概述 第一节 行政法与行政法学一、 行政的涵义 行政法是有关行政的法，因此，要理解和掌握行政法，必须首先对行政的概念作些分析。 （一）行政、公共行政与私行政 “行政”作为一个科学范畴，至今仍歧义纷呈。 现代汉语词典对“行政”的释义是：行使国家权力的（活动）；机关、企业、团体等内部的管理工作。 辞海将“行政”解释为：泛指各种管理工作；专指国家行政机关的组织管理活动。 法学词典中将“行政”解释为：政府依法管理国家事务的活动。 马克思把“行政”称为“国家的组织活动。” 美国学者古德诺于1900年著的政治与行政一书中，从政治与行政分离的角度来解释行政，认为政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行；制定政策是政治，执行政策是行政。 马克斯韦伯认为：“行政管理不仅仅是一个公法的概念。有私人的行政管理，诸如自己家庭预算或者一个赢利企业的行政管理，也有公众的行政管理，也就是说，通过国家机构或者其他的、由国家给予合法化的、即他治的公众机构进行的行政管理。”等等。 对上述解释加以归纳，大致包括狭义和广义两个方面： 狭义上的“行政”，一般表述为国家行政机关（政府）行使行政权力，管理国家事务的活动。按照狭义的理解，政府之外的管理活动均不属于行政的范畴。这实质上是将“行政”界定为“国家行政或政府行政”。 广义上的“行政”，将行政理解为组织的一种职能，任何组织（包括国家）的存在和发展，都必须有相应的机构和人员行使执行和管理职能（行政职能）。 广义上的行政有公共行政（public administration）和私行政（private administration）之分。 一般而言，“公共行政”是指特定主体基于公共利益对社会事务的组织与管理。 “私行政”则是指其他社会组织对其内部事务的组织与管理，也称为“私人行政（一般行政）”。 行政法上的行政仅指公共行政，而不包括私行政。（二）公共行政、国家行政与社会公行政 公共行政不仅指国家行政，还应包括社会公行政。 在传统意义上，人们通常将公共行政等同于国家行政，认为行政法上的公共行政即国家行政，仅指国家行政机关对国家事务的组织与管理活动。公共行政除了国家行政以外，还包括其他非政府公共组织的行政。 任何一个社会都存在着大量的社会公共事务管理活动。除了政府之外，还有许多其他公共组织参与其中。这些非政府的公共组织也行使着公权力，对一定范围内的事务进行组织、管理与调控活动，我们将其称为社会公行政。 总体上讲，行政法学界普遍认为,行政法既要规范国家行政,也要规范社会公行政。 行政法的定义方法主要有如下几种：二、行政法的概念与特征 （一）、行政法概念 1.最简单的定义方法是把行政法描述为有关行政的法。 2.有的学者从管理角度界定行政法，把行政法称为有关行政管理的法，人们称之为管理论。 3.英美一些行政法学者从权利本位出发，把行政法称之为控权法，人们称之为控权论。 4.有的学者以行政权为核心来表述行政法的含义，认为行政法是关于赋予行政权、规范行政权运行和权利补救的法。 5.从调整角度界定，行政法可以表述为调整行政关系和基于行政法关系而产生的监督行政关系的法律规范体系。 行政法，是调整行政关系，规范行政组织及其职权、行政行为的条件与程序，以及对行政活动予以监督的法律规范的总称。 对这一定义，可从以下几个方面理解： 1.行政法是调整行政关系的法。这是从调整对象上揭示行政法的内涵。 行政关系是指行政权在取得、行使以及接受监督过程中发生的各种社会关系。 2.行政法是规范行政组织及其职权、行政行为的条件与程序，以及对行政活动予以监督的法律规范。这是从内容是揭示行政法的内涵。 行政法的基本内容包括三大部分：第一部分为行政组织法，规定行政的组织、职权、编制及人员的任用和管理。第二部分为行政行为法，规定行政组织行使行政职权的条件、方式与程序。第三部分为行政监督与救济法，规定对行政活动进行监督以及对违法行政造成的侵害后果进行救济，使公民、法人及其他组织的合法权益得到保护。 3.行政法是调整行政关系的各种法律规范的总称。这是从表现形式上揭示行政法的内涵。 行政法没有一部统一、完整的法典，其法律规范散见于宪法、法律、法规和规章等众多法律文件之中，其表现形式多种多样。行政法是这些法律规范的总称。（二）、行政法的特征 （一）行政法在形式上的特点 1.没有一部统一的法典。 2.具体表现形式较多，有宪法、法律、行政法规和规章以及法律解释等。 3.行政法规范的数量众多。 4.效力具有多元性。 （二）行政法在内容上的特点 1.是以公共利益为本位的法。 2.涉及的内容广泛。 3.变动性和灵活性较大。 4.行政实体法和行政程序法没有明确的区分。 5.与行政诉讼法具有密切联系。 