[法律资料]综合配套改革试验区中的政策法律协调问题研究.doc

综合配套改革试验区中的政策法律协调问题研究国家综合配套改革试验区的改革本质是进行制度创新。政策法律制度作为正式制度安排，是综合配套改革的核心内容。但过去改革特点所形成的政策法律制度框架，对改革的进一步深入产生了内在矛盾，政策法律制度之间的矛盾冲突也比较突出。国家综合配套改革试验区的制度创新，需要坚持一些原则标准，从国家和试验区两个层面进行推动，构建一个比较完整、和谐的政策法律体系，保证政策法律制度和改革之间的相互协调、相互促进。一、政策法律制度对区域发展的重要作用一)制度因素对区域发展的重要作用强调制度因素对于经济生活的重要性并非始于20世纪60年代，也非科斯所创，而是自亚当斯密第一部具有现代意义的经济学着作国富论开始，历经德国的历史学派、美国的早期制度学派，乃至现代的制度经济学派，经济组织和制度结构一直都是反复研究和强调的重大主题，其历史至少和正统经济理论新古典经济学一样久远。在制度经济学的框架里，制度已成为经济发展的内生变量。制度对区域经济发展的重要作用，在于其能为区域经济发展带来稳定的预期和交易成本的降低。合理的制度不仅保证了交易主体和交易行为的公平，而且为经济活动的可预期性提供保证，并降低交易成本。制度一旦形成，则具有较大的惯性，并为经济发展方向保持原有的势头提供动力。制度是公众形成的一种共公理论、习惯或行为，但长期来看，也在一定程度上滞后于社会经济发展。制度在形成过程中凸现了一种内在的一致性，这种一致性与它们面对的外部环境必须保持一种协调性。当制度与外部环境过分不协调时，制度就会发生改变。制度创新是打破路径依赖的必然手段，也是区域经济发展始终保持持续发展动力的重要源泉。二)政策法律是一种正式制度安排制度的概念比较多，不同的经济学家有不同的解释。美国经济学家阿兰G.格鲁奇认为，制度是一个广泛应用的概念，可用于许多不同的方面。各种类型的制度，都具有规律性、系统性或规律性的共同点。“在最一般的意义上，制度是构成统一整体的各个项目相互依存或相互影响的综合体或图式。”T.W.舒尔茨在制度与人的经济价值的不断提高一文中，将制度定义为管束人们行为的一系列规则。L.E.戴维斯和诺斯对制度安排下了这样一个定义：“一项制度安排，是支配经济单位之间可能合作与竞争的方式的一种安排，制度安排可能最接近于制度一词的最通常的含义了。”林毅夫的制度概念比较接近于舒尔茨，“从最一般的意义上讲，制度可以理解为社会中个人遵循的一套行为规则”。另外他也对制度安排下了定义，“制度安排的定义是管束特定行动模型和关系的一套行为规则”。制度经济学家通常把制度认为是大家共同遵守或受到约束的各种规则，这种“制度”是在一定历史条件下形成的，包括政治、经济、文化等各方面的规范体系。制度经济学家在运用“制度”这个术语时，一般情况下指的就是“制度安排”。正式制度和非正式制度具有不同的表现形态和构成特点。正式制度都有相应明确的具体存在和表现形式，它通过正式、规范、具体的文本来确定，并借助于正式的组织机构来实施和监督。这种具体有形的存在方式是正式制度的正规性、严格性的必要保障。而非正式制度安排以道德、行为规范的形式出现，没有正式地形成文字、条文，也不需要正式组织机构来实施，它存在于社会的风俗习惯和人们的内心信念之中，以舆论、口喻的方式相互传递、世代传承。这种无形的表现方式，使得非正式制度可以渗透到社会生活的方方面面，并在其中发挥作用。政策法律是一种正式制度安排，用国家强制力予以保证。政策法律制度对区域经济发展具有很强的指导、促进作用，是区域经济发展的制度创新中最需要考虑的因素。政策法律制度对改革的推动作用主要体现在以下几个方面：(1)确认改革措施。即通过立法或政府规定的形式，对改革的重大原则和各项主要措施及改革的成果用政策法律的形式加以确认。(2)引导改革方向。通过行政法规或者立法，引导个人和社会朝着改革确定的目标和方向正确地发展。(3)协调推进改革。