关于当前温州城乡规划监察管理机制的探讨.docx

关于当前温州城乡规划监察管理机制的探讨 摘要：本文以温州市龙湾区为例，从规划部门执法工作的视角，通过对当前温州市区城乡规划监察管理中普遍存在的管理难问题，客观地进行了分析，通过充分运用城乡规划法及有关现行政策，强化执法手段，改善执法环境，提升城乡规划监察管理工作的执行力和公信力，树立规划部门执法的严肃性和权威性。 下载 关键词：温州龙湾城乡规划监察机制效能 一、当前城乡规划监察执法工作存在问题 1.违法建设量大面广，执法力量比较薄弱 龙湾区是温州市三大城区之一，是温州市区的东大门，又是浙南闽北的海陆空立体交通枢纽：区内有温州永强机场、温州港万吨码头、金温铁路货运终点站等。2003年新一轮温州市城市总体规划（2003年2020年）的施行，龙湾区确立了温州城市副中心的地位，成为温州“滨江城市”向“滨海城市”的发展的主战场。但随着城市化步伐的推进，城市规划建设规模不断扩大，原来的城郊和部分农村地带被划入规划建设区，受经济利益的驱使、村民改善住房条件等方面因素的影响，违法建设的态势不断扩大，社会各群体围绕违法建设产生的各方面矛盾也日益凸显。以龙湾区为例，在2003年行政区划调整后，龙湾区由原来的城效结合部被纳入市区范围，至今6年时间内违法建设发生量共计160多万平方米（按每年规划执法查处案件累计），尤其是辖区内的海城街道，因该地处市区的最南端，与瑞安市相连，2001年区划调整时被划入龙湾区，因村民建房的法律意识淡薄，建设行为的随意性比较大，村民房屋基本上都是连排整幢建设，且大多为8至10层的全框架结构。这些大体量的个人违法建筑，都是超标准建设，对四周环境、公共安全及后续规划的实施造成了恶劣影响，它们就像一块块大石头压在城市管理部门身上，让执法工作不堪重负，城乡规划的权威性受到了前所未的挑战。目前龙湾区辖10个街道、镇，共有15个居委会、147个村委会，区域面积282平方公里，户籍人口324859人。龙湾规划分局下属6个规划所（灵昆镇辖区规划所单独设一片组，机构编制纳入第四规划管理所，即龙湾实际规划所按实际办公场所为7处）正式在岗工作人员30人、向社会招聘的临时规划协管员14人。按平均值计算，平均每处办公场所为6名工作人员，除内勤、规划审批工作人员外，实际负责规划监察的管理员为1至2人。但各所的平均管辖区域面积却达40平方公里左右，其中管辖区域面积最大为60平方公里。面对遍地开花的违法建设，人力单薄的规划监察执法力量明显感到“查不过来管不住”的无奈。 2.执法环境不容乐观，执法效果较差。 在执法过程中，执法人员经常遭受违建户的谩骂、恐吓、人身威胁，甚至围攻、殴打，但事后，肇事者往往没有得应有的处罚，这在一定程度上助长了这种公然抗法违法行为的气焰，也严重打击了执法人员的工作积极性，规划部门的执法权威性遭到严峻的挑战。这种公然抗法行为在一些集体违法建设案件中尤为突出，例如一些村委会以老人协会的名义搞违法建设，利用老人协会做为挡箭牌，一旦规划部门对其违法行为进行查处，村里老人就群体性对执法行为进行阻挠。 二、造成规划监察管理被动局面的原因分析 1.现行有关法律依据的执行力不强 2008年1月1日开始实施的城乡规划法第六十四条规定：未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设，对无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入。但在实际实施中，目前对违法建设的处罚仍仅局限于拆除或补办许可手续这二种方法，“没收实物或违法收入”的法律手段没有得到很好的应用，一些难以拆除的违法建筑因后续的处罚措施没能及时跟上，也就得以“幸存”。第六十八条规定：城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。但在实际执法过程中，对违法建设的处罚仍处于规划部门单一执法的尴尬局面，政府并没有很好的履行这项职能。因没有对屡拆屡建顶风作案违法建设行为的强硬措施，违法建设往往处于“管一下停一下建一下”，规划部门在为层出不穷的违法建设东奔西走的同时，也只有望“违”心叹了。 2.规划控制的长期性与建设需求的短期性之间的矛盾 按照总体规划蓝图，会将一些旧城改建区或保护区划入规划控制区，在此区域内实行限制办理建房审批等措施，这有利于城乡整体规划的长远实施。