三、行政法的地位和作用 20世纪以来，随着行政活动范围的不断扩大，行政权力日益加强，作为规范行政权力的行政法，在社会生活中的地位和作用日渐突出，已发展成为我国法律体系中不可或缺的一个基本的法律部门，发挥着十分重要的作用。 （一）行政法在法律体系中的地位 1.行政法是一个独立的法律部门。 行政法之所以成为一个独立的法律部门，是因为它有自己独立的调整对象和独特调整方法。 2.行政法是宪法的重要实施法。 宪法所规定的国家基本政治、经济、文化、社会制度和公民的基本权利与义务无一不涉及行政权力的行使与监督问题，没有行政法律规范的具体规定，这些基本制度和权利就无法落实，宪法就难以实施。 （二）行政法的作用 1.保障公民权利与自由的实现 2.合理地设定行政权，保障行政的统一和高效。 3.规范和控制行政权，保障公民的合法权益不受侵犯。 4.促进市场经济的建立与完善。 5.保障社会的稳定与发展，促进民主与法治。四、行政法学 （一）行政法学的研究对象 行政法学是以行政法为研究对象的法学学科。作为一门独立的学科，行政法学主要研究行政法的产生和发展规律；研究行政法的形式、内容、本质；研究行政法的制定、执行和遵守；研究行政法律关系；研究行政法对于社会、政治、经济、文化建设的作用；研究关于行政法的观点、学说、理论等等。（二）行政法学的体系 行政法学体系是指行政法学的理论框架及其内在的逻辑结构。行政法学体系没有统一和固定的模式，由于各国的历史传统与法律制度不同，其行政法学体系也有差异。且行政法学体系不是封闭的，而是开放的；不是固定不变的，而是处于发展变化之中。 本科目在体系安排上，分为绪论、行政法律关系主体、行政行为和行政救济四编共十四章。 行政法学研究概况 最早对行政法进行研究的是法国。早在19世纪70年代，法国就出现了行政法学著作。法国的经典行政法理论都是在19世纪末和20世纪初，根据最高行政法院的判例归纳、抽象出来的。法国的行政法学研究比较注重实体问题，研究的内容包括行政组织、行政行为、行政诉讼和行政赔偿等。 英国和美国对行政法的研究较晚，起步于上世纪末和20世纪初，真正受到重视是在第二次世界大战以后。和法国和行政法学研究相比，英美国家更重视对程序问题的研究，注重行政程序和司法审查。 新中国的行政法学研究出现于20世纪80年代初期，经过了一个沿袭前苏联行政法学内容、吸收西方国家行政法学有关成果、创设自己行政法学理论的发展过程。我国行政法学界对行政法中的诸多下设问题都有独特的研究，如行政主体、行政相对人、行政行为、行政监察、行政复议、行政诉讼和行政赔偿等。 第二节 行政法的渊源一、行政法的一般法源（一）制定法（二）判例法（三）习惯或惯例（四）行政法理（五）条约、协定行政法的渊源是指行政法律规范的外部表现形式或来源。 不同国家行政法的渊源不尽相同，同一国家在不同时期，行政法的渊源也不尽相同。我国行政法的渊源一、宪法 二、法律 三、行政法规 四、行政规章 五、地方性法规六、自治条例和单行条例 七、国际条约与协定 八、法律解释第三节 行政法的历史发展 一、行政法产生的前提 行政法作为一个独立的法律部门和法律制度，产生于18世纪末欧洲国家。行政法首先在近代西方国家形成和发展不是偶然现象，它是近代西方经济社会经济、政治、思想诸因素共同作用的结果。 （一）资本主义商品经济的发展是行政法产生的经济基础 （二）资产阶级民主政治是行政法产生的政治基础 （三）法治观念是行政法产生的思想基础 二、大陆法系行政法的历史发展（一）大陆法系国家行政法的特征 大陆法系国家行政法包括法、德、奥、比、荷、西等国家，其中以法国行政法最具代表性。大陆法系国家行政法的基本特点： 1.在法律体系上，大陆法系行政法属于公法，而且有一套专门的行政法规则，构成一个独立的法律体系。 2.在行政司法系统上，大陆法系的行政诉讼实行“双轨制”，即由自成体系的行政法院管辖。 3.在处理与解决行政案件上，适用行政法规则为原则，适用一般法律规则为补充和例外。 （二）法国行政法的历史 行政法作为一个独立的法律部门和制度，是在资产阶级革命后的法国首先确定的。 1799年，法国拿破仑建立了国家参事院和省参事院，专门管理行政纠纷案件以解决行政领域的困难。自此，法国建立起行政审判制度，为行政法的发展奠定了基础。因此，人们通常把法国国家参事院（后来发展成最高行政法院）的建立作为行政产生的标志，并将法国称为“行政法之母”。 法国最高行政法院发展至今，大体经历了四个阶段： 第一阶段（17991872年）为保留审判权阶段； 第二阶段（18721899年）为委托审判权阶段； 第三阶段（18991953年）为一般管辖权阶段； 第四阶段（1955至今）为特定管辖权阶段。 现在，法国行政法院系统包括省际行政法庭（即地方行政法庭），专门行政法庭，上诉行政法院和最高行政法院，实行三审终审制。三、英美法系行政法的历史 属于英美法系行政法的国家主要有英、美、加、澳大利亚、新西兰等。