运用政策法律手段调整改革中出现的不同利益关系之间的矛盾和冲突，为改革创造一个良好的有秩序的法律环境。二、30年改革特点及其对综合配套改革试验区制度创新的影响一)30年改革的基本特点.改革的单向突进方式经济基础决定上层建筑，上层建筑对经济基础具有反作用。改革初期面临的情况，是上层建筑严重束缚经济基础，制度安排不适应经济发展，迫切需要制度创新。党的十一届三中全会确定的改革开放，起始于高度集中的计划经济体制之下，是旧制度严重影响经济发展、各项政策法规贫乏情况下的改革。也就是说，改革初期，制度在经济、社会、文化等各个领域都存在滞后现象，现存的制度和改革的方向存在严重不协调。与此同时，政策法规的空白点异常多，劳动法、外国人投资法等都没有建立，各种政策规章很不完善。年确定的改革，并不是全方位、多领域的系统改革，改革采取了单向突破的方式，首先解决最为迫切的问题，从某一个方面取得突破，而不是等待其他方面配套改革的跟进。改革初期所要解决的焦点问题是经济体制问题，这和以经济建设为中心的政策取向相一致。经济体制改革，主要是改变僵化的计划经济体制，从政策法规上解决市场的地位和作用，并最终法制化。经济体制的改革涉及众多方面，改革也不是对产权、土地制度、市场体系全部协调解决，而是先易后难，不断在某个领域、某个方面取得突破。从政策法规的制度变迁看，往往是一个领域取得了很大进展，而另外与之相关的领域制度缺失或保留了旧制度。改革的渐进路径我国的改革采取了渐进方式。从改革目标看，一开始就没有非常完善而清晰的目标，而是根据实际情况不断修正。或者说对当时急需改革的状态十分清楚，但具体改成什么状态，没有明确的目标。比如说对经济体制的改革，就经历了从“计划经济为主、市场凋节为辅”到“计划经济与市场调节相结合”，直到“社会主义市场经济”这样一个变化过程。改革就是不断“试错”，“摸着石头过河”，不断进行动态调整。渐进式改革对政策法律制度的完善，不是一步到位，而是根据实际情况不断调整和完善，不断补充和增加新的政策法规。如涉及外国人投资的就有个人独资企业法、中外合资经营企业法等很多法律。渐进式改革往往通过对政策法律制度的局部区域试点、验证和完善，并逐步推广到全部。但从区域经济发展的角度看，由于发展速度存在一定差异，很多政策法律制度很难在短期内普遍推广。因此，渐进式改革会导致政策法律制度的不完善、不统一。改革的应急性我国的改革在一定程度上说，是一种应急性改革。从改革参与的主体看，除了早期农村改革存在自下而上的改革方式，大部分时候仍然是自上而下的改革，居民和企业的主动性没能得到充分发挥;从改革的急迫性看，改革是解决实践中急需解决的问题，采取边际突破的方式，而不是通过全局性的系统改革来解决问题;从改革的地区看，也是首先解决局部地区问题，通过局部突破再推广到全国。改革不是等所有条件成熟了再制订完整的政策制度框架，采取的是诱致性制度变迁和强制性制度变迁的结合。改革的应急性在法制规范的出台上尤为明显。改革初期的经验不足，导致一些法律、法规和规章没有经过严格的立法程序就匆忙出台。实际上，我国立法法的出台直到2000年的九届人大三次会议才通过，其他有关中央和地方法制规范出台的规范性文件也在其后逐渐得到完善。改革的应急性导致很多法律规章在出台前没有听取各方面的意见，缺乏论证会和听证会，部分法律规章甚至没有座谈会，法制规范的透明性和公开性严重不足，参与主体非常有限。很多政策的出台随意性更大，时间上更为匆忙。尽管这样做缘于改革实践快速发展的需要，也是少说多做、不争论的体现，解决了发展中的一些瓶颈问题;但改革的应急性，导致政策法律规章的稳定性很差，也容易造成和其他法律规章的冲突。二)30年改革的特点对综合配套改革试验区制度创新的影响.综合配套改革的本质是制度创新综合配套改革从字面上解释，就是综合性、配套性的改革，而不是某一个领域、某一个局部的改革，是一个系统工程。综合配套改革是与特定阶段相联系的产物，是改革进入攻坚阶段后的重大战略举措。综合配套改革的着力点在于制度创新，保证经济、社会、文化在一个相对和谐和完善的制度框架下运行。