但由于在控制后长期不采取规划实施（如旧村改造工程），带来控制区内的居住生活条件长期得不到改善，使一些集体和个人为满足生活、生产需要或出租、出售违法建筑牟取私利，便不顾规划控制要求，擅自搞违法建设。因这类违法建设地处老城区，属原房拆建，管理矛盾面较大，且因违法建筑四周都是老房子，在实际拆除中操作难度很大。 3.违法建设利益的驱使 随着温州城市的东移和龙湾区新型城市化步伐的加快，龙湾辖区非法占地和违法建筑问题也愈演愈烈，屡禁不止，其中又以城乡结合部的问题尤为严重。据统计，2008年发现新增非法占地建设厂房和临时搭盖658宗，占地面积540亩。具体可以分为以下几种情况：一是民工潮带来住房紧，刺激私人投资违法建筑谋利。据公安机关统计，截止2008年6月20日止，温州市登记在册的外来人员共有326.4万。大部分民工收入较低，只能租住廉价房，这大大刺激了一部分人通过建设违法建筑租给民工来获利的欲望。大量的外来务工人员带来了旺盛的租房需求，导致本地农民为谋取房租收益而大肆建设违法建筑。二是建设用地紧缺，为扩大再生产，一些企业不顾法律法规大量非法占地抢建厂房；三是拆迁“潜规则”助长违法建设行为。对于违法建筑，由于相关政策执行缺乏一贯性，没能及时对超标准的改建民宅进行处理，拆迁方有时不仅不罚款，而且还会提供一些赔偿，以至违法者相互效仿，形成一个“潜规则”，客观上助长了非法抢建之风，反过来造成了违法行为的进一步扩大。 三、健全城乡规划监察管理机制，提高执法效能 1.用足法律政策，增强执法底气 当前城乡规划监察管理效果不显著主要表现在执法的权威性不高，违建户对规划部门拆违的执法手段已经“知根知底”，你拆我建的顶风作案后果无非是损失几块砖、几包水泥，他们相信违建一旦建成，执法部门就无力再进行彻底拆除。违建户正是抓住了这一执法部门管理中的软肋，在面对执法部门频繁强制拆违这一制止措施时，常常表现的有恃无恐。要改变这一执法被动局面，只有提高对违法建筑的处罚措施和手段，切断违法建设的后路，才能有效打击违法建设的态势。城乡规划法第六十四条明文明定对无法采取改正措施消除影响的违法建筑，限期拆除，不能拆除的，没收实物或违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。没收违法建筑或违法收入是对违法建筑最终处罚的强有力的措施，为前期执法提供了坚强的后盾。他让违建户明白既使花再大的力气建成违法建筑，政府部门还可以对违法建筑进行没收，他们最终就会血本无归。但在现今执法过程中，该项没收政策没有得到很好的启用。因此，充分利用没收处罚手段是当前提高执法力度，树立城乡规划监察管理权威性的有效途径，应切实加以推广应用。 2.加强规划部门自身建设，坚持公正执法。 深化实施“阳光规划”。“阳光规划”是城乡规划事务公开的平台，也是规划行政决策民主化的途径，有利于群众参与规划管理的审查并实施监督。1、执法公开化。在规划监察管理中，要增加执法工作的透明度，强化社会群众对规划监察管理工作的监督，并使这种监督制度化、法制化。向社会公布规划监察管理监督电话、电子信箱等，建立包括城乡规划社会监督员制度在内的一系列制度，扩大城乡规划工作的群众基础，自觉接受人民群众和社会的监督。2、不断完善规划部门内部的监察管理工作运行机制。为明确管理职责，温州市规划局2008年底出台了市规划局规划监察管理岗位责任制，温州市规划监察管理考核评估办法，建立了对违法建设查处的内部管理制度。并于2009年初，温州市规划局开发启动了温州规划监察系统，通过信息化手段对每个违法建设案件建立电子档案，实现违法案件从受理、立案、调查、取证、案件审理、送达执行到结案归档的全过程办案自动化，大大提高了违法建筑管理的效率与准确性。这些内部运作机制的建立有力提升了执法效能。随着城乡统筹建设的推进，这些制度需要不断完善和健全，并加以改进。3、维护执法的公正性。加强规划执法工作与广大群众之间的沟通，维护好群众对规划执法的陈述、申辩、听证、复议及诉讼等权利。让代表不同利益群众的各种意见充分发表、申诉、争辩、疏导其利益请求。规划部门处于客观、中立的立场，全面听取各利益方的意见和建议，正视双方的合法权利，引导群众正确维护自身利益。以此来化解群众在利益争夺时产生、并将其归因于规划部门的社会矛盾，使规划执法置身于群众利益夺之外，保证执法的公正公平。 四、结语 社会在进步，群众的观念在更新，城乡规划监察管理工作更应与时