其中以英、美代表，但这两国行政法的产生与发展也稍有差别。 （一）英美法系行政法的特征 1、在行政法律体系上，行政法不构成一个独立的法律体系，无公私法之分，行政法的渊源以判例为主，一般不采用行政法典形式。 2、在行政司法体系上，行政诉讼采用“单轨制”。虽有大量的行政裁判机构，但它们没有终审权。它们没有自成体系的行政法院，行政诉讼与其他诉讼一样，都由普通法院管辖。3、在处理行政案件的适用原则上，英美法系国家适用一般的法律（普通法）是原则，适用特别的法律（行政法）是例外。（二）英国行政法 英国由于普通法不严格区分公法与私法和崇尚普通法制度，存在司法权优越的传统，长期以来否认在英国存在着行政法，特别是不承认法国的行政法院制度。而事实上，早在17世纪资产阶级革命以后不久，现代行政法一些重要制度在英国就已确立。 行政法在英国获得承认并有突破性进展是在19世纪后期。这一时期，行政法在几个方面得到了重大发展：一是委任立法 。二是行政裁判所的迅速发展。三是司法审查制度得到了进一步发展，对一切政府部门的行为进行合法性审查。 此外，英国于1853年率先确立了文官制度。 20世纪以来，尤其是二战以后，英国行政法得到了进一步发展。（三）美国行政法 美国实行严格的三权分立与制衡制度，议会、法院对行政权力的控制一直存在。但是，早期对行政法并不注意。人们普遍认为，美国行政法是19世纪后期，自由资本主义向垄断资本主义过渡，美国政府积极干预社会经济生活的结果1887年国会通过州际商业法，设立州际商业委员会，并授予该委员会制定具有法律效力的规章，进行铁路运输管理和裁决有关争议的权力。州际商业委员会被看作是美国行政法产生的一个标志。1946年国会制定了联邦行政程序法。从此，行政法作为一个独立的重要的法律部门的地位在美国得到了普遍的承认。此后，又制定了情报自由法、私生活秘密法和阳光下的政府法等，进一步完善了行政程序。四、我国行政法的历史 （一）中国古代行政法 中国古代行政法有着悠久的历史，其起源可以追溯到商周时期。周礼中的“治、教、礼、事”四典纯为行政法，政、刑两典则为司法行政和军事行政。秦律中的行政律，则被认为是经国家颁布实施的行政法规。公元783年唐六典是我古代现存最早的行政法典，可以说标志着行政法已从诸法合体的律典中划分出来作为一种独立的法典而存在。明清两代对行政法典、法规的制定在集历代行政法之大成的基础上更为系统化。主要的行政法典是明会典和清会典。 纵观中国古代行政法的历史发展及其内容，不难看出它有六个特点：（1）规范详密、自成体系；（2）以职官为纲目编制行政法典；（3）引礼入法，礼法结合；（4）体现专制；（5）重视监察机关对行政管理的广泛监督；（6）行政处分与刑罚交互为用。（二）中国近代行政法 中华民国时期，是中国现代意义上的行政法的开始。辛亥革命后，孙中山主张在中国实行资产阶级法治，建立中国式的分权制衡政体。 1914年，北洋军阀政公布了平政院编制令，规定了行政审判组织，为我国行政诉讼制度产生的雏形。 1914年5月，北洋军阀政府公布行政诉讼条例，同年7月修订为行政诉讼法并颁布实施。至此，我国现代行政法的模式基本形成。其特点表现为在法律上引进了西方大陆法系国家的行政法概念与原则，形成普通法院与平政院相分离的行政诉讼模式。 国民党政府建立之后，颁布了大量的行政法律，将其列为六法体系之一，成为国家的主要基本法。 （三）中华人民共和国行政法的历史发展 1.初创阶段（19491958）。 2.停滞、破坏阶段（19581978）。 3.重新建设阶段（19791989）。（1）1982年制定了宪法，为行政法的发展奠定了基础。（2）对行政机构进行了调整、充实和改革。（3）对建国以来颁布的法律、法规和规章进行了清理，制定了许多急需的法律、法规。（4）行政监察制度重新建立。（5）国家公务员制度着手建立。 4.空前发展阶段（1989年以后）。制定了行政诉讼法、公务员法、国家赔偿法、行政处罚法、 行政监察法、 行政复议法等。第二章 行政法律关系第一节 行政法律关系概述一、行政法律关系的概念行政法律关系是行政法规范对一定社会关系调整后所形成的特定法律关系的总称。具体是指行政法对由行政活动产生的各种社会关系加以调整后，所形成的行政主体之间以及行政主体与其他各方之间的权利义务关系。对这一概念需要作以下进一步说明：第一，行政法律关系是行政法对一定范围的社会关系调整后所形成的法律关系，这类社会关系不是指所有的社会关系，而只是行政主体在实现国家行政职能的范围内所发生的社会关系。第二，作为行政法调整对象的社会关系即行政关系或监督行政关系，并不等于行政法律关系本身，他们是有差别的。 第三，行政法律关系的双方可以都是行政主体，也可以是以行政主体为一方而以其他各种当事人为另一方，双方形成由行政法所规定的权利与义务关系。