综合配套改革制度创新不是为了特定区域，也不是为了某个部分，而是为了从根本上解决全国发展中普遍存在的深层次问题。综合配套改革制度创新的主要内容就是对政策法律的缺失和滞后进行完善和修订，进行“有破有立”的制度创新。这样的制度创新不仅在经济领域展开，还会在政治、社会和文化等各个层面展开，注重政策法律之间的协调性和互补性。综合配套改革的制度创新将不会对核心和敏感问题“绕行”，而是力图找到解决问题的根本办法。综合配套改革的制度创新将会采用自上而下和自下而上相结合的办法，把政府、企业和居民都纳入到政策法律变迁的力量体系当中，使得制度变迁的阻力降到最低，并形成公共收益最大的制度安排。改革特点对综合配套改革试验区制度创新的影响政策法律制度作为上层建筑，它和经济基础之间的矛盾始终存在。只要矛盾的斗争性超出了统一性，必然会引起统一体的破裂，形成新的稳定均衡体系。政策法律制度作为上层建筑的一部分，它的严谨性、规范性和权威性决定了法律的相对稳定性。因此，尽管任何法律都必然要随着社会的变化发展而不断修订完善;但在一段时期内，为保证社会秩序的稳定，法律要维持总体的连续性，避免频繁的修改和变更。但改革单向突进方式、渐进路径和应急性，导致了政策法律的出台过快，加快了上层建筑和经济基础之间的矛盾激化，使得政策法律制度超前于改革或者落后于改革成为常态，更重要的是，它使得政策法律体系之间的不协调日益剧烈。过去30年改革特点导致的改革和法制之间的不协调，在“改革超前，.法制滞后”的矛盾方面更为突出。一方面，现有法制与试点区域的经济社会发展水平不相适应。从全国来看，虽然整体法制环境比改革开放初期有明显改善，但许多法律已经落后于快速发展的经济社会现状。特别是国家综合配套改革试点多是经济较为发达的地区，法制滞后的矛盾更为突出。另一方面，违背法治精神的法律制度过多过滥。有些部门片面追求制度数量的增长，而对于制度质量则考虑不多;不少法律制度带有明显的保护部门利益、垄断利益的特征，“立法谋私”现象比较突出;某些法律制度甚至成为政府部门滥用权力的工具和保护伞。这些制度限制了市场主体从事经济活动的自由，成为制约制度创新、影响经济社会发展的严重障碍。三、综合配套改革试验区改革与政策法律冲突的具体表现一)某些重要方面的政策法规未能出台。缺乏对改革的指导作用随着经济社会的进一步发展，改革碰到了一些前所未有的问题。这些问题的解决找不到可以参照的政策法律框架，改革触及到了制度真空。从经济体制改革的领域看，产权保护制度作为社会主义市场经济的基础制度，存在大量空白。如，信托财产登记制度的缺失，明显制约信托制度、信托行业、信托业务的发展;诚信是现代市场经济社会运行发展的基础，但信息归集、利用等方面涉及到个人、企业的信息保护等权利，同时信息的标准化问题都需要在国家层面上作出规定，以有利于全国的征信系统的建设，目前没有相关的规定和依据可以操作。经济体制改革领域中，自主创新方面的政策法规缺失尤为明显。目前，创业风险投资业的发展严重滞后于高科技产业的需要，特别是没有建立风险投资退出机制，这已成为高科技产业的发展瓶颈。试行非上市股份有限公司的股权转让系统，可以为非上市的股份有限公司提供融资平台，也为风险投资拓展有效的推出渠道。目前我国尚未有专门法律规范非上市股份有限公司的股权转让。此外，创业风险投资引导基金，通过政府财力的公信力和相对优惠的退出机制，引导和集聚海内外专业创业投资资金，也是健全风险投资退出机制的重要补充，但是创业风险投资引导基金的运行也需要法律规范。社会体制改革领域，农村社会保障程度低，提高保障水平有利于改变二元经济和社会结构。在养老农民自愿的基础上。不改变土地用途，不改变土地所有性质，收回养老农民的土地承包权，同时为农民提供社会保障，使农民老有所养，解除农民的后顾之忧，是提高农村社会保障水平行之有效的做法。但这种做法没有相关法律的保护和配套措施的跟进，而且即使需要落实相关规定，也要突破有关的法律规定。二)某些领域新旧法规并存.