二、行政法律关系的特征行政法律关系与其他法律关系比较，具有下列几项特征： 1.在行政法律关系双方主体中，行政主体一方是具有恒定性的，即无论是何种类型的行政法律关系，在双方主体中必有一方是行政主体。 2.行政法律关系主体双方的权利义务具有对应性和不对等性。 3.行政法律关系中的国家权力具有不可处分性。 4.行政法律关系的设定具有灵活性与及时性。三、行政法律关系的分类 行政法律关系种类的划分主要有以下几种角度： 1.以行政法调整的对象的基本类型为标准，可将行政法律关系分为行政活动过程中的法律关系与监督行政法律关系。2.以行政法律关系的属性为标准，可以分为实体法律关系与程序法律关系。 3.以行政主体的隶属关系为标准，可分为内部行政法律关系和外部行政法律关系。 4.以行政法律关系主体的类型为标准，可以分为行政主体上下级之间的命令指挥关系、同级之间的配合关系、行政主体与其公务人员之间的管理关系、行政主体与行政相对人之间的管理关系和服务关系、监督主体与行政主体之间的监督与被监督关系等等。第二节 行政法律关系的构成要素行政法律关系的构成要素 行政法律关系由主体、内容和客体三要素构成。一、行政法律关系主体 行政法律关系主体，亦称行政法主体或行政法律关系当事人，它是指行政法律关系中享有权利和承担义务的组织或个人，包括行政主体、行政公务人员、行政相对人以及监督行政的主体。 在行政法律关系中，各主体的法律地位均有不同，因而各有其自己的权利义务。行政法律关系的内容 行政法律关系的内容是指行政法律关系主体相互之间的权利义务。行政法律关系的主体较为广泛，他们之间形成多种行政法律关系，而不同类型的行政法律关系其权利义务也各有区别。 一、行政主体相互之间以及行政主体与其公务人员之间的权利义务 1.行政主体之间的权利义务。 其主要包括：上级机关对下级机关具有指挥权、命令权、决定权、监督检查权、裁决纠纷权等，下级机关具有接受和服从的义务；下级机关对上级机关具有请求权、建议权、申诉权和监督权等。横向同级机关之间以及斜向不同级机关之间，相互则具有请求配合协助与给予配合协助的权利义务、委托与接受委托的权利义务、建议与听取建议的权利义务以及监督与接受监督的权利义务等。 2.行政主体与公务人员之间的权利义务。 公务人员是被行政主体任用和管理的内部工作人员，在与行政主体的法律关系上，他们有代表行政主体执行公务的权利、公务人员身份受保障的权利、享受一定工作待遇、工资福利待遇的权利、参加培训、学习的权利、对行政工作提出批评建议、申诉控告的权利等等。 与上述权利相对应，行政主体对公务人员则有保障他们实现上述权利的义务。同时，公务人员对行政主体又有服从命令和指挥的义务、忠于职守的义务、保守国家秘密和工作秘密的义务等等。相应地，行政主体对公务人员则有工作上的指挥命令权、监督权、人事管理权等。二、行政主体与行政相对人之间的权利义务 行政主体与行政相对人之间的权利义务可从以下两个角度来看： 1.行政主体对行政相对人的权力及行政相对人对行政主体的义务。 在行政活动过程中，行政主体对行政相对人的权力包括实体上的和程序上的两类。实体上的权力主要有：制定行政相对人行为规则的权力，对行政相对人的行政命令权、行政决定权、行政裁决权；行政确认权、行政强制权、行政处罚权、行政许可权、行政指导权以及检查监督权等等。程序上的权力有对行政相对人的调查取证权、强制执行权等等。行政相对人对行政主体的上述权力所具有的主要义务有：不得妨碍、阻挠各种行政权力合法正常行使的义务、配合协助行政主体合法行使行政权力的义务、服从行政主体权力行使结果的义务等等。 2.行政相对人对行政主体的权利和行政主体对行政相对人的义务。在行政活动过程中，行政相对人对行政主体的权利也包括实体上的和程序上的两类。行政相对人实体上的权利主要有：以各种形式和渠道参与行政管理的权利、合法权益受保障的权利、受益的权利、受到公平对待的权利要求并获得行政赔偿的权利等等。行政相对人程序上的权利主要有：对行政活动的了解权、申辩权、对行政主体提出申诉、复议、诉讼的权利等等。行政主体对行政相对人上述权利所具有的主要义务是：保障行政相对人各种合法权益得以实现的义务、保护行政相对人合法权益不受他人侵害的义务、对行政相对人作出补偿和赔偿的义务以及在行政程序上对行政相对人说明理由的义务、听取申辩意见的义务等等。三、监督主体与行政主体的权利义务 监督主体是在监督行政法律关系中依法对行政主体享有国家监督权力或其他监督权利的各种主体，包括国家权力机关、国家司法机关、国家行政机关自身、行政相对人、其他个社会组织、团体及个人。 上述所有监督主体对行政主体的监督可分为权力性监督和权利性监督。权力性监督是运用国家权力对行政主体实施的监督，这种监督运用的是具有强制力的国家权力，因而能直接产生法律效力、具有实质意义的监督。权利性监督是依照法律赋予的权利对行政主体实施的监督，这种监督只是具有请求性、主张性，因而一般只有程序意义而不具有实质意义，即不能就实质问题直接产生法律效力。由此，行政主体与不同监督主体之间的权利义务不能完全相同。 1.权力性监督主体与行政主体之间的权力义务。 权力性监督主体包括国家权力机关、国家司法机关和国家行政机关自身。权力机关对行政主体的监督权力主要包括：对行政主体行政权力的撤销或改变权、对行政权力违法运用结果的撤销权、对行政领导人员的罢免权、对行政主体行政活动的检查权、调查权、质询权等。 国家司法机关对行政主体的监督权力主要有：对行政主体具体行政行为的审查、裁判权、对作为具体行政行为依据的行政规章和规范性文件的判断权及其适用的否定权、对行政主体的司法建议权等。国家行政机关对自身的监督权力包括：对行政权力的撤销权或改变权、对行政权力违法运用结果的撤销权、对在行政活动中违法违纪公务员的行政处分以及辞退权、专门的行政监察、审计权等等。行政主体对上述国家机关的各种权力性监督具有不得干扰和妨碍的义务、配合并接受监督活动的义务、服从并执行监督权行使结果的义务等。 2.权利性监督主体与行政主体之间的权利义务。权利性监督主体对行政主体的监督包括行政相对人、其他社会组织、团体和个人、新闻舆论机关等对行政主体的监督。在权利性监督中，监督主体有对行政主体行政活动提出批评、建议的权利，申诉、控告、揭发的权利，来信来访的权利，提出行政复议、行政诉讼的权利，要求行政赔偿的权利等等。对于这些监督权利，行政主体有受理要求、听取情况的义务及时给予答复的义务，复查自身行政工作的义务以及依法定程序参加行政复议和行政诉讼的义务。但并没有必须按照这类监督主体的要求改变原行政处理决定的义务。二、行政法律关系的客体行政法律关系的客体是指行政法律关系主体的权利、义务所共同指向的对象或标的。行政法律关系的客体包括：物、人身、行为。 （一）物 物是现实存在的、人们能够控制和支配的物质实体和智力财富。 作为行政法律关系的客体的物主要包括：1.行政奖励物；2.被行政确认或裁决物；3.行政罚没物；4.被保护物；5.征收征用物；6.救济物；7.公益物；8.行政活动保障物。 此外，作为行政法律关系客体的还有智力成果、信息等无形物。 （二）人身 人身是法律关系的主体在人格关系、身份关系上所体现的、与其自身不可分离的法定利益。在行政救助法律关系、行政奖励法律关系、行政确认法律关系中，人身就成为行政主体履行职责或行使权力的客体。此外，行政处罚法律关系、行政强制法律关系中，人身也可以成为行政主体行使行政拘留权、行政强制权的客体。 （三）行为 行为是指行政法律关系主体的作为和不作为，通常它们也可以成为行政法律关系的客体。如：行政相对人的服从行为，可以是行政管理法律关系的客体；行政主体接受监督的行为则是监督法律关系的客体。第三节 行政法律关系的产生、变更与消灭一、行政法律关系的产生 行政法律关系的产生，是指因法定事由出现后，行政法律关系的主体之间按行政法规定的权利义务模式形成的必然的权利义务关系。行政法律关系的产生必须具备两个条件： 1.行政法已规定了权利义务的模式，即规定权利义务模式的行政法规范是行政法律关系产生的根据。 2.能适用行政法规定的权利义务模式的法定条件已具备。这种条件即法律规定的能使行政法律关系产生的法律事实已出现。 法律事实包括法律事件和法律行为。法律事件分为社会事件和自然事件，都是不以人们的意志为转移的事件。法律行为就是人们所实施的、能够发生法律效力、产生一定法律效果的行为。二、行政法律关系的变更 行政法律关系的变更，是指行政法律关系产生后，因一定的原因而发生了局部的变化。 但应当明确，行政法律关系的变化只是主体与客体的一定变化，不应当是行政法律关系内容的变化。行政法律关系内容变化了，就意味着原行政法律关系消灭了并产生了新的行政法律关系。行政法律关系的变更与原行政法律关系消灭后产生新的行政法律关系是不同的。 行政法律关系产生之后又发生一定变化，表明原行政法律关系仍然存在而未消灭，而这只发生在主体与客体的变化上，不能发生在内容即权利义务的改变上，无论人们之间在权利义务方面发生什么变化，都意味着原有行政法律关系已消灭，并形成了新的行政法律关系。（一）主体的变化主体的变化指主体发生了不影响原权利义务的某种变化。这里的主体变化限于不影响原有权利义务的范围之内。如果它们发生的变化会带来权利义务即内容的改变，则属于是消灭原行政法律关系而建立新的行政法律关系。 主体发生不影响原权利义务的变化主要是指以下两种情况： 1.主体在数量上的变化。如由原一个主体享有和行使原权利，改变为由多个主体共同享有和行使原权利，或者由原一个主体履行原义务改变为由多个主体共同履行原义 务。 2.主体在接替上的变化。