给改革带来诸多矛盾和冲突新旧法规并存是我国改革的一大特色，足为了减小阻力，稳妥、渐进地推进改革;但这种方式也给后续改革带来了麻烦，使得新旧制度之间产生矛盾和冲突。比如，在社会事业领域，开放社会资本进入社会事业领域后，新旧法律体制并存，给改革带来诸多矛盾和冲突，同时部分部门规章未能符合各地、各部门实际，可操作性不强。如，按照事业单位登记管理暂行条例规定，新社会组织不是用国有资产举办的，不能办理事业单位法人登记手续，也就无法享受事业单位的相关优惠政策。教育法倾向于保护体制内的机构，不利于社会事业领域的公平竞争。现有的考试制度明显滞后于经济社会发展现实，不利于开展素质教育。三)某些政策法规不适应实践发展的需要。给改革深入带来很大障碍已形成的政策法规，由于出台的应急性，且未能随着改革的深入动态修正，从而出现滞后于实践发展需要的现象。比如，在行政管理体制方面，地方组织法第66条规定，各地地方政府的各工作部门依照法律或者行政法规的规定受上级人民政府主管部门的业务指导或者领导。按照此规定，地方政府必须建立与上级政府对口的部门，形成上下级政府在职能上重叠交叉的状况，不能借鉴国际先进经验，形成职能互补、功能交叉的精简、高效的行政管理体制。地方组织法第68条规定，市辖区、不设区的市的人民政府，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。按照此规定，面积、经济社会发展规模较大的市辖区不能在街道和区级政府之间设立派出机关，不利于行政管理重心下移，不利于建立快速发现问题和解决问题的机制，阻碍了行政效能提高。在经济体制领域，市场准入制度方面，政策法规不能适应经济技术和企业组织形式创新的需要。如，实行企业的权利能力(法人资格)和行为能力(经营资格)的分开登记制度，即企业在取得权利能力后再进行相应行为能力的许可申请，从事相关行业的经营活动。又如，现有建筑企业资质已经不能适应新形势的要求，体现建筑企业的核心竞争力的人员执业资格、团队力量，技术专利等规定应当进一步加强。目前，法律法规规定不能这样做。税制方面，部分税制未能及时得到修改，与现实社会经济生活严重脱节的法律成为改革的直接障碍。如，服务业按照营业收入征收营业税，制造业按照增加值征收增值税，使得服务业税负高于制造业税负，不利于现代服务业的快速发展，阻碍了经济增长方式转变。又如，征收个人所得税时，起征点过低，而且很少有抵扣，造成低收人家庭税负过重，也没有考虑纳税人抚养人口的负担，不利于充分发挥个人所得税调节收入差距的作用。在社会管理体制方面，有关社会组织发育的规章已经不适合发展的需要。社会团体登记管理条例规定，对行业协会等社团组织实行登记部门和业务主管部门双重管理体制，即：设立社团要到民政部门登记，还要有主管部门前置审批。但是，随着经济社会的发展，一些新兴产业、行业和领域所组成的社会团体，找不到相对应的主管部门，也就无法注册登记。比如，物流行业涉及经济、贸易、交通运输等现代服务领域，要对应一个与其业务十分贴切的主管部门较难。四)政策法规之间的不配套和不协调，使改革深入的合法性标准受到挑战改革开放后特区的设立，以及包括浦东在内的诸多地区和城市的开发开放，实际上都是政策法律的进一步突破和创新。值得注意的是，国家综合配套改革和以往的区域开发开放不同，过去的特区建设和城市开放，是在政策和法律缺少、存在诸多空白情况下的开发开放，而现在国家综合配套改革则是在政策法律日趋繁多、日趋完善情况下的重要战略。因而，国家综合配套改革试验区的改革面临更多的不协调和冲突，改革深入的合法性标准受到挑战。行政管理体制领域，在行政管理运行机制方面，整合行政管理流程是目前提高行政效能比较有效的手段之一。但各部门采用的行政管理标准不同，成为建立电子政府、推进信息公开透明和共享的法制障碍，不利于整合行政管理流程。如，基本建设项目审批有立项、规划到施工许可证等7个审批环节，计划、外资部门按产业目录分类和投资规模划分审批权，规划按重要地区和非重要地区划分审批权，环保部门依据