主体在接替上的改变是原行政法律关系中的主体被更替，更替后的主体继续承受原主体的权利和义务，权利义务本身均无质量、数量的变化。（二）客体的变化 客体的变化是指客体发生了不影响原权利义务的某种变化，通常只能是有可替代性的变化，即以一种客体取代另一种客体。如果客体不具有可替代性，则不能发生变化。客体的变化也只限于在不影响原有权利义务的范围之内。如果它们发生的变化会带来权利义务即内容的改变，也属于消灭原行政法律关系而建立新的行政法律关系。 在行政法律关系中，人身、不作为行为都是不能替代的，作为行政法律关系的客体时不能发生变更问题。 能发生改变的客体主要是：（1）与特定人的人身没有联系的财物。（2）与特定人的人身没有联系的作为行为。三、行政法律关系的消灭 行政法律关系的消灭，是指原行政法律关系不再存在，包括主体、客体和内容即权利义务的消灭。但其核心应是主体双方原有权利义务的消灭。 行政法律关系消灭的原因通常是： （1）主体双方之间因已产生的行政法律关系存在没有意义或没有必要而终止。 （2）原产生的行政法律关系已完成而使其消灭。 （3）原适用的行政法律关系模式已取消使行政法律关系消灭。 （4）行政相对人放弃权利使行政法律关系消灭。第三章 行政法基本原则 第一节 行政法基本原则概述 一、行政法基本原则的涵义和作用行政法基本原则的涵义 行政法基本原则，是指反映现代民主宪政精神，集中体现行政法的目的和价值，贯穿于行政法规范之中，并指导行政法的制定、执行和遵守，规范行政行为实施和行政争议解决的基本准则和原理。 行政法的基本原则体现着行政法的精神实质，是行政法的具体原则和规则存在的基础；反映着行政法的价值目标，是行政法理论中带有基础性、根本性的问题。行政法基本原则的作用 行政法基本原则是行政法精神实质和价值目标的集中反映。探讨和确立行政法的基本原则，对于行政法的理论与实践，对于加强行政领域的法制建设，实现行政法治具有重要的意义。 行政法基本原则的作用主要表现在以下几个方面： （一） 指导行政法的制定、修改、废止 （二）指导行政法的实施 （三） 弥补成文法的不足行政法基本原则的不同描述 1、法治原则（核心内容是依法行政）、公正原则、效率原则和行政责任原则。赵炳寿等著：行政法学，四川人民出版社1989年版，第7384页。 2、行政法治原则。该原则对行政主体的要求可概括为依法行政，具体可分解为行政合法性原则、行政合理性原则和行政应急原则。罗豪才主编：行政法学（新编本），北京大学出版社1996年版，第3135页。 3、行政合法性原则、行政合理性原则、民主与效率原则。任中杰主编：行政法与行政诉讼法，中国政法大学出版社1997年版，第37页。 4、依法行政原则（又称行政合法性原则）、信赖保护原则、比例原则（又称禁止过度原则或者最小损害原则）。马怀德主编：行政法与行政诉讼法，中国法制出版社2000年版，第3883页。二、行政法基本原则的判定标准 （一）法律性 是行政法特有的，而不是行政管理学研究的原则，即不是从行政管理科学化角度确立的原则。 （二）特殊性 仅仅是行政法的原则，而不是宪法原则，也不是政治性原则。 （三）普遍性 是适用国家行政法制管理的各个环节和所有领域，并贯穿行政管理的全过程，而不是仅适用某个环节、某个领域的行政法的具体原则。 （四）适用性（可操作性） 应当是由宪法确定的，又指导所有的具体原则的行政法最基本的原则。第二节 行政法的基本原则 一、行政合法性原则行政合法性原则的涵义行政合法性原则，又称依法行政原则，是指行政权力的设定行使必须依据并符合法律，不得与法律相抵触。 行政合法性原则的产生是与法治观念的形成联系在一起的，是近代民主法治社会人民要求政府守法的直接的结果。它起源于英国，它的内容随着社会的发展而不断丰富。在自由资本主义时期，它要求 “无法即无行政”。现在人们不仅要求行政机关遵守议会所制定的法律，而且要求行政机关遵守自己根据法律授权和职权而制定的法规和规章。在我国，行政合法性原则要求行政机关进行行政管理，应当遵守宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例以及规章。行政合法性原则的内容 （一）行政权力的设定必须有法律根据包括行政主体依法设立，行政主体享有的行政权力必须有法律根据。（二）行政权力的行使必须依据并符合法律。这是行政合法性原则的核心。包括必须遵守行政实体法的规定和遵守行政程序法的规定。（三）违法行政行为必须予以追究，行政机关要承担相应的法律责任。 上述三方面具体内容中，行政权力的取得必须具有法律根据，是行政机关行政合法的基础，行政权力的运用必须遵守法律，是行政合法的核心，追究行政机关违法行政的法律责任是行政合法的保障。三方面内容缺一不可. 1.行政权力的设定必须有法律根据包括：行政组织法定和职权法定。 行政组织法定是指行政组织的权限、中央和地方权力的划分，行政机构的设置以及行政编制等都要依法设定，其他任何机关或个人都无权规定。 职权法定，是指行政机关及其工作人员的职责权力都应当由法律予以创设和规定。 2.行政权力的行使即行政行为必须依据并符合法律，包括下列几个方面：（1）行政行为必须证据充分；（2）行政行为不能超越法定权限；（3）行政行为必须符合法定程序。二、行政合理性原则行政合理性原则的涵义和存在的客观基础 行政合理性原则又称合理行政原则，是指行政机关不仅应当按照法律、法规规定的条件、种类、幅度范围进行行政行为，而且要求这种行政行为符合法律的意图或精神，符合公平正义等法律理性。 在行政法中，行政合理性原则是应行政自由裁量权的控制需要而产生的。 行政自由裁量权，是指行政机关在法定的范围和幅度内，基于行政立法目的和公正合理原则，自由斟酌、自主选择自己认为正确的行政行为的权力。行政自由裁量权存在的必要性 在行政领域，自由裁量权的产生和发展是现代社会的现象，有其深刻的历史和现实原因： （一）行政自由裁量权是现代社会经济发展的产物 （二）是行政管理的特点和提高行政效率决定的 （三）是弥补成文法的不足的需要 行政自由裁量权存在滥用的可能性 1从行政自由裁量权的属性看。它作为一种行政权力，具有对行政相对人强制支配的功能。同时又是一种相对自由的权力。这种功能、地位和自由性极有可能被利用获取某种利益，以满足私欲。 2从法制建设来看。我国法律赋予行政机关的自由裁量权较大、多数法律、法规对该权力规定较笼统、原则。控制机制又不健全。为其滥用或不当运用留下隐患。 3从行政自由裁量权的主体素质看。 “政府组成人员千差万别，个人素质及价值取向不尽相同，即使都是好人，好人也有可能无法做好事甚至变坏。”行政合理性原则的内容 （一） 行政行为必须符合法律的目的。 （二）必须具有合理的动机。 （三）必须考虑相关的因素，不应考虑不相关的因素。 （四）必须符合公正法则。（1）总的标准是：同等情况同等对待。（2）符合情理。行政为不能违反客观规律和与法律规范及其精神不相冲突的社会道德、常情。（3）惯例。（4）前后一致。（5）程序合理。总之，公正是普遍的要求。行政合法性原则与行政合理性原则的关系 1.行政合法性原则与行政合理性原则是行政法的两项基本原则，两者不可偏废。 2.行政合法性原则是主要原则，行政合理性原则是补充原则。 3.行政合法性原则既适用羁束行政行为，又适用于自由裁量行政行为，而行政合理性原则仅适用于自由裁量行政行为。 4.行政合法性原则既适用行政管理，又适用行政诉讼，而行政合理性原则不适用行政诉讼。第四章 行政主体 第一节 行政主体概述行政主体的概念和特征 行政主体，是指具有行政权能，能以自己名义从事行政管理活动，并独立承担相应法律责任的组织。行政主体不是法律概念，而是法学概念。 其特征是：（一）是一种组织，而不是个人。 （二）是享有国家行政权力、实施行政活动的组织； （三）是能以自己的名义实施行政活动的组织； （四）是能够独立承担其行为产生的法律责任的组织。 行政主体与相关概念的关系 （一）行政主体与行政法主体 行政法主体是指行政法律关系中享有权利和承担义务的组织或个人。包括行政主体、行政公务人员、行政相对人以及监督行政的主体。 行政法主体包括：行政主体、公务员、行政相对人、监督主体(二)行政主体与行政机关 行政机关是最普遍、最重要的一种行政主体，但不能将两者等同起来： 1.行政机关并非唯一的行政主体。 2.行政机关并不是始终是行政主体。行政主体包括：行政机关、法律法规授权的其他社会组织 根据中华人民共和国公务员法的规定，我国公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。 (三)行政主体与公务员 1.行政主体与公务员之间具有不可分割的联系。 2.行政主体与公务员又是性质各异的两个不同概念。行政主体的种类 1.中央行政主体和地方行政主体 2.委员会制行政主体和首长制行政主体 3.地域性行政主体和公务行政主体 4.本行政主体和派出性行政主体 5.内部行政主体和外部行政主体 6.职权行政主体和授权行政主体行政主体的法律地位 （一）行政职权 行政职权，是指行政主体依法享有的对一定社会事务进行组织与管理的权力。 行政职权除了具有权力的一般属性如法定性、强制性、命令性、执行性等，还具有以下特征： 1.公益性。 2.优益性。 3.先行有效性。 4.不可自由处分性。 行政主体的法律地位，即行政主体的权利、义务及其综合体现。行政主体的权利具体表现为行政职权，行政主体的义务具体表现为行政职责。行政优益权 行政优益权是国家为确保行政主体有效地行使职权、履行职责，而赋予其享受各种职务上或物质上优益条件的资格。它与行政职权具有密切联系，是行政主体行使行政职权的保障条件。它由行政优先权和行政受益权组合构成。 行政优先权，是指行政主体在行使行政职权时所享有的种种职务和行为上的优越条件。其内容主要包括获得社会协助权，优先通过、使用权，人身特别保护权。 行政受益权，是指行政主体从国家那里所享受到的各种物质优益条件。如财政经费，办公条件，交通工具等。 行政职权的内容 行政职权大致包括的内容： 1. 行政立法权（制定行政法规、行政规章和行政规范的权力）。 2.行政监督（检查）权。 3.行政命令权。 4.行政决定（处理）权（行政许可权、行政处罚权、行政处分权、行政奖励权等）。 5.行政强制权（包括即时性强制权和执行性强制权）。 6.行政司法权（行政复议权、行政裁决权等）。 此外，还有行政合同权、行政指导权、行政委托权、追偿权等等。 （二）行政职责 行政职责，是指行政主体在行使行政职权的过程中必须承担的法定义务。 行政职权与行政职责密不可分，是权利和义务统一。行政职权一般也就是行政职责，行政主体在享有或行使职权时，必须同时履行职责。 行政职责的特征是： 1.法定性。 2.义务性。 3.强制性。 4.同行政职权的不可分性。 行政职责的具体内容 行政职责的核心是依法行政，包括合法行政和合理行政，其具体内容主要有： 1.依法履行职责，不失职； 2.严守法定权限，不越权； 3.符合法定目的，不滥用职权； 4.遵循法定程序，避免程序违法； 5. 遵循合理、适当的原则，避免行政不当。 行政主体如果不履行上述职责，违法行使行政职权，就必须承担相应的行政法律责任。第二节 行政机关行政机关的概念 行政机关，是指依照宪法和组织法设立的，行使国家行政权力、管理国家行政事务的国家机关，是国家权力机关的执行机关。 行政机关与行政组织既有联系又有区别。行政组织有时指一切行政机关、行政机构的综合，是行政机关的总称。有时则指各个行政机关本身的构成。通常所称的行政机关是指构成各个行政机关组织结构的本体。 行政机关与行政机构既有联系又有区别，行政机构是各个行政机关内部各单位。行政机关是综合各行政单位的整体。行政法上行政机关必须具有独立的名称，完整的编制及组织法规；可以对外行文，能独立行使改职权。 行政机关也不等同于行政主体。 行政机关与行政法律关系主体不同。 行政机关往往具有双重身份，即行政主体和机关法人。 行政机关的性质和特征 性质：行政机关具有双重性质 。一方面，它是国家权力机关的执行机关；另一方面，相对于行政相对人，它是行政主体。 特征：1.行政机关是国家权力机关的执行机关。这是行政机关在与权力机关的关系上所具有的法律地位上的特征。 2.行政机关是分工专门行使国家行政权力的国家机关，这是行政机关所行使的国家权力属性方面的特征。 3.行政机关在组织体系上实行统一领导、分工负责的层级管理的体制，即上下级行政机关之间是领导关系，下级服从上级，向上级负责并报告工作，这是行政机关在组织体系上的特征。行政机关的分类（一）中央行政机关和地方行政机关。按所管辖的区域范围不同划分（二）一般权限行政机关和部门权限行政机关 （三）外部行政机关和内部行政机关 （四）决策机关、执行机关、辅助机关和监督机关 （五）首长制行政机关和委员会制行政机关 （六）本行政机关与派出行政机关中央行政机关 1.国务院 中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家行政机关。国务院由总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长组成，实行总理负责制。 国务院作为最高行政机关，根据宪法和法律，享有领导和理全国性行政事务的职权，可以制定行政法规、规定行政措施、发布决定和命令。因此，国务院是行政主体。 中央行政机关是指活动范围及管辖事项及于全国的行政机关。它是领导全国和各地行政工作的最高行政机关，是一国行政机关体系的核心。 2.国务院各部委 国务院各部委，是国务院的职能部门，包括国务院各部、委、行（中国人民银行）、署（审计署）和国务院办公厅。各部、委和行、署，依法对于某一方面行政事务，具有全国范围内的管理权限。具有制定规章权、本部门所辖事务的管理权、裁决行政纠纷权。 同时，国务院各部委作为国务院的职能部门，要受国务院的领导和监督，执行国务院的决定和命令并向国务院汇报工作。 根据2003年3月10日第十届全国人大第一次会议审议通过的国务院机构改革方案，国务院现有办公厅和28个组成部委。国务院各部委 除国务院办公厅外，其他组成部门分为四类： 1、宏观调控部门（3个）：国家发展和改革委员会 、财政部、中国人民银行。 2、专业经济管理部门（8个）：铁道部、交通部、建设部、农业部、水利部、商务部、国防科学技术工业委员会、信息产业部。 3、教育科技、社会保障和资源管理部门（5个）：科学技术部、教育部、劳动和社会保障部、人事部、国土